高金虎

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

戰(zhàn)略情報是戰(zhàn)略決策的先導(dǎo)，然而，情報的這種先導(dǎo)作用能否發(fā)揮，又取決于諸多因素，包括人們對情報的認(rèn)識，情報機構(gòu)的實際表現(xiàn)，以及人們對情報與決策關(guān)系的認(rèn)識，后者尤其重要。所以，戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策之間的關(guān)系，是整個戰(zhàn)略情報工作中最重要的關(guān)系。對情報與決策關(guān)系的討論，因而成為情報研究領(lǐng)域最重要的議題之一。

關(guān)于情報與決策關(guān)系，美國學(xué)術(shù)界的研究汗牛充棟。除謝爾曼·肯特和威爾莫爾·肯達(dá)爾(Willmoore Kendall)的論述外，邁克爾·漢德爾(Michael J.Handel)的《領(lǐng)袖與情報》[1]闡述了決策者對情報的態(tài)度與行為模式。馬克·洛文塔爾(Mark Lowenthal)討論了情報與決策關(guān)系的問題，認(rèn)為情報與決策之間應(yīng)有明確的界限，但這種界限只針對分析人員而言，情報官員應(yīng)當(dāng)保持職業(yè)客觀性，不推動某種具體政策、對策選擇或結(jié)果，但決策者可以拒絕情報，可以自己進行情報分析，給出自己的分析結(jié)果[2]。斯蒂芬·馬林(Stephen Marrin)總結(jié)了情報與決策關(guān)系的基本矛盾，提出情報與決策之間的親近假說：情報機構(gòu)如果與決策者關(guān)系緊密，其研究結(jié)果雖然有助于改善決策，但在無形之中卻會由于摻雜決策者的偏見而誤入歧途。如果與決策者距離過遠(yuǎn)，雖然會給出客觀的研究，不摻雜任何歪曲成分，但卻不利于改善決策者對形勢的判斷[3]。他把情報與決策之間的關(guān)系分為四類，即沖突、冷漠、和諧、過分親密。杰克·戴維斯(Jack Davis)詳細(xì)考察了美國情報與決策關(guān)系史上幾個代表人物的觀點，形成了改進情報與決策關(guān)系的系統(tǒng)思考。他的觀點對本文的評述和思考有重要參考價值。理查德·貝茨(Richard Betts)重點討論了一種畸形的情報與決策關(guān)系，即情報政治化問題，他指出，有人認(rèn)為“情報政治化是為了迎合某種政治傾向或維護政治上的既得利益，有意對情報資料進行曲解”，也有人認(rèn)為“情報政治化是一種無意識的自發(fā)選擇”，因為“在重大和有爭議的問題面前,任何相關(guān)的情況分析都不得已地帶有政治色彩,因為它指向的是政治結(jié)論”[4]。杰克·戴維斯認(rèn)為，政治化是不專業(yè)的情報評估，分析人員故意扭曲事實和判斷，從而支持或反對某一特定政策、政治實體或某種普遍的意識形態(tài)，或者，分析人員故意無視合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(即使動機并不明朗)，造成同樣扭曲的、可能影響到?jīng)Q策過程的結(jié)果[5]。弗森夫婦(Katherine Hibbs Pherson & Randolph H.Pherson)也認(rèn)為，最有害、最普遍的政治化形式，是分析人員的自我審查。分析部門與用戶存在分歧，認(rèn)為政策制定者不會讀這篇文章，也可能很快就駁回分析報告，因此他們故意不在分析中論述某一主題[6]。戴維斯和倫道夫·H.弗森夫婦把政治化的罪責(zé)完全歸咎于情報人員，而沒有從決策者的視角考慮政治化的問題。實際上決策者才是政治化的強有力的推動因素。理查德·貝茨指出，政治化有兩條不同的實現(xiàn)路徑，它可能是自上而下(決策官員試圖讓情報分析符合其政策)，也可能自下而上(分析人員將自己的政治偏見灌輸?shù)疆a(chǎn)品中)[7]。自上而下的政治化，是政策制定者有目的地挑選證據(jù)，只發(fā)布支持自己立場的可疑報告，捏造或歪曲信息，來支持他們的政治主張，或者讓分析人員開展研究，并得出支持他們政策主張的結(jié)果。美國前國家情報官保羅·皮拉爾(Paul Pillar)認(rèn)為，給不受歡迎的分析涂上一層糖衣，是政治化最壞的一種形式[8]。在美國情報界和學(xué)術(shù)界，沒有人認(rèn)為情報政治化是一種好的現(xiàn)象，是一種值得肯定的做法。

國內(nèi)研究方面，高金虎于2004年出版的博士論文《美國戰(zhàn)略情報與決策體制研究》詳細(xì)考察了美國情報界就情報與決策關(guān)系的討論，分析了美國情報界情報與決策關(guān)系緊張的原因，提出了改進情報與決策關(guān)系的途徑[9]，由此，“情報政治化”成為我國情報學(xué)術(shù)界的研究議題之一。2011年高金虎在《戰(zhàn)略情報——為美國世界政策服務(wù)》中評述了謝爾曼·肯特對情報與決策關(guān)系的看法[10]。2007年張曉軍教授團隊從情報分析的角度對美國情報政治化問題進行過詳細(xì)探討，并將美國情報與決策關(guān)系的模式分成肯特模式、蓋茨模式和折衷模式[11]，其觀點對中國情報學(xué)界影響很大。2017年高金虎出版的《軍事情報學(xué)》將戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策關(guān)系列為軍事情報研究的核心范疇之一，同時認(rèn)為肯特和蓋茨之間存在一個潮流轉(zhuǎn)向[12]。趙冰峰從情報設(shè)計的角度討論了情報政治化問題，認(rèn)為情報設(shè)計是情報政治化的基本途徑，從正面意義肯定情報政治化[13]。本文基于美國情報界的實踐，繼續(xù)探討戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策的關(guān)系。

1 戰(zhàn)后美國戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策關(guān)系的演變

第二次世界大戰(zhàn)后，美國通過了《國家安全法》，重組了國家安全決策機制，設(shè)立了國家安全委員會，建立了中央情報局等戰(zhàn)略情報機構(gòu)。由于對戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策的關(guān)系定位不清，《國家安全法》的規(guī)定語焉不全，因此，戰(zhàn)后美國的情報與決策關(guān)系經(jīng)歷了三個時期，即政策中立時期、政治化時期、機遇分析時期。

政策中立時期。杜魯門執(zhí)政時期是戰(zhàn)后美國建立情報與決策關(guān)系的第一個時期，在這一時期，情報機構(gòu)與決策人員對情報與決策的關(guān)系還不清楚。杜魯門認(rèn)為情報的作用主要是預(yù)警，至于說情報是否參與決策，如何介入決策程序，他則鮮有考慮。他對情報與決策的關(guān)系并不理解，他的大部分決策與中央情報局這個戰(zhàn)略情報機構(gòu)無關(guān)。這一時期，情報機構(gòu)對自己的職責(zé)定位也不清楚。剛剛建立的中央情報局本身處于完善過程中，其對決策的咨詢作用難以體現(xiàn)，情報與決策的關(guān)系相當(dāng)疏遠(yuǎn)，決策者時常對情報機構(gòu)提出批評。

1953年1月，艾森豪威爾入主白宮。作為美國歷史上最具軍事經(jīng)驗的總統(tǒng)之一，戰(zhàn)時的經(jīng)歷使他認(rèn)識到情報機構(gòu)是決策者不可或缺的助手。上任后，他按照自己的情報觀念改造情報機構(gòu)，使其成為決策程序中不可缺少的一個部分。他明確指出，國家安全委員會是政府中最重要的部門，是情報與政策的支點，情報工作要在他的決策工作中起中心作用[14]。在他的指導(dǎo)下，國家安全委員會成了美國的決策平臺，而中央情報局《國家情報評估》則成了這個決策平臺的高級智囊?！秶仪閳笤u估》不僅要從事情況分析，而且要從事對策研究，并以適合寫成國家安全委員會備忘錄的形式表現(xiàn)出來，使國家安全委員會在制定政策時可以直接把《國家情報評估》容納進去。在整個艾森豪威爾政府時期，中央情報局的《國家情報評估》與國家安全委員會決策文件完美結(jié)合。國家安全委員會出臺的每一項政策文件，都有國家評估辦公室的情報支持。由此，艾森豪威爾執(zhí)政時期成為情報分析人員最受重視的時期，謝爾曼·肯特的《戰(zhàn)略情報：為美國世界政策服務(wù)》一書提出的“政策中立”理論恰好成了這一時期情報與決策關(guān)系的最好注腳。所謂中立，用美國中央情報局情報分局前副局長卡門·麥地那(Carmen Medina)的話說，是指分析人員與用戶保持距離，但“中立并不意味著分析就得無欲無求，與用戶毫無關(guān)系”[15]。

情報政治化時期。1961年肯尼迪上臺執(zhí)政，情報與決策的密切關(guān)系有了很大改變?？夏岬喜恍湃沃醒肭閳缶诌@樣的情報機構(gòu)，其隨意性的工作作風(fēng)使他經(jīng)常繞開情報分析人員做出決策。隨著美國對越南的卷入越來越深，情報與決策之間的關(guān)系越來越僵。約翰遜總統(tǒng)堅信所謂“多米諾骨牌理論”，決心不顧一切“拯救南越政權(quán)”。這種政策思維主宰了他的越南政策，并使他排斥一切與之相反的觀點和意見。他要求中央情報局的分析家們證明，越南戰(zhàn)爭是可以取勝的?？偨y(tǒng)國家安全事務(wù)助理麥喬治·邦迪曾要求中央情報主任約翰·麥康(John McCone)準(zhǔn)備一份關(guān)于美國對越南北部轟炸效果的客觀分析報告，說“大家都認(rèn)為你的分析家是城里僅有的老實人，我們需要知道事實真相”，約翰·麥康的報告顯示：“轟炸沒有引起北越政策的變化，如果有什么結(jié)果的話，這些打擊到目前為止使他們的態(tài)度更加強硬。”麥康強烈反對“陷入一揚無法取勝的叢林戰(zhàn)爭的泥沼中去，因為陷進去后就極難脫身”[16]。對此，約翰遜極為惱怒。他把麥康排除在討論外交政策的周二例行午餐會之外，明白宣示麥康不是華盛頓核心領(lǐng)導(dǎo)層中的人物[17]。麥康只得辭職。中央情報局分析家雷·克萊因(Ray S.Cline)慨嘆道：“情報是真實可靠的，但政策并非建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上?！盵18]在決策者的導(dǎo)向下，情報界的客觀評估遭到極大的壓力，客觀分析成為奢望。為了引起決策者的關(guān)注，分析人員不得不改變自己的客觀判斷，做出違心的結(jié)論。國家評估辦公室的最后一任負(fù)責(zé)人約翰·惠增加(John Huizenga)說：“如果你認(rèn)為現(xiàn)行政策會遭到徹底失敗，而且這樣說了，那你就會失業(yè)。你發(fā)表這樣的意見，你就會失去一切影響力。你的意見會被一筆勾銷，被說成是外行，或者與本問題無關(guān)，或者還有別的更巧妙的說法?！盵14]這種現(xiàn)象，被稱為情報政治化(politicization of intelligence)。為了抵制情報政治化，肯特要求分析人員不要老是往城里跑，而要堅持客觀分析，情報與決策的距離越來越遠(yuǎn)，對決策的影響越來越小。

機遇導(dǎo)向時期。1981年里根選擇自己的競選總管凱西(William J.Casey)為中央情報主任，凱西開始調(diào)適情報與決策關(guān)系。凱西和國家情報官員通過一系列的專題會議來解決情報問題。他們負(fù)責(zé)篩選出各個問題，把重要問題提交到更高層次的高級情報小組去討論，最后才到國家安全規(guī)劃小組，這種會議是總統(tǒng)負(fù)責(zé)的，通常總統(tǒng)隨時準(zhǔn)備就某一問題參與聽會，并作出決定。在此過程中的每一階段，中央情報局都派員參加。凱西堅持要把國家評估文件納入政府的政策路線，認(rèn)為“評估文件是我的文件，盡管在吸納其他不同意見時，我會相對寬松一點，但是它仍是我的評估文件，我負(fù)責(zé)擬定結(jié)論，并向(總統(tǒng)等情報用戶)介紹。但是我覺得，我對使用者還負(fù)有一層義務(wù)，對于有根據(jù)的不同意見還是要放進去，所以今天我們的文件總是面面俱到。我們撰寫評估文件時，總是要把它帶到情報委員會，把它放到桌面上，讓每一個人都有機會發(fā)表自己的意見，并鼓勵他們反映看來是重要的不同意見，最后寫進文件中去”[19]。這種態(tài)度受到了情報界其他機構(gòu)的贊賞。國防情報局的一位前任局長說：“凱西對于別人的不同意見確實是謙虛地對待，如今國防情報局的人覺得，只要他們有不同意見，凱西都會采納?！盵19]接替凱西的羅伯特·蓋茨認(rèn)為，正在進行的信息技術(shù)革命將拉近情報與決策之間的距離。情報越來越成為政府制定外交政策過程的中心，在某些領(lǐng)域，政策本身就是依靠情報來運行的，如技術(shù)轉(zhuǎn)讓、毒品走私、恐怖主義，如果沒有情報，那將一事無成。隨著國際事務(wù)的愈益復(fù)雜，決策者在制定政策時需要大量的資料，并需要對事態(tài)發(fā)展作出長期的預(yù)測，而情報部門是能夠提供這種預(yù)測的惟一的一個部門。蓋茨指出，中情局的作用主要體現(xiàn)在情報界和決策界之間的互動中，正是這種互動關(guān)系確立了中央情報局的影響和作用。該機構(gòu)的價值取決于它的評估是否得到重視，它的信息是否與決策相關(guān)，及時，有用，然而這種情報和政策的動態(tài)互動關(guān)系并不為人所理解。他要求分析人員，在每項情報評估的關(guān)鍵判斷中要明確指出對美國政策的隱含意義，每項評估都要強調(diào)目標(biāo)政策受眾面臨的某種機遇和挑戰(zhàn)[20]。這種政策取向后來被概括為“機遇分析理論”，并被寫入2007年6月21日生效的第203號《情報界指令：分析標(biāo)準(zhǔn)》。該《指令》明確指出，分析產(chǎn)品提供的信息與洞見，應(yīng)與產(chǎn)品預(yù)期用戶擬解決的問題相關(guān)，分析產(chǎn)品應(yīng)該提供有用的背景，對威脅發(fā)出警告，進行機遇分析。為完全滿足這一標(biāo)準(zhǔn)，分析產(chǎn)品應(yīng)考察并明確提出這些信息和洞見對預(yù)期用戶和美國國家安全利益直接的或近期的影響，在可能的情況下，也要考察其長期影響，并確定潛在的非直接的或次要的效果。2008年，美國國家情報總監(jiān)邁克·麥康奈爾(Mike Mcconnell)正式提出，情報界的使命是向決策者提供“決策優(yōu)勢”[2]，這種理念與機遇分析理論完全一致。可以說，這段時間美國的情報與決策關(guān)系雖然不乏爭議，尤其是伊拉克大規(guī)模殺傷性武器問題的評估更是鬧得沸沸揚揚，但對有關(guān)情報與決策關(guān)系的底線，美國學(xué)界、情報界、決策層是非常清楚的。

2 美國情報界對情報與決策關(guān)系的探討

1947年謝爾曼·肯特出版《戰(zhàn)略情報：為美國世界政策服務(wù)》一書，開始對戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策關(guān)系的探索。他對戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略關(guān)系的探討，成為美國情報界討論情報與決策關(guān)系的基礎(chǔ)。

肯特認(rèn)為，情報務(wù)必緊貼政策、計劃和行動，以便得到最大限度的指導(dǎo)，但又不能太近，以免喪失了判斷的客觀性和完整性，也就是說情報與決策之間要保持一種不即不離的狀態(tài)。肯特希望能在兩者之間尋找到一個理想的平衡點，從而指導(dǎo)情報與決策關(guān)系的良性發(fā)展。

肯特認(rèn)為，情報機構(gòu)不應(yīng)是目標(biāo)的設(shè)計者、政策的起草者、計劃的制定者、行動的執(zhí)行者，而是它們的輔助者。通俗地說，情報機構(gòu)就是服務(wù)者。情報機構(gòu)的任務(wù)是保證執(zhí)行部門消息靈通，用恰當(dāng)?shù)那閳筇嵴埶麄冏⒁饽切┛赡鼙缓鲆暤氖聦?，并且?yīng)他們的要求分析各種可能性。從這個意義上來說，情報機構(gòu)必須得到執(zhí)行部門的專業(yè)指導(dǎo)，沒有這種指導(dǎo)，它將無法完成任務(wù)，并喪失參與任務(wù)的激情，從而形成一種惡性循環(huán)。

肯特認(rèn)為，如果情報與決策關(guān)系過于密切，也會產(chǎn)生危害。這種危害主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，情報機構(gòu)會喪失獨立性和完整性。一旦和決策部門聯(lián)系過密，情報人員就會發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)常被當(dāng)作可任意使喚的后備精英，從事一些非情報性質(zhì)的工作，情報機構(gòu)的獨立性和功能完整性由此遭到破壞。決策部門會使情報人員花費大量的時間和精力從事一些當(dāng)前急需解決的問題，而忽視對長遠(yuǎn)問題的研究。其二，情報機構(gòu)會喪失客觀性。當(dāng)情報組織疲于理解行政當(dāng)局多變的“政策”之時，其分析產(chǎn)品的客觀性也就蕩然無存了。這就需要處于外圍的情報機構(gòu)提供客觀公正、不偏不倚的理性分析和判斷。情報機構(gòu)的專家學(xué)者在預(yù)防自身的思維弱點時受過專門的訓(xùn)練，這可以制約他們的非理性分析。但是，如果情報機構(gòu)屈服于政策，就會違背原則，成為現(xiàn)行政策的辯護者。

如何解決情報與決策關(guān)系過遠(yuǎn)與過近的問題？肯特認(rèn)為唯一的方法就是折中，即保證情報機構(gòu)擁有行政上和實質(zhì)的獨立性，并利用一切方法使情報用戶和情報生產(chǎn)者相互熟悉對方的組織結(jié)構(gòu)，從而使情報機構(gòu)能得到專業(yè)指導(dǎo)，同時又能保證其產(chǎn)品的客觀性。

肯特對情報與決策關(guān)系的看法奠定了美國情報界對此問題的基調(diào)。美國學(xué)術(shù)界后來給肯特的觀點貼上了一個標(biāo)簽，即“政策中立”。其要義是：嚴(yán)守情報分析的客觀性，盡可能消除情況的不確定性，避免給出政策處方，將政策選擇權(quán)交給決策者[21]。這個標(biāo)簽大大影響了人們對肯特有關(guān)情報與決策關(guān)系的認(rèn)知，但在肯特情報生涯的大部分時期，他主張的“政策中立”并不意味著情報與決策無關(guān)，恰恰相反，他主張的“政策中立”，十分強調(diào)情報與政策的相關(guān)，以及政策對情報的指導(dǎo)。這與后來蓋茨等人主張的“機遇分析”理論有異曲同工之處。

在《戰(zhàn)略情報》一書中，肯特花了大量的篇幅論述情報在優(yōu)化決策方面的作用，他認(rèn)為情報在決策過程中的工作體現(xiàn)在兩個階段，在第一階段情報要對出臺政策的形勢進行詳盡的分析研究，在第二階段要對政策可能提出的各種選擇性方案進行客觀公正的探索。換句話說，情報要參與評估政策的可行性，并告訴決策者可能的選擇。他在書中援引了這樣一個故事：情報人員報告了敵情并判斷情況很嚴(yán)重，并判斷我們可能失敗，但是，決策者否決了情報人員的判斷。對此，肯特寫道：情報人員(“白羚羊”)已經(jīng)竭盡全力地根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)操作程序”(即判斷了情況，預(yù)測了戰(zhàn)爭的前景，實際上指明了決策者未來的選擇)來完成這項工作。但決策者否決了情報人員的判斷，不是因為對情報人員的數(shù)據(jù)及客觀性有合理懷疑，而是因為決策者自己的直覺和一廂情愿的想法。對這種決策方式，肯特是持否定態(tài)度的。可見，肯特的政策中立原則，并不意味著情報與決策全無關(guān)聯(lián)，也不意味著分析人員對決策者的選擇沒有自己的傾向，只不過他恪守本份，把政策的選擇權(quán)留給了決策者?？咸孛鞔_提出，政策倡議不是情報人員的事，如果情報人員進行政策倡議，那就侵入了決策領(lǐng)域。同時，肯特指出，情報人員提供的知識必須完整、準(zhǔn)確、及時，有助于解決正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的問題，否則它就是無用的。如果情報人員對行動計劃和實施情況一無所知，他就無法生產(chǎn)出符合要求的知識[10]。所以，肯特所說的“政策中立”并不是與政策無關(guān)。

研究肯特對戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策關(guān)系的看法，不能忽視一個基本事實：肯特對情報與決策關(guān)系的看法有一個轉(zhuǎn)變過程，前期的肯特和后期的肯特在情報與決策關(guān)系的看法上并不完全一致?？咸卦谥醒肭閳缶珠L期任職，《戰(zhàn)略情報》一書寫于1947年，而當(dāng)他離開中央情報局時，已經(jīng)是1967年底。二十年時間里，美國的情報與決策關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，從艾森豪威爾的政策中立，到約翰遜的情報政治化。這種惡化的情報與決策關(guān)系使肯特對政治化充滿了厭惡，也使他對密切的情報與決策關(guān)系充滿了警惕。他警告同事，如果與決策者過從甚密，那么他就可能不是在追求真理，而是在追逐權(quán)力。肯特在最后一次有關(guān)情報與決策關(guān)系的演講中，更是大聲疾呼要保持情報的獨立性，而對來自決策者的指導(dǎo)未置一辭：“我想如果我們這些干情報的人有一天被給予三個希望：全知全能，受人信任，再加上在政策事務(wù)上能施加影響……這太糟糕了，僅僅是希望施加影響這個念頭本身就足以使情報毫無影響。事實上也發(fā)生過這樣的情景。由于過于追求情報對決策的影響力，有朝一日我們也許會看來像是另一個政策聲音，然而沒有人希望聽到這種聲音?！盵20]這種觀點已經(jīng)偏離了他在1947年寫作《戰(zhàn)略情報》一書時的觀點，使中央情報局的情報分析在很大程度上成了一種學(xué)術(shù)研究。所以，肯特在情報與決策關(guān)系的看法上存在偏移現(xiàn)象，看不到肯特前期對情報與決策關(guān)系的詳細(xì)論述，認(rèn)為美國情報史上存在疏遠(yuǎn)情報與決策關(guān)系的“肯特模式”，是不恰當(dāng)?shù)?。如果一定要給肯特的觀點貼上一個標(biāo)簽，考慮到引起肯特觀點變化的歷史背景，那么，用“政策中立”即前期肯特的觀點來概括“肯特模式”更為貼切。

與“政策中立”相對立的是情報政治化。所謂政治化(Politicize)，據(jù)柯林斯辭典解釋，是使某事具有政治屬性或偏見，如“宗教討論政治化”(to politicize a religious debate)就是使宗教問題的討論受政治因素影響，使其帶有政治屬性。從這個角度去理解，所謂情報政治化，就是使情報或情報工作受政治因素影響。因為在英文中，情報(intelligence)有多重含義，既可指情報或情報產(chǎn)品，也可指情報工作。有人從情報工作這個角度去理解情報政治化，但這樣理解實際上沒有意義，因為情報工作本身是政治工具，它不可能不帶有政治屬性。因此，“情報工作政治化”不是一個合適的研究議題。情報工作政治化問題并不是美國情報界所獨有的現(xiàn)象，甚至于可以這樣說，美國情報界的政治化傾向是最不嚴(yán)重的，與美國體制相異的國家，政治化現(xiàn)象往往要嚴(yán)重得多。美國的政治傳統(tǒng)使美國朝野對情報工作有一種天然的警惕，擔(dān)心情報與政策的關(guān)系過分親昵，導(dǎo)致情報機構(gòu)成為國內(nèi)政治斗爭的工具，因此，在設(shè)計情報體制之時，美國強調(diào)情報機構(gòu)不應(yīng)成為蓋世太保，不干預(yù)公民的個人自由，情報機構(gòu)與行政部門必須分立，從而避免情報工作受到行政部門的過分干擾，妨礙情報的客觀性。1947年《國家安全法》特別規(guī)定，中央情報局沒有國內(nèi)執(zhí)法權(quán)力。這樣的情報立法限制了情報機構(gòu)對國內(nèi)政治生活的參與，因此，類似的政治化問題不太嚴(yán)重。從情報工作角度理解情報政治化的中國學(xué)者，包括高金虎、劉強等人。高金虎在《美國戰(zhàn)略情報與決策體制研究》中指出美國情報工作具有政治化特點。武洋和高金虎討論的法國情報政治化主要是法國情報工作的政治化，劉強把情報分析的政治化和情報工作的政治化合在一起進行了討論[9,22,23]。

美國情報界的政治化，更多的是指一種畸形的情報與決策關(guān)系，即情報機構(gòu)由于主客觀原因，刻意歪曲事實，以滿足某種政策偏好。在此種情報與決策關(guān)系中，情報與決策完全沒有了距離。即使情報機構(gòu)表面上保持了獨立，其分析也是獨立進行的，但由于決策層的壓力，或者是分析人員的曲意逢迎，其分析不可避免地?fù)诫s進了決策者的偏見，進而使分析的客觀性大打折扣。而肯尼迪-約翰遜時期的情報與決策關(guān)系，就是這樣的情景，完全符合情報政治化的定義。對這種情報政治化現(xiàn)象，肯特深惡痛疾。他指出，當(dāng)情報組織疲于理解行政當(dāng)局的多變“政策”之時，其分析產(chǎn)品的客觀性也就蕩然無存了。情報機構(gòu)屈服于政策，成為現(xiàn)行政策的辯護者[24]。

在美國情報史上，蓋茨以“情報政治化的旗手”而載入史冊，張曉軍教授團隊在其出版的一系列著作(包括譯著)中，援引中央情報局分析人員約翰·簡特里(John Gentry)的觀點，認(rèn)為羅伯特·蓋茨在中央情報局“以其過人的魄力和手段推行情報政治化”，由此，羅伯特·蓋茨成為情報政治化的典型代表，這一觀點對國內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了極大的影響。然而，細(xì)讀羅伯特·蓋茨的相關(guān)演說，我們實難找到蓋茨鼓吹情報政治化的證據(jù)。

羅伯特·蓋茨早年加入中央情報局，20世紀(jì)70年代在國家安全委員會供職，了解決策者對情報的要求，知道決策者欣賞何種類型的情報分析。他(以及保羅·沃爾福維茨、杰克·戴維斯等)認(rèn)為情報與決策之所以脫節(jié)，是因為情報分析人員不了解決策流程與決策者。蓋茨用嘲諷的語氣說道，中央情報局的分析人員熟知世界上每個政府的運轉(zhuǎn)方式，但惟獨不了解美國政府是如何運作的[20]。1982-1986年間，蓋茨擔(dān)任中央情報局負(fù)責(zé)情報分析的副局長，得以利用自己在職務(wù)上的優(yōu)勢，在情報分局推行一條新路線，即希望情報界能從決策層得到更多的政策指導(dǎo)，從而提升情報產(chǎn)品與決策需求之間的相關(guān)性。他并不認(rèn)為自己的觀點與肯特存在什么區(qū)別。他援引肯特對情報與決策關(guān)系的論述，認(rèn)為情報與決策之間存在一條界線，但正是肯特最早提出決策者和情報人員之間應(yīng)該進行更直接、更密集的互動。太遠(yuǎn)的距離對有效的分析威脅更大[25]。蓋茨完全同意肯特的認(rèn)識，他指出，“情報永遠(yuǎn)不可能中立”，“作為分析人員，我們面臨的挑戰(zhàn)是提供能夠客觀評估相關(guān)政策問題的情報，確保情報產(chǎn)品得到相關(guān)決策者的重視”。

羅伯特·蓋茨主張情報政治化嗎？答案是否定的。1987年蓋茨在《外交政策》上發(fā)文闡述中央情報局在美國外交政策的制定中的作用，文中他對美國決策層干預(yù)情報判斷的現(xiàn)象也痛加鞭撻。他指出，政策制定者總是喜歡支持其政策的情報，經(jīng)常試圖影響情報分析，以支持他們想要得出的結(jié)論。為此，政策制定者在向情報機構(gòu)提出問題時絞盡腦汁，有時他們也隱瞞信息，擴大或縮小問題范圍，在極少數(shù)情況下，他們甚至試圖恐嚇情報分析人員。

蓋茨并不認(rèn)為這種現(xiàn)象是正常的。他認(rèn)為，情報分析應(yīng)該保持獨立性和客觀性，在保護情報評估的獨立性上，分析人員應(yīng)該堅持誠實底線[25]。他援引前中央情報局局長威廉·韋伯斯特(William Webster)的觀點：決策者可能有不同的觀點，可能不喜歡聽到不同的意見，但是，“我的立場是，在編寫情報判斷，特別是在生產(chǎn)《國家情報評估》時，我們將提供情報給決策者使用。他們可以全部使用這些情報，也可以只部分使用這些情報。他們可以忽略這些情報，或者把情報文件撕成碎片，扔進廢紙簍里，但是，它們不應(yīng)被改變?！盵25]對韋伯斯特的這種態(tài)度，蓋茨是持肯定意見的。在文章的最后，蓋茨援引埃里克·拉臘比贊揚喬治·馬歇爾的話，說中央情報局致力于“向權(quán)力宣示真理”。蓋茨指出，讓決策者閱讀情報產(chǎn)品不應(yīng)損害情報分析的客觀性，并不意味著要粉飾情報分析。如果在某個問題上決策者與分析結(jié)果持有異議，分析人員不應(yīng)輕描淡寫，否定這種觀點，而應(yīng)該闡述我們分析的優(yōu)長與不足，提供情報判斷背后的證據(jù)和推理。審查所有可用證據(jù)，并確定存在的信息空白、盲點和可能的替代情景。在任何情況下，我們都不應(yīng)該改變我們的判斷，以迎合決策者?！盵25]

1992 年3月16日，蓋茨作為中央情報局局長在中央情報局禮堂發(fā)表講話，講話的主題就是“防范情報政治化”。蓋茨在講話中通篇強調(diào)，情報分析應(yīng)該努力與政策相關(guān)，但是，“我們不應(yīng)允許我們的分析偏向于某種政策選擇”，“政治化是一個嚴(yán)重的問題，它在中央情報局或美國情報界沒有一席之地”[26]。

很難想象，這樣的觀點會與政治化——即歪曲情報分析的結(jié)論以迎合某種政策選擇——掛上鉤。事實上，正是蓋茨對情報分析標(biāo)準(zhǔn)的強調(diào)，使其成為影響美國情報分析的四大分析家之一。簡特里(John Gentry)等人對蓋茨的攻擊，摻雜了太多的個人感情。正如張曉軍教授在其《美國軍事情報理論著作評介》中指出的，簡特里始終自認(rèn)為是情報分局上層官僚打壓的對象，心中的不滿與怨恨之情難以壓抑，這使其在撰述時融入了較多的感情因素，少了一些理性的思考[27]。而馬克·洛文塔爾指出，指責(zé)別人情報政治化的通常是官僚政治爭斗中的輸家——其觀點沒有占據(jù)上風(fēng)的情報人員，或不滿當(dāng)前政策方向的決策者(行政機構(gòu)或國會人員，擁護現(xiàn)政府或者在野)。因此，這些人的指責(zé)可能和他們操心的情報同樣不客觀[2]。

因此，簡特里等人對蓋茨情報政治化的指責(zé)是否言過其實，就成為一個疑問。蓋茨對情報分析客觀性的強調(diào)，對情報政治化的防范，在中央情報局推行的情報分析改革，與肯特的觀點并無對立之處。考慮到肯特在情報生涯的后期對情報與決策關(guān)系的看法有所改變，蓋茨更多地強調(diào)了情報與政策的關(guān)聯(lián)性，因而對肯特后期的觀點有所糾正，也就是將情報分析從遠(yuǎn)離決策的學(xué)術(shù)研究拉回肯特前期提倡的政策中立軌道。他主張建立更密切的情報與決策關(guān)系，稱其為“政策相關(guān)”可能更為貼切。稱美國情報史上存在一個與肯特對立的蓋茨模式，實際上不符合實際情況。

蓋茨的觀點實際上反映了一些激進的情報分析人員和負(fù)責(zé)行動的駐外特工的觀點，包括他的前任霍伊特·范登堡(Hoyt Vandenberg)、比德爾·史密斯(WalterBedell Smith)、約翰·麥康、威廉·科爾比(William Colby)。威廉·科爾比認(rèn)為，與決策者保持密切的聯(lián)系并不會損害情報分析的客觀性，可以避免情報與決策脫節(jié)的痼疾。情報工作應(yīng)該與決策靠得近一些，應(yīng)該有機地融入整個決策體系中。前中央情報主任理查德·赫爾姆斯(Richard Helms)剛開始也嚴(yán)守戒條，不介入決策過程。然而，到1968年8月29日，他終于忍不住給約翰遜總統(tǒng)呈遞了一份備忘錄，闡述越南戰(zhàn)爭的失敗對美國國家安全利益的影響。備忘錄在列舉了大量事實后表示：“相對于以前大部分爭論所得出的結(jié)論而言，承認(rèn)失敗所承擔(dān)的風(fēng)險或許是更有限度和更易控制的?！盵28]這樣的做法，與肯特所說的“白羚羊”的故事，完全一樣。美國國務(wù)院情報研究局局長羅杰·希爾斯曼(Roger Hilsman)認(rèn)為，情報生產(chǎn)者必須“坦率和有意識地以政策和行動為導(dǎo)向，使工具明確地適應(yīng)政策的需要”[29]。

在肯特、蓋茨和政治化之外，美國情報界確實存在第三種聲音，即情報應(yīng)該參與塑造態(tài)勢。這一觀點最早的倡導(dǎo)者是耶魯大學(xué)教授威爾莫爾·肯達(dá)爾。1949年，肯達(dá)爾在一篇題為《情報的職能》的書評中，嚴(yán)厲批評了肯特關(guān)于情報與決策之間應(yīng)該不即不離的觀點，認(rèn)為情報的作用是直接幫助決策者確定對美國影響敏感的事務(wù)，幫助決策者實現(xiàn)美國的外交政策目標(biāo)。他認(rèn)為情報工作的最終目標(biāo)是優(yōu)化決策。要確定決策是否得到優(yōu)化，有三個指標(biāo)可供檢驗。其一，它必須對可供選擇的方案進行理性的考慮；其次，它必須對每一種結(jié)果的副產(chǎn)品作了系統(tǒng)的考察；其三，它要對可能出現(xiàn)的不同結(jié)果作一個理智的考慮，從而確定每一種結(jié)果之間的優(yōu)先序列。這要求決策人員對事情的來龍去脈，對事態(tài)可能的發(fā)展提出盡可能多的預(yù)測或假說，并提出針對性的對策?？线_(dá)爾認(rèn)為情報分析人員應(yīng)該像國家安全委員會負(fù)責(zé)某一地區(qū)事務(wù)的中層決策人員一樣，自己對情況進行分析，自己提出政策建議[30]。肯德爾認(rèn)為，情報部門的職能是直接幫助“政治上負(fù)責(zé)任”的領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)他們的外交政策目標(biāo)。這一觀點實際上是情報“塑造態(tài)勢”功能的濫觴。后來，美國情報官員杰尼佛·西姆斯(Jennifer Sims)提出，情報工作應(yīng)努力向決策者提供情報，造成勝過敵手的優(yōu)勢，讓其行事更加自信，使成功的可能性更大。1996年，美國國家戰(zhàn)略信息中心(NSIC)情報改革工作組發(fā)布了一份題為《美國情報的未來》的評估報告，該工作組的成員大多有情報工作經(jīng)歷和決策機構(gòu)經(jīng)驗，其主要作者是《無聲的戰(zhàn)爭：理解情報世界》的作者加里·施密特(Gary Schmitt)和艾布拉姆·舒爾斯基(Abram Shulsky)，他們明確提出，分析人員的職責(zé)是利用他們的專業(yè)知識，使美國政府能夠評估國家安全威脅的嚴(yán)重性，并預(yù)測政策機會。所以，情報分析的最終目的是幫助決策者塑造未來，而不是預(yù)測未來[31]。這種觀點出臺后，得到情報界的廣泛歡迎，被稱為機遇分析(opportunity analysis， 也稱為“行動分析”，action analysis)。2008年，美國國家情報總監(jiān)邁克·麥康奈爾正式提出，情報界的使命是向決策者提供“決策優(yōu)勢”[2]。這種做法表明，美國情報界對情報工作的職能定位，已經(jīng)從感知態(tài)勢、評估態(tài)勢、預(yù)測態(tài)勢，發(fā)展到塑造態(tài)勢。因為態(tài)勢的塑造源于成功的行動，成功的行動又源于睿智的決策，而決策優(yōu)勢卻是情報機構(gòu)提供的，中間的鏈條關(guān)系一目了然。

塑造態(tài)勢離不開情報運籌或情報謀略，但情報的運籌涉及情報與行動兩個部門之間的問題。情報機構(gòu)生產(chǎn)情報產(chǎn)品，就可能影響國家利益威脅性因素發(fā)出預(yù)警，就可能推進國家利益的機遇提出對策，這是“行動性分析”的內(nèi)涵。但這種策略是否成為政策，是否轉(zhuǎn)變成行動，這是決策者的權(quán)限，而不是情報分析人員的職能，如果把情報運籌作為情報機構(gòu)的職能，那么，在官僚體系中本就居于弱勢地位的情報機構(gòu)將沒有存身之地，如此運籌也會為情報政治化埋下禍根。在美國情報史上，情報運籌最突出的時期是在艾倫·杜勒斯時期，當(dāng)時的中央情報局決定推翻剛剛執(zhí)政的卡斯特羅政權(quán)，杜勒斯把已經(jīng)制定好的豬灣入侵行動計劃擺在了新總統(tǒng)肯尼迪面前，結(jié)果，缺乏行政經(jīng)驗的肯尼迪接受了中央情報局的行動計劃，最后導(dǎo)致豬灣慘敗，事發(fā)后，杜勒斯和他的助手比斯?fàn)栯x開了中央情報局，結(jié)束了情報生涯[32]。這樣的運籌，嚴(yán)重跨越了情報與決策關(guān)系的界線，成為情報政治化的典型。這種現(xiàn)象，恐怕沒有哪一個美國情報理論家或?qū)嵺`人員會公然接受，就像美國情報與決策層沒有人會公然宣稱情報應(yīng)該政治化一樣。

在美國情報史上，肯特和肯達(dá)爾被認(rèn)為在情報與決策關(guān)系上觀點對立。細(xì)讀兩人的相關(guān)著述，可以發(fā)現(xiàn)肯達(dá)爾對肯特的觀點存在誤讀，最明顯的誤讀有兩點，其一是肯達(dá)爾認(rèn)為肯特主張情報分析只提供專業(yè)知識供決策者參考，不影響政策的制定，其二是肯達(dá)爾認(rèn)為肯特的情報分析理念“厭惡”美國的國內(nèi)政治，認(rèn)為“如果情報部門要用最好的專家知識來闡明決策，肯特對考慮美國國內(nèi)政治和社會科學(xué)理論的厭惡就會弄巧成拙”。如前所述，政策中立并不意味著與決策沒有關(guān)聯(lián)，而是說不干預(yù)政策議程，不干預(yù)政策選擇。在越南戰(zhàn)爭的戰(zhàn)斗序列評估問題上，中央情報局與國防部和白宮持相反意見。為了使《國家情報評估》更客觀，更具有說服力，經(jīng)得起決策者的挑剔，謝爾曼·肯特和阿博得·史密斯集中了中央情報局全部分析力量，讓他們就爭議問題做出報告。分析家薩姆·亞當(dāng)斯認(rèn)為軍事援越司令部大大低估了越共的力量。它認(rèn)為越共的人數(shù)只有27萬人，而實際上可能有65萬人。這個估計遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了美國決策者可以接受的范圍?？咸氐倪@種做法，實際上是在向約翰遜指出：繼續(xù)進行戰(zhàn)爭沒有出路。然而，約翰遜一意孤行，強迫中央情報局把對越軍的估計數(shù)字說得低一點。這一案例說明，肯特的政策中立并不是不關(guān)心政策，而只是把政策的選擇權(quán)留給了決策者。后來擔(dān)任美國國防部副部長的保羅·沃爾福維茨一再提醒情報人員，他們的任務(wù)是為政策制訂者提供情報，而不是試圖去取代他作出決策，不管他們對這個問題的感覺是多么強烈[33]。肯達(dá)爾認(rèn)為肯特厭惡美國國內(nèi)政治，言下之意是，肯特不關(guān)心美國國內(nèi)的政策情況，但我們實在找不到任何證據(jù)來說明這一指控的合理性，因為在《戰(zhàn)略情報：為美國世界政策服務(wù)》一書中，肯特討論最多的，就是情報要從決策者那里獲得指導(dǎo)。他也討論過這樣的情景，即決策者和指揮機構(gòu)基于保密的原因，向情報機構(gòu)隱瞞了其真實意圖，導(dǎo)致情報產(chǎn)品不貼合實際。肯特對此現(xiàn)象持嚴(yán)厲的批評態(tài)度，他指出，“保密就像裝甲。你可以把裝甲堆得很厚，裝甲越厚，里面的人就越安全，絕對安全也就絕對無用”。所以，肯特是不認(rèn)同為了保密而不向情報分析人員透露真實意圖這種做法的。

由此可見，肯達(dá)爾并沒有真正讀懂肯特，他對肯特的觀點有許多誤解，他們之間的區(qū)別遠(yuǎn)少于想象的那樣，如果說有區(qū)別的話，那就是肯達(dá)爾說出了肯特的未盡之意：情報不僅僅應(yīng)該提供知識，更應(yīng)該用自己的專長去分析各項對策選擇，從而影響政策的制定和執(zhí)行?？梢哉f，在情報與決策的關(guān)系問題上，肯達(dá)爾走得更遠(yuǎn)一點，但與肯特并無本質(zhì)區(qū)別。所以，肯達(dá)爾的文章發(fā)表后，肯特并未作出反應(yīng)，也未修改自己的表述，而只在后記里表示了感謝。而所謂的肯特-肯達(dá)爾辯論實際上并未發(fā)生過。而肯特的弟子杰克·戴維斯在幾十年之后回溯這場辯論，也認(rèn)可肯特和肯達(dá)爾兩者的觀點并不排斥[22]。

3 改善情報與決策關(guān)系的途徑

從美國情報界的經(jīng)驗來看，情報與決策之間是一種共棲共生的關(guān)系，決策者依賴情報機構(gòu)提出專業(yè)性建議，情報機構(gòu)則需要決策者提供指導(dǎo)。筆者結(jié)合對美國戰(zhàn)略情報與決策體制的了解，嘗試從情報體制、情報與決策關(guān)系、情報政治化、情報分析等視角，對改進情報與決策關(guān)系提出自己的設(shè)想，其中有些觀點與美國情報界尤其是杰克·戴維斯的觀點存在契合之處。

3.1恰當(dāng)定位情報與決策關(guān)系情況認(rèn)識是進行戰(zhàn)略決策的第一步，這一點無論是政策制定人員還是情報分析人員均無異議。然而，如果說要把情況認(rèn)識納入決策過程，并把情報分析人員視為決策體系中的一分子，回答就因人而異了。政策制定人員會說這侵入了他的決策領(lǐng)域，保守謹(jǐn)慎的情報分析人員也會說這不是他的責(zé)任。

定位情報與決策關(guān)系，必須從情報與決策兩個方面來考慮。首先，決策者必須建立起恰當(dāng)?shù)那閳笥^念，認(rèn)識到情報是決策過程的重要組成部分?；诖?，決策者應(yīng)倡導(dǎo)情報與計劃的同步，在政策倡議起始階段，就把情報納入進來，使其了解政策需求，有針對性地開展情報工作。同時，決策者也應(yīng)意識到客觀性是情報的生命。為保持情報的客觀性，情報機構(gòu)應(yīng)該獨立于行政部門，情報不應(yīng)成為政策爭論的工具，更不應(yīng)成為政治斗爭的工具。決策者應(yīng)該讓情報人員了解政策需求，適時對情報人員提供政策指導(dǎo)和反饋，但不能把自己的政策預(yù)期強加給情報人員，也不能選擇性地對待情報。

其次，分析人員要恰當(dāng)認(rèn)識情報在決策過程中的地位。要盡可能地獲取政策的指導(dǎo)，盡可能貼近決策需求，盡可能提供行動性分析，避免以“專業(yè)性”“客觀性”為借口，將情報分析混同于一般的學(xué)術(shù)研究，成為與決策與行動全無關(guān)聯(lián)的坐而論道。在提供機遇分析的同時，要堅守職業(yè)底線，保持職業(yè)客觀性，不為了滿足政策的某種偏好而刻意歪曲事實，不讓政策預(yù)期干擾自己對局勢的研判，不推動某種具體政策、對策選擇或結(jié)果，而是盡可能降低情況認(rèn)識的不確定性，幫助決策者塑造一個透明的決策環(huán)境，幫助決策者做出睿智決策，把情報優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為決策優(yōu)勢和行動優(yōu)勢，但是，對策選擇應(yīng)該是決策者的職能。正如美國中央情報局局長韋伯斯特所說，在準(zhǔn)備情報評估時，分析人員應(yīng)該實話實說，盡可能避免偏見，避免情報產(chǎn)品的政治化。決策者可能有不同的觀點，可能不喜歡聽到不同的意見，但是，“我的立場是，在編寫情報判斷，特別是在生產(chǎn)《國家情報評估》時，我們將提供情報給決策者使用。他們可以全部使用這些情報，也可以只部分使用這些情報。他們可以忽略這些情報，或者把情報文件撕成碎片，扔進廢紙簍里，但是，它們不應(yīng)被改變?！盵25]這就是情報分析人員的職業(yè)底線。

3.2拓寬情報人員與決策者的溝通渠道成功的情報與決策關(guān)系表明，情報專家與政策制定人員之間保持良好關(guān)系十分重要。然而，情報與決策之間在溝通方面存在著障礙，也是一個不爭的事實。這種溝通障礙同樣存在于情報與決策兩個方面。

就情報工作而言，情報分析人員對決策人員、決策程序、決策過程了解太少，其關(guān)注點脫離決策需求，其研究視野狹窄，其研究成果脫離決策與行動的實際情況，其產(chǎn)品表達(dá)形式不為決策者接受。馬克·洛文塔爾把這種鴻溝形容為部落語言(tribal tongues)現(xiàn)象，意為部落與部落之間相距不遠(yuǎn)卻語言不通。情報與決策雖然同處于一條決策鏈中，卻由于彼此的隔閡而互不了解，以致供需雙方發(fā)生不可調(diào)和的矛盾。如何跨越橫亙兩者之間的鴻溝，是擺在情報機構(gòu)與決策層面前的難題。此中，拓寬情報人員與決策者的溝通渠道，是拉近兩者之間差距的第一步。

情報是計劃的先導(dǎo)，是決策過程中不可分割的組成部分。了解決策者的需求、發(fā)現(xiàn)敵方的能力、判斷對手的意圖、分析敵方對己方弱點的了解程度、協(xié)助決策者制定出符合客觀實際的計劃，是情報工作的應(yīng)有之意。脫離了決策需求的情報工作，與大學(xué)的學(xué)術(shù)研究沒有區(qū)別，對決策沒有幫助，是不可能起到預(yù)警或輔助決策的作用的。二戰(zhàn)期間美國戰(zhàn)略情報局撰寫的大量研究報告，之所以只有少部分在決策中發(fā)揮了作用，是因為只有這些研究報告緊密結(jié)合了決策需求和戰(zhàn)爭需要，因而受到?jīng)Q策者的高度重視，而其余的大部分研究報告只是剛剛走出書齋的大學(xué)學(xué)者打上情報標(biāo)簽的學(xué)術(shù)著作。它們遠(yuǎn)離了實踐，遠(yuǎn)離了決策需求，不受決策者青睞，就不值得奇怪了?！叭绻咧贫ㄕ咭呀?jīng)知曉自己需要了解哪些情況，情報機構(gòu)才開發(fā)新的情報來源或加快分析能力以做出反應(yīng)，通常為時已晚”[34]。因此，情報人員必須關(guān)注決策需求，預(yù)測決策需求?？咸貜娬{(diào)情報不是純粹的知識，而是服務(wù)于開展行動所需的實際事務(wù)的知識。情報應(yīng)盡可能貼近政策，貼近計劃，貼近行動。應(yīng)該加強情報生產(chǎn)者與情報用戶之間的相互理解與溝通?？咸刂赋?，如果情報人員不了解決策者的所思所想，那就不能履行自己的服務(wù)職能；如果他不能贏得決策者的信任，他也不能履行自己的服務(wù)職能。

為改進情報分析與決策的相關(guān)性，分析人員應(yīng)學(xué)會從決策者的視角看待問題。在決策者的視界里，萬事萬物保持關(guān)聯(lián)，發(fā)生在一個國家的事件將會給本地區(qū)和世界其他地方產(chǎn)生影響，因此，決策者通常將情報置于更廣闊的政策環(huán)境中去加以考量，但分析人員通常有自己的研究領(lǐng)域，負(fù)責(zé)某個具體的情報議題，由此決定他可能只關(guān)注某具體情況，不能高屋建瓴，站在戰(zhàn)略全局分析、評估問題。分析人員必須對決策者面臨的復(fù)雜形勢及其所處的“宏觀”世界有更好的了解，要學(xué)會從更廣闊、更全面的角度出發(fā)，看待其所面臨的情報問題，這樣他們才能將分析答案置于決策者所看重的大環(huán)境中。誠如羅伯特·蓋茨所說：“除非情報官員與政策制定者同處一條戰(zhàn)壕，理解事件，知道美國的目標(biāo)是什么，過程如何運轉(zhuǎn)，什么人在做，他們將無法提供相關(guān)或者及時的情報以支援決策?！盵35]

不了解決策程序是情報分析脫離決策的重要原因，把情報人員派到?jīng)Q策機構(gòu)短暫代職，使他迅速熟悉政策制定的環(huán)境及其程序，不失為一個便捷的選擇。羅伯特·蓋茨曾要求每個希望晉升的分析人員去政策部門工作一段時間。這樣的經(jīng)歷，可以使分析人員更了解決策人員對情報的看法，為什么有些情報產(chǎn)品不能讓決策人員滿意。理想情況下，分析人員應(yīng)該作為決策者的現(xiàn)地分析顧問，量身定制，給決策人員提供個性化情報支持。為此，分析人員應(yīng)該定期會見關(guān)鍵性的決策人物，與他們交換信息和看法，直接了解其心中最為關(guān)心的問題，從而使分析工作有的放矢，更貼近決策者的實際需要，而決策者也可以通過這樣的交流得到最新的情況和可以為他們利用的分析成果[33]。所以，美國情報界提出，“一個好的國家情報官員應(yīng)把一半以上的時間花在辦公室之外，在華盛頓與政策制定者打交道”[33]。

在情報產(chǎn)品的生產(chǎn)和表達(dá)方面，分析人員也應(yīng)掌握專門技巧。分析人員應(yīng)該向情報用戶說明情報產(chǎn)品的置信度，并說明在情報文件中，哪些為已知信息，哪些是未知信息，分析結(jié)果填補了哪些信息空白，所使用的情報信息可靠性如何[34]?！耙晾舜笠?guī)模殺傷性武器委員會”的報告曾指出：“分析人員也有責(zé)任告訴用戶情報界存在的重要分歧……除了將分歧意見傳達(dá)給用戶外，分析人員還必須設(shè)法向決策者解釋他們的分析過程也存在某種程度的不確定性?！盵2]

決策者的情報觀念對情報與決策的關(guān)系影響很大，而這種觀念又受制于他們的經(jīng)驗、他們對情報的認(rèn)識，呈現(xiàn)出多樣性。每位決策者本質(zhì)上都是分析人員，但很少有決策者真正做過情報工作，體會過分析人員所面臨的挑戰(zhàn)。有些決策者在走馬上任前已經(jīng)有豐富的管理經(jīng)驗，理解情報的重要作用，而有些決策者在上任前并沒有做好充分的準(zhǔn)備，他們對情報的理解是一知半解甚至完全是誤解。這樣的經(jīng)歷無疑會影響他對情報的使用。所以，決策者應(yīng)了解情報工作，樹立正確的情報觀念，熟悉情報工作流程，了解情報能在其決策中發(fā)揮怎樣的作用，對建立良好的情報與決策關(guān)系不可或缺。這就需要對決策者進行必要的情報訓(xùn)練，幫助他們了解情報工作的特點和情報機構(gòu)的局限，樹立起正確的情報工作觀念，以更有效地指導(dǎo)情報工作，更有效地使用情報。美國情報界的經(jīng)驗是由國家情報總監(jiān)擔(dān)任總統(tǒng)情報顧問，以幫助總統(tǒng)建立起正確的情報觀念，讓他理解情報機構(gòu)并不只是一個提供事實的信息庫，及時發(fā)出警告的哨兵，還可以是一個幫助總統(tǒng)看得更深、想得更遠(yuǎn)并能提出各種可行性建議的謀士。

3.3選擇恰當(dāng)時機提供情報支援研究表明，情報機構(gòu)提供情報的時機也會成為影響情報產(chǎn)品使用的一個重要因素。曾任美國國家情報委員會副主席的葛里高利·特拉沃頓(GregoryF.Treverton)指出，情報通常在三個階段對政策有用，其一是問題出現(xiàn)階段，其二是政策選擇階段，其三是決策階段。三個階段情報對決策的支持力度不同，決策者對情報的重視程度也有很大差別[36]。在第一個階段，由于問題剛剛出現(xiàn)，決策者對問題的前因后果還不清楚，他需要情報機構(gòu)利用自身的專業(yè)知識，幫助他解讀這一現(xiàn)象，分析事件的來龍去脈、可能產(chǎn)生的影響與后果。這個階段的情報有如久旱甘霖，最受決策者重視。但遺憾的是，情報分析人員很少表現(xiàn)出先知先覺，他們往往與決策者一樣缺乏先見之明，因而經(jīng)常沒有情報可供。在第二個階段，問題已經(jīng)呈現(xiàn)，危機已然形成，決策者正在考慮各種對策，以消彌危機。情報機構(gòu)要對事態(tài)的背景、進程與后果進行詳細(xì)分析，幫助決策者消除“戰(zhàn)爭迷霧”，思考每一種可能的對策選擇，思考對手可能做出的每一種反應(yīng)，從而為其做出選擇做準(zhǔn)備。這個階段的情報也為決策者所看重。在第三個階段，問題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，危機已經(jīng)暴露無遺，決策者依賴自己的聰明才智對形勢做出判斷，并定下了最后決心。但是，情報機構(gòu)反應(yīng)遲鈍，只在決策者做出最終選擇之后提供了情報。但決策者對這種馬后炮式的情報沒有興趣。如果情報支持他的觀點，他會接納但并不會表示贊賞；如果情報與其決策相悖，那毫無疑問他會把它當(dāng)成廢紙。所以，情報分析不是一錘子買賣，它必須關(guān)注決策流程，在決策流程的各個不同階段，提供相應(yīng)的情報支援。選擇恰當(dāng)?shù)臅r刻提供合適的情報產(chǎn)品，對情報在決策中的作用意義重大。

3.4提供機遇分析，貼近決策需求杰克·戴維斯認(rèn)為，情報分析人員的任務(wù)是，“利用深入而扎實的專業(yè)知識和全源信息，使用理智的分析方法，向政策制定者提供獨特的增值服務(wù)，以保護并推進美國的安全利益”[34]。但是，影響決策者使用情報的因素多種多樣，但情報與決策者的關(guān)注不相關(guān)，情報產(chǎn)品的形式不符合決策者的要求，是情報得不到使用的重要原因。里根政府期間，美國國務(wù)院曾批評情報機構(gòu)：“你們所做的一切就是解析數(shù)據(jù)，列出問題，然后告訴我形勢很嚴(yán)峻。這我都知道。我需要你們提供的是對我手中籌碼的評估——告訴我該怎么對付這些家伙！”[5]誠如杰克·戴維斯所說，決策者經(jīng)常對情報預(yù)測不感興趣甚至充滿鄙視，其原因在于這種分析對他們的政策議程沒有幫助。決策者喜歡的是行動分析(“action analysis”)。成為一個行動者而非反應(yīng)者，這是決策者對情報提出的需求。為決策者量身定制，聚焦決策者的情報需求，回應(yīng)決策者具體的情報需求，就是這種行動分析的最佳選擇。分析人員應(yīng)該像用戶那樣去定義情報問題，關(guān)注用戶在決策制定中扮演的角色；他應(yīng)該模擬用戶的思考過程，像用戶一樣思考問題；他要善于發(fā)現(xiàn)存在的機遇，分析對方可能存在的薄弱環(huán)節(jié)。分析人員應(yīng)該明確指出推行某項政策的機遇和障礙，充分展示其所掌握的證據(jù)以及分析技巧，在做出預(yù)測的時候不失其職業(yè)底線。這一理念，應(yīng)該說源于肯特，但比肯特的觀點更為激進。它對情報評估的要求，超出了“政策相關(guān)”這一層次，而更像肯達(dá)爾的觀點。這種觀點從20世紀(jì)90年代開始流行于美國情報界，成為美國情報界和決策層的主流理念。這種理論會讓情報分析靠近決策需求，確實會產(chǎn)生政治化的風(fēng)險，但比起坐而論道式的情報分析，這樣的情報分析更有價值。

3.5提供客觀專業(yè)的情報分析，避免情報政治化有學(xué)者認(rèn)為情報正?；豢杀苊?，情報政治化有“好”“壞”之別，筆者不贊成這種觀點。情報政治化是一種惡習(xí)，是情報與決策關(guān)系的畸形表現(xiàn)，它嚴(yán)重?fù)p害了情報分析的客觀性，削弱了情報分析人員在決策中的作用，是“美國情報界最強烈指責(zé)的恥辱之一”(中央情報局副局長馬克·洛文塔爾語)[21]。在美國情報界，只有貝茨有“良性政治化”之說，但他所說的“良性政治化”，是“將情報帶入‘政治領(lǐng)域’，但并不破壞它(情報的客觀性)”[7]。這與蓋茨和肯特的觀點并無差異。

要避免政治化的影響，必須建立起一種分析文化，致力于提升情報分析的客觀性與誠信(國家情報總監(jiān)辦公室的分析誠信與標(biāo)準(zhǔn)辦公室將其作為情報界分析標(biāo)準(zhǔn)客觀性與政治獨立性五項標(biāo)準(zhǔn)中的前兩項)。分析人員必須清楚，他們的任務(wù)是盡力解釋事情發(fā)生的原因，建立獨立于任何政治因素的論證框架，幫助決策者塑造決策環(huán)境，成為決策的基礎(chǔ)，而不是被決策者用來詮釋其決策的正確，也不是用來充當(dāng)政治論戰(zhàn)中一方攻擊另一方的工具?！皩ふ艺嫦嗖⑾蛲潞陀脩粽f出真相”已經(jīng)成為美國中央情報局的核心價值觀[37]。貝茨認(rèn)為“政治利益、偏好或決策絕不能左右情報判斷，這是不容改變的規(guī)則”[7]。被戴上情報政治化帽子的羅伯特·蓋茨也一再聲稱，情報分析的絕對誠信是美國中央情報局最重要的核心價值觀[26]。誠信，是情報分析人員應(yīng)該具備的優(yōu)良品質(zhì)，是情報分析人員必須堅持的職業(yè)操守。這是避免情報政治化的最可行的屏障。

要避免政治化的影響，分析人員在解釋情報現(xiàn)象時可以進行替代分析，進行多個假設(shè)，并在預(yù)測未來時設(shè)定不同情景。面對不確定的形勢，決策者常常向分析人員或自己的智囊求助：“你認(rèn)為我應(yīng)該怎么做？”對這個問題的回答，取決于分析人員的智慧。有些分析人員認(rèn)為自己掌握了事實真相，因此愿意告訴決策者一個肯定的答案，另外一些分析人員則認(rèn)為“向權(quán)力宣示真理”是分析人員的職責(zé)所在，但事實上，由于情報分析的認(rèn)知對抗本質(zhì)，由于搜集手段和分析方法的局限，分析人員很少能真正地掌握事實真相，其所做的一切，充其量是減少“戰(zhàn)爭迷霧”，讓不確定的情況變得更清晰一些而已。情報分析人員確實應(yīng)該“實事求是”或掌握事實的真相，但鑒于情報評估的本質(zhì)(評估就是在你不掌握事實的情況下所做出的猜測)，事實的真相可能永遠(yuǎn)無法知曉，真相永遠(yuǎn)在路上。在這種情況下，告訴決策者我們掌握了哪些情況，有哪些情況我們還沒有掌握，我們對事態(tài)如何解釋，除了這種解釋外，對這種事態(tài)還有哪些可能解釋，就成為分析人員的職責(zé)。所以，美國情報界選擇了替代分析這一策略。在向決策者報告事態(tài)的進展和可能的解釋時，他會這樣表述：這里有三到四個選擇。根據(jù)情報界對各選項未來發(fā)展的評估，其各自的優(yōu)勢與劣勢就是這些。我們在情報報告中對每一個選項的置信度進行了評估，還請自己做出抉擇[6]。如果分析人員事先已經(jīng)為未來的想定設(shè)定了觀察指標(biāo)，那么，一旦這些指標(biāo)真的在隨后的事態(tài)中出現(xiàn)，即便這種事態(tài)不是決策者期望的，他也必須接受這一選擇。

要避免情報政治化，分析人員也可選擇適當(dāng)?shù)那閳蠓治龇椒?，尤其是批判性思維與結(jié)構(gòu)化分析方法。分析人員可以通過分析用戶的需求，轉(zhuǎn)換提問的視角，確定關(guān)鍵情報問題等方法來確定自己在分析中有沒有秉持分析的客觀性，也可以通過結(jié)構(gòu)化分析方法來應(yīng)對政治化的壓力。例如，戰(zhàn)略情報分析部門的用戶往往不止一個，在戰(zhàn)略判斷上，這些部門的政策取向往往并不一致。如果分析人員不愿將回答甲用戶的答案同時提交給乙用戶，那就說明他可能在分析時沒有遵守基本的分析標(biāo)準(zhǔn)。批判性思維要求分析人員恰當(dāng)?shù)靥岢鰡栴}，要注意問題中隱含的價值觀假設(shè)，這對克服情報政治化也有幫助。分析人員要確定，用戶有沒有將產(chǎn)品政治化：他們是否詢問了暗示性的問題，或者構(gòu)建問題，確保答案能以最好的方式服務(wù)于他們的政治主張？例如，在伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，美國的政策制定者曾不斷向情報界施壓，要他們找出伊拉克大規(guī)模殺傷性武器的藏匿地點。這一問題隱含的假設(shè)是，伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器，這種提法限制了分析人員的思維，恰當(dāng)?shù)奶岱☉?yīng)該是：“伊拉克大規(guī)模殺傷性武器計劃的現(xiàn)狀如何？”這種提法沒有提及武器是否存在，它會引導(dǎo)分析人員去尋找合適的解決問題的路徑。結(jié)構(gòu)化分析技巧可以建立起問題更嚴(yán)格的背景，讓分析人員回答問題，并如實記錄回答問題的方式，從而減輕政治化的壓力。如果有人指責(zé)分析人員給出了政治化的回答，分析人員就可以呈現(xiàn)其得出判斷的過程，并要求對方指出，他們在哪個分析環(huán)節(jié)缺乏客觀性。通過競爭性假設(shè)分析法和其他矩陣方法，分析人員可以列出數(shù)據(jù)，保證每個相關(guān)信息都能就“其如何有助于分析”接受評估，還可以找出并質(zhì)疑信息評級和詮釋時隱含的假設(shè)。征候和征候校驗器TM是應(yīng)對政治偏見的有力工具。如果就某事可能發(fā)生的征候指標(biāo)達(dá)成共識，如果某種情景對應(yīng)的征候沒有出現(xiàn)，對應(yīng)其他情景的征候卻出現(xiàn)了，某人還確信這種情景一定會發(fā)生，那么他的論據(jù)就站不住腳。分析人員可以這樣表示：“這些指標(biāo)是我們六個月前建立起來的，表明會有這樣的事情出現(xiàn)。現(xiàn)在大多數(shù)指標(biāo)都出現(xiàn)了，我們的分析得到了證實”[6]，在此情況下，大多數(shù)政策制定者都會表示信服。

4 結(jié) 論

本文系統(tǒng)考察了美國戰(zhàn)后戰(zhàn)略情報與戰(zhàn)略決策關(guān)系的演變，糾正了有關(guān)情報與決策關(guān)系的錯誤認(rèn)知，并就改進情報與決策關(guān)系提出了自己的思考。