芻議地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)

張尤佳 黃睿

摘 要：探索地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境法治的重要論述引領(lǐng)遼寧省地方立法的應(yīng)有之義。初探非公產(chǎn)權(quán)與地方環(huán)境行政立法之概念，厘清二者之間的三重關(guān)系。以沈陽(yáng)市為例，梳理出設(shè)區(qū)市環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀、特征及其面臨的兩大困境。最后提出，合理運(yùn)用科學(xué)立法技術(shù)，嚴(yán)格遵循法律保留原則的立法對(duì)策，建立政策向法律轉(zhuǎn)換的篩選機(jī)制、規(guī)范性文件實(shí)施反饋制度對(duì)策，為非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：地方立法;行政立法;環(huán)境保護(hù);非公產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：D92 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2021）12-0063-04

1982年憲法即規(guī)定國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益的保護(hù)。2004年憲法修正案增加規(guī)定國(guó)家保護(hù)包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益，國(guó)家保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)。2016年11月4日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)非公產(chǎn)權(quán)與公產(chǎn)權(quán)一樣不受侵犯的法律地位，要求法律法規(guī)同等地保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)。2021年1月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》再次明確要求完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)體系，清理對(duì)不同所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)區(qū)別對(duì)待的法規(guī)?？梢?jiàn)在國(guó)家根本法與頂層設(shè)計(jì)上，我國(guó)形成了以“側(cè)重平等保護(hù)，禁止歧視與特權(quán)”為主要特征的非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)格局。本文將從地方立法角度出發(fā)，主要以沈陽(yáng)市為例，探尋地方環(huán)境行政立法在上述格局下對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的進(jìn)路。

一、地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

對(duì)“非公產(chǎn)權(quán)”含義，目前尚未有統(tǒng)一的界定，地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)之關(guān)系也罕見(jiàn)提及，下文將通過(guò)梳理各種概念，總結(jié)出非公產(chǎn)權(quán)以及地方環(huán)境行政立法的確切含義，厘清概念間的相互關(guān)系。

（一）相關(guān)概念界分

1.“非公產(chǎn)權(quán)”的含義

從“產(chǎn)權(quán)”成為基本權(quán)利的歷史看，它是在18世紀(jì)西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期所爭(zhēng)取出來(lái)的“第一代人權(quán)”。產(chǎn)權(quán)（Property Right）即財(cái)產(chǎn)權(quán)，它的初始含義是指“財(cái)產(chǎn)上的私權(quán)，即一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。它不僅包括物權(quán)，也包括債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)等私法上的權(quán)利，同時(shí)還包括具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公物使用權(quán)”[1]，因而“產(chǎn)權(quán)”就是“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”;“非公”一般理解為“私有”，故“非公產(chǎn)權(quán)”就是“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”的含義。如此，“非公產(chǎn)權(quán)”這一概念在“私有”意義上產(chǎn)生語(yǔ)義重疊，形成詞素贅余的現(xiàn)象。這種贅余的現(xiàn)象是否有存在的必要？重疊現(xiàn)象產(chǎn)生的原因又是什么？下文將從我國(guó)《憲法》規(guī)范予以闡明。

產(chǎn)生語(yǔ)義重疊的原因在于《憲法》第7、8條和11條的明確規(guī)定，該三條規(guī)范規(guī)定了我國(guó)生產(chǎn)資料所有制，并且將經(jīng)濟(jì)主體分為公有和非公有。依據(jù)《憲法》的此分類標(biāo)準(zhǔn)，所有實(shí)行生產(chǎn)資料私有制的經(jīng)濟(jì)應(yīng)均屬于非公有制經(jīng)濟(jì)，這類經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)即為“非公產(chǎn)權(quán)”，非公產(chǎn)權(quán)的全稱應(yīng)該是“非公有制經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

“非公產(chǎn)權(quán)”詞素贅余現(xiàn)象存在的必要性在于我國(guó)《憲法》的平等原則要求對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”（公產(chǎn)權(quán)）和“私有財(cái)產(chǎn)”（非公產(chǎn)權(quán)）進(jìn)行平等保護(hù)?！稇椃ā返?2條規(guī)定了公共財(cái)產(chǎn)的“神圣”不可侵犯地位，第13條規(guī)定公民合法私有財(cái)產(chǎn)的不受侵犯地位。從上述兩條規(guī)范看，“非公產(chǎn)權(quán)”一詞的存在就是為了區(qū)別于帶有神圣性的“公產(chǎn)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)對(duì)“公”與“非公”的平等保護(hù)。

2.地方環(huán)境行政立法的含義

狹義地講，地方立法應(yīng)是指省級(jí)和設(shè)區(qū)市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的行為。人民代表大會(huì)是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是立法機(jī)關(guān)，它有中央與地方之分，故有與國(guó)家立法相對(duì)應(yīng)的地方立法。

廣義地講，地方立法既包括狹義的地方立法又包括地方行政立法，后者包括規(guī)章制定和規(guī)范性文件制定，故廣義地方立法是指省級(jí)和設(shè)區(qū)市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)與省級(jí)和設(shè)區(qū)市、自治州政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件的活動(dòng)。

既然《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）授予設(shè)區(qū)市以上級(jí)別的政府以規(guī)章制定權(quán)，則此類活動(dòng)應(yīng)為地方立法之一部分。又因行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱“行政機(jī)關(guān)”）依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。那么法律、法規(guī)的授權(quán)是地方行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定權(quán)的來(lái)源，所以地方政府制定規(guī)章以外的規(guī)范性文件的活動(dòng)，即地方政府的抽象行政行為，亦屬于地方行政立法。

綜上所述，地方環(huán)境行政立法屬于地方立法，它是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)市和自治州的政府為達(dá)到國(guó)家環(huán)境立法之立法目的，進(jìn)行規(guī)章或其他規(guī)范性文件制定的活動(dòng)，本文將主要以沈陽(yáng)市為例，討論設(shè)區(qū)市的環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

（二）地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

1.立法直接目的視角的緊張關(guān)系

地方環(huán)境行政立法與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）的立法目的具有必然一致性?！啊Ｗo(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，是環(huán)境立法的直接目的，前提性目的”[2]，這已然成為地方環(huán)境行政立法的直接目的。因此，地方環(huán)境行政立法必然禁止有礙其目的實(shí)現(xiàn)的潛在污染源和公害危險(xiǎn)存在。但是部分非公產(chǎn)權(quán)的客體，如工廠、設(shè)備恰恰可能產(chǎn)生“三廢”，形成污染或產(chǎn)生公害。從公共權(quán)力的行使看，私人權(quán)利是公共權(quán)力行使的邊界，鑒于國(guó)家公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，非公產(chǎn)權(quán)主體需要依靠私人權(quán)利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，因此，公共權(quán)力在管理過(guò)程中極可能會(huì)觸碰到私人權(quán)利這一邊界，這就產(chǎn)生了一定的沖突，進(jìn)而最終形成行政立法活動(dòng)與非公產(chǎn)權(quán)的緊張關(guān)系，且這種緊張關(guān)系是時(shí)刻存在的。而具體到地方環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，當(dāng)?shù)胤叫姓⒎C(jī)關(guān)尚未能嫻熟地運(yùn)用新獲授予的行政立法權(quán)，對(duì)地方多樣化的立法因素欠缺考量，立法水平和技巧尚待提高，地方行政權(quán)又面臨環(huán)境政策壓力，沖突性就凸顯出來(lái)。在此情形下，部分非公有制經(jīng)濟(jì)主體成為地方環(huán)境行政立法所管理的主要相對(duì)人，部分非公產(chǎn)權(quán)的客體成為地方環(huán)境行政立法主要調(diào)整或針對(duì)對(duì)象，立法直接目的視角下的緊張關(guān)系就更加顯然。

2.立法間接目的視角的同一關(guān)系

從《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定看，其立法間接目的是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。這一目的著眼于環(huán)境保護(hù)事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所起的關(guān)鍵性作用，側(cè)重強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。毋庸置疑，環(huán)境保護(hù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用在一定程度上表現(xiàn)為：一方面依法限制產(chǎn)生污染和公害的部分非公有制經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，另一方面保護(hù)合法的非公有制經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其產(chǎn)權(quán)，從而保障和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了立法間接目的。合法的非公有制經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在主觀愿望上保全了其產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了其利益，在客觀上起著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用，因此形成了地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)目的之同一性。

3.生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)視角的保護(hù)關(guān)系

從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的視角看，鑒于地方環(huán)境行政立法屬于上層建筑范疇，非公經(jīng)濟(jì)屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的辯證關(guān)系的引申看，一方面，非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)地方環(huán)境行政立法水平和技巧提出了更高要求，另一方面，地方環(huán)境行政立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化對(duì)非公經(jīng)濟(jì)起到更好的保護(hù)作用，進(jìn)而形成對(duì)非公產(chǎn)權(quán)這個(gè)非公有制經(jīng)濟(jì)主體之財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)關(guān)系。

從生產(chǎn)力的角度看，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”[3]，既然這一前提已無(wú)須多論，可以確定地說(shuō)，地方環(huán)境行政立法本身就是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)質(zhì)就是在保護(hù)生產(chǎn)力。生產(chǎn)力的要素包括生產(chǎn)資料和生產(chǎn)對(duì)象等，而非公產(chǎn)權(quán)的諸多客體就屬于生產(chǎn)資料和生產(chǎn)對(duì)象范疇，因而，在此視角下，地方環(huán)境行政立法在保護(hù)生產(chǎn)力的同時(shí)形成了對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)關(guān)系。

二、地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀與困境

（一）地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀

自2015年3月15日，《立法法》授予設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)，授予設(shè)區(qū)市及自治州規(guī)章制定權(quán)，全國(guó)至少已有289個(gè)設(shè)區(qū)市與30個(gè)自治州獲得了上述立法權(quán)。遼寧省14個(gè)設(shè)區(qū)市政府均獲得環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)章制定權(quán)。自《立法法》授予設(shè)區(qū)市一定行政立法權(quán)以來(lái)，各地呈現(xiàn)出各具特色的環(huán)境行政立法態(tài)勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沈陽(yáng)市政府自2015年起制定了12部規(guī)章和其他規(guī)范性文件，其中大部分涉及非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

這些規(guī)章等涉及對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)主體的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、締約權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、其他公物使用權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和限制。如《沈陽(yáng)市清理整頓環(huán)保違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目工作方案》規(guī)定：“對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)紅線等要求，但經(jīng)限期整改仍然不能達(dá)到現(xiàn)行環(huán)境管理要求的建設(shè)項(xiàng)目要依法關(guān)閉。”這一規(guī)定形成了對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)主體的建設(shè)用地使用權(quán)的限制。

沈陽(yáng)市環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的突出特征為：第一，高度重視環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域，規(guī)范體系初具雛形。沈陽(yáng)在天氣、土地、水流、餐飲與生活垃圾等諸多領(lǐng)域建立起相應(yīng)的環(huán)境行政規(guī)范，但其周密性還有較大提升空間。第二，環(huán)境立法目的被強(qiáng)制性手段促成。如規(guī)定“餐廚垃圾生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)簽訂收集運(yùn)輸協(xié)議”強(qiáng)令有關(guān)單位必須與特定主體簽訂協(xié)議，限制其締約權(quán)。第三，直接限制、間接保護(hù)非公產(chǎn)權(quán)。沈陽(yáng)市主要通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)主體準(zhǔn)入資格、事后責(zé)令賠償、關(guān)停取締、行政罰款等方式直接限制各種經(jīng)濟(jì)（包括非公有制經(jīng)濟(jì)）主體的產(chǎn)權(quán)。通過(guò)上述限制達(dá)到環(huán)境立法目的，間接保護(hù)了包括被限制經(jīng)濟(jì)主體在內(nèi)的諸多非公有制經(jīng)濟(jì)主體的公物使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)。

（二）地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的困境

1.未形成立法閉環(huán)，陷入適用死循環(huán)

理論上講，規(guī)范性文件的具體性會(huì)隨著其效力等級(jí)的降低而升高，從憲法到法律再到行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門和地方規(guī)章最后到地方其他規(guī)范性文件，其規(guī)范的含義在各自部門體系內(nèi)是由相對(duì)抽象到相對(duì)具體的。進(jìn)而可以說(shuō)，在授權(quán)允許的前提下，下位規(guī)范對(duì)上位規(guī)范涵射范圍內(nèi)的解釋與落實(shí)是形成了一個(gè)上下級(jí)之間的“立法閉環(huán)”。未形成此閉環(huán)主要表現(xiàn)為：第一，下位的解釋性規(guī)范不在上位規(guī)范的涵射范圍內(nèi)。第二，下位規(guī)范所依無(wú)據(jù)，即下位規(guī)范名義上依據(jù)上位規(guī)范而制成，但其具體內(nèi)容并不能找該上位規(guī)范作為依靠。第三，下位規(guī)范因與上位規(guī)范保持完全一致而無(wú)法落實(shí)之，有學(xué)者稱之為“重復(fù)立法”。第四，下位規(guī)范通過(guò)向上位規(guī)范尋求其自身規(guī)范的落實(shí)而陷入“規(guī)范的適用死循環(huán)”，這類似于國(guó)際私法中的“循環(huán)反致”。

上述死循環(huán)一般是行政權(quán)力運(yùn)用規(guī)范的不明確性向其邊界觸碰的伴生狀態(tài)。但追求法律規(guī)范最大程度的確定性是《立法法》明確規(guī)定的法定職責(zé)。《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，如果有企業(yè)或單位為了改善環(huán)境而主動(dòng)搬遷，政府應(yīng)依據(jù)“有關(guān)規(guī)定”予以支持。至于“有關(guān)規(guī)定”是什么，《環(huán)境保護(hù)法》采取了模糊性規(guī)定。沈陽(yáng)市政府制定的《沈陽(yáng)市人民政府關(guān)于全面整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)的通告》（以下簡(jiǎn)稱“通告”），其六條規(guī)范都是相對(duì)不明確的規(guī)定。該通告第2條只規(guī)定“散亂污”企業(yè)按照整合搬遷等方式進(jìn)行整治。至于具體的搬遷辦法及主動(dòng)搬遷如何支持均未涉及，只是規(guī)定依據(jù)上位法即《環(huán)境保護(hù)法》。如此，在環(huán)境立法內(nèi)部陷入了規(guī)范的適用死循環(huán)。

2.用政策代替立法，下位法僭越上位法

就政策與法律的關(guān)系而言，政策因其及時(shí)性和靈活性見(jiàn)長(zhǎng)，不確定性、變化快為其短，法律卻因其相對(duì)穩(wěn)定性和權(quán)威性著稱，但制定、修改周期長(zhǎng)為其短，兩者互為補(bǔ)充。在環(huán)保領(lǐng)域，“黨和國(guó)家相關(guān)政策對(duì)生態(tài)環(huán)境立法方向、目標(biāo)……具有直接影響”[4]。政策時(shí)而因社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化而失效，時(shí)而因其自身上升為法律而與法律融為一體。但是兩者的終極關(guān)系只能是政策輔佐法律，而政策決不能代替法律。否則法律將無(wú)存在之必要，依法治國(guó)、依法行政亦將成為空談。用環(huán)境政策代替地方環(huán)境行政立法的不利之處在于：政策的不確定性及速變性既增加了非公有制經(jīng)濟(jì)主體行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)程中的不確定性因素，也難以形成對(duì)非公產(chǎn)權(quán)可預(yù)見(jiàn)的、相對(duì)永固的保護(hù)態(tài)勢(shì)。

沈陽(yáng)北鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與沈陽(yáng)市于洪區(qū)供熱管理辦公室行政訴訟案的二審判決書載明：“2016年根據(jù)沈陽(yáng)市人民政府印發(fā)的《2016年沈陽(yáng)市抗霾攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施方案》（2016沈政法[2016]13號(hào)）及沈陽(yáng)市藍(lán)天行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《2016年沈陽(yáng)市淘汰和改造民用燃煤供熱小鍋爐實(shí)施方案》，蘭臺(tái)小鎮(zhèn)拆除聯(lián)片的供熱聯(lián)網(wǎng)工程工作進(jìn)入實(shí)施階段”。判決書中提到的兩份“地級(jí)市政府工作文件”即政策性文件被沈陽(yáng)市于洪區(qū)供熱管理辦公室直接作為“拆除聯(lián)片的供熱聯(lián)網(wǎng)工程”這一具體行政行為的依據(jù)，這是用政策代替立法的案例，表明了沈陽(yáng)市存在用環(huán)境政策代替環(huán)境行政立法的現(xiàn)象。

從理論上講，下位立法規(guī)范不能僭越上位立法規(guī)范是法律保留原則的應(yīng)有之義，相對(duì)保留原則要求行政機(jī)關(guān)無(wú)授權(quán)則無(wú)立法。我國(guó)《立法法》第8條至12條亦確立了此原則，并通過(guò)第82條授予設(shè)區(qū)市政府以環(huán)境保護(hù)的規(guī)章制定權(quán)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第14條明示，地方規(guī)章只可以在特定條件下設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰;第16條明示，法律、法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定任何意義上的行政處罰。從行政處罰的授權(quán)與設(shè)定角度看，《立法法》屬于一般法，《行政處罰法》屬于特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，沈陽(yáng)市政府“通告”第二條“散亂污”企業(yè)按照“關(guān)停取締”、整合搬遷等方式進(jìn)行整治的行政處罰規(guī)定，從任何意義上講都僭越了上位法。這種僭越行為不但未形成在環(huán)境立法領(lǐng)域里對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的直接保護(hù)，反而進(jìn)一步限制了非公產(chǎn)權(quán)。

三、地方環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的對(duì)策

結(jié)合沈陽(yáng)市環(huán)境行政立法對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀及其領(lǐng)域多元、間接保護(hù)等特征，以及立法無(wú)閉環(huán)、僭越式立法等諸多問(wèn)題，從立法與制度兩個(gè)方面提出對(duì)策。

（一）立法對(duì)策

1.合理運(yùn)用科學(xué)立法技術(shù)

總體而言，解決“立法不閉環(huán)”問(wèn)題，要從立法技巧和水平的提高著手，地方環(huán)境行政立法機(jī)關(guān)要有效運(yùn)用立法調(diào)查、表達(dá)、合理協(xié)調(diào)權(quán)利與義務(wù)等技術(shù)，達(dá)到概念界定既廣延又明確、規(guī)范內(nèi)容既詳略得當(dāng)又易于遵守。具體建議如下：

首先，要充分運(yùn)用立法調(diào)查技巧，在對(duì)具體事物進(jìn)行列舉同時(shí)，留下概念廣延的空間，彌補(bǔ)列舉無(wú)法窮盡的不足，進(jìn)而為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)防治污染與公害的環(huán)境立法目的提供了便捷。其次，在提高立法表達(dá)技巧上，應(yīng)通過(guò)對(duì)事物特征的精練總結(jié)，使概念在廣延基礎(chǔ)上達(dá)到明確的結(jié)果。最后，通過(guò)合理協(xié)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的技巧，利用但書條款，達(dá)到具體規(guī)定詳略得當(dāng)且易于遵守的要求。如此，不僅其規(guī)定本身較易于遵守，還緩和了地方環(huán)境立法規(guī)范與非公產(chǎn)權(quán)主體的緊張關(guān)系，直接避免了非公產(chǎn)權(quán)主體更大的財(cái)產(chǎn)損失，從而形成了對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

2.嚴(yán)格遵循法律保留原則

“法律保留原則主要功能是排除或限制立法權(quán)以外的所有國(guó)家權(quán)力，主要針對(duì)的是行政權(quán)，凡屬于法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)必須以法律規(guī)定為前提”[5]。法律保留原則分為絕對(duì)保留原則和相對(duì)保留原則。絕對(duì)保留原則要求對(duì)于某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)制定法律，這與我國(guó)《立法法》第8條明確規(guī)定的國(guó)家專屬立法權(quán)范疇相吻合;相對(duì)保留原則要求地方環(huán)境行政機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)方可進(jìn)行某些環(huán)境立法事項(xiàng)，未經(jīng)授權(quán)不得立法。

遵循法律保留原則，要求地方環(huán)境行政機(jī)關(guān)依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）的通知》進(jìn)一步推行權(quán)力清單制度，逐個(gè)理清責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體等與行政權(quán)力相關(guān)的要素。梳理出“環(huán)境權(quán)力清單”，厘清權(quán)力界限，在授權(quán)的范圍內(nèi)，進(jìn)行地方環(huán)境行政立法活動(dòng)。另外，在權(quán)力清單權(quán)限范圍內(nèi)，地方環(huán)境行政立法應(yīng)以推進(jìn)、落實(shí)上位法在地方的具體適用為主要內(nèi)容。探索制定出適合本地情況、具有本地特色、能解決本地問(wèn)題的規(guī)范性文件，這樣就能有效避免下位法即地方環(huán)境行政立法僭越上位法現(xiàn)象的產(chǎn)生。進(jìn)而避免其對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的加重限制，從而有效保護(hù)非公產(chǎn)權(quán)。

（二）制度對(duì)策

1.建立政策向法律轉(zhuǎn)換的篩選機(jī)制

解決政策代替法律困境的一種對(duì)策應(yīng)該是將政策上升為法律。但不是所有政策都有必要且可能上升為法律，所以應(yīng)建立相應(yīng)的篩選機(jī)制，利用比例原則完成轉(zhuǎn)換。由德國(guó)憲法法院創(chuàng)設(shè)的比例原則包括手段妥當(dāng)性、方法必要性及利益均衡性。比例原則既可以成為判斷法律是否合憲的標(biāo)準(zhǔn)之一，也可以成為政策向地方環(huán)境行政立法轉(zhuǎn)換的遵循。

首先，從妥當(dāng)性看，在某項(xiàng)環(huán)境政策采用的手段實(shí)施了一段時(shí)間后，若該政策目標(biāo)不能達(dá)到，則實(shí)施此政策的手段不妥當(dāng)，此政策手段就應(yīng)率先被篩選出去，不能向地方環(huán)境行政立法規(guī)范轉(zhuǎn)換。

其次，從必要性看，若某項(xiàng)環(huán)境政策在實(shí)施過(guò)程中既不違背立法意愿，又能達(dá)到所追求的立法目的和政策目標(biāo)，且對(duì)非公產(chǎn)權(quán)的損害最輕，那么該政策即可以通過(guò)立法或修法程序上升為地方環(huán)境行政立法規(guī)范。至于針對(duì)臨時(shí)事項(xiàng)的一時(shí)性政策，或短期內(nèi)政策目標(biāo)就已實(shí)現(xiàn)的政策，則無(wú)須上升為法律。

最后，從均衡性看，在實(shí)質(zhì)上是調(diào)控利益的方式，即調(diào)控政策目標(biāo)的達(dá)成所帶來(lái)的利益與政策相對(duì)人所損失的利益之間的平衡。在追求環(huán)境政策目標(biāo)的過(guò)程中，限制可能造成污染和公害的非公產(chǎn)權(quán)客體是政策手段，但如果“一刀切”也限制了無(wú)污染風(fēng)險(xiǎn)的非公產(chǎn)權(quán)客體，這就造成了非公產(chǎn)權(quán)主體不必要的財(cái)產(chǎn)利益損失，該政策就失去均衡性。這類環(huán)境政策都應(yīng)該被篩選出去，不能轉(zhuǎn)化為法律。

未被篩選出的政策，必須通過(guò)法律制定或修改程序及時(shí)上升為法律，這樣就解決了政策代替法律問(wèn)題，解決非公產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的不確定性因素，給予非公產(chǎn)權(quán)主體合理預(yù)期，進(jìn)而形成對(duì)非公產(chǎn)權(quán)相對(duì)永固的保護(hù)。

2.建立環(huán)境規(guī)范性文件多元主體反饋機(jī)制

解決立法不閉環(huán)、下位法僭越上位法的另一對(duì)策是建立多元主體反饋機(jī)制。即指允許行政相對(duì)人、司法機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)地方環(huán)境行政規(guī)范性文件是否在上位規(guī)范的涵射范圍內(nèi)、其具體內(nèi)容是否能找上位規(guī)范作為依靠、是否存在重復(fù)立法、是否存在規(guī)范的適用死循環(huán)等問(wèn)題向地方環(huán)境行政立法機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋。形成監(jiān)督合力及倒逼態(tài)勢(shì)，幫助、敦促、迫使下位規(guī)范制定機(jī)關(guān)彌補(bǔ)其與上位規(guī)范閉環(huán)中的缺口，杜絕下位法僭越上位法的現(xiàn)象。

首先，行政管理相對(duì)人反饋機(jī)制，是指環(huán)境規(guī)范性文件管理相對(duì)人，就其被管理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)與上位法的不閉環(huán)問(wèn)題，做出的書面或口頭要求，反饋到地方環(huán)境行政立法機(jī)關(guān)，由其選擇、提煉、修繕后，依法補(bǔ)充、修改和解釋該文件的具體內(nèi)涵的機(jī)制。同時(shí)建議制定反饋機(jī)制規(guī)范，就反饋時(shí)效、程序等予以具體化。

其次，要?jiǎng)?chuàng)建司法機(jī)關(guān)及其工作人員反饋機(jī)制。該機(jī)制又可稱為準(zhǔn)司法監(jiān)督機(jī)制，即司法機(jī)關(guān)及其工作人員在司法裁判過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)上述不閉環(huán)等問(wèn)題存在時(shí)，司法人員可通過(guò)內(nèi)部程序反饋，然后由司法機(jī)關(guān)向地方環(huán)境行政立法機(jī)關(guān)予以反饋。這樣就形成了司法力量和社會(huì)力量合力，加之立法機(jī)關(guān)的自我審查，使得地方環(huán)境規(guī)范性文件明確、具體，這樣，既克服了地方環(huán)境立法內(nèi)部的不閉環(huán)問(wèn)題，也解決了僭越式立法問(wèn)題。最終，緩解地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)的緊張關(guān)系，從而有效保護(hù)了非公產(chǎn)權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

在地方環(huán)境行政立法與非公產(chǎn)權(quán)的三重關(guān)系視角下，針對(duì)前者對(duì)后者的保護(hù)現(xiàn)狀中存在的數(shù)個(gè)問(wèn)題，應(yīng)從立法上和制度上分別采取嚴(yán)格遵循法律保留原則、優(yōu)化由政策向法律的轉(zhuǎn)換機(jī)制和建立多重規(guī)范性文件反饋機(jī)制等對(duì)策。貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境法治的重要論述對(duì)遼寧地方行政立法的引領(lǐng)，形成對(duì)非公產(chǎn)權(quán)更恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)會(huì)繁榮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)！

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收稿日期：2021-10-30

基金項(xiàng)目：2019年遼寧省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境法治的重要論述對(duì)遼寧立法引領(lǐng)研究”（L19AFX001）的階段性成果

作者簡(jiǎn)介：張尤佳，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事環(huán)境法、憲法與行政法研究; 黃睿，碩士研究生，從事憲法與行政法研究。