文/朱乃銘

一、精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的研究意義

干部駐村幫扶工作是我國農(nóng)村扶貧工作推進(jìn)的重要措施，它的工作性質(zhì)、內(nèi)容隨著社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷進(jìn)化、調(diào)整以便更好地符合農(nóng)村實(shí)際情況，從目前的情況來看，這種工作方式取得了一定成效，陸續(xù)在我國多個(gè)地區(qū)開展實(shí)行，從而在政治上受到重視。在精準(zhǔn)扶貧政策指引下，關(guān)于駐村機(jī)制的研究具有理論意義和實(shí)際意義兩個(gè)方面。

（一）精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

從政治層次和運(yùn)作機(jī)制的角度來看，關(guān)于駐村機(jī)制的研究可以為精準(zhǔn)扶貧下的干部駐村工作提供理論依據(jù)。以往的扶貧工作沒有明確駐村干部的參與職責(zé)，使得具體工作沒有針對(duì)性，起效較慢。而駐村機(jī)制的實(shí)行，讓熟悉農(nóng)村政策、執(zhí)行能力好的干部下放基層，與村干部、貧困對(duì)象一起努力為農(nóng)村貧困人口爭(zhēng)取資源，助力早日脫貧。以駐村機(jī)制為命題進(jìn)行研究，對(duì)多個(gè)地區(qū)村莊建設(shè)具有強(qiáng)有效的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，而且，從行政角度開展對(duì)于駐村機(jī)制的研究，可以創(chuàng)新外界力量參與扶貧工作的方式方法。

（二）精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的理論意義

駐村機(jī)制是我國黨中央關(guān)于群眾路線的主要實(shí)踐方式之一，在精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)過程中不僅團(tuán)結(jié)了群眾關(guān)系，還完善了一種貧困治理模式。由此對(duì)駐村機(jī)制研究產(chǎn)生了豐富延伸農(nóng)村脫貧、治理理論的理論意義。根據(jù)調(diào)查研究，至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計(jì)減少8239萬人；貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入年均實(shí)際增長10%，實(shí)際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.3個(gè)百分點(diǎn)。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國農(nóng)村平均水平的71.0%，比2012年提高8.9個(gè)百分點(diǎn)，與全國農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小。由此可見，我國精準(zhǔn)扶貧成效顯著。

二、當(dāng)前扶貧駐村機(jī)制工作的實(shí)施困境

（一）駐村干部定位不明確

由于駐村機(jī)制本身具有時(shí)間短、執(zhí)行快、非常規(guī)的運(yùn)作特征，在治理工作進(jìn)行時(shí)缺少合法性依據(jù)，再具體扶貧工作中由于自已外來身份的干擾產(chǎn)生定位不明確的問題（如圖1所示）。精準(zhǔn)扶貧人員組成除了政府公務(wù)人員的領(lǐng)導(dǎo)，還有各類事業(yè)單位、社會(huì)公益組織的參與，所以扶貧隊(duì)伍本身就含有合法性不足的弊端，它是由內(nèi)部行政力量動(dòng)員與外界社會(huì)成員共同參與的方式。

圖1 駐村干部與各級(jí)干部關(guān)系圖

從政治角度來講，即使駐村工作隊(duì)有著不同的名稱和代表單位，但是當(dāng)?shù)卮甯刹亢痛迕癫⒉涣私庹误w制內(nèi)部權(quán)威等級(jí)，他們片面的認(rèn)為駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)為村莊帶來好的資源和利益，如若不然，就會(huì)遭到村民和村干部的抗拒，阻礙各種扶貧工作的進(jìn)展；從行政角度來講，村干部是由村民內(nèi)部選舉產(chǎn)生，是被村民接受和認(rèn)可的，工作進(jìn)行具有內(nèi)在穩(wěn)定性，反觀駐村干部以外來力量干預(yù)村內(nèi)事務(wù)帶著明顯的命令指示意味，難以讓村民接受，給駐村干部工作進(jìn)展帶來了困擾。

（二）工作期限短

扶貧村莊的公務(wù)處理是由村干部和駐村干部共同完成，在村莊問題嚴(yán)重緊急，內(nèi)部無法解決時(shí)，就需要駐村干部進(jìn)入調(diào)節(jié)補(bǔ)充?？墒且哉疄橹鲗?dǎo)、為解決異端問題而臨時(shí)設(shè)立的工作隊(duì)很難摒棄臨時(shí)性、短期性的缺陷。假設(shè)精準(zhǔn)扶貧工作隊(duì)駐村一年以后為村莊帶來了實(shí)質(zhì)性的改變，那么之后重新派來的駐村人員是否能承接之前的工作實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作各項(xiàng)政策與村莊規(guī)劃的無縫銜接以及駐村單位什么時(shí)候可以截止期限脫離村莊；駐村機(jī)制實(shí)行以后確實(shí)改變了之前工作效率低、政策響應(yīng)不強(qiáng)的農(nóng)村基層組織，為村莊未來規(guī)劃提供了有效的建議，改善了村干部的工作作風(fēng)，但無法保證駐村工作隊(duì)的駐留時(shí)間以及駐村工作隊(duì)后離開后村莊的后續(xù)情況。以上問題都需要我們?nèi)ニ伎?、?guī)劃，怎樣延續(xù)駐村工作的成效期限、減少治理成本、提高治理能力是目前精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的面臨的主要困境。

（三）幫扶資源分配不均

扶貧資源是國家政府提供的公共資源，理應(yīng)是各個(gè)貧困村、貧困戶共同享有，可在資源實(shí)際運(yùn)作的過程中受駐村單位財(cái)政能力、權(quán)威限制，導(dǎo)致扶貧資源分配不均勻，各個(gè)貧困村的幫扶力度也不統(tǒng)一。精準(zhǔn)扶貧過程中準(zhǔn)村干部的資源整合實(shí)力決定著所幫扶村莊的供給資源情況與精準(zhǔn)扶貧效果。簡(jiǎn)單來說，由于不同行政級(jí)別幫扶單位之間存在實(shí)力差異，即使是同一層次的不同職能部門也會(huì)存在資金、資源上的差距，導(dǎo)致幫扶效果呈現(xiàn)兩邊倒的局勢(shì)。

省級(jí)駐村團(tuán)隊(duì)由于資金充足、投資力度大、發(fā)展項(xiàng)目多，幫扶成效明顯，成為精準(zhǔn)扶貧團(tuán)隊(duì)中的優(yōu)秀標(biāo)桿，而省級(jí)下面的市級(jí)駐村單位、縣級(jí)駐村單位由于職能較低、資源不充足等原因?qū)е聨头鲂Ч^差。

（四）各級(jí)組織合作困難

前面提到，精準(zhǔn)扶貧是以政府與社會(huì)共同助力達(dá)到扶貧攻堅(jiān)效果，政府動(dòng)員包括行政機(jī)制和駐村工作隊(duì)，社會(huì)動(dòng)員包括企業(yè)、社會(huì)公益組織。在多方共同參與的組織體系中，各單位之間的協(xié)調(diào)性關(guān)乎著扶貧工作實(shí)行效果，目前而言，各單位間的協(xié)同合作仍然不夠密切。精準(zhǔn)扶貧涉及多個(gè)政府部門、功能部門、社會(huì)組織、駐村工作隊(duì)，其中每一個(gè)單位都是扶貧事業(yè)的重要組成力量，只有多單位共同努力合作，才能貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作。

三、精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的實(shí)施策略

（一）明確駐村機(jī)制的重要作用

干部駐村機(jī)制作為政黨制度內(nèi)解決農(nóng)村問題的常用方式，以派干部短時(shí)間解決農(nóng)村社會(huì)具體問題的高效率有效彌補(bǔ)了正規(guī)行政體制的種種弊端。這種中國特色治理可以有效實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)治理。但是，干部駐村機(jī)制的外來性、短期性、臨時(shí)性特點(diǎn)使得駐村隊(duì)伍在執(zhí)行國家政治任務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)有序發(fā)展的同時(shí)存在種種弊端。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，駐村工作隊(duì)的外來性使其缺乏認(rèn)同感，在面對(duì)政策執(zhí)行者和政策對(duì)象時(shí)產(chǎn)生質(zhì)疑和不配合的現(xiàn)象，對(duì)其工作進(jìn)展形成困擾和阻撓。

駐村機(jī)制的臨時(shí)性、短期性，使得駐村工作隊(duì)參與精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中出現(xiàn)滲透性差、脫貧成效短期化的現(xiàn)象，使得精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)形式化、表面化、數(shù)字化弊端。所以，明確駐村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的重要作用，有助于客觀評(píng)價(jià)駐村幫扶的成效，建立脫貧攻堅(jiān)長效機(jī)制，強(qiáng)化駐村隊(duì)伍管理制度，科學(xué)合理應(yīng)用政府政策與方法，有利于全方位落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策。

（二）完善駐村考核體系

在精準(zhǔn)扶貧過程中，駐村工作隊(duì)由于駐村干部的工作態(tài)度、工作方式、實(shí)力差異，存在滲透力弱的問題。所以，完善駐村考核體系，強(qiáng)化制度對(duì)駐村干部管理、督促、考核可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)用于實(shí)際。各地政府都實(shí)行了關(guān)于駐村干部管理考核的具體措施方案，但督導(dǎo)效果卻不盡如人意，難以發(fā)揮預(yù)期效果。在駐村幫扶機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行中，駐村干部的層級(jí)和職位一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，基層政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)駐村干部的監(jiān)督力度較輕，以便在行政系統(tǒng)內(nèi)建立自己的人脈資源；而且駐村干部幫扶制度中明確規(guī)定，駐村干部工資由原單位派發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委只有屬地管理權(quán)利，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委難以行使駐村干部監(jiān)督權(quán)。

（三）完善扶貧資源配置

落實(shí)精準(zhǔn)扶貧脫貧任務(wù)要以基層組織為實(shí)踐中心，環(huán)繞基層政府成員、駐村工作隊(duì)、村兩委開展工作，但是，基層政府給村單位提供資金后，扶貧工作可能會(huì)因?yàn)槿狈ε涮踪Y金而停滯不前，所以完善扶貧資金使用情況的配置和落實(shí)是推動(dòng)精準(zhǔn)幫扶工作的重要?jiǎng)恿ΑＳ辛顺渥愕姆鲐殞ｍ?xiàng)資金和配套資源，才能有效解決縣、鄉(xiāng)政府落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的尷尬局面，減輕基層組織脫貧攻堅(jiān)工作的政治經(jīng)濟(jì)壓力，從而增強(qiáng)各級(jí)政策執(zhí)行者在精準(zhǔn)扶貧中的實(shí)效性。為加強(qiáng)完善扶貧資金配置完善，可在實(shí)踐中將扶貧資金使用配置與現(xiàn)行預(yù)算制度結(jié)合，注重扶貧、涉農(nóng)資金預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)等相關(guān)改革措施，使專項(xiàng)扶貧資金撥付與具體扶貧項(xiàng)目高效銜接。

四、結(jié)語

在長期脫貧攻堅(jiān)的理論總結(jié)與實(shí)踐探索歷程中，我國不斷調(diào)整脫貧攻堅(jiān)政策措施，不斷改進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作模式，逐步加大脫貧攻堅(jiān)投入，走出了一條中國特色扶貧道路。尤其黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，深入全面闡述精準(zhǔn)扶貧思想內(nèi)涵、本質(zhì)、要求，形成思想深刻、邏輯緊湊、制度嚴(yán)密、內(nèi)涵豐富的習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想，是我國推動(dòng)扶貧開發(fā)工作、打贏新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然路徑和實(shí)施方向。