政策工具視角下高等繼續(xù)教育政策文本分析

趙宏 王小凱 朱生營 嚴(yán)帥

摘要：高等繼續(xù)教育是我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，正在經(jīng)歷從注重外延式發(fā)展向推動內(nèi)涵建設(shè)轉(zhuǎn)變，國家政策層面的宏觀引導(dǎo)對其提升管理水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量尤為重要。政策工具作為政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段，是實現(xiàn)高等繼續(xù)教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的有效途徑?；谡吖ぞ吆娃k學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建構(gòu)的二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對1979—2020年國家層面的108份高等繼續(xù)教育政策文件進(jìn)行量化分析，各類政策工具在不同階段、辦學(xué)形式、辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的應(yīng)用情況顯示：當(dāng)前我國高等繼續(xù)教育政策體系基本形成，規(guī)范管理是高等繼續(xù)教育政策的首要目標(biāo)，但整體上強制型工具使用過多而激勵型工具作用發(fā)揮不足，且各類政策工具在不同辦學(xué)形式和辦學(xué)環(huán)節(jié)上的運用不均衡。未來，高等繼續(xù)教育的政策制定應(yīng)當(dāng)加強頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，綜合運用多種政策工具以提升政策執(zhí)行效力，在實施行政干預(yù)的同時引入市場機制。

關(guān)鍵詞：高等繼續(xù)教育;政策工具;政策文本;開放大學(xué);內(nèi)容分析法

中圖分類號：G72? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2021）06-0084-10? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.06.010

基金項目： 國家自然科學(xué)基金重點項目“‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代的教育改革與創(chuàng)新管理研究”（71834002）。

作者簡介：趙宏，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)遠(yuǎn)程教育研究中心（北京 100875）; 王小凱，碩士研究生，北京師范大學(xué)遠(yuǎn)程教育研究中心（北京 100875）;朱生營，副研究員，北京師范大學(xué)繼續(xù)教育與教師培訓(xùn)學(xué)院（北京 100875）;嚴(yán)帥，博士，副研究員，北京師范大學(xué)繼續(xù)教育與教師培訓(xùn)學(xué)院（北京 100875）。

一、引言

國家介入教育的重要手段和方式就是通過制定相關(guān)政策來引導(dǎo)和規(guī)范其發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度。高等繼續(xù)教育作為我國高等教育的重要組成部分，經(jīng)過長期發(fā)展和調(diào)整，形成了多主體、多類型、多形式、多層次的辦學(xué)體系，為數(shù)以億計的社會成員提供了學(xué)歷補償、職業(yè)技能培訓(xùn)和文化素質(zhì)教育，緩解了社會成員快速增長的教育需求與傳統(tǒng)教育供給相對不足間的矛盾。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，正在實現(xiàn)從人力資源大國向人力資源強國的轉(zhuǎn)變。在此過程中，高等繼續(xù)教育要實現(xiàn)黨的十九大、十九屆五中全會提出的“辦好人民滿意的教育”的目標(biāo)，也正在經(jīng)歷從提升高等教育承載力向提升教育質(zhì)量、從注重外延式發(fā)展向推動內(nèi)涵建設(shè)的轉(zhuǎn)變，這使得國家政策層面的宏觀引導(dǎo)更加重要。從政策工具視角對高等繼續(xù)教育政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，能夠為新時代繼續(xù)教育政策制定提供科學(xué)依據(jù)。

政策工具（Policy Instruments）是由政府以政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以達(dá)成政策效果為標(biāo)準(zhǔn)而采用的系列措施，具體體現(xiàn)為法律、行政、財政等強制性、激勵性相結(jié)合的多種舉措（薛二勇等，2017）。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirschen最早對政策工具進(jìn)行分類，共整理出64種一般化的工具（陳振明，2004）。Howlett等根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，把政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具（邁克爾·豪利特等，2006）。Rothwell等（1985）根據(jù)政策工具產(chǎn)生著力面和市場運行規(guī)律，將其分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具。McDonnell 等（1987） 依據(jù)政策工具對目標(biāo)人群的影響，將其分為強制性工具、激勵性工具、能力建設(shè)性工具、組織建設(shè)性工具四種。在國內(nèi)，顧建光等（2007）依據(jù)使用方式將政策工具劃分為管制類、激勵類和信息傳遞類三種。陳振明（2003）將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。薛二勇等（2017）基于中國教育政策制定、執(zhí)行、評估及完善的全過程理論并參照已有的政策工具分類理論，將政策工具分為強制性工具、引導(dǎo)性工具、能力建設(shè)性工具和組織建設(shè)性工具，并闡述了每類政策工具包含的要素。政策工具具有多樣性，其分類的本質(zhì)是從不同維度、水平上區(qū)分作為規(guī)則的制度約束力，而制度約束力的強弱、高低、顯隱就體現(xiàn)為不同類型的政策工具（薛二勇等，2017）。對政策工具進(jìn)行分類，有助于使政策制定者更明確政策工具的可選擇范圍，并理解不同政策工具之間的差異及其可能導(dǎo)致的結(jié)果;不同政策工具的使用頻率也體現(xiàn)出政府的價值取向和行為取向（侯華偉等，2010）。

政策工具在公共政策研究領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，針對教育政策的研究主要集中在高等教育、民族教育、學(xué)前教育、高校師德等領(lǐng)域，而對高等繼續(xù)教育政策的研究較為缺乏。本研究基于政策工具視角，運用內(nèi)容分析法對1979—2020年國家層面的高等繼續(xù)教育政策文本進(jìn)行量化分析，結(jié)合政策功能和高等繼續(xù)教育辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建構(gòu)二維分析框架，系統(tǒng)立體地呈現(xiàn)高等繼續(xù)教育政策的切入點、聚焦點和變遷過程，深入剖析高等繼續(xù)教育政策的演進(jìn)特征和發(fā)展脈絡(luò)，為我國新時代高等繼續(xù)教育制度體系完善提供科學(xué)支撐。

二、基于政策工具的高等繼續(xù)教育政策二維分析框架

本研究以政策工具作為分析的基本視角，綜合考慮高等繼續(xù)教育政策的內(nèi)容特征和辦學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建了高等繼續(xù)教育政策二維分析框架，如圖1所示。

1.X維度：政策工具

本研究主要借鑒了McDonnell等（1987）對政策工具的分類，即強制型、激勵型、能力建設(shè)型和組織建設(shè)型四類。其中，強制型政策工具是規(guī)范個體和機構(gòu)的行動以讓他們服從或?qū)`反命令的個體和機構(gòu)予以處罰的措施，包括強制命令、實施處罰。激勵型政策工具是給個體和機構(gòu)以資金或榮譽作為某些行為的獎賞的措施，包括政策優(yōu)惠、補貼獎勵。能力建設(shè)型政策工具是通過提供資源、培訓(xùn)以提升政策執(zhí)行個體、群體或機構(gòu)能力的措施，涉及資源配置、隊伍建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化。組織建設(shè)型政策工具是在個體和機構(gòu)當(dāng)中轉(zhuǎn)換權(quán)力關(guān)系（授予、收回或調(diào)整對權(quán)力的認(rèn)定）的措施，以提升組織效率或促進(jìn)對新問題的解決，包括機構(gòu)變革、功能調(diào)整。以上四類政策工具一般是針對明確問題所制定的對應(yīng)解決措施。然而，隨著時代的發(fā)展，高等繼續(xù)教育的形式、內(nèi)涵和功能在不斷發(fā)生變化，單靠明確的政府指令無法適應(yīng)高等繼續(xù)教育快速發(fā)展的需要，在現(xiàn)實中還需要通過倡導(dǎo)、號召等政策措施，鼓勵辦學(xué)主體發(fā)揮能動性以推動高等繼續(xù)教育的發(fā)展。因此，本研究在以上政策工具類型基礎(chǔ)上增加了引導(dǎo)型政策工具。引導(dǎo)型政策工具是發(fā)揮價值引導(dǎo)功能，鼓勵政策執(zhí)行主體發(fā)揮能動性或遵從、使用和支持原有政策的措施，包括倡導(dǎo)號召、督促加強，其并不涉及成本的投入，實施門檻低，使用范圍廣。

2.Y維度：高等繼續(xù)教育辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

政策工具維度的類型劃分有助于從政府的角度理解高等繼續(xù)教育政策，但要更好體現(xiàn)和描述政策的所有特征，需要進(jìn)一步分析相關(guān)政策工具在繼續(xù)教育辦學(xué)各環(huán)節(jié)中的具體運用情況。郭玉娟等（2019）根據(jù)對繼續(xù)教育質(zhì)量保證要素相關(guān)研究的分析以及全面教學(xué)質(zhì)量管理理論的全過程管理原則，提取出對繼續(xù)教育機構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性評價的10個要素，包括愿景與使命、招生、專業(yè)建設(shè)、課程設(shè)計與開發(fā)、學(xué)習(xí)支持與學(xué)生管理、學(xué)習(xí)評價、內(nèi)部質(zhì)量保證、研究與創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、師資隊伍。這10個要素其實也是國際公認(rèn)的教學(xué)質(zhì)量保證的核心要素，體現(xiàn)了高等繼續(xù)教育辦學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，本研究以上述評價要素為基礎(chǔ)將高等繼續(xù)教育辦學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為Y維度。同時，結(jié)合政策文本的特點對要素進(jìn)行了修訂，將“愿景與使命”替換為政策文本中的“辦學(xué)定位與管理機制”，增加了“組織領(lǐng)導(dǎo)”和“教學(xué)”要素，這也是很多政策文件中強調(diào)的內(nèi)容。此外，由于政策文本更多指向規(guī)范辦學(xué)，而關(guān)于“研究創(chuàng)新”的內(nèi)容較少涉及，故未將其列入辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)維度。由此，Y維度包括學(xué)生管理、師資管理、專業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)、課程、學(xué)習(xí)支持、學(xué)習(xí)評價、辦學(xué)定位與管理機制、組織領(lǐng)導(dǎo)、質(zhì)量保證共11個要素。

三、數(shù)據(jù)來源及分析方法

1.數(shù)據(jù)來源

本研究選取的高等繼續(xù)教育政策文本均為公開數(shù)據(jù)，主要來源于中央各部委官網(wǎng)以及“北大法寶”和“中國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”兩個權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫。為了增強政策文本選取的代表性和準(zhǔn)確性，本研究按照以下原則對政策文本進(jìn)行篩選：一是以改革開放作為政策文件選取的時間起點，故將時間范圍限定為1979年到2020年;二是發(fā)文單位為中央機關(guān)，主要包括國務(wù)院和教育部（國家教委）;三是政策文件指向高等繼續(xù)教育，包括直接指向高等繼續(xù)教育的總體文件或是針對函授、夜大、高等教育自學(xué)考試、廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等多種高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式的專項文件;四是政策文件類型為法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、條例等，可以直接體現(xiàn)國家對高等繼續(xù)教育發(fā)展的態(tài)度和措施?；谝陨显瓌t，共搜集到高等繼續(xù)教育相關(guān)政策文件108份，其中針對不同高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式的專項政策文件99份，總體政策文件9份。搜集到的部分高等繼續(xù)教育政策文件如表1所示。

2.分析方法

本研究采用內(nèi)容分析法，以定量的方式對搜集到的108份高等繼續(xù)教育政策文本進(jìn)行客觀系統(tǒng)地描述。首先，以前文提及的二維分析框架作為內(nèi)容分析維度，對高等繼續(xù)教育政策文本的條款、段落或句子進(jìn)行劃分，將其作為分析單元。而后，基于對108份高等繼續(xù)教育政策文本的初步劃分，形成內(nèi)容分析單元表，借助Nvivo 12軟件對劃分好的分析單元進(jìn)行編碼和統(tǒng)計分析。

四、結(jié)果與分析

1.總體狀況分析

（1）發(fā)文單位和文件類型分布

我國高等繼續(xù)教育政策文件的發(fā)文單位主要為教育部和國務(wù)院。其中以教育部（國家教委）為主，共發(fā)布93個，占比為86.1%;國務(wù)院發(fā)布8個，占比為7.4%;此外還有發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布（4個）以及教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布（3個）的文件共7個，占比6.5%。

在這108份高等繼續(xù)教育政策文件中，按照文件標(biāo)題中提及的文件類型進(jìn)行統(tǒng)計，數(shù)量由多至少依次為通知（57個）、意見（26個）、規(guī)定（8個）、辦法（6個）、條例（3個）、批復(fù)（2個）、方案（1個）、綱要（1個）、規(guī)程（1個）、計劃（1個）、決定（1個）和要點（1個），其中通知和意見類的政策文件共占總數(shù)的76.9%。

（2）發(fā)文時間分布

按照高等繼續(xù)教育的發(fā)展，大致可以將相關(guān)政策文件發(fā)布的時間分為三個階段。第一個階段是1979—1986年。這個階段正值改革開放初期，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，人們對高等教育的需求快速增長。1980年9月5日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)〈教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見〉的通知》指出，“發(fā)展高等教育應(yīng)貫徹兩條腿走路的方針，采取多種形式辦學(xué)。高等學(xué)校除辦好全日制大學(xué)外，還應(yīng)根據(jù)本校情況積極舉辦函授教育和夜大學(xué)”（國務(wù)院，1980）。在函授教育和夜大快速發(fā)展的同時，廣播電視大學(xué)也進(jìn)入快速發(fā)展期，辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。第二個階段是1987—2000年。這個階段是我國高等繼續(xù)教育加速發(fā)展的階段，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，社會對人才的需求更加旺盛，國家針對這一狀況發(fā)布了一系列政策文件，明確了高等繼續(xù)教育在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。第三個階段是2001年至今。這個階段是高等繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，從現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工程到廣播電視大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府發(fā)布的政策文件主要以規(guī)范辦學(xué)和提升人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心。

（3）辦學(xué)形式分布

高等繼續(xù)教育政策文件具體涉及現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育（38個）、函授和夜大（23個）、高等教育自學(xué)考試（20個）、廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)（18個）等多種辦學(xué)形式，另有9個文件為針對多類辦學(xué)形式的總體性文件。

針對不同辦學(xué)形式的高等繼續(xù)教育政策文件在發(fā)布時間分布上呈現(xiàn)出顯著差異（如圖2所示），這也體現(xiàn)出我國高等繼續(xù)教育形式的發(fā)展與變化。面向函授和夜大的政策文件發(fā)布時間分布在1979—1999年，主要集中于20世紀(jì)70年代末和80年代。面向高等教育自學(xué)考試的政策文件發(fā)布時間分布在1981—2014年，其中20世紀(jì)80年代末到90年代末最為集中。面向廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)的政策文件分布在1979—2020年，其數(shù)量不多，但時間分布較均勻。面向現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的政策文件分布在1999—2019年，且在該類高等繼續(xù)教育啟動部署期的分布非常密集。

2.X維度：政策工具分析

（1）政策工具總體響應(yīng)情況

利用Nvivo 12對高等繼續(xù)教育政策文本的編碼結(jié)果在政策工具維度進(jìn)行歸類和統(tǒng)計。可以看出，我國的高等繼續(xù)教育政策兼顧了強制型、引導(dǎo)型、組織建設(shè)型、能力建設(shè)型和激勵型5類工具的運用，全面涵蓋了11個二級維度。從政策工具的一級維度來看，強制型工具的響應(yīng)次數(shù)最多（36.7%），其次是引導(dǎo)型（27.2%）、組織建設(shè)型（19.3%）和能力建設(shè)型工具（12.6%），而激勵型工具的使用最少（4.3%）。從政策工具的二級維度來看，強制型工具、引導(dǎo)型工具和組織建設(shè)型工具的內(nèi)部維度分布明顯不均衡：強制型工具中強制命令的響應(yīng)次數(shù)最多，引導(dǎo)型工具中則以督促加強為主，組織建設(shè)型工具則更注重功能調(diào)整。

（2）政策工具逐年響應(yīng)情況

從政策文件發(fā)布的時間來看（見表2），強制型、組織建設(shè)型和引導(dǎo)型三類政策工具的響應(yīng)情況走勢趨同，上下浮動較大。從所采用政策工具的數(shù)量來看，第一個峰值是1987年和1988年，引導(dǎo)型、組織建設(shè)型和強制型政策工具的響應(yīng)次數(shù)均較高，其中以強制型政策工具為最多，其次是組織建設(shè)型政策工具。1993年是第二個峰值期，以引導(dǎo)型工具和強制型政策工具為主，而引導(dǎo)型政策工具的響應(yīng)次數(shù)在這一年達(dá)到峰值。2000年是第三個峰值期，仍以引導(dǎo)型和強制型政策工具為主，且強制型政策工具的響應(yīng)次數(shù)在這一年達(dá)到峰值。之后各類政策工具的響應(yīng)次數(shù)均呈現(xiàn)下降趨勢，且強制型政策工具基本占主體;直到2015年之后，響應(yīng)次數(shù)才出現(xiàn)回升，尤其是強制型和組織建設(shè)型政策工具呈現(xiàn)出一個小爆發(fā)。

（3）政策工具在各類辦學(xué)形式上的響應(yīng)情況

通過Nvivo 12對不同類型的政策工具在各類高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式上的響應(yīng)情況進(jìn)行統(tǒng)計，可得到如圖3所示的結(jié)果。可以看出，就政策工具的一級維度而言，除廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)外，其他三種辦學(xué)形式都是以強制型工具響應(yīng)次數(shù)為最多，其次是引導(dǎo)型工具。對于廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)，組織建設(shè)型工具是響應(yīng)次數(shù)最多的政策工具（42次），其次為引導(dǎo)型工具（40次），而強制型工具的響應(yīng)次數(shù)相對較少（22次）。就政策工具的二級維度而言，除廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)外，其他三種辦學(xué)形式都是以強制命令和督促加強為主;廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)則以督促加強（27次）和功能調(diào)整（25次）為主。

3.Y維度：辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析

（1）辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)總體分布情況

對政策文本中涉及高等繼續(xù)教育各辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策工具使用頻次進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果如圖4所示?？梢钥闯?，政策文件所涉及到的辦學(xué)環(huán)節(jié)中排前四位的依次是學(xué)習(xí)評價、辦學(xué)定位與管理機制、學(xué)生管理、質(zhì)量保證，而課程和學(xué)習(xí)支持涉及最少。

（2）辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)逐年分布情況

從政策文件的發(fā)布時間來看（見表3），學(xué)習(xí)評價、辦學(xué)定位與管理機制、學(xué)生管理以及質(zhì)量保證四個排名靠前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在政策文件中的分布情況基本趨同。從政策數(shù)量來看，第一個峰值期（1987年和1988年）主要涉及辦學(xué)定位與管理機制、教學(xué)、專業(yè)建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、師資管理、學(xué)生管理和學(xué)習(xí)評價7個辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié);第二個峰值期（1993年）的政策文件關(guān)注學(xué)習(xí)支持、學(xué)習(xí)評價和教學(xué)等環(huán)節(jié);第三個峰值期（2000年）則以教學(xué)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要關(guān)注的辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在21世紀(jì)的前10年，高等繼續(xù)教育的各個辦學(xué)環(huán)節(jié)受到較為平均的關(guān)注，而2010年之后發(fā)布的政策文件主要關(guān)注學(xué)生管理、學(xué)習(xí)評價、辦學(xué)定位與管理機制、專業(yè)建設(shè)和質(zhì)量保證等辦學(xué)環(huán)節(jié)。

4.X-Y維度：交叉響應(yīng)分析

（1）總體交叉響應(yīng)分析

以政策工具為基礎(chǔ)，與高等繼續(xù)教育辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表4所示?？梢钥闯觯黝愓吖ぞ咴诟叩壤^續(xù)教育各個辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的占比差異較大，這表明政策工具的使用在各個辦學(xué)環(huán)節(jié)上具有一定的針對性。其中，強制命令工具在除課程外的其他辦學(xué)環(huán)節(jié)均使用頻次較高，尤其是在學(xué)習(xí)評價（99次）、學(xué)生管理（82次）以及辦學(xué)定位和管理機制（43次）三個環(huán)節(jié)的使用頻次最高;督促加強工具在除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)外的分布較為均衡，在學(xué)生管理環(huán)節(jié)（43次）的使用頻次最多，在教學(xué)（35次）和質(zhì)量保證（35次）環(huán)節(jié)的使用也較多;功能調(diào)整工具也涵蓋全部辦學(xué)環(huán)節(jié)，在辦學(xué)定位和管理機制環(huán)節(jié)（46次）的使用最多;其他政策工具在各辦學(xué)環(huán)節(jié)中的使用相對較少，只在某個環(huán)節(jié)的使用頻次較高，例如倡導(dǎo)號召和機構(gòu)變革工具在辦學(xué)定位和管理機制環(huán)節(jié)的使用頻次最多（均超過20次），隊伍建設(shè)工具主要是針對師資管理環(huán)節(jié)（40次），資源配置工具則主要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)（26次）。

（2）不同辦學(xué)形式的交叉分析

針對高等繼續(xù)教育的不同辦學(xué)形式，基于政策工具和辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)兩個維度進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表5所示。可以看出，各種高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式在具體辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的政策工具使用情況分布差異較大。

針對函授和夜大以及現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育兩種辦學(xué)形式的政策工具使用較多，主要為強制型政策工具（函授和夜大占40.1%，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育占44.8%）和引導(dǎo)型政策工具（函授和夜大占26.3%，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育占29.3%）。這兩種辦學(xué)形式一直是高等繼續(xù)教育辦學(xué)的主要形式，學(xué)生規(guī)模很大，針對其使用的政策工具以強制命令為主，政策內(nèi)容集中指向規(guī)范辦學(xué)和提高質(zhì)量，主要涉及學(xué)生管理、學(xué)習(xí)評價、教學(xué)等辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著時代發(fā)展，高等繼續(xù)教育的功能也從學(xué)歷補償向終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建轉(zhuǎn)變，為優(yōu)化函授和夜大的辦學(xué)形式，國家層面也要求其向網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展，這涉及到教學(xué)模式與管理方法的變化和調(diào)整，因此在政策工具上也較多表現(xiàn)為針對辦學(xué)定位和管理機制環(huán)節(jié)。

針對現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育這一作為試點工程的辦學(xué)形式，國家在通過強制命令規(guī)范辦學(xué)的同時，更多地是希望充分發(fā)揮試點高校的主動性和積極性。因此除強制型政策工具外，引導(dǎo)型工具也是主要使用的政策工具，其中加強組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范管理和提升質(zhì)量是主要政策導(dǎo)向。針對高等教育自學(xué)考試這一辦學(xué)形式，相對而言政策工具的使用較少，主要使用強制型政策工具中的強制命令（占31.6%），其所涉及的主要辦學(xué)環(huán)節(jié)為學(xué)習(xí)評價（54次）。

針對廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)辦學(xué)形式，主要使用的是組織建設(shè)型政策工具（占35.6%），其中又以功能調(diào)整為主，涉及大多數(shù)辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是辦學(xué)定位和管理機制（11次）、教學(xué)（7次）以及專業(yè)建設(shè)（7次）;而機構(gòu)變革所涉及的主要辦學(xué)環(huán)節(jié)為辦學(xué)定位和管理機制（10次）。由此可見，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)作為一種獨特的高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式，其職能和定位一直在不斷變化。1988年國家教委頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》指出廣播電視大學(xué)是高等教育事業(yè)的組成部分，其主要任務(wù)是開展學(xué)歷教育和提供培訓(xùn)等教學(xué)服務(wù)（國家教委，1988）。2016年教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》明確了新時代開放大學(xué)的功能定位，指出開放大學(xué)是以終身教育思想為引領(lǐng)，努力辦成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校（教育部，2016）。2020年教育部印發(fā)的《國家開放大學(xué)綜合改革方案》進(jìn)一步明確了開放大學(xué)服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的定位和職能（教育部，2020）。

五、結(jié)論與建議

1.高等繼續(xù)教育政策體系基本形成

高等繼續(xù)教育作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，其概念與內(nèi)涵隨時代變遷，從工農(nóng)教育，到成人教育，再到繼續(xù)教育，逐步向終身教育發(fā)展，形成了多形式、多層次、多渠道的辦學(xué)體系（李紅燕等，2020）。通過對相關(guān)政策文本的分析可知，改革開放以來，隨著高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式和職能的變化，相應(yīng)政策體系也在不斷完善，形成了涵蓋各種辦學(xué)形式和各個辦學(xué)環(huán)節(jié)的密集政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，橫向涉及函授和夜大、廣播電視大學(xué)/開放大學(xué)、遠(yuǎn)程教育、自學(xué)考試等多種辦學(xué)形式，縱向涉及專業(yè)建設(shè)、課程、學(xué)習(xí)支持、學(xué)生管理、教師隊伍等辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為我國高等繼續(xù)教育的辦學(xué)和發(fā)展提供了有利的宏觀指導(dǎo)和支撐。

2.規(guī)范管理是高等繼續(xù)教育政策的首要目標(biāo)

高等繼續(xù)教育在推進(jìn)我國高等教育大眾化和構(gòu)建終身教育體系過程中發(fā)揮了不可替代的作用。同時也由于招生管理粗放、教學(xué)過程松散、質(zhì)量控制不到位、出口把控不嚴(yán)等問題，使得高等繼續(xù)教育的社會聲譽受到影響，其文憑和學(xué)位的含金量也飽受質(zhì)疑。針對這一現(xiàn)狀，教育行政部門強化針對高等繼續(xù)教育的宏觀質(zhì)量管理，制定、發(fā)布和實施了一系列政策，從招生、教學(xué)、校外學(xué)習(xí)中心管理、考試等各個環(huán)節(jié)對教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行把控。從教育部1979年頒布的《關(guān)于舉辦職工、農(nóng)民高等院校審批程序的暫行規(guī)定》到2019年下發(fā)的《關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí) 促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》均是以規(guī)范高等繼續(xù)教育發(fā)展為主要內(nèi)容。通過對政策文本的分析也表明，針對辦學(xué)定位和管理機制以及學(xué)習(xí)評價這兩個環(huán)節(jié)使用政策工具的頻次很高，占比分別為15.0%和15.4%（見圖4），其中以強制命令、督促加強和功能調(diào)整為主。由此可見，無論從宏觀管理還是微觀調(diào)控方面來看，都充分體現(xiàn)出政府對高等繼續(xù)教育“緊抓質(zhì)量關(guān)，走高質(zhì)量發(fā)展道路”的高度重視。

3.重強制型工具而輕激勵型工具

通過比較各類政策工具的占比可以看出，強制型政策工具在高等繼續(xù)教育政策中的比例為36.7%（見表2），是其他類型政策工具的1.4～8.8倍。雖然強制型政策工具有著成本低、效率高的顯著優(yōu)勢，顯示出政府作為公共權(quán)力行使者在高等繼續(xù)教育治理中的主導(dǎo)作用，并且也確實為我國高等繼續(xù)教育的發(fā)展提供了體制機制層面的保障;然而，單一使用強制型政策工具也容易受到效用遞減規(guī)律的影響，導(dǎo)致出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位和偏差的現(xiàn)象。尤其是隨著社會經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，“個性化、高質(zhì)量”和“公平、均衡”逐漸成為我國教育領(lǐng)域的主要發(fā)展需求，教育除了具有公共服務(wù)屬性，還開始具有市場屬性（馮曉英等，2020），而單一依靠行政手段難以滿足新時代教育發(fā)展的新需求。激勵型和能力建設(shè)型政策工具是鼓勵個體、機構(gòu)推動改革、創(chuàng)新實踐的有利手段，但其在高等繼續(xù)教育政策中只占4.3%和12.6%（見表2），作用發(fā)揮嚴(yán)重不足。此外，從辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來看，這兩類政策工具也僅針對辦學(xué)定位與管理機制、學(xué)習(xí)評價、師資管理等個別環(huán)節(jié)，對于專業(yè)建設(shè)、教學(xué)、學(xué)習(xí)支持等關(guān)系人才培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)響應(yīng)不夠。這在一定程度上反映了當(dāng)前我國高等繼續(xù)教育實踐過于依賴行政力量，激勵性的保障條件不夠?qū)е律鐣Y源參與不足的現(xiàn)實狀況（國卉男等，2020）。

4.對不同辦學(xué)形式和辦學(xué)環(huán)節(jié)的關(guān)注不均衡

政策文本分析結(jié)果表明，我國高等繼續(xù)教育政策在對各類辦學(xué)形式的關(guān)注上存在明顯差異。無論從發(fā)布的政策文件數(shù)量還是政策工具響應(yīng)頻次上看，函授和夜大以及現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育都明顯高于其他兩種辦學(xué)形式，這主要與我國高等繼續(xù)教育的發(fā)展過程有關(guān)。函授和夜大是高等繼續(xù)教育的最初形式，也是改革開放初期開展學(xué)歷補償教育的主要形式，其極大緩解了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇背景下，人民群眾對高等教育激增的需求和高等教育資源供給不足之間的矛盾。而現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育自1998年起開展試點工程，也順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時期社會對各類專業(yè)人才的快速增長的需求，成為高等繼續(xù)教育領(lǐng)域起步最晚但發(fā)展速度最快的辦學(xué)形式?？梢?，這兩種辦學(xué)形式由于其特殊的歷史原因而備受關(guān)注，同時也因其辦學(xué)形式的特殊性，使得如何保證其辦學(xué)和人才培養(yǎng)的質(zhì)量一直是相關(guān)政策文件的著力焦點。此外，從政策工具在不同辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的分布差異可以看出，各項政策在實際運行時存在整體性不足、均衡性欠佳的情況。例如，交叉分析結(jié)果顯示，各項政策工具均較為關(guān)注學(xué)生管理和學(xué)習(xí)評價環(huán)節(jié)，而對課程、學(xué)習(xí)支持等環(huán)節(jié)的響應(yīng)不夠。這種對各個辦學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)關(guān)注不均衡的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致政策銜接不到位，出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的政策執(zhí)行困境，從而削弱政策的整體作用。

“十四五”時期，我國將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，尤其隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，各類教育新業(yè)態(tài)也正在形成和成熟。教育的范疇不再局限于學(xué)校教育，特別是隨著終身學(xué)習(xí)體系的不斷完善，市場力量得到充分釋放，教育的外延越來越廣，參與教育的主體也日益多元。對于高等繼續(xù)教育的政策制定而言，一是要加強政策體系的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。面對新時代高等繼續(xù)教育的新挑戰(zhàn)和新需求，應(yīng)在國家層面作出宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃，明確發(fā)展定位，逐漸完善制度體系。二是要綜合運用多種政策工具，提升政策的執(zhí)行效力。在保持強制型工具實現(xiàn)宏觀調(diào)控的前提下，充分運用引導(dǎo)型政策工具進(jìn)行教育資源的合理配置，適當(dāng)增加能力建設(shè)型和激勵型政策工具，充分發(fā)揮辦學(xué)主體的積極性和主動性。三是要在實施行政干預(yù)的同時，引入市場機制。在政策上明確高校、教育行政部門、行業(yè)企業(yè)等多元主體的職責(zé)和定位，建立繼續(xù)教育多部門多主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，同時提升各類辦學(xué)形式和各個辦學(xué)環(huán)節(jié)間政策工具的內(nèi)部兼容性及外部一致性，實現(xiàn)政策內(nèi)外的優(yōu)化統(tǒng)一。

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收稿日期 2021-05-26 責(zé)任編輯 譚明杰

Content Analysis of Higher Continuing Education Policy from the Perspective of

Policy Instruments

ZHAO Hong， WANG Xiaokai， ZHU Shengying， YAN Shuai

Abstract： As an important part of higher education in China， higher continuing education is undergoing a transformation from focusing on extensional development to promoting connotative construction. The macro guidance of national policy is particularly important for improving the management level and the quality of talent training. As a measure adopted by the government to achieve policy goals， policy instrument is an effective way to achieve the goal of high-quality development of higher continuing education. 108 national higher education policy texts from 1979 to 2020 were analyzed with the quantitative method of content analysis based on the two-dimensional analysis framework constructed on the basis of policy instruments and key links of continuing education. The application of various policy instruments in different stages， forms and key links showed that the policy system of higher continuing education in China had been basically established， and standardized management was the primary goal. As a whole， compulsory instrument was the most widely used type， while the incentive instrument was the opposite. In addition， the application of policy instruments in different forms and links is not balanced. In the future， policy making should strengthen the top-level design and overall planning， apply comprehensive policy instruments to improve the effectiveness of policy implementation， and introduce market mechanism while implementing administrative intervention.

Keywords： Higher Continuing Education; Policy Instruments; Policy Text; Open University; Content Analysis