侯明明

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、誠信政府建設(shè)及其與司法改革的功能性勾連

2013年以來，隨著法治國家、法治政府、法治社會(huì)三位一體建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，作為法治政府之基礎(chǔ)工程的誠信政府建設(shè)也在如火如荼地推進(jìn)，一系列規(guī)范性文件相繼制定，各項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)隨即開展。2014 年，國務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》，提出政務(wù)誠信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類政務(wù)行為主體的誠信水平對(duì)其他社會(huì)主體誠信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用，需要加強(qiáng)公務(wù)員誠信管理和教育，堅(jiān)持依法行政，發(fā)揮政府誠信建設(shè)的示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)；2016 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》①，倡議建立多層次的政務(wù)誠信監(jiān)督體系、建立健全政務(wù)信用管理體系以及加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)；2019年10月頒布的行政法規(guī)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，也要求加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，其中政府誠信也必然是優(yōu)化營商環(huán)境的先決條件。反過來，優(yōu)化營商環(huán)境、保護(hù)社會(huì)資本合作方的合法權(quán)益，也有助于推動(dòng)政府守信機(jī)制的形成；2020年是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的決勝年，也是《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》實(shí)施的最后攻堅(jiān)期，因此各省區(qū)市在緊鑼密鼓地進(jìn)行清賴行動(dòng)專項(xiàng)治理，爭(zhēng)取達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的良好信用效果②。

追根溯源，誠信政府建設(shè)的地位之所以被提升至如此高度，一方面源于其所產(chǎn)生的重要意義，另一方面則歸因于政府失信的諸多現(xiàn)象及其弊端所營造的緊迫性。政務(wù)誠信是一個(gè)國家誠信體系建設(shè)的重要組成部分，也是維護(hù)政府合法性與權(quán)威形象的關(guān)鍵所在，更是當(dāng)下法治政府建設(shè)的內(nèi)在必然要求。作為未來穩(wěn)定行為預(yù)期的政府誠信，不僅具有倫理價(jià)值，而且具有法治意義；不僅是一種社會(huì)資本，而且也是地方法治競(jìng)爭(zhēng)中的核心競(jìng)爭(zhēng)力和軟環(huán)境之一。如果說法治是最好的營商環(huán)境，那么作為法治政府核心組成部分的誠信政府建設(shè)亦是優(yōu)化營商環(huán)境的重要路徑之一，其對(duì)于經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定具有重大功效。社會(huì)公眾對(duì)于政府的信任是一種制度性的信任、基于權(quán)威的信任，也是依憑既往預(yù)期利益實(shí)現(xiàn)的慣性信賴③。如果在法治政府建設(shè)的過程中，丟失這種社會(huì)資本和核心競(jìng)爭(zhēng)力，那么其必將處于非常不利的位置。“任何政府形式所能具有的最重要的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)人民本身的美德和智慧。”[1]如果政府走向反面，那么就容易引發(fā)負(fù)面示范效應(yīng)，隨之而來的則是公共道德的倫落。從這個(gè)意義上講，政府誠信對(duì)于社會(huì)的誠信建設(shè)亦有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)和外部性。

就總體性國家概念來講，相比于人們對(duì)中央政府的總體信任而言，地方政府則具有天然的不可信任性，與它們的交往傾向于利益化、無規(guī)則[2]。而且，反觀現(xiàn)實(shí)的政務(wù)操作，由于基層領(lǐng)導(dǎo)人事更替頻繁，新官不認(rèn)舊賬的官場(chǎng)惡習(xí)，畸形的考核機(jī)制，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力任性下的官僚意識(shí)以及責(zé)任倫理的缺失，也確實(shí)常常導(dǎo)致拖欠民營企業(yè)賬款，不履行合同約定的義務(wù)而失信于企業(yè)，有履行能力而拒不履行法院生效法律文書確定的義務(wù)④，不執(zhí)行法院作出的撤銷行政復(fù)議不予受理決定的裁定，無正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議，違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度⑤，甚至偽造證據(jù)妨礙、抗拒執(zhí)行等不良現(xiàn)象的發(fā)生⑥。這背后體現(xiàn)出的則是地方政府和市場(chǎng)的界限沒有厘清，政府公權(quán)力隨意介入私權(quán)領(lǐng)域，干擾了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身的運(yùn)行；地方政府超越自身能力，大搞形象工程和面子工程，不能按時(shí)撥付工程款項(xiàng)，最終造成“前任鋪攤子、刷面子，后任負(fù)債務(wù)、擔(dān)擔(dān)子”的尷尬局面[3]。此外，由于上級(jí)政府主導(dǎo)型偏好結(jié)構(gòu)的存在，基層領(lǐng)導(dǎo)者的行為受到任期和錯(cuò)誤政績觀的強(qiáng)烈影響，極易導(dǎo)致短視化行為、機(jī)會(huì)主義行為以及絕對(duì)自利行為，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好直接決定了公共資源的配置方向，而此類行為的作出又極易造成決策的失當(dāng)以及公共政策的不穩(wěn)定與不確定，這些屬性進(jìn)而導(dǎo)致政府的承諾失敗，甚至是公然違背制度性的規(guī)定，最終使得政府出現(xiàn)誠信危機(jī)。這時(shí)，政府誠信缺失的危機(jī)就會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)威的供給不足?！懊慨?dāng)人們判斷政府可信性時(shí)，就會(huì)把抽象的政府信任嵌入到自己所面臨的具體政策情景中，進(jìn)而做出行動(dòng)選擇。一旦人們對(duì)政府失信判斷普遍化、以逆向選擇回應(yīng)政府政策時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共政策的‘塔西佗陷阱’?！盵4]

一般而言，政府利益和公共利益的二元化分裂是政府失信的可能利益格局基礎(chǔ)，但是有時(shí)候二者又呈現(xiàn)出高度契合的局面，卻與個(gè)人（企業(yè)）的個(gè)體化利益出現(xiàn)了背離，從而導(dǎo)致后者在很大程度上受到損害。這充分體現(xiàn)出，某些時(shí)候基層政府之所以失信，是因?yàn)楫?dāng)個(gè)體利益與公共利益、政府利益出現(xiàn)差異時(shí)，他們會(huì)毫不猶豫地或者理性地選擇后者。因此，某些基層政府失信呈現(xiàn)出兩種面孔：一是因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的政績、組織部門利益或者政府整體利益而違背公共利益所引發(fā)的失信；二是因維護(hù)整體公共利益或政府利益而違背個(gè)體利益。換言之，政府利益與公共利益、個(gè)人利益既有差異的一面，也有契合的一面，但是當(dāng)三者出現(xiàn)沖突時(shí)，并且在協(xié)調(diào)無果的情況下，政府很容易走向失信的道路。

從微觀視角下審視，雖然政府失信不是單一因素造成的，而是在復(fù)雜的組織環(huán)境中各種因素相互滲透、相互交織的結(jié)果[5]；但是也正是在這種誠信政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)危象與理想規(guī)劃之巨大張力的吸引下，很多學(xué)者對(duì)此話題給予了研究。目前的學(xué)術(shù)研究多集中于從宏觀一般意義上研究政府失信的現(xiàn)狀、公域失信的原因、政府失信的懲戒以及如何重塑政府誠信和權(quán)威[5]。雖然有學(xué)者從立法學(xué)的視角對(duì)立法與政府誠信建設(shè)的關(guān)系進(jìn)行了論綱式的分析[6]，但缺乏從司法學(xué)的角度對(duì)政府誠信建設(shè)與司法的關(guān)系進(jìn)行考察。即使從司法維度研究法院對(duì)于法治政府建設(shè)的作用的學(xué)者也往往偏向于行政訴訟和規(guī)范性文件的附帶性審查[7-8]，暫且不論其與誠信政府建設(shè)主題的相關(guān)性，也忽視了當(dāng)下信用體系建設(shè)以及新一輪（2013 年至今）司法改革背景下法院對(duì)于誠信政府建設(shè)的功能及其存在的可能限度?？梢姡P(guān)于誠信政府建設(shè)的研究領(lǐng)域亟須拓展，需要從更多的視角，尤其是司法學(xué)的視角來加以審視，以闡明誠信政府建設(shè)在司法維度下的復(fù)雜性、豐富性以及二者之間的互動(dòng)關(guān)系。而在司法學(xué)的研究中，新一輪司法改革背景下的法院功能研究尤為突出，進(jìn)而司法改革成效與誠信政府建設(shè)之間的功能性勾連成為可以分析的對(duì)象。

總體來講，尋求司法改革在誠信政府建設(shè)中的功能定位，就是在探究以司法體制機(jī)制與以訴訟活動(dòng)為核心的司法產(chǎn)品及其系列衍生產(chǎn)品對(duì)于誠信政府建設(shè)可能發(fā)揮功能的空間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二者之間的“府院互動(dòng)”[9]。在此意義上，考慮到與誠信政府建設(shè)的關(guān)系密切程度以及新一輪司法改革的最新進(jìn)展，至少可以從以下三個(gè)維度展開：司法“去地方化”改革與誠信政府建設(shè)；“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)與誠信政府建設(shè)；規(guī)范性司法文件與誠信政府建設(shè)⑦。其既包括司法管理體制改革、執(zhí)行體制改革的各項(xiàng)措施及其效果，也囊括了改革類規(guī)范性司法文件作用下的司法權(quán)運(yùn)行狀態(tài)。本文從當(dāng)下新一輪司法改革的視角切入，將司法改革的具體舉措與誠信政府建設(shè)進(jìn)行功能性勾連，試圖找出司法“去地方化”改革、“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)以及規(guī)范性司法文件在誠信政府建設(shè)中的功能發(fā)揮及其限度，在此基礎(chǔ)上反思未來司法在促進(jìn)誠信政府建設(shè)方面功能發(fā)揮的空間以及其他可能的動(dòng)力機(jī)制。

值得注意的是，以往的研究偏重于地方政府對(duì)于司法運(yùn)作的影響，而本文的研究專注于逆向的思路，通過考察司法對(duì)于地方政府誠信建設(shè)的功能來彰顯司法與地方政府之間的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，在司法和執(zhí)法之上還具有統(tǒng)攝二者的“國家治理”，“國家治理”作為統(tǒng)攝二者的基本背景和目標(biāo)，其必然會(huì)對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)之間互動(dòng)的程度和力度都會(huì)產(chǎn)生必要的影響。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，反而要實(shí)現(xiàn)法治化的運(yùn)作，即使要通過作為規(guī)則實(shí)施載體的法院達(dá)成其他治理性的目標(biāo)，也必須通過法定的程序和形式依據(jù)來實(shí)現(xiàn)。如果在治理的視野下看待司法，那么司法治理也應(yīng)該是國家治理體系的重要組成部分。這樣一來，就給司法和地方政府誠信建設(shè)的現(xiàn)代化互動(dòng)提供了良好的話語空間、政治環(huán)境和法治保障。正如德國學(xué)者施米特（Carl Schmitt）所言：“沒有正常的處境，任何嚴(yán)格的規(guī)范主義都不過是謊言?！盵10]

二、司法“去地方化”改革之于誠信政府建設(shè)的功能

如果說政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制是誠信政府建設(shè)的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力和縱向政務(wù)誠信監(jiān)督機(jī)制，那么司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的制約與監(jiān)督則是作為誠信政府建設(shè)的外部促進(jìn)型力量和橫向政務(wù)誠信監(jiān)督機(jī)制。其預(yù)期功能發(fā)揮的實(shí)質(zhì)則在于讓行政權(quán)的行使受到司法權(quán)的制約，以公權(quán)對(duì)公權(quán)及其運(yùn)行的方式來實(shí)現(xiàn)行使歸位，使其在誠信法治的框架內(nèi)運(yùn)行；同時(shí)讓領(lǐng)導(dǎo)干部形成誠信思維以及運(yùn)用契約法治的方式來解決社會(huì)和市場(chǎng)問題，最終實(shí)現(xiàn)通過司法的誠信政府控制。

但是，由于之前司法地方化的存在，司法往往嵌入地方權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致司法對(duì)于行政監(jiān)督不足的局面，這在一定程度上“縱容”了地方政府對(duì)于某些失信案件的弱回應(yīng)問題。甚至于，在地方政府積極的干預(yù)或影響下，地方法院在失信案件中的處理態(tài)度與地方政府保持了某種共生性的暗合，二者的隱性“配合”共同塑造了“法律表達(dá)”對(duì)于案件當(dāng)事人的弱回應(yīng)性，以至于使得發(fā)回重審多次的案件仍然保持原來處理結(jié)果的尷尬狀態(tài)。本來根據(jù)已頒布多年的《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行生效法律文書的，法院可以采取對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人罰款、拘留；拒不履行生效判決，情節(jié)嚴(yán)重的，相關(guān)人員甚至還將觸及刑律⑧。但是，此條款的實(shí)施效果頗為不佳，甚至變成了“僵尸條款”。究其原因，特別是本地法院，會(huì)存在被行政干預(yù)的現(xiàn)象，本地法院往往會(huì)礙于面子有時(shí)不會(huì)動(dòng)真格，所以，消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行會(huì)存在。有些地方政府不執(zhí)行生效判決，歸根結(jié)底是對(duì)法院判決缺乏尊重[11]。同時(shí)，由于權(quán)力壓力的存在以及糾紛解決的地方復(fù)雜性，法院也欠缺對(duì)政府失信行為進(jìn)行有力制裁的勇氣和決心。

這時(shí)，地方政府對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)利益、維穩(wěn)利益的政績維護(hù)取向已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了對(duì)于法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)之憲制架構(gòu)的尊重，此時(shí)司法很難堅(jiān)守自身的獨(dú)立性、自治性品格，很多當(dāng)事人與訴訟案件的公正待遇和公平處理請(qǐng)求就成為這種弱回應(yīng)性的犧牲品。更遑論由于司法地方化所形成的地方法院與地方政府之間的“共謀性腐敗”與“地域性腐敗”。

可見，雖然根據(jù)現(xiàn)有的憲制安排，司法機(jī)關(guān)在對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的前提下依法獨(dú)立行使審判權(quán)，但是在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，由于地方法院人財(cái)物的控制權(quán)掌握在地方黨委、政府和人大的手中，以及司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃重疊所導(dǎo)致的利益粘連，所以依法運(yùn)權(quán)不可避免地會(huì)受到影響，特別是在具有外部性的案件中，常常受到各種地方保護(hù)主義刺激下所形成的地方政府的干擾[12-13]。換言之，一直以來，其實(shí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的狀態(tài)并沒有完全得到嚴(yán)格的保障，同案不同判的情形、法律適用不統(tǒng)一的現(xiàn)象也常常由于地域的差異而存在不同程度的異化。也正是面臨著如此嚴(yán)峻的司法結(jié)構(gòu)形勢(shì)和司法弱勢(shì)處境，黨中央對(duì)此展開了突破單純司法技術(shù)的體制性改革，其中尤為顯眼的則是司法的“去地方化”改革。

隨著一系列司法改革政策文件的發(fā)布，自2013年十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)新一輪司法改革以來，司法的“去地方化”就已經(jīng)成為改革的癥結(jié)切口與主題之一，對(duì)此也相繼實(shí)施了“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”“跨行政區(qū)劃的法院設(shè)置”“最高人民法院設(shè)置巡回法庭”“合理調(diào)整行政訴訟案件的管轄”等制度性舉措。2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》也指出，要繼續(xù)深化與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革，科學(xué)界定人民法院跨行政區(qū)劃管轄案件的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成有利于打破訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象的新型訴訟格局；穩(wěn)妥推進(jìn)省級(jí)以下地方法院編制、人事管理改革；圍繞推進(jìn)法治政府建設(shè)，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化、法治化，服務(wù)和保障“放管服”改革。就此可以視作黨政體制下對(duì)“條-塊”復(fù)雜矩陣關(guān)系的重新調(diào)整與塑造[14]，尤其是地方法院與地方政府的權(quán)力架構(gòu)關(guān)系，并且超越特定地域的利益關(guān)聯(lián)，通過司法行政事項(xiàng)之管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移，在更為廣泛或者一般的意義上為司法的公共服務(wù)進(jìn)行相對(duì)平等化的籌資或安排提供了可能[15]。

可見，司法“去地方化”改革一開始就已經(jīng)承載了監(jiān)督和制約行政權(quán)力運(yùn)行的功能預(yù)期。地方各級(jí)人民法院是深深嵌入在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)之中的，司法“去地方化”的改革本質(zhì)上就是要逐步革除“權(quán)力等級(jí)”對(duì)于司法運(yùn)作獨(dú)立性的影響，排除地方政府對(duì)于法院執(zhí)行領(lǐng)域的隱性影響和顯性干擾、阻礙。雖然司法在“去地方化”的過程中，司法權(quán)和行政權(quán)還處于一種博弈與平衡的狀態(tài)當(dāng)中，甚至各地的運(yùn)作方案也具有非統(tǒng)一性，就此也形成了不同的階段性、地域性統(tǒng)籌模式[16-17]，但是以上具有一般性的制度性進(jìn)路顯示出了階段性的、可值得期待的成效[18]。不管是在人事、財(cái)政上，還是在裁判權(quán)的行使上，司法的獨(dú)立性和自主性運(yùn)作能力都得以增強(qiáng)，在一定程度上提升了司法對(duì)于地方政府干擾的免疫能力，地方法院的司法權(quán)和地方政府的行政權(quán)實(shí)現(xiàn)了一定程度的有效隔離，“地方的法院/地方所屬的司法機(jī)關(guān)/服從于地方利益的法院”之傳統(tǒng)印象也在一定程度上有所扭轉(zhuǎn)與改觀。其中，司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)監(jiān)督效果的提升更是重要的成效之一。

更進(jìn)一步講，司法“去地方化”改革也在不同程度地助推著誠信政府建設(shè)。隨著司法“去地方化”效果的不斷呈現(xiàn)，司法對(duì)于誠信政府建設(shè)的促進(jìn)效能也應(yīng)該得以不斷提升。司法“去地方化”改革為發(fā)揮司法之于誠信政府的建設(shè)功能提供了良好的組織保障，“去地方化”之后的司法更加地具有運(yùn)作的獨(dú)立性，其對(duì)于行政權(quán)力運(yùn)行的介入能力和干涉的排除能力得到鍛造，二者的結(jié)合又聯(lián)合推動(dòng)了司法對(duì)于誠信政府的形塑能力，而這種形塑能力往往是常態(tài)化的、制度化的。本來在制度有效約束的環(huán)境中，政府守信是一種制度約束下的理性選擇，但是由于制度的失效或者缺位，反而使得政府失信成為一種情境下的“理性選擇”，因?yàn)檫@時(shí)的違背法律而受到懲罰不再是一種成本，進(jìn)而成本的減少極大地刺激了政府失信的動(dòng)力。但是司法“去地方化”改革為司法的失信懲戒實(shí)施提供了有利的環(huán)境，司法對(duì)于修復(fù)政府誠信的勇于介入使得本已失衡的天平又恢復(fù)了應(yīng)有的公平公正樣態(tài)，制度的效力得以再次發(fā)揮，政府失信的成本再次變得真切，甚至大大提高。在此境遇下，政府機(jī)關(guān)及其職能部門在作出失信行為時(shí)也就會(huì)強(qiáng)化自身的成本考量，迫于環(huán)境和成本的衡量也會(huì)逐步打破以往權(quán)力任性下的失信慣習(xí)，漸次減少政府失信的可能，繼而由于政府失信所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也得以式微。

三、“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)之于誠信政府建設(shè)的功能

對(duì)于政府失信的問題，不僅行政系統(tǒng)內(nèi)部建立了一套失信懲戒的控制機(jī)制，而且在司法系統(tǒng)也有相應(yīng)的執(zhí)行懲罰機(jī)制。本部分的重點(diǎn)就在于分析司法系統(tǒng)對(duì)于政府失信的執(zhí)行懲罰機(jī)制，尤其是“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)下的失信被執(zhí)行人名單（俗稱失信黑名單）制度對(duì)于誠信政府建設(shè)的功能。政府誠信建設(shè)作為法治政府建設(shè)的一個(gè)重要抓手，在一定程度上彰顯了法治政府的建設(shè)程度，而地方政府被納入失信被執(zhí)行人名單的情形（俗稱老賴政府）則又可以在一定程度上透視地方政府的誠信程度，進(jìn)而可以成為研究地方政府誠信建設(shè)的突破口或者側(cè)面。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確將切實(shí)解決執(zhí)行難作為全面依法治國的目標(biāo)之一。為了貫徹落實(shí)黨中央的部署，最高人民法院在2016年十二屆全國人大四次會(huì)議上正式作出了“用兩到三年的時(shí)間，基本解決執(zhí)行難問題”的政治承諾[19]，致力于在短期內(nèi)基本去除目前存在的選擇執(zhí)行、消極執(zhí)行以及胡亂執(zhí)行等頑疾，進(jìn)而消除執(zhí)行難的負(fù)面影響。至此，眾多法官干警被動(dòng)員，各種超常規(guī)的“基本解決執(zhí)行難”領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)得以成立，一系列“假日?qǐng)?zhí)行”“聯(lián)合利劍”“零點(diǎn)行動(dòng)”“百日會(huì)戰(zhàn)”等集中執(zhí)行活動(dòng)相繼開展[9]，甚至司法執(zhí)行工作成為“政治任務(wù)”“工作量”與“競(jìng)賽指標(biāo)”[20]，責(zé)任也出現(xiàn)了體制內(nèi)的下沉和分配。在“集中力量辦大事”的巨大政治動(dòng)力和組織行動(dòng)力的保障下，繼而在司法執(zhí)行這一重點(diǎn)領(lǐng)域，針對(duì)執(zhí)行難這一重點(diǎn)問題，集中優(yōu)勢(shì)治理資源，隨勢(shì)發(fā)展出一種解決執(zhí)行難的“運(yùn)動(dòng)式治理”[10]。隨著時(shí)間的推移和措施的落地，“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)不斷取得新的進(jìn)展，這一階段性的目標(biāo)也如期實(shí)現(xiàn)[11]，不僅樹立了司法的權(quán)威，而且在誠信政府建設(shè)方面也營造了示范效應(yīng)，建立了當(dāng)?shù)卣恼\信檔案。2019 年6 月最高人民法院發(fā)布的《人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》以及2019年7月中央全面依法治國委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理 從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》[12]則延續(xù)了“基本解決執(zhí)行難”的行動(dòng)，在鞏固“基本解決執(zhí)行難”之執(zhí)行成果的同時(shí)，也為下一階段的執(zhí)行工作指明了方向。

而在“基本解決執(zhí)行難”的行動(dòng)中，最為突出的則是清單式治理下發(fā)揮失信懲戒作用的失信被執(zhí)行人名單制度。這場(chǎng)旨在提升執(zhí)行能力的行動(dòng)不僅強(qiáng)化了失信黑名單制度的執(zhí)行落實(shí)度和專項(xiàng)行動(dòng)力，而且完善了失信聯(lián)合懲戒的協(xié)作化運(yùn)作機(jī)制[13]。而以上兩方面的強(qiáng)化和完善又進(jìn)一步通過失信懲戒以及失信修復(fù)的方式助推了誠信政府建設(shè)。

（一）失信被執(zhí)行人名單制度及其與誠信政府建設(shè)的對(duì)接

失信被執(zhí)行人名單制度作為失信懲戒的制度載體，在司法執(zhí)行場(chǎng)域，其大體遵循的是通過曝光的公開方式而得到社會(huì)各主體的關(guān)注與監(jiān)督，從而達(dá)到一種對(duì)失信被執(zhí)行人的削弱性評(píng)價(jià)或否定性評(píng)價(jià)的懲罰邏輯，最終迫使失信主體礙于信譽(yù)減損而通過補(bǔ)救方式恢復(fù)其誠信狀態(tài)。就其發(fā)揮作用的機(jī)理及其與誠信政府建設(shè)的對(duì)接而言，政府誠信作為一種非利潤性的代理誠信，相比于個(gè)人誠信和商業(yè)誠信，本身就具有動(dòng)力不足的先天缺陷[21]。當(dāng)多個(gè)地方政府及其職能部門由于各種緣由失信而被法院納入失信被執(zhí)行人名單時(shí)，首先就意味著其行為受到了法律的否定性評(píng)價(jià)，除上述可理解性的一面之外，其還具有可懲戒性的地方。其次，失信被執(zhí)行人名單的信用懲戒實(shí)現(xiàn)了個(gè)人、企業(yè)和政府的一體化和平等化規(guī)制，彰顯了法律面前人人平等的原則。再次，失信黑名單制度對(duì)地方政府行政權(quán)的行使形成了制度性的約束，在法治框架內(nèi)，政府被納入失信黑名單恰恰是在第一道制度防線失效時(shí)，第二道防線或許也是最后一道防線開始發(fā)揮作用，而這正好為司法的介入提供了契機(jī)，并且由于政治系統(tǒng)的加入而給司法輸入了比以往時(shí)刻更多的治理資源。但是，司法發(fā)揮作用的目的不僅僅在于失信懲戒，而且希冀實(shí)現(xiàn)政府信用和權(quán)威的修復(fù)，構(gòu)建良好的信用體系，最終維護(hù)行政相對(duì)人或公民的合法權(quán)益。

此外，失信被執(zhí)行人名單之所以能夠達(dá)到對(duì)于政府因失信而對(duì)其產(chǎn)生的削弱性或否定性評(píng)價(jià)之目的，就在于超大規(guī)模陌生人社會(huì)中政府信用信息的分享機(jī)制，其構(gòu)成了司法執(zhí)行失信懲戒的社會(huì)溝通基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小規(guī)模熟人社會(huì)，信用聲譽(yù)機(jī)制依賴于社群的知根知底而發(fā)揮作用；而在現(xiàn)代工業(yè)與信息化了的超大規(guī)模陌生人社會(huì)，雖然人與人之間的信息出現(xiàn)了不對(duì)稱，但是互聯(lián)網(wǎng)信用體系的動(dòng)態(tài)建設(shè)則使得這一不對(duì)稱通過信用信息的分享機(jī)制而變得相對(duì)平衡，信用機(jī)制的否定，也就是不合作、不信賴的懲罰機(jī)制依然可以彰顯，只不過這種信用信息的對(duì)稱可能覆蓋在雙方或者多方的相對(duì)小范圍內(nèi)，并且在彼此發(fā)生交集的時(shí)刻才變得重要。當(dāng)下全國信用信息共享平臺(tái)以及失信行為聯(lián)合懲戒系統(tǒng)的建設(shè)，比如，信用中國、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)等，就為多部門信用信息的實(shí)時(shí)更新、全面整合、動(dòng)態(tài)共享提供了切實(shí)的載體保障，避免了多部門管理所出現(xiàn)的交叉或空白區(qū)域。同時(shí)，這種信用體系的建設(shè)為司法系統(tǒng)以及其他系統(tǒng)之間的傳導(dǎo)和協(xié)作提供了基本的信息基礎(chǔ)。

（二）司法系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的傳導(dǎo)機(jī)制與協(xié)作化運(yùn)行

就目前司法執(zhí)行場(chǎng)域的操作而言，司法權(quán)需要通過與其他權(quán)力之間的合作與聯(lián)動(dòng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府失信的懲戒，凸顯聯(lián)合懲戒的成效，達(dá)到預(yù)期的目的。因?yàn)槭诺恼涣腥胧疟粓?zhí)行人名單并非只是進(jìn)入法院的被執(zhí)行人名單而已，而且還有其引發(fā)的相應(yīng)各部門（尤其是組織人事部門）的通報(bào)制度、約談機(jī)制以及接續(xù)而來的其他系統(tǒng)的失信懲戒與考核體系，進(jìn)而呈現(xiàn)出功能預(yù)期的“一處失信，處處受限”之局面。雖然后者不是法院失信黑名單制度的直接組成部分，但是由于前者的權(quán)威認(rèn)定，基本成為引發(fā)后者系列行為舉措的依據(jù)或原因。比如《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》[14]第八條提及，人民法院應(yīng)當(dāng)將失信被執(zhí)行人名單信息向政府相關(guān)部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會(huì)通報(bào)，國家工作人員等被納入失信被執(zhí)行人名單的，人民法院應(yīng)當(dāng)將失信情況通報(bào)其所在單位和相關(guān)部門，國家機(jī)關(guān)等被納入失信被執(zhí)行人名單的，人民法院應(yīng)當(dāng)將失信情況通報(bào)其上級(jí)單位、主管部門或者履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。

司法系統(tǒng)向有關(guān)部門通報(bào)之后所產(chǎn)生的信息傳導(dǎo)功能，進(jìn)而引發(fā)行政系統(tǒng)、政治系統(tǒng)內(nèi)部的自我反思式問責(zé)。誠信政府建設(shè)需要人民法院與黨委、上級(jí)人民政府及其組成部門、檢察院等其他相關(guān)部門聯(lián)合實(shí)施懲戒，并通過全國信用信息共享平臺(tái)共享失信信息和懲戒措施。特別是在集中各種優(yōu)勢(shì)資源的最高人民法院的推動(dòng)和協(xié)調(diào)下，失信聯(lián)合懲戒的參與主體和協(xié)作程度都得以提升[22]。由此可見，被納入失信被執(zhí)行人名單只是其中一個(gè)步驟，還需要與其他權(quán)力部門的考核、失職處理等措施進(jìn)行連接，其中介裝置就是通報(bào)和移送制度，進(jìn)而成為司法系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的傳導(dǎo)機(jī)制，并且在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了多方之間的協(xié)作化運(yùn)行。其中法院將其納入失信被執(zhí)行人名單的功能就在于從法律上權(quán)威性地界定了被納入失信被執(zhí)行人名單的人民政府的失信行為，其作為后續(xù)行為的前提。所以，需要用一種整體的視角來審視人民政府被納入失信被執(zhí)行人名單與后續(xù)的系列協(xié)作行為，而不能單獨(dú)將法院的失信納入行為割裂開來，否則可能看到的不是完整的政府失信懲罰鏈條。

四、規(guī)范性司法文件之于誠信政府建設(shè)的功能

司法文件既是以往司法者審判經(jīng)驗(yàn)的外化總結(jié)，也可能是由于司法實(shí)踐中遇到了已有法律體系因規(guī)則供給不足而難以解決的局面，需要新的指導(dǎo)性文件實(shí)現(xiàn)司法系統(tǒng)的即時(shí)性處理。在新一輪的司法改革期間，眾多的規(guī)范性司法文件[15]得以發(fā)布，使得司法改革的具體措施得以規(guī)范化地呈現(xiàn)，這些作為司法改革之規(guī)范載體的改革類文件繼而成為可以分析的對(duì)象。就現(xiàn)實(shí)的效果來看，不同級(jí)別的司法主體制定了諸多涉及司法運(yùn)行、法律適用與管理方面的文件，這些規(guī)范性文件在司法系統(tǒng)內(nèi)層層傳遞，再加上溢出效應(yīng)的存在，確實(shí)在誠信政府建設(shè)過程中發(fā)揮著各種功能[23]。

規(guī)范性司法文件對(duì)于誠信政府建設(shè)之所以能發(fā)揮功能，得益于中國特色的“文件管理”下的“文件政治”[16]（documental politics），其可以視為一套成熟的、慣常的治理技術(shù)和政策實(shí)施技術(shù)[23]。換言之，規(guī)范性司法文件通過沿襲“文件政治”這一既有政治科層式路徑而對(duì)行政系統(tǒng)的誠信建設(shè)產(chǎn)生間接影響，“作為介于法律規(guī)則與專斷性命令之間的‘第三種規(guī)范’，司法文件匯集少數(shù)治理精英的價(jià)值偏好與愿望，并具有一定的政治動(dòng)員意味，其在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行與維系需要有相應(yīng)的組織體系和機(jī)制作為中介，以便滲透與連接它所覆蓋的各個(gè)層次與不同角落”[23]。此外，司法也通過規(guī)范性司法文件來不斷調(diào)整自身的認(rèn)知和結(jié)構(gòu)，從而逐步實(shí)現(xiàn)自身體制的完善和能力的提升，也進(jìn)而延伸了司法在整個(gè)國家治理體系中的功能以及作為治理手段的有效性。但是，需要加以注意的是，規(guī)范性司法文件首先需要在司法系統(tǒng)發(fā)揮其功能，才能逐步輻射至行政系統(tǒng)。

具體而言，司法系統(tǒng)內(nèi)在的政治科層制以及司法權(quán)和行政權(quán)的制約架構(gòu)為司法發(fā)揮對(duì)于誠信政府的建設(shè)功能提供了基本的組織基礎(chǔ)與制度條件。一方面，由于集權(quán)式司法模式中類似官僚科層組織的存在，規(guī)范性司法文件所標(biāo)榜的有助于誠信政府建設(shè)的內(nèi)容能夠遵從類似“命令-服從”的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)在上下級(jí)法院之間得以傳達(dá)、貫徹與落實(shí)，繼而再通過司法系統(tǒng)對(duì)行政系統(tǒng)發(fā)揮影響力。比如2019年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見》（以下簡(jiǎn)稱《善意執(zhí)行意見》）[17]，其明確規(guī)定了不采取懲戒措施的情形，單位是失信被執(zhí)行人的，人民法院不得將其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人等納入失信名單。雖然這種非司法解釋類規(guī)范性司法文件不具有法源的地位，也并無法律規(guī)范背后的強(qiáng)制力作為后盾，只是最高人民法院推進(jìn)司法政策的指引性文件，但是由于司法系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)等級(jí)權(quán)威的存在，特別是在最高人民法院政治權(quán)威有意推動(dòng)的前提下，通過法院之間層層文件的傳達(dá)，各級(jí)人民法院也就很難拒絕按照此文件所指示的精神執(zhí)行。各級(jí)人民政府及其職能部門作為單位被納入失信被執(zhí)行人名單時(shí)，其很可能也受到上述規(guī)定的約束，換言之，此規(guī)范性司法文件對(duì)于政府失信時(shí)的懲戒方式及其信譽(yù)修復(fù)的助推力度都將產(chǎn)生一定的影響。

另一方面，由于憲制中司法權(quán)和行政權(quán)之間的職能分工與制約定位，司法權(quán)可以直接通過對(duì)行政權(quán)運(yùn)作的控制以及對(duì)公務(wù)人員行為的規(guī)制而發(fā)揮其對(duì)于誠信政府甚至是整個(gè)法治政府建設(shè)的促進(jìn)功能。司法作為誠信政府建設(shè)的外部促進(jìn)型力量，有利于從行政權(quán)力格局的外圍形成司法權(quán)對(duì)于政府失信的制約。比如，行政協(xié)議一般關(guān)涉到行政相對(duì)人和行政主體之間的承諾約定，其是否實(shí)際履行直接影響到誠信政府的形象塑造。2019 年12 月出臺(tái)、2020年1月開始生效的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》[18]，通過規(guī)則供給的方式確認(rèn)了行政協(xié)議的可訴性及相對(duì)精細(xì)化地界定了與其相關(guān)的一系列涉訴基本問題，初步建立了行政協(xié)議審理的行政法和合同法兼容的制度框架。因?yàn)檫@種司法解釋類規(guī)范性司法文件具有正式法源的地位，可以直接成為法官裁判案件的審判依據(jù)，所以此文件對(duì)于法院在以后審理涉及行政協(xié)議的案件影響很大，通過行政協(xié)議的效力認(rèn)定等方式從而間接對(duì)行政權(quán)力的誠信運(yùn)行起到很大的約束和制約作用，有助于進(jìn)一步推進(jìn)政府治理誠信缺失能力的現(xiàn)代化、法治化，尤其是關(guān)于政府在土地房屋征收補(bǔ)償、政府投資的保障性住房的租賃和買賣等方面以及符合司法解釋規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作等領(lǐng)域可能存在的失信情形。

此外，2016 年最高人民法院、最高人民檢察院以及國家發(fā)展改革委、中央組織部、商務(wù)部等幾十個(gè)部門聯(lián)合簽署了《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》[19]，此文件屬于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以及其他部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，由于文件簽署的主體之一是最高人民法院，所以依然可以稱之為規(guī)范性司法文件。通過這種聯(lián)合發(fā)布文件的方式，不僅實(shí)現(xiàn)了司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)在認(rèn)知層面達(dá)成關(guān)于誠信政府建設(shè)的承諾性共識(shí)，而且通過聲譽(yù)機(jī)制的激勵(lì)助益于相關(guān)舉措的真正落實(shí)，從而降低了誠信政府建設(shè)的相關(guān)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的成本。

五、司法改革之于誠信政府建設(shè)的功能限度

在一定意義上講，政府失信是行政治理邏輯下的產(chǎn)物，而非法律治理邏輯下的產(chǎn)物。但是司法作為法律秩序得以落實(shí)的中介，其對(duì)于誠信政府建設(shè)的介入，有益于行政治理邏輯向法律治理邏輯的接近，或者使得二者運(yùn)行的兼容度得以提升。雖然司法的介入使得政府失信的可能性降低，也加速了政府誠信的承諾性恢復(fù)和制度性歸位，但是其同時(shí)也面臨著結(jié)構(gòu)性的困境和現(xiàn)實(shí)性的難題，進(jìn)而導(dǎo)致司法改革之于誠信政府建設(shè)的功能存在很大的限度。

其一，從司法裁判功能之本體意義上講，如果運(yùn)用法理功能和社會(huì)功能的二元分析框架以及司法規(guī)律范圍內(nèi)法理功能相較于社會(huì)功能的優(yōu)先性[20]，來審視司法裁判與誠信政府之間的關(guān)系，雖然在很大程度上司法裁判之于誠信政府的建設(shè)功能通過“控權(quán)審規(guī)”等法理功能來實(shí)現(xiàn)，但是誠信政府的建設(shè)效果則應(yīng)該歸屬為司法裁判的社會(huì)功能，亦即司法裁判在發(fā)揮法理功能之后可能達(dá)到的一種實(shí)現(xiàn)“誠信政府”的社會(huì)效果或間接影響。換言之，司法裁判之于誠信政府建設(shè)的促進(jìn)功能并非司法裁判之基本功能，而是其衍生功能，只能通過基本功能來實(shí)現(xiàn)衍生功能，而不能本末倒置，尤其是在二者出現(xiàn)功能沖突不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)時(shí)。所以，司法裁判對(duì)于誠信政府建設(shè)的功能受到基本法理功能的限制，在“控權(quán)審規(guī)”“維權(quán)護(hù)益”等基本法理功能未能加以實(shí)現(xiàn)或受到減損時(shí)，即使面臨著社會(huì)對(duì)于誠信政府建設(shè)的訴求，也應(yīng)該果斷地放棄對(duì)于誠信政府建設(shè)目標(biāo)的過分追求，保持一種相對(duì)克制的姿態(tài)，而不能過分?jǐn)U張司法之功能，否則容易出現(xiàn)司法功能的超載化現(xiàn)象。在此意義上，則凸顯出司法裁判之于誠信政府建設(shè)在主次功能上的有限主義傾向。

其二，從“司法-行政”的權(quán)力結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，司法在整個(gè)公權(quán)結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)地位直接決定了法院在助推誠信政府建設(shè)中的功能限度。政府因失信被納入被執(zhí)行人名單表面上呈現(xiàn)的是地方政府的被約束，背后凸顯的則是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。在一定程度上有助于使得“強(qiáng)行政、弱司法”的局面得以式微，適度調(diào)整司法和行政之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。司法對(duì)于地方行政權(quán)的制約也確實(shí)顯示出了司法權(quán)運(yùn)作的獨(dú)立性逐步增強(qiáng)的表征，傳統(tǒng)的從屬性訴訟模式[21]在逐步式微，甚至某些領(lǐng)域的瓦解。但是，司法在整個(gè)公權(quán)結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)地位，尤其是司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力懸殊并未發(fā)生根本性變化。比如，即使法院判決行政行為違法，如果行政機(jī)關(guān)不重新作出行政行為，那么法院也不能有什么新的作為，而這對(duì)于當(dāng)事人來講，雖然官司贏了，但是卻沒有實(shí)質(zhì)性的收益，自身的權(quán)益并未因?yàn)閯僭V而獲得維護(hù)。就政府機(jī)關(guān)而言，其仍然處于失信狀態(tài)。另外，在司法“去地方化”的改革中，就最為核心的省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)管而言，從法院經(jīng)費(fèi)來源和組成來看，各地的模式不一，有的模式實(shí)行的是省級(jí)財(cái)政和地方財(cái)政按比例分?jǐn)偟摹笆〉芈?lián)合”[24]。這種籌資多元化的方式雖然在現(xiàn)有財(cái)稅體制和事權(quán)分配的格局下具有可理解的成分，但是其在一定程度上式微了“省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)管”的初衷，在司法與地方政府之間的關(guān)系上走向了一種折中式的道路，也進(jìn)而在“去地方化”的道路上走得并不徹底，就此所營造的司法自治的能力也就有限。相應(yīng)地，其對(duì)于誠信政府建設(shè)的形塑能力也就受到制約，最終造成司法“去地方化”的制度改革與誠信政府建設(shè)間的因果關(guān)系并不十分明顯，司法“去地方化”改革的功能預(yù)期和實(shí)際功能也就出現(xiàn)了很大的偏差。

其三，從制度主義和治理效能的角度而言，司法改革之新制度供給和制度效能的有限性致使司法之于誠信政府建設(shè)功能的發(fā)揮受到制約。在政府失信不斷產(chǎn)生的情形下，制度供給的稀缺性和制度效能的無效性，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政府失信的狀態(tài)得以延續(xù)或者加重。在新制度未能得到供給的情形下，真正發(fā)揮現(xiàn)有制度的效能才有助于誠信政府建設(shè)，但是就事實(shí)來看，現(xiàn)有的懲罰機(jī)制和問責(zé)機(jī)制確實(shí)未能完全發(fā)揮其預(yù)期的功能。就失信懲戒而言，司法目前對(duì)于政府失信的懲戒往往是“留有余地”、實(shí)際執(zhí)行力度偏弱，缺乏實(shí)質(zhì)的懲罰措施。比如，部分失信政府名單還未進(jìn)入信息共享系統(tǒng)、選擇性地公開法定代表人的信息。同時(shí)不得不承認(rèn)的是，被納入失信被執(zhí)行人名單的基本圖式也彰顯了司法功能的限度。目前被納入失信被執(zhí)行人名單的地方政府大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)人民政府，對(duì)于更高級(jí)別的政府則不在范圍之內(nèi)，比如市級(jí)以上政府的失信問題，法院介入就存有疑慮，但是依然不排除其行政權(quán)運(yùn)行超出誠信邊界的可能。另外，地方政府被納入失信被執(zhí)行人名單之后的一系列衍生懲罰措施是否真正實(shí)施和生效還處于未確定的狀態(tài)，如果只是處于失信黑名單的表面登記，那么其象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)的權(quán)力制約和權(quán)利保障功能，這時(shí)司法對(duì)于法治政府建設(shè)的推進(jìn)功能也只是成為一種法治話語下的社會(huì)宣示而已。

可見，僅就法院的失信懲戒而言，司法改革之于誠信政府建設(shè)的功能發(fā)揮偏向于一種事后性的懲罰，并且通過實(shí)際正在生效的法律強(qiáng)制措施而產(chǎn)生實(shí)效。而不是側(cè)重于事前的預(yù)防，即使是事前預(yù)防也是要通過懲罰的法律后果預(yù)期而發(fā)揮警示效用。這就表明了，誠信政府建設(shè)的司法進(jìn)路主要還是后進(jìn)式的，偏重于在政府已經(jīng)出現(xiàn)失信的情形下介入而加以矯正，進(jìn)而促使其恢復(fù)原先狀態(tài)。但是這種后進(jìn)式路徑相對(duì)于提前預(yù)防性路徑，就目前的懲戒現(xiàn)狀而言，存在懲罰的高成本以及司法介入的低概率等缺陷。如果即將打算失信的政務(wù)精英預(yù)先觀察或共享到這種既有缺陷，那么對(duì)司法所產(chǎn)生的敬畏心理必然會(huì)受到很大程度的消減。

從嚴(yán)格意義上講，司法執(zhí)行權(quán)并非司法權(quán)之核心，相比于作為司法權(quán)之核心的審判權(quán)而言，司法執(zhí)行問題一直是司法系統(tǒng)的軟肋，因此很多的司法判決成為“司法白條”，當(dāng)事人只是在裁判文書紙面意義上獲得勝訴，但是并不能夠得到切實(shí)的執(zhí)行，也因此司法的權(quán)威和公信受到很大損害。政治承諾之后的“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)雖然取得了一定的超常規(guī)績效，對(duì)于政府失信的司法治理能力也得以增強(qiáng)，但是很難說“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)就已經(jīng)建立了完善的長效機(jī)制，關(guān)于執(zhí)行問題的制度理性化程度依然很低。因?yàn)榇舜巍盎窘鉀Q執(zhí)行難”行動(dòng)具有“運(yùn)動(dòng)式治理”的面向，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的短期化、專項(xiàng)化、集中化的特征，但是短期的運(yùn)動(dòng)目標(biāo)、運(yùn)動(dòng)效果卻無法代替長期規(guī)劃和長效機(jī)制。由于應(yīng)急處理之后的反彈效應(yīng)以及對(duì)于人民法院組織外資源的過分依賴，暴露出部分執(zhí)行工作領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)公眾而言依然不能提供規(guī)范性預(yù)期，司法系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全，尤其是由于行政系統(tǒng)權(quán)力輻射效應(yīng)而形成的穩(wěn)固利益板結(jié)狀態(tài)在短時(shí)間內(nèi)也難以根除，其他系統(tǒng)長期介入誠信政府建設(shè)進(jìn)程的利益誘導(dǎo)機(jī)制和制度動(dòng)力不足，而這又進(jìn)一步限制了司法之于誠信政府建設(shè)功能的發(fā)揮。質(zhì)言之，不管是從“基本解決執(zhí)行難”到“切實(shí)解決執(zhí)行難”的跨越，還是整個(gè)司法改革之于誠信政府建設(shè)功能的進(jìn)一步發(fā)揮，都還需要更為長效和完善的制度機(jī)制加以保障，“解決執(zhí)行難”不應(yīng)該成為一種非常規(guī)化的“運(yùn)動(dòng)”，而應(yīng)該是常態(tài)化的制度有效性治理模式，任何有選擇性的以某種“運(yùn)動(dòng)”的方式所建立的“誠信政府”形象也注定是不會(huì)長久的。

在“文件政治”的治理格局下，政治系統(tǒng)對(duì)于自身的合法化訴求雖體現(xiàn)得更加明顯，但是規(guī)范性司法文件的形成與發(fā)布帶有強(qiáng)烈的人格化權(quán)力色彩，缺乏純粹的理性化、制度化機(jī)制。正如有學(xué)者所總結(jié)的，中國的行政官僚制在形式上也是以授權(quán)-分層、命令-服從為特征的等級(jí)結(jié)構(gòu)，但是卻缺乏韋伯官僚制的理性和法治內(nèi)核[25]。在一種司法行政化的官僚環(huán)境下，其強(qiáng)調(diào)的是司法作為手段的“治理化”，而不是致力于實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格意義上的規(guī)則之治[23]。由于文件政績觀的激勵(lì)，部分規(guī)范性司法文件的發(fā)布也缺乏充分的法律依據(jù)，多是政策的實(shí)施性表達(dá)，甚至部分文件的內(nèi)容也有值得商榷之處。在科層法治之官僚科層的非人格化與形式理性規(guī)則無條件服從未能得以實(shí)現(xiàn)的境遇下[26-27]，以規(guī)范性司法文件為代表的司法權(quán)力的運(yùn)行及其影響程度也就依然具有不確定性的因素。此外，從結(jié)構(gòu)功能主義的角度而言，根據(jù)帕森斯（Talcott Parsons）、莫頓（Robert King Merton）等結(jié)構(gòu)功能主義大師的理論，社會(huì)系統(tǒng)之所以能維持下去，是因?yàn)樯鐣?huì)找到了一種結(jié)構(gòu)去滿足人類的功能需要[28]。可見，結(jié)構(gòu)的存在為功能的發(fā)揮提供了良好的先在基礎(chǔ)，但是這些結(jié)構(gòu)的預(yù)先存在也會(huì)為功能的發(fā)揮和突破制造瓶頸，所以以上諸多規(guī)范性司法文件自身的結(jié)構(gòu)性限制也必然影響著對(duì)于誠信政府建設(shè)功能的發(fā)揮。

其四，就失信黑名單制度的成熟度而言，最高人民法院關(guān)于失信黑名單制度還在探索當(dāng)中，很多清單式治理的精細(xì)化制度建設(shè)也處于不確定的狀態(tài)，所以造成司法系統(tǒng)對(duì)于某些具體執(zhí)行的舉措態(tài)度也是糾結(jié)與搖擺不定的。就功能限度而言，一個(gè)未能穩(wěn)定化、成熟化的系統(tǒng)對(duì)于其他系統(tǒng)的影響也必定是充滿不確定性的。比如，2010年經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)第1487次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》[22]明確指出，被執(zhí)行人為單位的，被限制高消費(fèi)后，禁止被執(zhí)行人及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員以單位財(cái)產(chǎn)實(shí)施本條第一款規(guī)定的高消費(fèi)行為。2015 年此司法解釋修改為：“被執(zhí)行人為單位的，被采取限制消費(fèi)措施后，被執(zhí)行人及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人不得實(shí)施前款規(guī)定的行為?！背龑⑾拗聘呦M(fèi)改為限制消費(fèi)措施外，還增加了實(shí)際控制人這一主體。但是二者都是建立在將單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等主體納入限制高消費(fèi)的主體名單這一前提性共識(shí)基礎(chǔ)之上的。值得推敲的是，就在2017 年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于將政府機(jī)構(gòu)納入失信被執(zhí)行人名單有關(guān)事項(xiàng)的通知》[23]中提到，地方政府被納入失信被執(zhí)行人名單的備案制度、逐級(jí)上報(bào)制度、同級(jí)政府的通報(bào)督促制度以及只納入名單不限制高消費(fèi)制度等，則完全打破了這一共識(shí)。

將之推向高潮的是，規(guī)范性司法文件《善意執(zhí)行意見》明確規(guī)定，單位是失信被執(zhí)行人的，人民法院不得將其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人等主體納入失信名單。由此可見，最高人民法院的態(tài)度則是由以前的單位法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等主體可以納入失信被執(zhí)行人名單轉(zhuǎn)變?yōu)椴荒芗{入失信名單。換言之，當(dāng)政府機(jī)關(guān)或者其職能機(jī)構(gòu)作為單位被納入失信被執(zhí)行人名單時(shí)，并不能將其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人等主體納入失信名單。在此意義上，對(duì)于政府作為失信單位被懲罰的實(shí)際執(zhí)行力度和效果也必將大打折扣。

這背后則彰顯出，司法系統(tǒng)對(duì)于政府失信懲戒相關(guān)的一些基本問題還未厘清。比如，政府具有道德信譽(yù)懲戒或者經(jīng)濟(jì)懲戒的可能性嗎？也就是說，經(jīng)過道德信譽(yù)懲戒，其會(huì)因?yàn)闇p損而停止運(yùn)轉(zhuǎn)或者使得公共利益總體上升嗎？其有單獨(dú)的財(cái)權(quán)、明晰的資金可以作為法院直接劃撥的對(duì)象嗎？由于?？顚Ｓ玫呢?cái)稅體制，法院的錢款劃撥是否會(huì)致使地方政府陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”的惡性循環(huán)，甚至無法正常履職從而影響當(dāng)?shù)厝罕姷睦鎇24]？政府之法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人是否應(yīng)該被納入失信黑名單，還是僅僅在黨政系統(tǒng)內(nèi)部作出失信懲戒處理即可？如果不納入前者，那么如何在司法系統(tǒng)分解政府作為單位進(jìn)行失信懲戒的責(zé)任？如何才有可能不造成政府責(zé)任的虛化？未明確行政機(jī)關(guān)和具體個(gè)人責(zé)任的二元化追責(zé)體系直接體現(xiàn)了追責(zé)機(jī)制的不健全。再比如行政執(zhí)法和司法懲戒的沖突問題，政府負(fù)責(zé)人或法定代表人如果要出國執(zhí)行公務(wù)，但是卻被限制了乘坐飛機(jī)等高消費(fèi)，這在一定程度上其實(shí)等于被限制了出境，這時(shí)司法是否要承擔(dān)職能履行不能的責(zé)任？即使不承擔(dān)，這也會(huì)使得司法和行政的關(guān)系生態(tài)惡化，特別是在司法地方化難以根除的境遇下，司法者更不可能對(duì)此簡(jiǎn)單地依法條司法，而必然是考慮后果地慎重司法。對(duì)于這些問題的不同回答，明顯會(huì)直接影響到司法系統(tǒng)內(nèi)部的決策，甚至是整個(gè)司法改革的方向以及對(duì)誠信政府建設(shè)所可能產(chǎn)生的紅利。

六、司法改革之于誠信政府建設(shè)的反思

司法和政府作為契約法治的重要主體和促進(jìn)力量，司法改革之于誠信政府建設(shè)的功能其實(shí)就是在處理權(quán)力和權(quán)力之間的關(guān)系，其試圖通過一種權(quán)力去影響和制約另外一種權(quán)力，這就是所謂的“官-官”之間的關(guān)系處理。但是這種“官-官”之間的關(guān)系處理，卻是由于優(yōu)化營商環(huán)境等背景下的“官-民”之間的美好關(guān)系追求和塑造所提出的要求。換言之，權(quán)利和權(quán)力之間的良好關(guān)系處理需要通過權(quán)力和權(quán)力之間的關(guān)系調(diào)試來加以實(shí)現(xiàn)。但是在此過程中，不管是司法改革之于誠信政府建設(shè)的三種路徑，還是其可能存在的功能限度，都有值得進(jìn)一步反思之處。

首先，司法“去地方化”改革的本質(zhì)不在于去除司法的地方空間性，而是排除司法受制于地方政府干擾的體制或機(jī)制空間，阻斷或者延長兩種不同屬性權(quán)力所涉及的利益重疊鏈條，進(jìn)而反向提升司法的權(quán)力制約能力。這一嘗試性舉措的成敗其實(shí)在一定程度上彰顯著司法系統(tǒng)的權(quán)威與司法制度的效能，如果其效果不佳或者繼續(xù)推進(jìn)動(dòng)力不足，走向一條“行百里者半九十”的道路，就很可能會(huì)適得其反，從心理上助長行政權(quán)力的優(yōu)勢(shì)格局，實(shí)際上更加削弱了司法的權(quán)威。質(zhì)言之，如果“強(qiáng)行政-弱司法”的權(quán)力結(jié)構(gòu)不發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，處于一種“夾生”的狀態(tài)，那么誠信政府建設(shè)的司法路徑也就依然很艱難。關(guān)于這一點(diǎn)，值得司法改革決策者保持警醒。在政法改革以及司法改革的背景下，借助“以審判為中心”的訴訟制度構(gòu)造改革，通過司法組織以及司法程序的完善，確立訴訟法律監(jiān)督領(lǐng)域的司法優(yōu)位理念以及與其相匹配的實(shí)際能力格局，可能是當(dāng)下改革持續(xù)推進(jìn)的宏觀適恰之路[29]。

其次，在政府失信懲戒過程中存在兩種法院執(zhí)行不能的情形：一是法院本身受到行政機(jī)關(guān)或者其他掌權(quán)者的干涉而有所顧慮所造成的執(zhí)行不能；二是由于行政系統(tǒng)內(nèi)部的財(cái)稅體制、職責(zé)履行等而造成的執(zhí)行不能。雖然都是執(zhí)行不能，但是引起二者的原因及其解決方案卻是迥異的，前者在司法“去地方化”的改革中有所緩解，而后者則需要專項(xiàng)預(yù)算設(shè)置、財(cái)稅體制改革、限制高消費(fèi)制度的完善、信用懲戒與公職履行之間的平衡等路徑來加以實(shí)現(xiàn)。通過本文第五部分的分析也可知，如果司法決策者對(duì)政府失信懲戒中涉及的基本問題不加以界定、研判和解決，那么司法系統(tǒng)對(duì)于政府失信懲戒的根基仍將不牢，依然會(huì)引發(fā)后續(xù)的系列執(zhí)行問題，改革措施的反反復(fù)復(fù)現(xiàn)象也必將重現(xiàn)，最終拉低整個(gè)司法改革的水平以及減損誠信政府建設(shè)的效果。

再次，社會(huì)公眾對(duì)于政府誠信的評(píng)價(jià)源自心理認(rèn)知和理性選擇，前者側(cè)重主觀靜態(tài)的建構(gòu)過程，而后者則是動(dòng)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系過程[30]。盡管司法改革之于誠信政府建設(shè)的功能存有很大的限度，但是司法改革對(duì)于誠信政府的促進(jìn)功能發(fā)揮，讓社會(huì)公眾感受到“法律面前人人平等”的憲法原則，在提升了司法權(quán)威和公信力的同時(shí)，也讓地方政府的失信行為受到相應(yīng)的法律評(píng)價(jià)和懲罰。從心理學(xué)上推測(cè)，這種誠信修復(fù)的司法路徑可能不會(huì)讓社會(huì)公眾對(duì)誠信政府建設(shè)徹底地失望，反而通過動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過程讓社會(huì)公眾觀察到了法治架構(gòu)中司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的制約功能，司法對(duì)于誠信政府、法治政府建設(shè)的促進(jìn)作用。對(duì)于政府的信任雖不可能完全如舊，但是對(duì)于整個(gè)法治的信任還是持有一種規(guī)范性預(yù)期，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)公眾通過合法的渠道來表達(dá)意愿、尋求救濟(jì)，合法性偏好依然值得期待和塑造。所以，如何發(fā)揮好與政府誠信建設(shè)有關(guān)的指導(dǎo)性案例在塑造公眾法治觀念中的功能，將是下一步需要重點(diǎn)挖掘的[25]。

最后，正因?yàn)榭吹搅送ㄟ^司法促進(jìn)誠信政府建設(shè)的功能限度，所以除卻通過司法渠道來推動(dòng)誠信政府建設(shè)的進(jìn)程外，還需要繼續(xù)強(qiáng)化政府內(nèi)部守信的動(dòng)力機(jī)制和政黨的外生推動(dòng)作用，發(fā)揮政治系統(tǒng)對(duì)于誠信政府的影響力。就前者而言，需要提升公務(wù)人員的職業(yè)操守，增強(qiáng)政府法定代表人及其主要負(fù)責(zé)人的誠信倫理和責(zé)任感，將公共利益、個(gè)體利益和政府利益結(jié)合起來，約束單純的利益動(dòng)因，在不違背個(gè)體合法利益、公共利益的前提下追求政府部門利益，實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)達(dá)成的合法化。同時(shí)，促使監(jiān)督壓力形成動(dòng)力機(jī)制，比如“嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，構(gòu)建起領(lǐng)導(dǎo)在任期過程中對(duì)債務(wù)交替的銜接制度，并將地方政府負(fù)責(zé)人在任內(nèi)形成的債務(wù)實(shí)現(xiàn)責(zé)任終身追究制度，強(qiáng)化對(duì)一屆政府和一把手的有效監(jiān)督”[31]。對(duì)于后者來說，由于在我國實(shí)行的是“黨管干部”的原則[32]，行政系統(tǒng)干部的人事任免權(quán)實(shí)際上掌握在黨委手中，所以就目前而言，能夠推進(jìn)政府誠信化、法治化的最強(qiáng)動(dòng)力還是來源于政黨權(quán)威的體制性壓力。如果失去了這兩個(gè)主要的動(dòng)力機(jī)制以及包括司法在內(nèi)的多主體之間的務(wù)實(shí)性協(xié)作，那么政府對(duì)于公民的回應(yīng)就更可能異化為一種“偽回應(yīng)”，表面上看，好似對(duì)于問題的解決啟動(dòng)了積極的誠信姿態(tài)，但是對(duì)于問題的真正解決卻無濟(jì)于事，甚至是背后持有了一種拖延或阻礙的心態(tài)。因?yàn)閺牟┺恼撋现v，社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體一般都處于復(fù)合博弈結(jié)構(gòu)當(dāng)中，其策略選擇往往是多重博弈彼此角力的結(jié)果[33]，誠信政府的建設(shè)亦不例外。

注釋：

①參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕76號(hào)）。

②比如，黑龍江省提出在六大方面開展清賴行動(dòng)，專治政府失信。此次專項(xiàng)行動(dòng)的工作目標(biāo)是：全面清理存量、堅(jiān)決遏制增量，到2019 年年底前，全省各地各部門各自完成整治比例不低于50%，力爭(zhēng)于2020 年年底前全部整治完畢。參見《我省開展“清賴行動(dòng)”向“新官不理舊賬”問責(zé)》，《黑龍江日?qǐng)?bào)》，2019 年4 月25 日，第2 版。再如遼寧省人民政府2019 年12 月發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)誠信政府建設(shè)的決定》（遼政發(fā)〔2019〕24 號(hào)），著重在健全誠信政府建設(shè)制度體系、規(guī)范政府在重點(diǎn)領(lǐng)域誠信行為、建立政府信用管理體系等方面進(jìn)行了部署。

③當(dāng)然也不完全排除因個(gè)別掌權(quán)者的人格魅力而產(chǎn)生的社會(huì)公眾對(duì)于政府的信任，這種人格型政府誠信一般是由領(lǐng)導(dǎo)者的承諾性表態(tài)來維持的。但這相比于以上一般化的、制度性的信任生產(chǎn)機(jī)制而言，其具有非常強(qiáng)的不穩(wěn)定性和短期性。

④據(jù)媒體報(bào)道，490 多個(gè)人民政府被納入失信被執(zhí)行人名單，成為俗稱的“老賴”。參見《400多政府成“老賴”被納入失信黑名單，這“官賴”應(yīng)該怎么治？》，搜狐網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/13240143 8_293471，最后訪問時(shí)間2020年2月7日。

⑤比如被執(zhí)行人奉新縣人民政府違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度，且拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)，故被宜春市中級(jí)人民法院納入失信黑名單。參見江西省宜春市中級(jí)人民法院（2017）贛09 執(zhí)8 號(hào)執(zhí)行裁定書。

⑥有學(xué)者對(duì)最高人民法院公布的276條人民政府的失信信息進(jìn)行了實(shí)證分析，在對(duì)政府失信情況進(jìn)行類型化描述的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)出了各種失信行為的定量數(shù)據(jù)。比如，其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的情況占69.6%。參見秦昕：《破解政府失信難題 推進(jìn)地方治理法治化——基于對(duì)各級(jí)人民政府列入失信被執(zhí)行人名單的現(xiàn)狀調(diào)查》，《學(xué)理論》2018 年第9 期，第135—136頁。

⑦請(qǐng)讀者注意，規(guī)范性司法文件的發(fā)布雖是司法改革過程中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，但是從具體內(nèi)容上講，其與司法“去地方化”改革、“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)可能有重合的地方。所以，在下文的分析中，筆者注重闡釋作為司法改革之規(guī)范承載的規(guī)范性司法文件本身對(duì)于誠信政府建設(shè)的作用原理，以區(qū)別于前者。但是司法“去地方化”改革側(cè)重于司法管理體制改革，“基本解決執(zhí)行難”行動(dòng)注重司法執(zhí)行體制改革，而規(guī)范性司法文件的核心則在于影響司法權(quán)的運(yùn)行。

⑧《民事訴訟法》第一百一十一條妨害司法行為第一款第六項(xiàng)規(guī)定：拒不履行人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的。第二款規(guī)定：人民法院對(duì)有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

⑨參見《七舉措強(qiáng)力持續(xù)推進(jìn)“基本解決執(zhí)行難”》，全國法院切實(shí)解決執(zhí)行難信息網(wǎng)，http://js zx.court.gov.cn/main/ExecuteNews/142771.jhtml，最后訪問時(shí)間2020年3月1日。

⑩關(guān)于“運(yùn)動(dòng)式治理”的更多闡釋，參見周雪光：《運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012 年第5 期，第105—125 頁；陳洪杰：《運(yùn)動(dòng)式治理中的法院功能嬗變（上）》，《交大法學(xué)》2014年第4期，第90—98頁；陳洪杰：《運(yùn)動(dòng)式治理中的法院功能嬗變（下）》，《交大法學(xué)》2015年第1期，第102—117頁。

[11]參見《周強(qiáng)：“基本解決執(zhí)行難”階段性目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)》，中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3784821.shtml，最后訪問時(shí)間2020年2月18日。

[12]參見《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》（中法委發(fā)〔2019〕1號(hào)）。

[13]比如，開展黨政機(jī)關(guān)拖欠中小企業(yè)賬款案件的專項(xiàng)執(zhí)行，完善涉及黨政機(jī)關(guān)案件的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)與公安、檢察等機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，建立常態(tài)化打擊拒執(zhí)犯罪工作機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)刑案件執(zhí)行的法律研究和工作力度，為掃黑除惡提供有力司法保障，積極參與推動(dòng)社會(huì)誠信機(jī)制建設(shè)。參見劉國祥：《深化綜合治理 加大信用監(jiān)管 努力向“切實(shí)解決執(zhí)行難”邁進(jìn)》，《中國信用》2019年第9期，第10頁。

[14]參見《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（法釋〔2017〕7號(hào)）。

[15]在此，筆者從廣義上理解規(guī)范性司法文件，即只要是從抽象、一般意義上由各級(jí)人民法院發(fā)布的有約束力的文件，都可以稱為規(guī)范性司法文件，其是一個(gè)非常具有包容性的概念。其中，最為典型的規(guī)范性司法文件則是由最高人民法院發(fā)布的司法解釋。此外，其還會(huì)以意見、通知等形式得到呈現(xiàn)。學(xué)界也有學(xué)者將司法解釋以外的文件稱為“司法解釋性質(zhì)文件”，但是這種歸納主要是從文件內(nèi)容對(duì)法律適用是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響之角度進(jìn)行界定的，并非能夠囊括所有的文件類型。參見彭中禮：《最高人民法院司法解釋性質(zhì)文件的法律地位探究》，《法律科學(xué)》2018 年第3期，第14—29 頁；安晨曦：《規(guī)范性司法文件的權(quán)威體系與概念分層》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期，第22—24頁。

[16]關(guān)于“文件政治”概念的闡釋，參見景躍進(jìn)：《中國的“文件政治”》，載北京大學(xué)國家發(fā)展研究院編：《公意的邊界》，上海人民出版社2013 年版，第131—156。

[17]參見《關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見》（法發(fā)〔2019〕35號(hào)）。

[18]參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）。

[19]參見《關(guān)于印發(fā)對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2016〕141號(hào)）。

[20]孫笑俠教授將司法的功能區(qū)分為法理功能和社會(huì)功能，其中法理功能主要是指辨別是非、釋法補(bǔ)漏、維權(quán)護(hù)益、控權(quán)審規(guī)、定罪量刑、定分止?fàn)帲簧鐣?huì)功能主要是指緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣、政治困境的破解、法治秩序的建構(gòu)等。孫教授主張更應(yīng)該重視司法的法理功能，而有限度地實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)功能，通過司法的法理功能實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)功能是最佳的司法狀態(tài)，當(dāng)社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)影響到法理功能的效果而且二者不能調(diào)和時(shí)，就應(yīng)該果斷地選擇后者。這樣一來，才能回歸司法規(guī)律，減少不必要的司法負(fù)累。參見孫笑俠：《論司法多元功能的邏輯關(guān)系——兼論司法功能有限主義》，《清華法學(xué)》2016 年第6 期，第5—21 頁；孫笑俠、吳彥：《論司法的法理功能與社會(huì)功能》，《中國法律評(píng)論》2016年第4期，第73—88頁。

[21]有學(xué)者認(rèn)為，從傳統(tǒng)中國到現(xiàn)在司法改革，中國司法經(jīng)歷了“行政結(jié)構(gòu)主義下的融合性訴訟模式”到“政法體制下的從屬性訴訟結(jié)構(gòu)模式”，逐步邁向“獨(dú)立性的訴訟結(jié)構(gòu)模式”，同時(shí)司法的功能由以前的統(tǒng)治型治理功能、從屬性多元治理功能，朝向中立型的治理功能方向演變。參見趙貴龍：《邁向司法結(jié)構(gòu)主義：以審判為中心訴訟結(jié)構(gòu)的形成》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2019 年第3 期，第196—218頁。

[22]參見《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》（法釋〔2010〕8號(hào)）。

[23]參見《最高人民法院關(guān)于將政府機(jī)構(gòu)納入失信被執(zhí)行人名單有關(guān)事項(xiàng)的通知》（法明傳〔2017〕359號(hào)）。

[24]參見舒銳：《懲治政府失信重在追責(zé)》，中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，http://www.cssn.cn/fx/201704/t20170412_3483865.shtml，最后訪問時(shí)間2020年2月28日。

[25]比如，最高人民法院第15 批指導(dǎo)性案例之76 號(hào)萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國土資源局不履行行政協(xié)議案。