計劃投資13億，國家級示范PPP項目緣何暫停？

南方周末記者 黃思卓發(fā)自海南瓊中

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點非常好辨認，白色的柵欄圍起來一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來放置相關(guān)設(shè)施。　　　　　　　　　南方周末記者　?　黃思卓　?　攝

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點在檳榔樹和芭蕉樹漫山遍野的瓊中農(nóng)村十分顯眼。南方周末記者?　黃思卓　?　攝

★海南瓊中，總投資額高達13億的PPP環(huán)保項目一度被寄予厚望，曾入選財政部認定的第三批國家級示范PPP項目。但在“蜜月期”之后，已建項目未驗收，其他項目建設(shè)未完成，運營費用捉襟見肘，政企合作可能宣告流產(chǎn)。

在琳瑯滿目的PPP項目中，“做農(nóng)村污水處理最吃力不討好，因為既不是使用者付費型，政府方面也沒有剛性支出的需求”。

農(nóng)村污水項目的通病是，啟動前的基礎(chǔ)條件不清晰，導(dǎo)致建設(shè)需求模糊，監(jiān)管力度和管理模式?jīng)]有統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而帶來了很多后期扯皮的問題。

瓊中黎族苗族自治縣地處海南省中部，是南渡江、昌化江和萬泉河三大河流的發(fā)源地，具有“海南之心”的美譽。

2015年之前，這顆生機勃勃的“心臟”，僅在縣城有一座超負荷運行的自來水廠，一座只能服務(wù)3萬人、污水處理率不足60%的污水處理廠，而縣里的淀粉廠一開工，排出的工業(yè)廢水就會影響設(shè)備正常運行。散落在山間田野的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，缺乏完整的污水處理系統(tǒng)，污水直排更是普遍現(xiàn)象。

為解污水難題，2015年瓊中發(fā)起“富美鄉(xiāng)村水環(huán)境治理”PPP項目。政企聯(lián)手成立一家公司，預(yù)備在3年建設(shè)期內(nèi)建設(shè)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水廠，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和544個富美鄉(xiāng)村人工濕地，即分散式農(nóng)村污水處理站。

PPP（Public- Private Part-nership）是政府和社會資本合作的模式。在瓊中縣的PPP項目里，根據(jù)合同，政府方出資500萬，社會資本方由上海三乘三備環(huán)保工程有限公司出資4500萬，雙方各占10%、90%股份，成立了新公司建設(shè)運營項目。

這個總投資額高達13億的環(huán)保項目一度被寄予厚望，曾入選財政部認定的第三批國家級示范PPP項目，全省多個縣市前來考察，被媒體廣泛報道。

但時至今日，當(dāng)?shù)赝度脒\營的農(nóng)村污水處理站只有三百余個，僅完成一半多，且沒有一個得到當(dāng)?shù)卣恼津炇?，合同中的城?zhèn)污水廠和供水廠尚未建成運營。

目前，合作企業(yè)焦頭爛額，地方政府已經(jīng)有終止合作的意向，昔日示范項目或?qū)⑿媪鳟a(chǎn)。五年來，全國PPP項目潮起又潮落，瓊中項目正是農(nóng)村污水難治理的縮影。

“蜜月期”

如果將這次政企合作視為一場姻緣，項目開始的前三年，被王鐘靈稱為“蜜月期”。

王鐘靈是上海三乘三備環(huán)保工程有限公司的董事長兼總經(jīng)理，也是政企聯(lián)手成立的新公司——瓊中鑫三源水務(wù)投資管理有限公司（簡稱鑫三源）的法定代表人和董事長。

作為化工專業(yè)的博士，他在2005年就做過污水處理廠的項目，有多年環(huán)境工程經(jīng)驗。動起做農(nóng)村污水治理的念頭，是因為2014年，他看到江蘇改善農(nóng)村衛(wèi)生條件的“廁改”新聞。

他將目光投向海南，考察了7個縣市后，最后落地瓊中。

王鐘靈回憶，當(dāng)時的瓊中縣也想改變水環(huán)境的面貌，并且也付諸了實際行動，但結(jié)果不盡如人意。以縣政府所在的營根鎮(zhèn)為例，政府也曾在2013年前后吸引公司來做過農(nóng)村污水治理。營根鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李全均介紹，“做完以后就沒人管了，排水管道壞了也沒人修”。

王鐘靈表示，他和時任瓊中縣縣領(lǐng)導(dǎo)“一拍即合”，縣里不希望設(shè)施“有人生沒人養(yǎng)”，建好以后就報廢，王鐘靈承諾“包生孩子包長大”，不僅要做到建管結(jié)合，而且要做全省的示范。

“蜜月期”里，項目進展飛快。

2015年5月，PPP項目正式發(fā)起，三個月之內(nèi)，瓊中縣確認了由縣水務(wù)局作為代表政府的實施機構(gòu)。2016年6月，縣水務(wù)局和鑫三源簽署合同，富美鄉(xiāng)村污水處理點投資約為150萬/自然村，這部分總價8.16億。合同簽署半年內(nèi)，就完成了四五十個農(nóng)村污水處理站的建設(shè)。

鑫三源建設(shè)的農(nóng)村污水處理點非常好辨認，白色的柵欄圍起來一塊地，占地約七十平方米，里面有一棟白色小房子，用來放置相關(guān)設(shè)施，房子外的地上種滿了美人蕉等植物，地面下是污水處理的管網(wǎng)。

這樣的場景，在檳榔樹和芭蕉樹漫山遍野的瓊中農(nóng)村十分顯眼，路上隨便問一個村民，都知道鑫三源的污水處理點在哪里，營根鎮(zhèn)村民對鑫三源的工程評價也頗高。

項目也順利入選海南省2016年第一批PPP項目庫，不久后，入選為財政部示范項目，吸引各地官員過來參觀考察。

彼時，也是全國PPP項目浪潮的高潮。僅2016年，全國就有11260個PPP項目入庫，投資總額達13.5萬億元。

PPP模式的優(yōu)勢在于，政府能以較低的出資額撬動一個數(shù)倍乃至數(shù)十倍的工程項目，既達到了招商引資的目的，又可以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，還能在較長的時間段里由社會資本方負責(zé)運維管理。

PPP浪潮興起，是因為地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式已風(fēng)險重重。2014年，財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，財政部連發(fā)數(shù)文，推廣PPP模式，試圖化解地方財政的風(fēng)險。

項目逾期未完成被叫停

PPP項目暗含天然的壟斷屬性，讓社會資本嘗到甜頭。瓊中PPP項目的合同期為30年，在這期間，在瓊中縣范圍，鑫三源對同類的特許經(jīng)營權(quán)有優(yōu)先獲得權(quán)。

但項目實施5年之后，王鐘靈卻嘗到了苦頭。2020年8月20日，瓊中PPP項目服務(wù)中心發(fā)出一紙停止建設(shè)的通知。

一份長達15頁、未加蓋公章的項目補充協(xié)議顯示，因鑫三源無法按照原合同約定，“在3年建設(shè)期內(nèi)完成項目的融資、建設(shè)”，要求對未開工建設(shè)且未招標(biāo)、已招標(biāo)未建設(shè)、已開工建設(shè)項目不再納入合作內(nèi)容。

“我做出的成績是有目共睹的，也遇到了前所未有的困難。”56歲的王鐘靈已頭發(fā)灰白，常穿深色夾克，拉鏈拉到胸口，說話時全神貫注身體前傾，走起路來步履匆匆。

截至2020年12月，鑫三源投入運營的農(nóng)村污水處理站只有三百余個，僅占承諾的一半多，而14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)場的污水處理廠只有1個接近建成，6個自來水廠中只有2個開始動工。

工期拖延，和鑫三源的資金問題有千絲萬縷的聯(lián)系。瓊中縣水務(wù)局局長崔大偉對南方周末記者解釋，政府也知道鑫三源受到很多外力因素阻礙，“建設(shè)過程中資金未能及時跟上，是導(dǎo)致超出合同建設(shè)期的主要因素”。

王鐘靈沒有否認這兩三年的財務(wù)危機，現(xiàn)在已經(jīng)籌措到了資金，“賬上還有很多錢”。

鑫三源現(xiàn)在有四十多位員工，絕大多數(shù)都是90后的本地人。鑫三源總經(jīng)理栗正康就是當(dāng)?shù)厝耍谒磥?，項目無法如期推進，是因為政府在驗收方面拖延進度，且不支付相關(guān)運維費用。

截至2020年12月，自投入運營起，三百余個農(nóng)村污水處理點沒有一個得到政府的驗收。一個處理點每月產(chǎn)生的運維支出，“包括人工費、水電費等在內(nèi)，有三千元左右”，如此合計，三百多農(nóng)村污水處理站的運維費用每月超過九十萬。

根據(jù)合同，沒有正式驗收的項目應(yīng)屬試運行期，試運行期間的運營成本由鑫三源承擔(dān)，但合同規(guī)定，“試運行期一般不超過3個月”，但有的項目已經(jīng)試運行3年多了。

崔大偉表示，在項目驗收完成之后，會根據(jù)運維管理辦法確定運維費用支付細則，“這是后面的事情了”。目前，鑫三源所有農(nóng)村污水處理站都處在驗收的過程中，“一個都沒經(jīng)過正式驗收”。

同時他也表示，鑫三源建設(shè)運營的污水處理站效果不錯，水質(zhì)也達標(biāo)?！皷|西是做得好，但是這個（指驗收）跟東西好不好沒關(guān)系，畢竟是將來要移交給政府的項目，我還要看你所有的各種結(jié)算、審核等資料。鑫三源現(xiàn)在資料的提供過程中，今天缺這個明天缺那個?！辈贿^，哪些材料阻礙了處理站的驗收流程，崔大偉并未說明。

王鐘靈認為，項目遲遲未能驗收，在于政府不愿意提供資料。在瓊中深耕五年，他已經(jīng)盡最大努力在交材料，“根據(jù)2018年的第一版驗收方案，政府要求我們企業(yè)提供難以提供的規(guī)劃材料，而第二版方案2020年中才出，導(dǎo)致驗收工作滯后，產(chǎn)生很多問題”。

崔大偉表示，項目驗收需要具備相關(guān)驗收條件及資料，目前鑫三源正在準(zhǔn)備中，縣水務(wù)局也在積極配合。鑫三源已建好的農(nóng)村污水處理站，都處在準(zhǔn)備驗收的過程中。

“做農(nóng)村污水處理最吃力不討好”

在琳瑯滿目的PPP項目中，使用者付費是企業(yè)獲利的重要源頭。國家發(fā)改委和國家財政部PPP雙庫定向邀請專家、E20研究院院長薛濤分析，這些項目中，“做農(nóng)村污水

處理最吃力不討好，因為既不是使用者付費型，政府方面也沒有剛性支出的需求”。

在合作雙方爭議最多的資金問題上，該PPP項目合同中寫道，收入來源為：水費、污水處理費和財政補貼。對于財政補貼，還有更詳細的說明：由于鄉(xiāng)村水環(huán)境治理項目服務(wù)對象為農(nóng)村用戶，僅從使用者付費角度，難以維持運營和保障投資人回收成本及取得投資回報。故采用使用者付費和可行性缺口補貼的形式。

王鐘靈表示，他們已經(jīng)在項目上投入了六個多億。根據(jù)合同，建設(shè)期內(nèi)政府按投資額的6.9%-7%進行財政補貼，約合四千多萬。包括政府出資的500萬注冊資金在內(nèi)，鑫三源目前收到政府方面資金共9600萬元左右。但由于已建成的項目未能驗收，運維費完全由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)捉襟見肘。

薛濤分析，這類項目的一個突出矛盾在于，農(nóng)村污水處理沒有明確的處理量，因此當(dāng)初設(shè)計的工程數(shù)量可能超過實際所需，花費過高，從而就容易產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

2019年，海南人大執(zhí)法檢查組檢查瓊中時，在《海南日報》上登出的檢查意見就曾提出，“發(fā)現(xiàn)瓊中將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高”。

排放標(biāo)準(zhǔn)等級越高，意味著前期建造和后續(xù)運營維護的成本也會越高。因此，當(dāng)時檢查組建議，瓊中要考慮當(dāng)?shù)刎斦Y金承受能力、村莊人口規(guī)模和分布，考慮投入與產(chǎn)出比，“靈活設(shè)置農(nóng)村污水排放標(biāo)準(zhǔn)，合理利用資源”，“因地制宜建設(shè)，避免造成資源浪費”。

薛濤分析，根本原因還是農(nóng)村污水治理的通病——啟動前的基礎(chǔ)條件不清晰，導(dǎo)致建設(shè)需求模糊，監(jiān)管力度和管理模式?jīng)]有統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而帶來了很多后期扯皮的問題。

不只是資金，農(nóng)村污水項目的前期征地和后期運營中的協(xié)調(diào)，都難以一帆風(fēng)順。比如征地，“沒有相應(yīng)的規(guī)范與現(xiàn)實匹配”，薛濤說，往往就是在村鎮(zhèn)集體土地或是田頭地間的農(nóng)用地里“摳”出來一小塊，沒有土地證，溝通起來也是難度大、成本高。栗正康就認為，在農(nóng)村污水項目征地拆遷方面，政府后期支持力度不夠，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和供水廠這個矛盾更突出”。

實際運營中，也可能會發(fā)生“電沒接過去”“管子沒接好”“排污口出不來水”等等各方面問題。上述海南人大檢查組就發(fā)現(xiàn)已建好的296個農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施中有137個運行不正常，據(jù)當(dāng)時瓊中有關(guān)負責(zé)人反饋，主要原因是沒有安裝電表，“只要電表一安裝，設(shè)施就能正常運轉(zhuǎn)”。

在王鐘靈與瓊中縣蜜月期結(jié)束的2017年，財政部、國資委發(fā)布了相關(guān)通知，意在放緩PPP腳步和控制風(fēng)險，集中清理工作也在全國拉開帷幕。經(jīng)過半年的清理，2018年5月財政部PPP中心公布，退庫與整改的PPP項目達3700個，投資額共計4.9萬億元。

審慎的基調(diào)仍在延續(xù)。2020年，財政部PPP網(wǎng)站上，每月仍有數(shù)十個PPP項目陸續(xù)被清退出庫。

這是王鐘靈第一個PPP項目，恐怕也是最后一個。如果項目被終止，瓊中的農(nóng)村污水處理該如何繼續(xù)？　在接受南方周末記者采訪時，崔大偉點了點頭,表示會繼續(xù)做，但具體實施方案政府還在協(xié)商中?！拔覀兊哪繕?biāo)是農(nóng)村污水要達到省里的要求，城鎮(zhèn)污水這塊打算2021年都啟動，兩三年內(nèi)做完?！?/p>

瓊中的財政資金緊張，并不是一個秘密。2019年，瓊中縣才摘掉了“國家級貧困縣”的帽子。2020年，海南戴上“自貿(mào)港”的皇冠后，瓊中大街小巷拉上了歡慶的紅色橫幅，與之并肩的還有脫貧攻堅的標(biāo)語。

未來瓊中是否還能繼續(xù)完成這個十幾億的水環(huán)境治理項目？　崔大偉說：“生態(tài)環(huán)境保護是第一位的，會積極爭取上級資金把污水處理項目做好?！?/p>