BBNJ 國際協(xié)定環(huán)評規(guī)則制定中的焦點問題分析及中國應對

姜玉環(huán) 張繼偉

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建廈門361005)

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的國際協(xié)定(以下簡稱BBNJ 國際協(xié)定)被認為是《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個執(zhí)行協(xié)定，該協(xié)定的制定是當前國際海洋領域最重要的立法進程，攸關全球海洋秩序調(diào)整和利益再分配，也是國際社會普遍關注的前沿熱點問題。①鄭苗壯：“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國際協(xié)定談判與中國參與”， 《環(huán)境保護》，2020 年第3 期，第70-74 頁。BBNJ 國際協(xié)定將確立包括環(huán)境影響評價(以下簡稱環(huán)評)在內(nèi)的“一攬子”國際法律框架。 BBNJ 環(huán)評法律制度的發(fā)展對于實現(xiàn)BBNJ 國際協(xié)定整體目標而言具有其特殊的價值和功能，可以說，BBNJ 環(huán)評是目前國際社會上認同度最高的治理安排之一。②劉惠榮、胡小明：“主權要素在BBNJ 環(huán)境影響評價制度形成中的作用”，《太平洋學報》，2017 年第10 期，第1-11 頁。在現(xiàn)有相關國際規(guī)制和國家實踐中，各國普遍認可環(huán)評作為一個預防性管理措施對于保護海洋生態(tài)環(huán)境的重要作用，并通過國際或區(qū)域法律框架或組織機構(gòu)開展特定區(qū)域和領域的環(huán)評立法與實踐，但已有的適用于國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)評制度在適用范圍和具體要求方面各異，不同法律框架之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，實際執(zhí)行有效性存在不足。①Kristina M. Gjerde et al.， Regulatory and Governance Gaps in the International Regime for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction， IUCN，2008， p.7；Elisabeth Druel and Kristina Gjerde， “Sustaining Marine Life Beyond Boundaries： Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea”， Marine Policy， Vol.49，2014， pp.90-97；Glen Wright， Julien Rochette， Kristina M. Gjerde，Isabel Seeger， “The Long and Winding Road： Negotiating a Treaty for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”， IDDRI Studies， No. 08／18， 2018， p.82.因此，BBNJ 國際協(xié)定及其環(huán)評規(guī)則的制定是對國際海洋法體系的不斷發(fā)展完善，肩負著塑造更加完整、協(xié)調(diào)、合理、有效的BBNJ 規(guī)則體系的使命。

BBNJ 國際協(xié)定的制定正處于動態(tài)發(fā)展中，對于環(huán)評法律制度的構(gòu)建，各國在環(huán)評的一般義務和基本流程等技術性事項上達成較多一致意見，但在若干實體性問題上的利益立場仍然存在分歧，主要聚焦在BBNJ 環(huán)評與現(xiàn)有相關法律框架和組織機構(gòu)之間的關系、環(huán)評的適用范圍和啟動標準等具體要求，以及BBNJ 環(huán)評的管理體制安排等。 對于這些核心問題的處理直接影響環(huán)評規(guī)則的發(fā)展演進，因此，需要透過環(huán)評這一制度的發(fā)展歷程把握其立法規(guī)律，深刻領會條文形式背后的核心要義，進而準確研判具體規(guī)則設置的內(nèi)在動因和發(fā)展走向，為有效參與當前的國際規(guī)則制定和指導后續(xù)治理實踐提供及時的階段性總結(jié)與思考，并提出具有前瞻性的對策參考。

一、BBNJ 環(huán)評的國際法義務

BBNJ 環(huán)評的國際立法建立在大量國際實踐和國家實踐基礎上，是對國內(nèi)環(huán)評規(guī)則和國際通行實踐的國際法成文化過程。 現(xiàn)有的環(huán)評相關國際法律文書和國際案例中所反映出的國際法意涵，對理解BBNJ 環(huán)評立法的規(guī)則取向具有重要參考價值和實踐指導意義。

1.1 BBNJ 環(huán)評的國際法地位

國際環(huán)境法中的環(huán)評規(guī)則誕生于國內(nèi)法體系。 自1969 年美國首先建立了環(huán)評制度以來，迄今已有超過100 個國家確立了環(huán)評國內(nèi)規(guī)則。 在國際層面，隨著跨界環(huán)境污染問題的加劇，針對具有嚴重跨界環(huán)境損害風險的擬建項目實施環(huán)評的做法逐漸被一系列國際法律文書所確定，②鄧華：“國際法院認定環(huán)境影響評價規(guī)則為習慣法的路徑、方法和局限”，《暨南學報(哲學社會科學版) 》，2020 年第7期，第 67-81 頁。包括區(qū)域性條約《關于跨界背景下的環(huán)境影響評價公約》(簡稱《埃斯波公約》)，多邊國際條約《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)、《生物多樣性公約》(CBD)、《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(簡稱《倫敦公約》)及其《1996 年議定書》、《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》等，相關規(guī)定在各條約適用范圍內(nèi)為成員國確立了環(huán)評義務，對于環(huán)評理念被廣泛接受后的國家實踐起到了重要的推動作用。③邊永民：“跨界環(huán)境影響評價的國際習慣法的建立和發(fā)展”，《中國政法大學學報》，2019 年第 2 期，第 32-47 頁。此外，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)、國際海底管理局(ISA)、《生物多樣性公約》(CBD)等國際組織或框架也制定多個環(huán)評相關自愿性準則，為國際環(huán)評規(guī)則的發(fā)展和形成統(tǒng)一、持續(xù)的國家實踐提供了具體行動指導。然而，從上述國際文書來看，大多數(shù)條約僅規(guī)定了一般性環(huán)評義務，某些規(guī)定具體內(nèi)容的條約締約國數(shù)量有限，而其他多數(shù)“建議”、“指南”或“準則”文件缺乏強制性法律約束力，這就可能導致實踐中各國對于國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)評具體規(guī)范要求存在不同理解，這種不確定性會削弱環(huán)評的實際效用。 因此，在缺乏統(tǒng)一公認的環(huán)評規(guī)范情況下，國際司法實踐可以為新的BBNJ 環(huán)評規(guī)則的形成和發(fā)展提供具有普遍意義的啟示。

國際司法實踐從習慣國際法角度確認了跨界背景下進行環(huán)評的一般義務。 國際法院在2010 年“烏拉圭河紙漿廠案”中認定環(huán)評作為一個整體性規(guī)則已發(fā)展成為一般國際法，并指出制定環(huán)評規(guī)則的具體范圍和內(nèi)容屬于國內(nèi)法的自由裁量范圍。①Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)，Judgment， I. C. J. Reports 2010， pp. 83-84， para. 205.國際法院在2015 年“特定活動案”中進一步澄清了環(huán)評規(guī)則的基本要素，對于更廣泛語境下的適用具有借鑒意義。 國際海洋法法庭海底爭端分庭在關于深海海底采礦的咨詢意見中指出“法院在跨界情況下的推理可適用于對國家管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動，‘共有資源’同樣適用于屬于人類共同繼承財產(chǎn)的資源”。 這表明，國家管轄范圍以外區(qū)域可視為國際社會的一種“共有資源”，活動的不利影響可能損害其他國家的利益，這種情況可視同于“跨界背景”。 因此，對國家管轄范圍以外區(qū)域可能產(chǎn)生影響的活動進行環(huán)評屬于國際環(huán)評義務的一部分。

1.2 國際環(huán)評義務的基本特征

結(jié)合相關國際法律文書和國際司法判例，可以歸納出國際環(huán)評義務的基本內(nèi)涵與特征：

第一，環(huán)評具有前置性，即活動發(fā)起國須在開展活動之前預測、評價可能造成的影響，以實現(xiàn)預防不利影響的目的，同時，是否在活動前適當履行了環(huán)評義務也是判斷當事方是否有效履行防止嚴重跨界環(huán)境損害的適當注意義務的重要依據(jù)之一，這在紙漿廠案和特定活動案中得到了確認，也被諸多國際文書和國家法律所認可。

第二，環(huán)評需開展“雙重評估”，活動發(fā)起國首先有義務開展初步風險評估，以確定是否存在嚴重損害的風險，只有在存在嚴重損害風險的情況下，國家才有義務進行環(huán)評，反之，則無此義務，這一判定過程屬于環(huán)評的篩選階段。②Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， paras. 104， 153-154.然而，實踐中確定“嚴重”損害的證據(jù)標準并不明確，主要依賴發(fā)起國自主判斷，但是對其是否適當觸發(fā)了環(huán)評義務仍然需要具備充分理由，判定標準的合理性及相關證據(jù)資料的可說明性對于確定是否有效觸發(fā)環(huán)評義務以及履行適當注意義務至關重要。

第三，環(huán)評以程序性義務為主，主要是一種程序或過程，《埃斯波公約》和《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》明確將環(huán)評界定為一種國內(nèi)程序。 國際法院相關判例中也針對環(huán)評程序性義務進行分析，國家在相關實體義務上具有較大自由裁量權。 在環(huán)評結(jié)果對活動決策的影響上，環(huán)評被認為是一種決策輔助工具，有助于提高環(huán)境因素在決策過程中的地位，從而使決策能夠充分合理地執(zhí)行，這表明了環(huán)評的程序性和實質(zhì)性要素之間的關聯(lián)性，但尚不足以支撐其構(gòu)成決策的決定性因素。 隨著國際社會對環(huán)境保護的日益重視，未來也可能通過逐漸強化環(huán)評過程中的實質(zhì)性義務③諸如部分國際文書中要求在環(huán)評中考慮替代方案、采取減緩措施等，體現(xiàn)了對程序性義務和實質(zhì)性義務的平衡。以平衡國家利益和國際社會公共環(huán)境利益。

第四，環(huán)評與其他義務具有相關性，環(huán)評義務的產(chǎn)生與國際法上的預防義務和適當注意義務密切相關。 環(huán)評義務首先是一項旨在防止重大環(huán)境損害的獨立義務。 同時，在跨界背景下，環(huán)評又被認為是支撐國際法中“不造成(重大)損害原則”和適當注意義務的一個程序性推論，如果環(huán)評確認存在重大跨界損害的風險，活動發(fā)起國又產(chǎn)生相應的通知潛在受影響國家并與之協(xié)商等相關義務。④Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， p.63， para. 168.另外，環(huán)評義務還具有持續(xù)性特征，即在整個活動期間須持續(xù)監(jiān)測可能產(chǎn)生的影響，既是對評估結(jié)果的驗證，也是后續(xù)實施環(huán)境管理的依據(jù)，《埃斯波公約》還明確要求根據(jù)監(jiān)測情況開展項目后分析。 可見，環(huán)評既有其獨立的義務屬性，又與其他環(huán)境義務和管理過程密切聯(lián)系。

二、BBNJ 環(huán)評制度的立法取向

環(huán)評從具有一定原則性和伸縮性的習慣法規(guī)則逐步發(fā)展為確定性的成文法制度，除了關注法律文書外在形式的演變，還需深刻領會規(guī)則背后的價值內(nèi)核，把握立法實現(xiàn)的內(nèi)在邏輯，進而準確研判未來發(fā)展走向。 作為BBNJ 國際協(xié)定的基本制度之一，環(huán)評的立法定位既融于整個BBNJ 法律體系的發(fā)展脈絡之中，又具有其鮮明的取向：

第一，問題導向。 BBNJ 環(huán)評制度“立”的過程不是在現(xiàn)有法律框架的“廢”或者“破”的基礎上推進的，而是對現(xiàn)有治理體系和能力進行補充、完善與提升。 UNCLOS 等相關國際條約中所規(guī)定的環(huán)評義務在執(zhí)行成效上存在差距；①Elisabeth Druel， “ Environmental Impact Assessments in Areas beyond National Jurisdiction”， IDDRI Study， No. 01／13， 2013，p.31.適用于國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)評制度存在覆蓋區(qū)域和適用領域上的法律空白；同時，現(xiàn)有法律框架呈現(xiàn)出分散和重疊等碎片化特征，這些問題的疊加凸顯了BBNJ 環(huán)評立法的重要性和必要性。

第二，目標導向。 BBNJ 環(huán)評制度的目標除了落實UNCLOS 有關規(guī)定外，還旨在為國家管轄范圍以外區(qū)域活動建立協(xié)調(diào)、連貫的環(huán)評框架。 其中，對于“協(xié)調(diào)”目標的追求，體現(xiàn)在通過設置沖突條款以明確新規(guī)則與其他法律框架和機構(gòu)之間的關系，明確BBNJ 環(huán)評規(guī)則的法律效力，避免產(chǎn)生法律適用沖突；對于“連貫”目標的追求，新規(guī)則參考通行實踐做法，初步搭建了環(huán)評制度框架，并注重對實施全過程的關鍵環(huán)節(jié)控制，未來立法進程將在這個框架內(nèi)繼續(xù)明確和細化相關規(guī)則。

第三，功能導向。 環(huán)評制度的功能價值是其法律生命力的體現(xiàn)。 環(huán)評是一種基于活動的預防性環(huán)境管理工具，BBNJ 環(huán)評規(guī)則的效力將及于現(xiàn)有法律框架未涵蓋的和未來新興的海洋活動，實質(zhì)上將確立一個全球性BBNJ 環(huán)評的兜底性機制。②Warner Robin， “Oceans beyond Boundaries： Environmental Assessment Frameworks”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.27， 2012， pp.481-499.環(huán)評作為一種程序和技術性較強的措施，在協(xié)調(diào)保護和利用、平衡公海自由及權利與義務方面的作用將進一步提升，相關技術標準和準則有助于指導各國的實踐。 另外，為了服務于BBNJ 國際協(xié)定的整體目標，環(huán)評議題談判進程基本上依循了“以功能定形式”③“以功能定形式”(form follows function)協(xié)定“一攬子方案”實質(zhì)性內(nèi)容中的問題需要在確立體制結(jié)構(gòu)前得到解決。的路徑，由實體規(guī)則到體制安排并逐步走向“深水區(qū)”。 對于觸及環(huán)評規(guī)則的關鍵問題上，未來仍將訴諸各國在現(xiàn)實利益訴求及共同利益之間的衡量與博弈。

三、BBNJ 環(huán)評制度與相關法律框架和組織機構(gòu)的關系

BBNJ 環(huán)評以促進解決現(xiàn)有法律規(guī)則的分散性和片面性，以及縮小執(zhí)行的有效性差距為預期目標。 如何兼顧各方利益，協(xié)調(diào)新的國際法治與既有規(guī)制的關系，確立具有強制性法律效力的BBNJ 環(huán)評框架，是新規(guī)則形成中需要妥善處理的問題，也是立法中存在較大爭議的焦點問題。 對于BBNJ 國際協(xié)定與現(xiàn)有相關法律框架和機構(gòu)的關系，聯(lián)合國大會第69／292 和72／249 號決議確立了BBNJ 國際協(xié)定“不應損害現(xiàn)有有關法律文書和框架以及相關的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)的效力”的原則(簡稱“不損害原則”)。 但是這一原則的具體含義尚未形成明確公認的闡述，在具體規(guī)則制定中存在不同的解讀和方案指向，以下從該原則的三個基本內(nèi)涵出發(fā)，分析處理環(huán)評議題與其他相關法律框架和機構(gòu)關系的要點。

3.1 符合《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定

BBNJ 國際協(xié)定被認為是《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個執(zhí)行協(xié)定，無論從規(guī)則層面還是原則和精神層面，大多數(shù)國家認同新協(xié)定的具體規(guī)則應當符合UNCLOS 的內(nèi)容、不損害UNCLOS 所規(guī)定的國家權利、管轄權和義務。

第一，在具體規(guī)則安排上，UNCLOS 第204-206 條為BBNJ 環(huán)評提供了法律依據(jù)，規(guī)定了實施主體、適用范圍、啟動門檻等環(huán)評框架要素，即：各國是確定評估義務啟動和實施的主體；啟動門檻是“可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”；適用范圍是“國家管轄或控制下的計劃中的活動”；國家有義務發(fā)表或提送環(huán)評報告；國家有義務持續(xù)監(jiān)測活動的影響等。BBNJ 環(huán)評需在此基礎上進一步細化、補充和完善相關規(guī)定，使BBNJ 環(huán)評規(guī)則更具體和可操作，以有效執(zhí)行環(huán)評義務。 從“不損害”的消極視角來看，對環(huán)評規(guī)則的發(fā)展完善，不應破壞UNCLOS 已確立的環(huán)評框架，或超越其規(guī)定的一般義務。 例如，在環(huán)評議題談判中，部分國家提出以第三方作為環(huán)評實施主體、適用于戰(zhàn)略環(huán)評，以及降低啟動門檻等方案，實質(zhì)上并未嚴格遵循UNCLOS 的規(guī)定，這種在實體規(guī)則上對UNCLOS 制度框架的突破可能會觸及相關國家利益，也因此引起了談判方之間較大分歧。

第二，在相關權利義務兼容性上，BBNJ 環(huán)評規(guī)則不應損害各國根據(jù)UNCLOS 享有的自由和權利，以維持UNCLOS 已有制度的完整性和平衡性。 但是，BBNJ 國際協(xié)定及其環(huán)評制度本身意味著進一步強化對生物多樣性保護的規(guī)制，關鍵在于對公海自由“合理限制”的程度，在制度設計中如何平衡好資源開發(fā)的權利和環(huán)境保護義務是至關重要。 一些反映現(xiàn)實需要的現(xiàn)代環(huán)保理念和管理方法在立法中也面臨對既有治理原則和理念的挑戰(zhàn)。 例如，在環(huán)評議題中提及較多的累積影響、跨界影響、全球變化因素、公眾參與機制、土著人民的傳統(tǒng)知識、重要或脆弱區(qū)域和戰(zhàn)略環(huán)評等問題，側(cè)面反映出未來BBNJ 環(huán)評制度所承載的內(nèi)涵將超越傳統(tǒng)習慣法規(guī)則下的環(huán)評義務，這一規(guī)則的實踐發(fā)展將會對傳統(tǒng)的公海自由和權利產(chǎn)生綜合性的影響。

第三，在法律原則和精神層面上，各國普遍認同BBNJ 國際協(xié)定應以符合UNCLOS 的方式予以解釋和適用，這與《魚類種群協(xié)定》第4 條規(guī)定一致。 UNCLOS 確立了主權國家為核心的國際海洋治理體系，并明確了海洋空間內(nèi)的所有問題應作為一個整體加以考慮的原則，可以說，適當顧及所有國家主權和考慮海洋問題的整體性這兩方面構(gòu)成了國際海洋法治發(fā)展的兩大基石。 根據(jù) UNCLOS 第 237 條的規(guī)定，任何特別條約新增的保護海洋環(huán)境有關特定義務須以符合UNCLOS 一般原則和目標為前提。 因此，BBNJ 新規(guī)則的適用和解釋首先應符合或不偏離這兩大根本原則或宗旨，其次才是符合保護海洋環(huán)境這一具體原則的要求。①Kristina M. Gjerde， Nichola A. Clark， Harriet R. Harden-Davies， “Building a Platform for the Future： The Relationship of the Expected New Agreement for Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction and the UN Convention on the Law of the Sea”， O-cean Yearbook， Vol. 33， 2019， pp.3-44.

3.2 不損害相關法律框架的效力

現(xiàn)有環(huán)評法律框架大多采取了“國際條約＋準則或指南”的形式確立不同領域的環(huán)評規(guī)制體系。②北極區(qū)域尚未形成類似《南極條約》框架下的環(huán)評規(guī)則體系，僅有《北極環(huán)境影響評價準則》。從國際法的效力等級出發(fā)來分析BBNJ環(huán)評與相關國際條約確立的環(huán)評框架的關系是非常復雜的，對具體規(guī)范在沖突情況下的適用也很難做出全面準確的預判，BBNJ 環(huán)評與現(xiàn)有法律框架之間的關系是BBNJ 環(huán)評議題的爭論焦點。③各國對此存在不同觀點，如印度尼西亞、以色列等國提出BBNJ 環(huán)評是全球最低環(huán)評標準，歐盟和韓國等反對；印度尼西亞和菲律賓等提出根據(jù)已有文書開展環(huán)評的活動無須根據(jù)BBNJ 國際協(xié)定重復進行環(huán)評，而歐盟、韓國和國際航運協(xié)會等方面主張相關法律文書的規(guī)則具有優(yōu)先地位。新舊規(guī)則的沖突或競爭源于規(guī)范資源利用的部門性國際規(guī)則和規(guī)范生物多樣性保護的綜合性國際規(guī)則之間存在的根本目標和原則分歧，隨著全球?qū)用嫔锒鄻有员Ｗo在各領域的主流化發(fā)展，雖然相關制度和措施呈現(xiàn)逐漸融合的特征，但在當前條件下，不同法律框架下環(huán)評制度具有其相對獨立的功能和發(fā)展規(guī)律，BBNJ 國際協(xié)定直接對其他規(guī)范確立效力等級存在較大難度。 因此，以下結(jié)合環(huán)評的立法定位，從功能性思維出發(fā)，參考相關國際協(xié)定沖突解決的做法，分析在環(huán)評關鍵問題上“不損害”的具體含義及其與其他法律框架之間的協(xié)調(diào)要點。

一是規(guī)制范圍上，BBNJ 環(huán)評是一種“基于活動”的管理工具，與公海捕撈、深海采礦等領域的國際條約存在范圍上的重疊或交叉，“不損害”已有法律框架包含了不影響現(xiàn)有國際法律文書的效力，尊重其他法律框架下國家的權利義務(包括非締約國的地位)，不與其他法律框架下的相關規(guī)則和管理機制相抵觸等含義。BBNJ 環(huán)評適用于有必要納入規(guī)制的傳統(tǒng)活動，對于已經(jīng)建立了完整的環(huán)評框架的活動領域，如海洋傾廢活動，沒有必要重復適用環(huán)評規(guī)制；對于已經(jīng)納入其他適當規(guī)則框架的活動，如航行活動，主要在國際海事組織(IMO)框架下遵循“基于影響”的環(huán)境標準或準則規(guī)制，也不宜納入環(huán)評規(guī)制范圍；對于無法納入現(xiàn)有法律框架的活動，即存在治理空白的領域，BBNJ 環(huán)評可能發(fā)揮查漏補缺的作用予以適用；對于未來新興活動領域，需遵照 BBNJ 環(huán)評規(guī)則予以適用。

二是實施標準上，現(xiàn)有環(huán)評法律框架基本上涵蓋了UNCLOS 所確立的一般性環(huán)評程序要素，如果BBNJ 環(huán)評規(guī)則能夠吸收已有最佳實踐做法達成最基本的“全球最低要求”，即對程序和內(nèi)容僅作一般性規(guī)定，實行寬松的和普適性的技術標準及管理要求，那么與其他法律框架之間的關系可能會更容易處理，同時，考慮到各領域或區(qū)域管理框架下對不同活動影響的關切與管理要求各有側(cè)重，需要與其他實行更嚴格門檻標準的現(xiàn)有法律框架之間相互兼容，對于特定領域或區(qū)域的后嗣新訂國際文書也需要允許其采取額外的特別做法，進而實現(xiàn)各種標準的兼容、互補。

三是執(zhí)行效果上，BBNJ 環(huán)評制度在協(xié)調(diào)與相關法律框架關系的同時，也有意凸顯其在環(huán)評實施標準方面的引領性作用。 在同時存在多個環(huán)評標準的情況下，BBNJ 國際協(xié)定在案文中試圖通過確認機制對現(xiàn)有其他環(huán)評的效力做出“判定”，除了對其環(huán)評義務的觸發(fā)門檻和具體評估內(nèi)容全面性方面的考察，還將其他法律框架下開展的環(huán)評結(jié)果是否得到有效落實作為確認其是否符合有效執(zhí)行這一標準的考慮因素。 這一立法構(gòu)想體現(xiàn)出對環(huán)評實際執(zhí)行成效的關注，如果采用這一規(guī)則安排，部分現(xiàn)有其他法律框架可能會在與BBNJ 環(huán)評協(xié)調(diào)性方面做出被動或主動的調(diào)整，以避免依照原有法律框架開展的環(huán)評不被BBNJ 框架所認可而帶來的負面影響。

3.3 不損害相關組織機構(gòu)的職權

不同國際組織機構(gòu)的職權依托于不同的管理體制，而不同體制下的環(huán)評職權也具有不同的效力特征，如ISA 是實行全球性集中監(jiān)管體制的正式國際組織，具有高度的環(huán)評決策權；FAO 及其區(qū)域漁業(yè)管理組織實行的是區(qū)域化分散管理模式，對環(huán)評的實施采取頗具柔性的指導；IMO 和CBD 以及其他多邊國際條約是以締約國為主導的執(zhí)行模式，條約機構(gòu)對締約國實行整體的履約監(jiān)督。 相關國際組織機構(gòu)作為國際法律文書的執(zhí)行者，職權上的交叉、重疊甚至空白不僅會影響監(jiān)管體制機制的權威性和有效性，還可能加劇國際規(guī)則體系的碎片化問題，進而阻礙全球海洋問題的整體性解決。

“不損害”相關組織機構(gòu)職權包含兩方面含義：一是不損害相關組織機構(gòu)與活動相關的監(jiān)管職責；二是不損害相關機構(gòu)的環(huán)評職權。 對于前者，對活動的監(jiān)管職權中較為關鍵的關聯(lián)主要是活動準入許可權和活動影響的管控權。雖然目前BBNJ 并未確定具有活動許可權，但在環(huán)評結(jié)果對活動決策的影響方面，可能會與現(xiàn)有機構(gòu)對活動的準入(或否決)標準存在交叉或沖突的可能。 如ISA 對采礦活動環(huán)評的審查權和活動決策權、南極協(xié)商會議對南極活動環(huán)評的審議職權。 因此，“不損害”意味著不能減損、降低或削弱這些職權；在活動影響管控方面，若BBNJ 國際協(xié)定在環(huán)評程序中對活動過程管控方面設置額外的實質(zhì)性義務(如影響減緩及監(jiān)管措施等)，則存在干預現(xiàn)有國際管理機構(gòu)監(jiān)管職權的可能，因此，“不損害”意味著不應干預已有監(jiān)管規(guī)則下相關主體權利義務安排或不設置額外義務等方面要求。 對于后者，現(xiàn)有組織機構(gòu)通常具有的環(huán)評相關職權包括技術標準或指南的制定、提供科技咨詢建議和信息共享，以及能力建設等內(nèi)容，為了避免職權重復造成的治理成本升高或管轄沖突，除了從消極意義上遵循“不損害”這一原則“底線”，從積極層面推動相關組織機構(gòu)、締約國和非締約國等多元主體間的密切溝通、協(xié)調(diào)與合作，對于實現(xiàn)BBNJ 整體目標尤為重要，而不斷探索和完善不同機構(gòu)間有效互動的方式這一進程本身也是未來BBNJ 國際治理體系發(fā)展變革的重要內(nèi)容。

四、BBNJ 環(huán)評規(guī)則的主要內(nèi)容

BBNJ 環(huán)評規(guī)則包含了程序性和實體性規(guī)則，涵蓋技術性和管理性要求，隨著國際談判進程的深入發(fā)展，環(huán)評立法中的關鍵和焦點問題逐漸明朗，以下主要圍繞環(huán)評規(guī)則重點內(nèi)容分析需要關注的要點。

4.1 適用范圍

BBNJ 國際協(xié)定總體調(diào)整國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，具體議題的適用范圍根據(jù)規(guī)范對象不同而異。對于環(huán)評而言，需要明確界定的適用范疇包括一般區(qū)域范圍和對象范圍兩個要素。

(1)一般范圍

BBNJ 國際協(xié)定談判過程中就其適用范圍存在兩種界定方案：一是“基于活動”的界定，即僅適用于國家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動；二是“基于影響”的界定，即適用于所有對國家管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動。 后者實際上將適用范圍擴大為既包括在國家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動，也涵蓋了國家管轄內(nèi)區(qū)域開展的對管轄外區(qū)域有影響的活動。 多數(shù)海洋利用大國家支持“基于活動”的界定，而太平洋小島嶼發(fā)展中國家、加勒比共同體等支持“基于影響”的適用范圍，以便通過擴大規(guī)制適用范圍拓展其未來在BBNJ 事務中的話語空間。

UNCLOS 第206 條規(guī)定的環(huán)評適用范圍是“國家管轄或控制下的計劃活動”，沒有嚴格區(qū)分活動或影響是位于管轄范圍以內(nèi)還是管轄范圍以外區(qū)域，對于國家管轄范圍以內(nèi)活動的環(huán)評，依據(jù)國內(nèi)程序?qū)嵤?，對于國家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動環(huán)評，毫無疑問屬于BBNJ 國際協(xié)定范疇。 對于在國家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域開展的對管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動，UNCLOS第194 條規(guī)定了具體的盡責義務，以確保締約國采取“一切必要措施”，“確保在其管轄或控制下的活動造成的污染不擴散到行使主權權利的地區(qū)外”，環(huán)評屬于此類必要措施。 換句話說，對于國家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域的活動，無論其影響及于管轄范圍以內(nèi)還是管轄范圍以外區(qū)域，國家均有義務基于活動管轄權進行環(huán)評。 考慮到各國基本都建立了國內(nèi)環(huán)評制度，且在國內(nèi)環(huán)評實施過程中仍然應當遵循“不造成跨界損害”原則和適當注意義務，考慮到可能對管轄范圍以外區(qū)域的跨界影響，進而采取必要措施對活動進行適當管控。 因此，沒有必要將BBNJ 環(huán)評規(guī)則的適用范圍擴展到在國家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域開展的可能對管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動。

(2)適用對象

對于戰(zhàn)略環(huán)境評估(以下簡稱戰(zhàn)略環(huán)評)是否納入BBNJ 環(huán)評制度范圍，各國存在較多分歧，其中，歐盟由于在區(qū)域范圍內(nèi)已經(jīng)確立了相對完善的戰(zhàn)略環(huán)評法律框架，實踐積累和技術領先優(yōu)勢明顯，因而明確支持BBNJ 國際協(xié)定中納入戰(zhàn)略環(huán)評；而美國、俄羅斯等主要海洋利用國家持反對意見，并質(zhì)疑其可行性，尤其對于發(fā)展中國家來講，技術能力的欠缺也是實施戰(zhàn)略環(huán)評的主要障礙。

從國際法規(guī)定義務來看，UNCLOS 第206 條所規(guī)定的環(huán)評不包括針對“戰(zhàn)略”的環(huán)評，而是“活動”。 “區(qū)域”采礦、南極活動、海洋傾廢和深海捕魚等領域的環(huán)評制度都未明確提出戰(zhàn)略環(huán)評的要求，可以說，戰(zhàn)略環(huán)評在國際法實踐和先例方面的法理基礎并不充分。 雖然CBD 第14條要求“締約國應盡可能酌情采取適當安排，以確保其可能對生物多樣性產(chǎn)生嚴重不利影響的規(guī)劃和政策的環(huán)境后果得到適當考慮”，但相關規(guī)定較為原則性。 《〈埃斯波公約〉戰(zhàn)略環(huán)境評價議定書》雖然針對跨界背景下的戰(zhàn)略環(huán)評做出規(guī)定，但該議定書締約國數(shù)量有限，且主要適用于歐洲地區(qū)。 從各國實踐來看，全球范圍尚未形成一致公認的戰(zhàn)略環(huán)評框架，歐美發(fā)達國家在戰(zhàn)略環(huán)評的定義內(nèi)涵、適用范圍、強制程度、程序框架和實施水平等方面各異。①張繼偉、姜玉環(huán)、羅陽主編：《國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境影響評價機制研究》，海洋出版社，2019 年版，第206-211 頁。

綜合法理和實例的分析，可以明確幾個要點：首先，無論是國際層面還是國家層面的戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評之間都存在明顯差異，是兩個不同類型的影響評估工具，不能適用相同的實施規(guī)則；其次，戰(zhàn)略環(huán)評的實施程序和技術框架尚無一致公認做法，達成統(tǒng)一國際規(guī)則的共識有所欠缺；再次，戰(zhàn)略環(huán)評的國際法依據(jù)和實踐基礎較項目環(huán)評更為薄弱，納入強制性國際立法的條件不足；最后，從操作層面，由于適用對象可能包括政策、計劃和規(guī)劃，實施中可能導致對國家權利的干預或限制超越UNCLOS 等國際法的明確授權范圍，進而直接影響相關國家的利益。 因此，對于戰(zhàn)略環(huán)評納入BBNJ 規(guī)制的必要性和可行性仍需要進一步論證，從長遠來看，BBNJ 國際文書以及相關法律框架對戰(zhàn)略環(huán)評的討論會持續(xù)推進，BBNJ 領域?qū)嵤?zhàn)略環(huán)評的法律問題和實踐發(fā)展需要密切關注和深入研究。

4.2 啟動門檻

對于國家管轄范圍以外區(qū)域活動環(huán)評義務的適用條件或啟動門檻，大部分國際文書中都采用了與UNCLOS 基本一致的“重大不利影響”或“嚴重損害”這一單一門檻，也得到大多數(shù)參與BBNJ 談判國家的支持。 少數(shù)法律框架采取更低的啟動門檻，如南極采用“輕微或短暫影響”作為判定是否以及開展何種程度環(huán)評的閾值。 南極環(huán)評是采用分層閾值和分級評估的典型實例，即對于達到這一閾值的活動，需開展初步環(huán)評，對于可能造成大于輕微或短暫影響的活動，需開展全面環(huán)評。 比較而言，基于分層閾值進一步細化環(huán)評分級的方式，在篩選階段根據(jù)不同閾值的判定過程可以作為一種“過濾機制”，①High Seas Alliance， “Consistency of Madrid Protocol Thresholds with UNCLOS EIA Provisions”， September 2020.某種程度上可以降低對影響較小的活動的國際規(guī)制成本。 這一優(yōu)勢也是BBNJ 談判中部分國家(如以色列、印度尼西亞、加勒比共同體等)提議參照該模式確立環(huán)評門檻的理由之一，并藉此達到強化國際監(jiān)管的效果。 但分層閾值的缺點在于：各級閾值的定性描述難以統(tǒng)一量化界定，實踐中需要逐案考量，而各國的認知水平和發(fā)展條件存在差別，同時，針對不同等級的評估需要銜接不同的管理制度安排，管理機制上可能會更加復雜，管控成本可能更高。南極自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱和獨特，采取較低的環(huán)評門檻具有其特殊性和必要性，也有特定的區(qū)域治理機制予以保障。 對于國家管轄范圍以外海域，采用“重大不利影響”這一單一閾值更符合已有國際主流做法，更能為當前發(fā)展不均衡的國際社會所廣泛接受。

明確環(huán)評門檻的衡量標準對于落實國家環(huán)評義務至關重要，BBNJ 環(huán)評可在現(xiàn)有國際文書和司法實踐基礎上，明確篩選階段可遵循的衡量標準，一方面對環(huán)評的啟動提供實用性指導，另一方面也防止國家濫用自由裁量權、規(guī)避環(huán)評義務。 現(xiàn)有國際文書中采用的判斷標準主要有具體列明活動清單和提出一般標準兩種方式。 活動清單方式的標準也通常保持一定的開放性和適應性，可根據(jù)實際需要進行更新或修正，允許各國在此基礎上制定國內(nèi)活動清單。②參見《〈倫敦公約〉1996 年議定書》附件二第9 條、第10 條。提出一般衡量標準的國際文書和判例主要關注三個方面：一是活動特性，包括規(guī)模、期限、地點等；二是受影響的生態(tài)環(huán)境，包括生態(tài)系統(tǒng)價值、脆弱性和恢復能力等；三是其他特殊考慮因素。 前兩點因素是較普遍采用的標準，第三點主要根據(jù)不同機構(gòu)框架的特定領域、目標或特殊利益關切提出。 BBNJ 談判過程中，針對是否需要專門就具有重要生態(tài)意義或脆弱性的區(qū)域規(guī)定特殊的環(huán)評門檻，各國持不同立場。 對此，大多數(shù)觀點認為，該類區(qū)域的特征已經(jīng)被納入篩選標準的考慮范疇，屬于上述三點考慮因素之一，僅憑單一區(qū)域因素而不考慮活動因素作出判定，在法理依據(jù)和科學性上缺乏說服力，這也是較多國家持質(zhì)疑立場的原因之一。 但是，從國際社會對此類特殊區(qū)域的重視程度來看，可以預見，未來隨著越來越多特殊區(qū)域得到正式確認，該區(qū)域內(nèi)適用的包括環(huán)評在內(nèi)的規(guī)制措施勢必將呈現(xiàn)逐漸強化的趨勢。

4.3 評估內(nèi)容

評估內(nèi)容是BBNJ 環(huán)評規(guī)則的重要實體規(guī)則。 BBNJ 環(huán)評制度對于評估內(nèi)容的設計，主要包括程序上的確定范圍環(huán)節(jié)，以及對環(huán)評報告書內(nèi)容的界定。 出于加強國際機制監(jiān)管的目的，太平洋小島嶼國家和菲律賓等國提出由BBNJ 國際機構(gòu)負責界定評估內(nèi)容的方案。 然而，從現(xiàn)有國際案例來看，國家在確定評估內(nèi)容范圍上普遍擁有較大的自由裁量權。 綜合各國普遍做法和相關國際文書的規(guī)定，可以總結(jié)出環(huán)評的一般內(nèi)容要求，包括：活動說明及其目的、替代性方案、可能受到影響的環(huán)境、可能的影響及嚴重性、減緩措施、知識差距和不確定性等基本內(nèi)容。

對于評估的預期影響，分為基本內(nèi)容和適當考慮的內(nèi)容。 基本內(nèi)容主要是指對生態(tài)環(huán)境的直接影響，包括活動對環(huán)境質(zhì)量的影響，對物種或種群的分布、豐度或繁殖能力的改變，對棲息地的改變等。 需要酌情適當考慮的間接影響內(nèi)容則較為廣泛和靈活，可能延伸到對社會經(jīng)濟、文化、健康、全球變化和對其他活動的影響，拓展到累積影響、跨界影響等情形。 一般國際法并沒有明確規(guī)定環(huán)評的內(nèi)容，除非存在條約特別規(guī)定，通常由各國在其國內(nèi)法中自行決定。①宋巖：“論環(huán)境影響評價的國際法義務——以國際法院判例為視角”，《武大國際法評論》，2019 年第 6 期，第 34-50 頁。在不同領域的國際實踐中，評估內(nèi)容要求及側(cè)重點各異，例如，深海采礦環(huán)評關注生物環(huán)境、物理化學、社會經(jīng)濟文化和其他相關影響；南極環(huán)評需要評估的潛在影響包括空氣、水、廢物、油污、熱、光、物種遷移等要素的直接影響及其間接影響，還需要考慮累積影響等。 現(xiàn)有規(guī)制下對社會經(jīng)濟和文化影響的界定仍然不夠明確，評估一般聚焦于自然和物理環(huán)境的影響評價范疇，另外，對于累積影響和氣候變化因素(包括海平面上升、海洋酸化等影響)的評估和風險處理②Siddharth Shekhar Yadav and Kristina M. Gjerde， “The O-cean， Climate Change and Resilience： Making Ocean Areas Beyond National Jurisdiction More Resilient to Climate Change and Other Anthropogenic Activities”， Marine Policy， Vol.122， 2020， pp.2-3.也是需要從技術上做出應對的問題，但從可行性來看，在存在諸多科學認知差距和不確定性的情況下，單一活動對此進行全面評估的技術難度較大。 在規(guī)則設計過程中，評估的影響內(nèi)涵的擴大，不論從后續(xù)相關技術標準和準則的制定，還是評估的實施層面，從本質(zhì)上對發(fā)起國的技術水平和能力設置了較高的科技門檻或成本負擔，技術實力先進國家顯然更占優(yōu)勢。 此外，基于預期影響的環(huán)境管理計劃和監(jiān)測計劃一般是環(huán)評報告的重要組成內(nèi)容，也是環(huán)評制度預防性功能的重要體現(xiàn)，與UNCLOS 規(guī)定的義務密切相關。 同時，圍繞環(huán)評程序形成的環(huán)境管理體系在內(nèi)容上拓展了環(huán)評一般義務的范疇，包含了對國家履行環(huán)評義務和對活動有效管理等更加綜合性和精細化的需求指向。

4.4 結(jié)果效力

環(huán)評既是一種預防性的環(huán)境管理措施，也是一種決策輔助工具。 關于環(huán)評結(jié)果對活動決策的效力，部分國際文書中做出了規(guī)定，包括《埃斯波公約》《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》和《公海深海捕魚管理國際準則》等在內(nèi)的文書確認了活動決策至少應當“適當考慮”環(huán)評結(jié)果及其他有關因素，環(huán)評結(jié)果是供決策過程參考的“最佳科學證據(jù)”，評估的結(jié)果也是后續(xù)活動管理的重要依據(jù)。 同時，由于環(huán)評更主要是一種程序性義務，活動決策本質(zhì)上是一個政治選擇，國家擁有較大自主權，換言之，除非相關條約對活動決策有特別要求，否則，環(huán)評結(jié)果的效力完全在于國家自由裁量，相關的司法先例也確認了這一點。 如在跨界背景下，特定活動案表明，即使環(huán)評結(jié)果確定存在嚴重跨界環(huán)境損害的危險，根據(jù)適當注意義務，活動發(fā)起方的主要義務也只是公開或通知可能受到影響的國家以便就相關措施與之進行善意協(xié)商，而沒有義務必須終止相關活動以避免環(huán)境不利影響。 BBNJ 國際協(xié)定中是否進一步強化環(huán)評結(jié)果對于活動決策的效力，即明文規(guī)定若環(huán)評結(jié)果表明活動將產(chǎn)生嚴重影響，則不應批準活動許可，這是談判中存在較大爭議的焦點問題(如太平洋小島嶼國家、菲律賓、加勒比共同體等主張決策機構(gòu)根據(jù)環(huán)評結(jié)果行使活動決定權)，也是需要在國際協(xié)定中予以明確的一個關鍵問題，相關規(guī)定涉及對各國自主權的合理限制(或者說是“弱化”)、BBNJ 國際體制框架安排，以及與現(xiàn)有國際環(huán)評法律框架之間的協(xié)調(diào)等問題，都需要在立法過程中綜合考量。

五、管理體制的“國家主導”和“國際化”問題

在BBNJ 國際協(xié)定的體制安排方面，各國從BBNJ 籌委會磋商階段開始形成了對于協(xié)定運作體制的不同方案構(gòu)想，通常被理解為三種模式：一種是“區(qū)域模式”，即BBNJ 國際協(xié)定完全由現(xiàn)有部門性和(或)區(qū)域性機構(gòu)執(zhí)行，該模式下，新協(xié)定對于設立新的決策機構(gòu)或科技機構(gòu)的需求最低，可能僅需要通過定期舉行締約方會議的形式跟蹤實施進展，但是這種模式也被認為難以有效彌補現(xiàn)存的治理差距；①Kristina M. Gjerde， Anna Rulska - Domino， “ Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction： Some Practical Perspectives for Moving Ahead”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 27， No.2， 2012， pp.351-373.第二種是與“區(qū)域模式”相對的“全球模式”，即通過建立新的全球性機構(gòu)實現(xiàn)BBNJ 國際協(xié)定目標，至少需要設立三個核心職能機構(gòu)：締約方會議、科技機構(gòu)和秘書處，該模式下的決策機構(gòu)將有權針對具體事項作出對締約方有約束力的決定，例如，決策機構(gòu)有權作出環(huán)評相關決策，科技機構(gòu)有權審查環(huán)評報告和制定技術標準或準則等，但是這種模式存在可能“損害”現(xiàn)有法律框架的問題；②Nichola A. Clark， “ Institutional arrangements for the new BBNJ agreement： Moving beyond global， regional， and hybrid ”，Marine Policy， Vol. 122， 2020， p. 4.第三種是“混合模式”，這種模式不同于完全依賴現(xiàn)有機制的區(qū)域模式，也未完全采納全球模式所主張的統(tǒng)一決策和集中監(jiān)管，但各國針對混合模式下新協(xié)定所設機構(gòu)的具體職能方面存在不同意見。 考慮到國際立法發(fā)展是不同利益調(diào)和的產(chǎn)物，如何平衡好優(yōu)化全球治理與“不損害”現(xiàn)有框架這兩方面需求是解決這一問題的關鍵。 隨著國際治理的發(fā)展越來越表現(xiàn)為全球化治理和區(qū)域化治理協(xié)同推進的兩種路徑，③吳士存：“全球海洋治理的未來及中國的選擇”，《亞太安全與海洋研究》，2020 年第 5 期，第 1-22 頁。以及達成有效的國際條約呼聲漸漲，BBNJ 具體規(guī)則構(gòu)建可能會呈現(xiàn)出更多傾向于“混合模式”的特征。

在BBNJ 環(huán)評體制安排上，主要面臨著“國家主導”與“國際化”兩種路徑的“碰撞”。④Kahlil Hassanali， “Internationalization of EIA in a New Marine Biodiversity Agreement under the Law of the Sea Convention： A Proposal for a Tiered Approach to Review and Decision-making”， Environmental Impact Assessment Review， No.87， 2021， pp. 106-554.這種“碰撞”也反映了環(huán)評所具有的國際法義務屬性與其所具有的“國家程序”這一特征分別代表的不同取向。 尤其在當前全球治理體系下，“極端環(huán)保主義”思潮的不斷“滲透”影響下，“環(huán)保要素”在BBNJ 國際協(xié)定中試圖突破UNCLOS的規(guī)定，并與“全球性問題需要國際化解決”⑤對此，誠然全球性問題需要全球性解決方案，但“國際化”并非全球性解決方案的必然形式和唯一實現(xiàn)路徑。這一邏輯相結(jié)合，上升到新的高度。 例如，對于BBNJ 環(huán)評的“國際化”，在談判中，部分小島嶼國家和國際組織提出建立嚴格的全球統(tǒng)一環(huán)評實施標準(即BBNJ 國際協(xié)定構(gòu)成全球最低環(huán)評標準)、新協(xié)定設立的國際機構(gòu)行使環(huán)評啟動權、實施權和決策權等備選方案。 而代表“海洋開發(fā)利用派”的部分海洋大國(如俄羅斯、美國等)更傾向于環(huán)評的“國家主導”，即由國家自主實施和負責監(jiān)管。 雖然主權國家是BBNJ 環(huán)評制度最核心的治理主體，⑥劉惠榮、胡小明：“主權要素在BBNJ 環(huán)境影響評價制度形成中的作用”，《太平洋學報》，2017 年第 10 期，第 1-11 頁。但是BBNJ 環(huán)評管理體制建設也需要在絕對的“國家主導”和絕對的“國際化”之間尋求新的平衡方法。 達到這種平衡的理想路徑是通過塑造更加公平、合理的規(guī)則環(huán)境，激勵全球各國采取協(xié)調(diào)一致的“集體行動”，進而實現(xiàn)BBNJ 養(yǎng)護和可持續(xù)利用的“善治”。 環(huán)評管理體制安排最佳的模式選擇是構(gòu)建形成一個國家主導實施與國際協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)督良性互動的治理體制和運行機制。 結(jié)合環(huán)評的三個導向來說，國家主導實施，體現(xiàn)在對環(huán)評啟動、實施和決策等關鍵環(huán)節(jié)中有效行使國家權利義務，完善國家誠意履約機制；國際協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)督體現(xiàn)在環(huán)評進程中融入適度的國際化安排。如建立環(huán)評的信息共享、科技支持、溝通協(xié)商、數(shù)據(jù)庫和能力建設等方面的協(xié)調(diào)與合作機制等。

六、中國的應對

國家管轄范圍以外區(qū)域是地球上最大的政治地理空間單元，深遠海及其資源對各國而言都具有極為重要的戰(zhàn)略價值，已成為發(fā)達國家和新興國家開展戰(zhàn)略源，謀求爭優(yōu)勢的新疆域。 BBNJ 立法進程對于塑造國家管轄范圍以外海域資源開發(fā)和環(huán)境保護的國際秩序和利益格局具有深遠影響。 中國作為最大的發(fā)展中國家和海洋利用大國，同時也是現(xiàn)行多邊國際體系的參與者、建設者和貢獻者，在這一國際海洋法治進程中存在維護自身發(fā)展利益、維護和諧海洋秩序的需要，也肩負著增進國際社會共同利益、推動全球海洋治理體系改革的責任。 面對機遇與挑戰(zhàn)并存，既需要因應時勢的對策方案，也需要謀劃長遠的發(fā)展戰(zhàn)略。

6.1 面臨的機遇與挑戰(zhàn)

(1)機遇

第一，BBNJ 環(huán)評立法是維護國家海洋權益的重要陣線。 BBNJ 環(huán)評制度對海洋活動的環(huán)境規(guī)制勢必影響各國在公海和深海區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略空間和海洋權益的實現(xiàn)。 中國雖然是發(fā)展中國家，但是隨著近年來深?？碧秸{(diào)查領域科技實力的迅速提升，在全球海洋環(huán)境治理規(guī)則和標準制定過程中，需發(fā)揮出與綜合實力相當?shù)慕ㄔO性作用，提出既有利于實現(xiàn)全球共同利益又能滿足自身發(fā)展需求的制度方案①何志鵬、王藝曌：“BBNJ 國際立法的困境與中國定位”，《哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)》，2021 年第1 期，第10-16頁。，推動國際立法朝著有利于合作共贏的方向發(fā)展。

第二，BBNJ 環(huán)評立法是推動全球海洋治理體系更加公平、合理的重要領域。 中國作為崛起中的海洋強國，BBNJ 立法關乎國際海洋法治、政治和經(jīng)濟新秩序及利益分配格局的發(fā)展演變，這一進程為中國發(fā)揮負責任大國作用、推動完善一貫倡導的公正、合理的全球海洋治理體系和國際秩序提供了重要的國際法理論實踐平臺，為設計和貢獻BBNJ 治理公共產(chǎn)品的中國方案提供重要檢驗機會。

第三，BBNJ 環(huán)評立法是推行人類命運共同體理念和重大國際合作倡議的重要平臺。②江河、胡夢達：“全球海洋治理與BBNJ 國際協(xié)定：現(xiàn)實困境、法理建構(gòu)與中國路徑”，《中國地質(zhì)大學學報(社會科學版)》，2020 年第 3 期，第 47-60 頁。新的BBNJ 國際立法歸根結(jié)底要以實現(xiàn)全人類共同利益為根本目標，新規(guī)則的建立將深刻影響各國海洋事務發(fā)展的國際環(huán)境，規(guī)則制定和實施過程中的話語權問題也是影響國際法治發(fā)展走向的重要因素之一。 在這一進程中，應重視推廣和踐行海洋命運共同體理念，塑造和提升國際話語和國家形象。 同時，以推動綠色海上絲綢之路建設向縱深發(fā)展為契機，深化和拓展與海絲沿線國家在BBNJ 環(huán)評能力建設以及藍色經(jīng)濟和深海采礦③趙業(yè)新：“論海上絲綢之路背景下中國與太平洋島國深海采礦合作”，《太平洋學報》，2019 年第 10 期，第 31-46 頁。等相關領域的多邊合作。

(2)挑戰(zhàn)

參與國際立法以服務國家利益為根本出發(fā)點和落腳點。 國家的綜合實力，包括“硬實力”和“軟實力”，是實現(xiàn)國家利益最大化的基本保障。 對于BBNJ 環(huán)評規(guī)則制定而言，當前的主要挑戰(zhàn)在于國家在自身能力和影響力等方面存在的現(xiàn)實差距對于實現(xiàn)長遠利益需要的制約。 具體表現(xiàn)為：一是“硬實力”上我國仍然是發(fā)展中國家，在環(huán)評和環(huán)保技術標準等方面與歐美發(fā)達國家相比仍存在諸多短板，這就導致當前條件下實行同一環(huán)評規(guī)制標準可能面臨更多局限或不利；二是“軟實力”上我國仍然不占據(jù)話語權制高點，無論在規(guī)則話語權還是道義話語權方面，環(huán)評相關領域的科研水平、標準體系、實踐積累、專家網(wǎng)絡等方面國際影響力不足，導致提出的先進治理理念或科學方案難以上升為其他國家認同的普遍共識。 因此，如何立足自身利益和實力地位，深度參與并推動達成公平、合理的制度體系，為滿足未來發(fā)展需求爭取最佳實現(xiàn)途徑或最大回旋空間，是需要統(tǒng)籌謀劃并予以解決的一項系統(tǒng)性課題。

6.2 應對策略

(1)誠意參與國際立法進程

BBNJ 國際立法是BBNJ 國際海洋法治的里程碑式進程。 國家既是規(guī)則制定的主體，也是規(guī)則實施和適用的主體。 在深度參與 BBNJ 建制過程中應堅持人類命運共同體理念與全球海洋治理理念的融合，以共同利益觀和可持續(xù)發(fā)展觀為指導，深化與其他國家、國際組織等多元主體的溝通、協(xié)調(diào)與合作，與國際社會一道共建合作共治的全球海洋命運共同體。 為此，在秉持誠意參與BBNJ 環(huán)評國際規(guī)則和標準制定過程中需要始終把握好幾個方面的關系：一是基于可持續(xù)發(fā)展理念，平衡好海洋資源利用和生物多樣性養(yǎng)護目標，以維護海洋資源合理利用、鼓勵海洋科學研究發(fā)展等為導向，在具體制度設計時，避免極端環(huán)保主義的不利干擾，其中，環(huán)評技術要求應當與認知水平和能力相適應，不宜制定過于嚴苛的環(huán)境標準；二是基于公平原則，平衡好發(fā)展中國家和發(fā)達國家的利益訴求，秉持底線思維和進取精神，避免發(fā)達國家肆意放大其傳統(tǒng)優(yōu)勢領域的既得利益，而對發(fā)展中國家或新興國家發(fā)展需求施加過高門檻或不成比例的負擔，如，環(huán)評內(nèi)容和方法等要求需要基于最佳可得科學證據(jù)，但應避免唯科學主義，需要確保社會經(jīng)濟的文化等因素及成本效率在制定和實施環(huán)評規(guī)則中得到適當考慮，同時，從加強能力建設和技術轉(zhuǎn)讓方面積極維護廣大發(fā)展中國家正當利益；三是要協(xié)調(diào)好新規(guī)則與現(xiàn)有法律框架和組織機構(gòu)的關系，尤其關注與其他諸如深海采礦環(huán)評等關聯(lián)制度發(fā)展進程的協(xié)調(diào)問題，確保BBNJ 國際協(xié)定及其環(huán)評規(guī)則建立的法律秩序不損害國家依照既有法律框架享有的權利和利益，進而對未來進一步拓展深遠海發(fā)展空間構(gòu)成不合理的限制；四是要全面提升議題設置能力，基于我國在深海環(huán)境探測、資源調(diào)查、勘探和評價等領域的前期工作積累，需加大對BBNJ 環(huán)境保護議題的科技和法律問題系統(tǒng)研判，深化深?；蛸Y源利用的技術和應用研究，統(tǒng)籌推進生物多樣性調(diào)查、觀測、研究、評價和資源開發(fā)及環(huán)境保護等工作，提升先進科技成果和有益實踐對參與國際規(guī)則與標準制定的支撐能力。①薛桂芳：“國際海底區(qū)域環(huán)境保護制度的發(fā)展趨勢與中國的應對”，《法學雜志》，2020 年第 5 期，第 41-51 頁。

(2)適時完善國內(nèi)法治體系

中國已建立了較為完善的國內(nèi)環(huán)評法律體系，同時也是眾多環(huán)評相關國際條約的成員國，隨著未來國家管轄范圍以外海域開發(fā)利用的逐漸加強和參與BBNJ 事務的深入，建立健全適用于國家管轄范圍以外海域環(huán)評的國內(nèi)法治體系具有重要意義。 中國既需要深度參與BBNJ 環(huán)評立法進程，還需要盡早做好國內(nèi)法規(guī)和管理制度銜接。 一方面，BBNJ 環(huán)評規(guī)則及標準的出臺使各類海洋活動納入越來越全面的環(huán)評規(guī)制框架下，締約國有義務遵守新協(xié)定的要求，切實履行環(huán)評義務；另一方面，締約國需要通過完備的國內(nèi)法律、程序和管理措施確保相關主體的活動及環(huán)評滿足有關國際法要求，以有效履行保護海洋環(huán)境義務。 因此，需要從以下幾方面系統(tǒng)完善國內(nèi)環(huán)評規(guī)則體系：

第一，針對國家管轄范圍以外的公海、國際海底區(qū)域和極地，國內(nèi)尚未形成完備的環(huán)評法規(guī)體系，需要及時對接國際條約和相關國際組織規(guī)章予以完善，彌補國內(nèi)立法空白，為國家履行國際法義務和參與BBNJ 事務提供充分的法律依據(jù)。 如，2016 年生效的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》以專章形式對環(huán)境保護作了原則性規(guī)定，但是在環(huán)評、許可和監(jiān)管等相關配套制度建設方面仍不能滿足對深海采礦活動的環(huán)境規(guī)制要求，有必要盡快從應對迫切實際需求的角度先行制定可操作的具體規(guī)范性文件和技術標準，落實相關國際文書的基本要求，同時，注重對環(huán)評技術標準的研制與實證，爭取國際標準制高點，提升參與BBNJ 環(huán)評事務的規(guī)則話語權，并為BBNJ 環(huán)評的國際標準化工作貢獻中國智慧。

第二，BBNJ 環(huán)評國際立法正處于推進過程中，未來BBNJ 環(huán)評的實施不僅是規(guī)范層面對國際法要求在國內(nèi)法的自動納入，還涉及對國際規(guī)則為締約國留出的制度空間的填補問題，如從國內(nèi)法規(guī)和管理體制機制層面需要處理好與不同國際法律框架的關系，協(xié)調(diào)好跨部門、跨領域問題的監(jiān)管機制，確保與環(huán)評有關的環(huán)境監(jiān)測、損害評估、損害賠償、應急響應和生態(tài)修復等管理內(nèi)容得到有效落實，優(yōu)化完善國家管轄范圍以外區(qū)域活動的環(huán)境綜合管理系統(tǒng)。

第三，對國家管轄范圍以外海域的科學認知和技術研發(fā)是環(huán)評有效實施的基本保障，需要積極謀劃實施系統(tǒng)性的海洋大科學計劃或海洋科技領域國際合作項目，整合協(xié)調(diào)國內(nèi)在大洋、深海和極地等前沿領域分散在不同系統(tǒng)的科研力量，同時與深海資源開發(fā)企業(yè)主體密切合作，加強針對環(huán)評關鍵技術方法和核心裝備設備的聯(lián)合攻關，深入開展相關試驗或?qū)嵶C項目，探索科研與產(chǎn)業(yè)和政策之間相互協(xié)作與融合發(fā)展的路徑，為可持續(xù)地開發(fā)利用人類共有海洋資源和履行BBNJ 國際義務提供有力支撐。

第四，BBNJ 國際協(xié)定和其他相關國際框架下環(huán)評制度的逐步建立與完善，預示著對未來國家管轄范圍以外海域資源開發(fā)利用活動的環(huán)保要求將日益收緊，這一趨勢對相關行業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的更高要求，如，對公海深海漁業(yè)活動的環(huán)境友好型捕撈技術和采取生態(tài)系統(tǒng)方法管理的能力要求，對深海采礦活動的清潔開采技術和低碳環(huán)保等監(jiān)管要求，以及對新興海洋活動納入強制性國際規(guī)制范疇等，都需要國家在被動適應國際環(huán)境變化的同時，主動優(yōu)化國家管轄范圍以外海域資源開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃布局，滿足海洋善治和法治發(fā)展需要的同時，發(fā)揮負責任大國作用，為全球海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用作出更大貢獻。