鐵路運輸行業(yè)恐怖活動處置職責的劃分

高玉嵩

（鄭州鐵路公安處，河南 鄭州 450052）

鐵路作為重要的全國性公共交通方式，在方便居民出行、貨物運輸?shù)耐瑫r，也極易成為恐怖活動的目標。列車運行速度快、樞紐設施人流密集，針對這些目標進行的恐怖活動一旦得手，將造成巨大的人員傷亡和財產損失，并將嚴重威脅公共安全和國家安全。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)公安機關管理體制調整工作方案》，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，將鐵路公安、森林公安、交通公安由雙重領導調整為公安部領導［1］。鐵路公安機關與鐵路運輸企業(yè)之間不再具有體制上的領導關系，兩者反恐職責的劃分無法再通過內部規(guī)定進行協(xié)調，現(xiàn)有法律法規(guī)的相關規(guī)定有的并不適合鐵路運輸領域，為提高鐵路運輸行業(yè)的反恐效能，有必要對兩者的反恐職責進行細分。

一、《反恐怖主義法》對反恐職責的劃分

《反恐怖主義法》明確了公安機關與防范恐怖襲擊重點目標（以下稱重點目標）管理單位在有關反恐方面的責任劃分。從《反恐怖主義法》相關條文的表述可以看出，該法將防范恐怖襲擊分為以下環(huán)節(jié)：其一，確定重點目標；其二，重點目標管理單位建設反恐設施；其三，反恐設施日常使用及維護機制；其四，公安機關負責對重點目標管理單位反恐責任落實情況進行監(jiān)督檢查；其五，公安機關及武警部隊依照有關規(guī)定，對重點目標進行警戒、巡邏、檢查；其六，恐怖活動發(fā)生后的處置。在以上不同的環(huán)節(jié)中，公安機關和重點目標管理單位擔負不同的職責，由于《反恐怖主義法》較強的原則性和鐵路反恐的特殊性，鐵路公安機關和鐵路運輸企業(yè)所擔負的反恐責任既有重合之處，也有不明確之處，有必要對兩者的反恐職責作一厘定（下文所稱的鐵路運輸企業(yè)是指對鐵路重點目標負有管理責任的企業(yè)）。

（一）鐵路運輸企業(yè)擔負的反恐責任

鐵路運輸企業(yè)不同于一般的國有企業(yè)，管理的鐵路點多、線長、面廣，具有相對開放的運營環(huán)境，一旦遭受恐怖襲擊將帶來巨大損失。鐵路運輸行業(yè)的重點目標是指與鐵路公共安全和運輸生產安全密切相關，遭受恐怖襲擊可能性較大以及遭受恐怖襲擊可能造成重大人員傷亡、財產損失或社會影響的單位、場所、活動、設施等［2］。因此，鐵路運輸企業(yè)所屬的眾多機構被確立為重點目標，其管理單位擔負以下反恐職責：

1.建設防范恐怖襲擊的設施

鐵路運輸企業(yè)在建設相關交通樞紐時，應同步建設防范恐怖襲擊的技防與物防設施，《反恐怖主義法》第二十七條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應當根據(jù)需要，組織、督促有關建設單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區(qū)域的重點部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等防范恐怖襲擊的技防、物防設備、設施”。該法條中所提到的技防設備，在鐵路運輸領域主要是指防侵入設備、視頻監(jiān)控設備和安檢設備，防侵入設備主要運用于鐵路沿線和貨運場站，視頻監(jiān)控設備主要運用于車站候車廳和站前廣場，安檢設備主要運用于車站和貨運站。該法條中所提及的物防設備，在鐵路運輸領域主要是指站前廣場的硬隔離設備，例如防沖撞墩和隔離柵欄。該法條明確規(guī)定相關的物防與技防設施應與交通樞紐同步建設，因為這些設備如果沒有與交通樞紐同步規(guī)劃、同步建設，而是在交通樞紐建成后再進行加裝，不僅耗費更大，而且效果也要大打折扣。

2.配備處置和防范恐怖襲擊設備

《反恐怖主義法》第三十二條明確規(guī)定，重點目標的管理單位應當“建立反恐怖主義工作專項經費保障制度，配備、更新防范和處置設備、設施”。該法條所列明的責任在鐵路運輸領域主要是指鐵路運輸企業(yè)應當配備應對恐怖襲擊的防爆毯和防爆罐等防爆炸物設備，以及處置暴恐襲擊的盾牌、鎖腿器等器械。這里所提及的防范恐怖襲擊的設備和設施，與《反恐怖主義法》第二十七條第二款所提及的設施存在根本性的區(qū)別，這里所提及的設備不需要與交通樞紐同步規(guī)劃、同步建設，而是根據(jù)需要可以進行靈活布置。例如，可以在已經開放的進站口處放置防爆炸物設備，同時應對相關設備按時進行更新，確保其防護性能處于良好狀態(tài)。

3.建立相關工作機制

根據(jù)《反恐怖主義法》的規(guī)定，重點目標的管理單位應當建立反恐怖主義工作專項經費保障制度，視頻系統(tǒng)值班查看、保存及維護制度，防范和處置恐怖襲擊的預案制度。這些制度在鐵路運輸領域更為重要，只有在專項經費的保障下，相關反恐設施才能進行定期的維護與更新，保持良好的狀態(tài)；視頻系統(tǒng)只有專人值守，才能及時發(fā)現(xiàn)涉嫌恐怖活動的行為，同時在恐怖事件發(fā)生時，為其處置提供必要的信息支撐；防范和處置恐怖活動的預案，需要根據(jù)恐怖活動方式的變化進行更新，新的恐怖活動方式層出不窮，只有根據(jù)已掌握的情報對預案進行不斷更新，才能使預案切實發(fā)揮作用。

4.發(fā)現(xiàn)并報告可疑的人和物

根據(jù)《高速鐵路安全防護管理辦法》第三十七條規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)承擔安全檢查的主體責任，同時《反恐怖主義法》第三十四條規(guī)定，重點目標管理單位在安全檢查中發(fā)現(xiàn)可疑的人和物時，應當向公安機關報告。鐵路運輸企業(yè)建設的視頻監(jiān)控系統(tǒng)和進行的安全檢查，能夠有效地發(fā)現(xiàn)可疑的人和物，利用與鐵路公安機關的協(xié)同機制，將相關信息傳遞給鐵路公安機關，為公安機關的及時處置爭取時間，為案件調查提供線索。

（二）鐵路公安機關履行的反恐職責

鐵路公安機關作為行業(yè)公安機關，其職責圍繞保證鐵路運輸安全展開，管轄區(qū)域主要集中于鐵路線及沿線的各車站，這些區(qū)域易受恐怖活動的侵擾。作為維護國家安全的專業(yè)力量，鐵路公安機關擔負著轄區(qū)內的反恐職責，體現(xiàn)在以下方面：

1.預防和制止恐怖主義犯罪

《人民警察法》第二條規(guī)定“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動”。人民警察與所有違法犯罪行為作斗爭，鐵路警察作為人民警察的一員，在其轄區(qū)內承擔預防、制止和懲治違法犯罪活動的職責，恐怖主義犯罪作為一種嚴重的暴力犯罪，是鐵路公安機關的重點工作對象。鐵路公安機關預防和制止恐怖主義犯罪，主要從以下三個方面開展：其一，依托人臉識別系統(tǒng)、實名制驗票系統(tǒng)和安檢系統(tǒng)，將已經確定的恐怖活動人員隔絕在進站口之外，并對可疑的人和物進行核實與處置。雖然實名制驗票系統(tǒng)和安檢系統(tǒng)由鐵路運輸企業(yè)負責，但是其在發(fā)現(xiàn)可疑的人和物后，仍然需要鐵路公安機關進行核證查驗，通過這種方式可以在恐怖襲擊發(fā)生前將犯罪行為制止，避免實害結果的產生；其二，當鐵路公安的轄區(qū)內發(fā)生恐怖活動時，鐵路公安機關負責處置恐怖活動、救助受傷人員，進行后續(xù)的案件調查。在客運站尤其是特等站，鐵路公安大多與地方公安、武警等處突力量建立了聯(lián)勤聯(lián)動機制，但是鐵路公安因其行業(yè)公安的特性，在處置針對鐵路運輸場所的恐怖活動時應發(fā)揮關鍵作用；其三，制止極端主義活動，《反恐主義法》第二十八條規(guī)定“公安機關發(fā)現(xiàn)極端主義活動的，應當責令立即停止”，該條所指的極端主義活動有別于帶有暴力性質的恐怖活動，主要指宣揚恐怖主義的活動。通過總結近年來暴力恐怖主義襲擊案件發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)非法政治訴求、吸引社會注意、不斷擴大社會影響，恐怖分子往往選擇那些具有特殊政治意義、人流量大、容易引起集體恐慌的地方（如學校、公交車、商業(yè)中心、地鐵、火車站等）發(fā)動恐怖襲擊［3］?；疖囌就且粋€城市人流密集的區(qū)域，在該區(qū)域進行恐怖主義的宣揚，往往會產生巨大的社會影響和政治影響，與此相對應，鐵路公安在日常工作中應對該類活動保持足夠的警惕。

2.收集反恐怖主義情報

火車票實行實名制發(fā)售之后，鐵路公安機關可以掌握購票人的相關信息，通過專業(yè)的分析研判可以獲取有價值的情報?！斗纯植乐髁x法》第四章對反恐怖主義情報的收集進行了規(guī)制，鐵路公安機關開展相關工作時，應當依照有關法律規(guī)定。

3.調查有恐怖嫌疑的活動

鐵路作為一種便捷的交通方式，往往會被恐怖分子所利用，成為其人員流動的載體。實名制驗票系統(tǒng)的全面普及和鐵路公安機關合成作戰(zhàn)平臺的運用，使其能夠有效獲取可疑人員流動信息。鐵路公安機關轉制之后，與其他公安機關的溝通更為便捷，能夠獲取其他公安機關收集到的相關線索，并依托行業(yè)公安機關的優(yōu)勢對相關線索進行核實?！斗纯植乐髁x法》第五章規(guī)定公安機關對有恐怖嫌疑的活動需要調查核實的，應當迅速進行調查，這一規(guī)定使鐵路公安機關在進行該類活動時于法有據(jù)。

4.進行反恐行政執(zhí)法

鐵路公安機關不僅要直接面對與恐怖主義有關的犯罪行為，也要履行其反恐行政職能，其反恐行政執(zhí)法的對象可以分為兩類：其一，根據(jù)《治安管理處罰法》第二十五條規(guī)定，公安機關可以對擾亂公共秩序的行為人進行治安處罰，鐵路公安機關在其轄區(qū)內，遇有擾亂公共秩序但不構成犯罪的極端主義活動，可以依據(jù)該條規(guī)定，對行為人進行治安行政處罰。其二，根據(jù)《反恐怖主義法》第三十一條規(guī)定，公安機關應當會同相關部門，確定防范恐怖襲擊的重點目標，根據(jù)該法條的規(guī)定，鐵路公安機關應當會同有關部門，確定其轄區(qū)內的重點目標?！斗纯植乐髁x法》第三十六條規(guī)定，“公安機關和有關部門應當掌握重點目標的基礎信息和重要動態(tài)，指導、監(jiān)督重點目標的管理單位履行防范恐怖襲擊的各項職責”。鐵路公安機關應當對轄區(qū)內的鐵路運輸企業(yè)進行行政監(jiān)督，如遇鐵路運輸企業(yè)履行反恐職責不力，鐵路公安機關有權對其進行行政處罰。賦予公安機關該項行政處罰權，能夠有效提升其監(jiān)管力度，切實督促鐵路運輸企業(yè)落實反恐主體責任。

二、鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關反恐職責劃分方面存在的問題

從《反恐怖主義法》對鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關的反恐職責劃分可以看出，兩者均承擔多項反恐工作，對此法律只進行了原則性的規(guī)定，造成實踐中出現(xiàn)了以下困惑：性質不同的兩個主體，為何均承擔處置恐怖活動的職責？是否需要對這種處置職責作進一步劃分？

（一）關于兩者處置恐怖活動的職責，現(xiàn)行法律規(guī)定不夠明確具體

根據(jù)《反恐怖主義法》第三十二條的規(guī)定，重點目標的管理單位應當制定防范和應對處置恐怖活動的預案、措施，并定期進行培訓和演練，這在法律層面上明確了重點目標的管理單位承擔著處置恐怖活動的職責。為使重點目標管理單位具有處置恐怖活動的能力，《反恐怖主義法》明確規(guī)定重點目標管理單位擔負公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設責任、日常使用及維護責任，并配備處置設備和相關安保人員。根據(jù)法律規(guī)定，重點目標的管理單位應在重點目標配備處置恐怖活動的設施、設備，并配備進行處置的安保人員，確保在恐怖活動發(fā)生時能夠在警察到達現(xiàn)場前將恐怖活動扼制在初始階段，以有效減輕恐怖活動的不利影響。鐵路運輸企業(yè)內部也能夠依據(jù)法律規(guī)定承擔處置恐怖活動的職責，2019年7月、8月，國鐵集團反恐怖工作領導小組分別召開第一次、第二次會議，明確表示“鐵路的反恐怖主體責任在企業(yè)，安檢的主體責任也在企業(yè)”［1］。相較于《反恐怖主義法》以列舉的方式規(guī)定重點目標管理單位的反恐責任，鐵路運輸企業(yè)在表述其反恐責任時使用了概括的形式，在其所稱的反恐怖主體責任中必然包括處置恐怖活動的責任。通過以上分析可以看出，無論是在立法層面還是在鐵路運輸企業(yè)層面，由鐵路運輸企業(yè)承擔處置恐怖活動職責，已經成為共識。

公安機關是預防和打擊違法犯罪、進行治安行政管理的專職機關，維護國家安全和人民生命財產安全、維護社會治安秩序是其重要職責。恐怖主義活動對國家穩(wěn)定構成嚴重威脅，無論是《人民警察法》中對警察職權的規(guī)定，還是《反恐怖主義法》中對重點目標管理單位在發(fā)現(xiàn)可疑的人和物后承擔向公安機關報告的責任規(guī)定，都能體現(xiàn)公安機關人民警察承擔著處置恐怖活動的責任。鐵路公安民警日常接受反恐訓練，并配備包括武器在內的處突裝備，是鐵路維穩(wěn)處突的專職力量。

通過以上分析可以看出，鐵路運輸企業(yè)作為重點目標的管理單位，承擔處置恐怖活動的責任，鐵路公安機關作為行業(yè)公安，同樣承擔著轄區(qū)內處置恐怖活動的責任。為保證重點目標的管理單位有能力發(fā)現(xiàn)并處置恐怖活動，《反恐怖主義法》在硬件設施的建設、反恐設備的配備、相關保障制度的設立等方面進行了規(guī)定；對于公安機關，該法只規(guī)定了其擔負的責任，并未過多涉及如何保證其履行有關職責。法律進行這樣的安排，體現(xiàn)了其對兩者不同的角色定位，鐵路運輸企業(yè)雖為重點目標的管理單位，但是其內部機構的設置和人員的配備是圍繞企業(yè)經營展開的，公共交通運輸工具營運單位本質上屬于以經濟利益為導向的運輸企業(yè)，其在強化反恐措施時勢必會考慮自身相對于其他類型公共交通工具營運單位的比較優(yōu)勢，從而影響其履行反恐義務的積極性和效果［4］。對于需履行的反恐怖主義職責，鐵路運輸企業(yè)既缺乏相關的組織經驗，也缺乏主動履職的積極性，所以法律對其需履行的職責進行了比較完整的設定，以求利用法律的強制力來保證其履行相關職責；對于公安機關而言，針對恐怖主義活動開展工作，是其本身所擔負的職責之一，相關法律法規(guī)對其如何履行該項職責已有明確規(guī)定，所以在《反恐怖主義法》中只列明其責任，并未另外進行完整的制度設定。

鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關在反恐怖主義領域，擁有不同的角色定位，但是卻同樣擔負處置恐怖活動的責任?！斗纯植乐髁x法》進行這樣的安排基于以下兩點考量：其一，鐵路運輸企業(yè)在進行交通樞紐建設時，對公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等安防硬件設施進行共同規(guī)劃、共同建設，更能發(fā)揮這些設施的作用。如果在交通樞紐建設完成之后再加裝安防硬件設施，不但在施工時會受到場地的限制，同時建筑的內部結構可能會對視頻系統(tǒng)的監(jiān)控范圍產生影響，使其無法發(fā)揮最好的效果。安防硬件設施的建設，需要投入相當?shù)馁Y金，只有基于自身職責進行該設施的建設，才能最大限度地激發(fā)其積極性，同時為保證其建設的效果，《反恐怖主義法》規(guī)定公安機關對重點目標的管理單位履行反恐職責情況進行行政監(jiān)督。其二，以公安機關現(xiàn)有的力量，無法做到向所有重點目標派駐警力，雖然鐵路公安在鐵路沿線車站設有派出機構，可以保證車站一直有警力駐守，但是立法更關注普遍存在的現(xiàn)象。由于警察等專業(yè)力量無法在恐怖活動發(fā)生的第一時間到達現(xiàn)場，這就要求重點目標的管理單位應當擁有一定的處置能力，不能放任恐怖活動肆意進行；同時，恐怖活動的初始階段，既是絕大部分損失產生的階段，也是最容易對其進行控制的階段，所以在恐怖活動發(fā)生的初期，需要有處置力量介入。在警察等專業(yè)力量趕到現(xiàn)場之前，只能借助現(xiàn)場的處置力量對恐怖活動進行限制，這是《反恐怖主義法》規(guī)定重點目標管理單位承擔處置恐怖活動職責最為重要的原因。

（二）反恐職責劃分不明，導致兩者無法在反恐方面形成合力

鐵路運輸企業(yè)依托安防硬件設施，在配備安保人員和處置裝備的基礎上，承擔處置恐怖活動的職責，以彌補警察到達現(xiàn)場前出現(xiàn)的空當，法律進行這樣的設定看似十分合理，但是實踐中卻難以達到預期效果。首先，鐵路公安轄區(qū)主要由鐵路線和沿線車站組成，并且在每個車站都設有派出所，鐵路運輸行業(yè)的重點目標與鐵路公安機關的轄區(qū)高度重合，同時車站有警力晝夜值守，一旦發(fā)生恐怖活動鐵路公安機關能夠快速反應。日常訓練使鐵路公安在恐怖活動發(fā)生時的反應速度快于鐵路運輸企業(yè)安保人員，同時相較于地方公安的出警時間，其反應時間有時甚至可以忽略不計，所以在鐵路運輸領域幾乎不存在需要填補的出警空當期。其次，鐵路公安機關會進行站區(qū)巡邏或在進出站口設崗，并配備更為專業(yè)的反恐設備，這些措施的施行，使鐵路運輸企業(yè)怠于訓練其安保人員、維護和更新反恐裝備，其實際具有的處置能力與法律所要求的能力相去甚遠，造成了資源的空耗。最后，鐵路運輸企業(yè)在交通樞紐建設時，同步建設的反恐硬件設施，以公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)為主，該系統(tǒng)可以為鐵路運輸企業(yè)處置恐怖活動提供必要的信息支撐，但是《高速鐵路安全防護管理辦法》第二十七條規(guī)定“監(jiān)控系統(tǒng)應當符合相關國家標準、行業(yè)標準，與當?shù)毓舶踩曨l監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)圖像資源共享”。鐵路公安機關開展反恐工作時，受多種因素的影響，無法充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為了實時獲取相關信息，鐵路公安機關往往需要建設自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，這不但造成資源的重復投入，而且有違《反恐怖主義法》有關公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)要與交通樞紐共同設計、共同施工，以發(fā)揮其最大效能的規(guī)定。

通過以上分析可以看出，鐵路重點目標安全保衛(wèi)中存在兩支時刻待命的處置恐怖活動的力量，這本該使重點目標防范恐怖活動的能力顯著增強，但現(xiàn)實卻事與愿違，兩者在諸多方面存在一定的張力。鐵路公安機關的存在，使得即使鐵路重點目標發(fā)生恐怖活動，鐵路運輸企業(yè)的先期處置也幾乎沒有適用的余地；同時，鐵路公安機關難以充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻系統(tǒng)。這在事實上造成了：一方面，鐵路運輸企業(yè)不存在單獨面對恐怖活動的情形，缺乏提高處置恐怖活動能力的積極性；另一方面，鐵路公安機關因自身職責所系能夠積極主動地投入反恐工作中，但是其既無法充分共享鐵路企業(yè)的視頻系統(tǒng)，又在后期加裝視頻系統(tǒng)時受建筑物的影響而難以做到全面監(jiān)控，限制了其獲取信息的能力。即使《反恐怖主義法》賦予公安機關監(jiān)督重點目標管理單位履行反恐職責的權力，但是在鐵路運輸行業(yè)，鐵路公安機關開展日常工作有賴于鐵路運輸企業(yè)提供必要的配合，這就造成了鐵路公安機關的行政監(jiān)督權事實上被削弱，無法完全行使法律賦予的該項權力。

三、明確鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關的反恐職責劃分

《反恐怖主義法》對反恐職責的劃分更多的是原則性的，需要通過相關法律法規(guī)進一步明確。在《反恐怖主義法》實施之后，有關鐵路反恐的法律法規(guī)目前僅有《高速鐵路安全防護管理辦法》出臺，其更關注高速鐵路如何進行防護，對反恐職責的劃分鮮有涉及，并沒有解決鐵路運輸企業(yè)與鐵路公安機關之間反恐職責劃分不明的問題。因此，有必要結合現(xiàn)有的法律法規(guī)與工作實踐，對兩者反恐職責的劃分進行探討。

（一）從不同角度明確兩者各自擔負防范恐怖活動的責任

鐵路公安機關的職責是保證鐵路運輸安全，但其擁有的警力卻與其承擔的職責不相適應，我國超長的鐵路線和數(shù)量眾多的沿線車站，使得鐵路公安機關依靠現(xiàn)有警力難以應對鐵路運輸面臨的所有威脅。雖然鐵路公安機關在沿線車站均設有派出所，并建立了相關的反恐處突體系，能夠有效應對針對沿線車站的恐怖主義威脅，但是面對超長的鐵路線，單位距離所擁有的警力并不足以應對這種威脅。同時，“當前我國鐵路的運營總里程呈逐年上升趨勢，但警力人員配備并沒有隨著運營里程增加的幅度而相應的增加，這就導致運營線上的平均警力嚴重不足”［5］?？植乐髁x活動是通過帶有暴力性質的表演，向人們傳遞一種信息，使人們感受到生活籠罩在這種恐怖的氛圍中?！翱植澜M織追求的并非單純的物質毀滅，而是以一種‘戲劇化’方式將針對平民的暴行表演出來，從而在一部分群體中營造消極、緊張氛圍，作為談判桌上的‘籌碼’、獲取政治利益的‘鋪路石’。而暴力無論是‘真實’抑或‘虛假’，威脅是抽象或是具體，都可以使不特定的多數(shù)人產生不安與恐慌感?！保?］對鐵路線等鐵路基礎設施進行破壞，不但會使設施本身受損，而且極易造成列車傾覆等安全事故，這種行為方式能夠造成恐怖活動追求的效果。所以，不僅沿線車站易受恐怖活動威脅，而且以鐵路線為代表的鐵路基礎設施同樣易受恐怖活動的威脅。雖然科技的發(fā)展在一定程度上緩解了鐵路公安機關警力不足的現(xiàn)狀，但是并沒有從根本上解決現(xiàn)有警力與所擔負職責之間的緊張關系。

在鐵路公安機關現(xiàn)有警力和資金保障不會大幅增加的背景下，為應對不斷延伸的鐵路網所帶來的新的反恐壓力，讓鐵路運輸企業(yè)承擔部分反恐責任十分必要?！斗纯植乐髁x法》規(guī)定鐵路運輸企業(yè)在進行交通設施的建設時，將安防硬件設施與基礎設施共同規(guī)劃、共同施工，能夠最大限度地發(fā)揮相關安防硬件設施的效能。綜合以上分析可以看出，不能因為鐵路運輸企業(yè)在實踐中存在怠于履行法律所賦予的部分反恐職責的情況而因噎廢食，不讓其承擔反恐責任。鐵路運輸企業(yè)在反恐硬件設施建設、人員和資金方面的優(yōu)勢，決定了其擁有履行相關反恐職責的基礎，應與鐵路公安機關共同擔負防范恐怖活動的職責，但兩者的側重點應有所不同。

1.鐵路運輸企業(yè)從安全生產的角度防范恐怖活動

我國所發(fā)生的針對鐵路的恐怖襲擊，例如昆明火車站“3·01”、烏魯木齊站“4·30”、廣州火車站“5·06”等暴恐案件［7］，雖然手段多樣，但都是直接針對人員進行的。而在世界范圍內，針對鐵路運輸系統(tǒng)的恐怖襲擊，更多的是針對運輸系統(tǒng)本身，例如2004年西班牙馬德里火車車廂爆炸，2013年俄羅斯莫斯科火車站爆炸、巴基斯坦奎達的列車連環(huán)爆炸，2015年土耳其安卡拉火車站自殺式爆炸，2016年比利時布魯塞爾地鐵站的自殺式爆炸、德國維爾茨堡的列車砍人事件，2017年俄羅斯圣彼得堡地鐵車廂爆炸、英國倫敦地鐵車廂爆炸［8］。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面得益于我國鐵路運輸行業(yè)執(zhí)行嚴格的安全檢查制度，能有效地將可疑人和物隔絕在進站口之外；另一方面在于鐵路運輸企業(yè)內部有嚴格的安全生產制度，這些制度在應對人員侵入鐵路線、鐵路線出現(xiàn)異物等方面發(fā)揮了重要作用。鐵路運輸企業(yè)作為生產經營單位，其承擔的防范恐怖活動的責任，不應從直面恐怖活動的角度進行設定，《反恐怖主義法》明確重點目標管理單位有處置恐怖活動的職責，以應對警察等反恐力量到達現(xiàn)場前的空當期，為此法律在硬件設施建設、安保人員配備、反恐設備配置、相關工作制度設定等方面進行了規(guī)定，試圖使相關單位具有直面恐怖活動的能力。從已發(fā)生的恐怖活動來看，其行為本身帶有很強的暴力性或暴力傾向，即使法律從諸多方面進行規(guī)制，試圖使鐵路運輸企業(yè)具有直面恐怖活動的能力，但是作為企業(yè)，其人員構成和管理制度決定了其反恐能力的上限，同時非國家機關的身份決定了鐵路運輸企業(yè)不應承擔過多的公共安全職責。鐵路行業(yè)涉及的安全領域主要分為生產安全和公共安全，前者為自身的運營管理領域，行業(yè)的主體責任不容置疑，但反恐怖防范整體而言屬于公共安全事務，行業(yè)與政府相關部門存在責任競合，行業(yè)在其中承擔的責任應是有限責任［9］。

鐵路運輸企業(yè)不同于一般企業(yè)，其所提供的服務本身關系到旅客的人身安全，所以其內部擁有嚴格的安全運輸規(guī)定，以保證鐵路運輸安全不受不良因素的影響?？植乐髁x活動是一種嚴重威脅鐵路運輸安全的因素，鐵路運輸企業(yè)在應對時應當對現(xiàn)有安全生產制度進行升級，而非在原有制度之外增設一個全新的制度。《反恐怖主義法》從諸多方面對重點目標管理單位進行規(guī)制，是為了讓其建立一套新的應對恐怖活動的制度，該制度不論是人員組成還是設備配置都要求較高，與此相對應的公共安全責任也更多。鐵路運輸行業(yè)在國民經濟中具有重要地位，其本身的安全生產責任就具有維護公共安全的性質，承擔的反恐責任應更多體現(xiàn)在為應對恐怖活動而對內部安全生產制度進行針對性升級，而不是對恐怖活動進行直接處置。鐵路運輸企業(yè)從安全生產的角度防范恐怖活動，不僅能夠使其反恐責任與現(xiàn)有制度相適應，也能提高資源的利用效率。對恐怖活動進行處置，是一項專業(yè)性極強、風險極高的工作，不僅要有相關專業(yè)裝備，更要有特殊的人員選錄和培訓制度，人員選錄、日常訓練、專業(yè)裝備的配置等環(huán)節(jié)構成一個完整的鏈條，缺少任何一環(huán)都將難以形成有效的反恐能力，鐵路運輸企業(yè)顯然不具備這樣的條件，法律對鐵路運輸企業(yè)的要求看似全面，但相對于反恐能力形成所需的要素，法律的規(guī)制顯然不夠全面，這也是法律的無奈之舉，不能將重點目標的管理單位打造成國家暴力機關。按照法律的規(guī)定履行相關反恐職責，可能會使資源的投入與反恐能力的提升不成正比，這也是鐵路運輸企業(yè)怠于履行相關職責的重要原因；與此相對，對安全生產制度進行針對性升級，不但在鐵路運輸企業(yè)的能力范圍內，而且也與其本身的職責相一致，其履行意愿會更高，同時在鐵路運輸企業(yè)熟悉的安全生產領域，為防范恐怖主義進行針對性升級，會發(fā)揮更好的效能。

2.鐵路公安機關從預防和制止犯罪的角度防范恐怖活動

在公共交通領域，鐵路面臨巨大的反恐壓力，作為全國性的公共交通運輸網絡，相較于機場、碼頭等點狀封閉區(qū)域，鐵路既有全國性的線路網，也有數(shù)量眾多的沿線站點，這些區(qū)域都可能成為恐怖活動的目標。鐵路公安機關作為行業(yè)公安機關，維護鐵路運輸安全是其職責，鐵路公安機關在每個車站均設有派出所，負責轄區(qū)治安管控、線路防護等工作?？植阑顒邮且环N嚴重威脅國家安全的違法犯罪行為，鐵路公安機關需直面這種威脅，預防和制止恐怖活動，積極承擔反恐職責，從以下三個方面開展工作:其一，防止轄區(qū)內出現(xiàn)恐怖活動。鐵路公安機關通過日常武裝巡邏、定點值守的方式，提高轄區(qū)內的見警率，將人員和裝備進行一定的展示，以此來震懾潛在的恐怖分子，使其不敢發(fā)起針對車站的恐怖活動。其二，通過信息研判，發(fā)現(xiàn)潛藏的恐怖分子?；疖囐徠睂嵭袑嵜浦螅F路公安機關依托各種合成作戰(zhàn)平臺，對收集到的乘車信息進行分析研判，并對可疑人員進行甄別，使恐怖分子尚未進行恐怖活動即被發(fā)現(xiàn)。其三，在恐怖活動發(fā)生時進行處置。通過平時不斷地訓練，在遇有恐怖活動時，能做到快速到達現(xiàn)場，并根據(jù)恐怖活動的類型進行針對性處置。

鐵路公安機關為應對恐怖活動的威脅，除了要增強隊伍處置各種恐怖活動的能力，還要增強在轄區(qū)內獲取信息的能力。火車站進站口均設有安檢系統(tǒng)和實名制驗票系統(tǒng)，有的車站還裝有人臉識別系統(tǒng)，這些設備能夠將可疑人和物阻隔在車站外。鐵路公安機關應著重增強兩個區(qū)域的信息獲取能力：其一，站前廣場。相較于高鐵站，既有線上的車站因?？科账倭熊嚕丝偷暮蜍嚂r間相對較長，由于候車廳有限，眾多旅客會聚集在站前廣場，造成該區(qū)域人員密集，極易成為恐怖活動襲擊的目標。同時，該區(qū)域可以自由進出，不需要進行安檢，這也在一定程度上增加了該區(qū)域發(fā)生恐怖活動的風險。其二，鐵路公安機關負責的橋梁、涵洞等交通設施。由于鐵路運行時間比較固定，行駛路線廣泛，線路遍及城鄉(xiāng)，其間必然會經過橋渠、隧道、涵洞、站區(qū)、貨場和較大車站，很容易被恐怖分子搞破壞襲擊［10］。這些設施多建在遠離城市、交通不便的地區(qū)，因自然條件限制，現(xiàn)階段很難在這些地點進行長期駐守，同時這些設施一旦出現(xiàn)損壞，將造成極大的損失，應增強該區(qū)域的信息獲取能力。視頻監(jiān)控系統(tǒng)是鐵路公安機關實時獲取收集該區(qū)域信息的重要手段，為增強該區(qū)域內視頻系統(tǒng)的工作效能，鐵路公安機關應在交通樞紐設計時就參與進來，同時應能夠充分共享鐵路運輸企業(yè)的視頻系統(tǒng)，這將極大地提高公安機關在該區(qū)域內的信息獲取能力，為防范恐怖活動提供有力的信息支撐。

（二）明確恐怖活動發(fā)生時兩者擔負的不同處置責任

根據(jù)法律的相關規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關均有處置恐怖活動的職責，但是法律并未詳細劃分兩者在處置時應擔負的具體職責，因兩者不同的工作性質，有必要對此職責進一步細分，使預案設定和日常演練更有針對性，在發(fā)生恐怖活動時能做到及時應對。

1.鐵路運輸企業(yè)承擔疏散旅客和防止設施受損的職責

在恐怖活動發(fā)生時，首先需要做的就是對現(xiàn)場人員進行疏散，以減小恐怖活動帶來的影響。不同于其他企業(yè)，鐵路運輸企業(yè)需要經常應對大客流，擁有豐富的引導客流的經驗，同時車站的廣播系統(tǒng)和熟悉的車站環(huán)境使鐵路運輸企業(yè)有條件對恐怖活動現(xiàn)場的旅客進行疏導。為保證正常的生產經營，鐵路運輸企業(yè)在車站擁有人數(shù)眾多的服務人員，恐怖活動發(fā)生時對現(xiàn)場旅客的疏散不需要過多的專業(yè)知識，只需將日常引導旅客的相關經驗進行一定的改進，例如改進相關的引導用語，在發(fā)揮引導作用的同時不至于引起旅客的恐慌。從現(xiàn)有的反恐經驗可以看出，恐怖活動往往不會是單個的侵害行為，而是在同一目的下的一系列侵害行為，及時對現(xiàn)場的旅客進行疏導，能夠最大限度地減輕恐怖活動帶來的影響。鑒于鐵路公安機關在各車站均設有派出所的實情，《反恐怖主義法》中要求重點目標管理單位在警察到達現(xiàn)場前需直面恐怖活動，這對鐵路運輸企業(yè)而言不再具有現(xiàn)實意義，與其機械地執(zhí)行法律的原則性規(guī)定，不如對處置責任進行細分，以發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的優(yōu)勢，最大限度地減少恐怖活動的影響。

與鐵路運輸企業(yè)的安全生產責任相適應，鐵路運輸企業(yè)應擔負防止鐵路運輸設施受恐怖活動影響的責任。為保證日常生產的安全，鐵路運輸企業(yè)內部擁有專職的保衛(wèi)部門，并有相應的工作制度，只需根據(jù)恐怖活動的特點進行有針對性的完善，就能起到降低鐵路運輸設施受到恐怖活動影響的效果。鐵路運輸速度快、運力大，相關運輸設備遭到破壞后將產生十分嚴重的后果，其受恐怖活動的威脅并不比人員密集區(qū)域小。鐵路部門組織架構體系實行國鐵集團—各路局集團公司—站段單位部門三級管理模式，涵蓋機、車、供、電、輛等部門，體量大、范圍廣［11］。由此可見，鐵路運輸系統(tǒng)的組成相當復雜，除車輛段以外還有供電段、維修段等專業(yè)部門，對相關供電設施、信號設施、調度設施的保護同樣需要依靠專業(yè)力量，鐵路行業(yè)技術密集的運輸調度系統(tǒng)、信息信號系統(tǒng)、電力保障系統(tǒng)等諸多專業(yè)技術領域，都屬于具有行業(yè)特征的反恐怖防范重點領域［9］。與鐵路公安機關相比，鐵路運輸企業(yè)在這些方面往往更具優(yōu)勢。因此，鐵路運輸企業(yè)應擔負防止運輸設施受損的職責。

2.鐵路公安機關擔負制服恐怖分子解除相關威脅的責任

鐵路公安機關作為一支應對恐怖活動的專業(yè)力量，擁有專業(yè)的人員和裝備，應擔負制服恐怖分子、解除相關威脅的責任。恐怖活動的類型多樣，這就決定了在處置恐怖活動時需要運用多種專業(yè)設備，有的設備鐵路運輸企業(yè)無權采購，只能由公安機關進行采購和使用，即使《反恐怖主義法》第二十七條明確規(guī)定，重點目標管理單位應配備防范恐怖襲擊的技防、物防設備，但受限于單位的性質，其能夠配備的設備種類十分有限。鐵路公安機關在轉制后經費納入財政預算，相較于鐵路運輸企業(yè)，在反恐方面的投入更為持續(xù)，更有利于反恐裝備的持續(xù)更新。相較于鐵路運輸企業(yè)的安保人員，公安民警的保障機制和激勵機制更為健全，擁有更高的職業(yè)榮譽感，在面對恐怖活動時態(tài)度更為堅決。因此，在對恐怖活動進行處置時，鐵路公安機關應履行制服恐怖分子、解除相關威脅的職責。

結論

在鐵路反恐領域，鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關應扮演不同的角色。鐵路運輸企業(yè)作為經營者，應擔負起防范恐怖活動保障安全生產的責任；鐵路公安機關作為行政機關，應擔負起預防和制止恐怖主義犯罪，同時對鐵路運輸企業(yè)履責情況進行行政監(jiān)督的職責。鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關，雖然都有處置恐怖活動的職責，但在具體任務劃分上應有所不同，鐵路運輸企業(yè)應當側重于防范恐怖活動可能對運輸設施造成破壞和在恐怖活動發(fā)生時對旅客進行疏散；鐵路公安機關則應承擔起制服恐怖分子、解除相關威脅等需直面恐怖活動的職責。