執(zhí)法召集制：“吹哨報(bào)到”機(jī)制如何使綜合執(zhí)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

呂普生，張夢(mèng)慧

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問(wèn)題提出與研究回顧

改革開(kāi)放至今，我國(guó)行政執(zhí)法體制改革依然困境叢生。執(zhí)法部門(mén)眾多、權(quán)力交叉和執(zhí)法力量懸浮，使得我國(guó)基層執(zhí)法呈現(xiàn)出多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、多層執(zhí)法和懸浮執(zhí)法等一系列問(wèn)題。由于我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)主要配置給市縣職能部門(mén)，位于基層一線的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)涉法事項(xiàng)往往缺乏執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致“管得著的看不見(jiàn)”與“看得見(jiàn)的管不著”的執(zhí)法困局。其中，一線治理需求與法定權(quán)責(zé)主體的錯(cuò)位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)執(zhí)法主體的資格困境與執(zhí)法能力不足問(wèn)題，一直困擾著一線執(zhí)法工作和基層社會(huì)治理的有序推進(jìn)，既給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活帶來(lái)不便，也不利于樹(shù)立政府權(quán)威和提升公信力。如何深化行政執(zhí)法體制改革，從部門(mén)林立的執(zhí)法模式轉(zhuǎn)向綜合行政執(zhí)法，是當(dāng)前我國(guó)政府治理創(chuàng)新中亟待突破的難題。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)基層行政執(zhí)法體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《中央編辦關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)）以及2018年中共中央發(fā)布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，都將深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法作為我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，一些地方政府圍繞基層執(zhí)法體制改革進(jìn)行了多樣化的實(shí)踐探索，如山東省淄博市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法平臺(tái)的“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法監(jiān)管體系[1]，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管全部”的綜合行政執(zhí)法模式[2]，四川省成都市依托全市統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法智慧平臺(tái)開(kāi)展市縣綜合行政執(zhí)法改革[3]，等等。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要深化行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平[4]，從制度建設(shè)層面為推動(dòng)綜合執(zhí)法作出了新部署。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層行政執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題，學(xué)界也展開(kāi)了系列研究：一是分析基層行政執(zhí)法的主要困境及其應(yīng)對(duì)方案。我國(guó)基層行政執(zhí)法中存在行政執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法權(quán)限不清、執(zhí)法程序和監(jiān)督機(jī)制不完善以及城鄉(xiāng)二元執(zhí)法結(jié)構(gòu)[5-6]等問(wèn)題，導(dǎo)致基層行政執(zhí)法的失范[7]，治理碎片化則導(dǎo)致部門(mén)博弈的常態(tài)化[8]。另有研究還探討了初始執(zhí)法權(quán)配置與黨政體制合法性話語(yǔ)對(duì)于基層“相機(jī)化”執(zhí)法行為的影響[9]。對(duì)此，有學(xué)者主張通過(guò)行政委托方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)，提高其執(zhí)法能力[6]；也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為區(qū)縣綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)[10]；另有學(xué)者提出要從暫時(shí)性合力轉(zhuǎn)向制度性合力，促成政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者合力、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法方式[11]。上述研究提出了委托執(zhí)法、派駐機(jī)構(gòu)或聯(lián)合治理的解決對(duì)策，多為基層視角。馬懷德則建議從頂層設(shè)計(jì)入手，通過(guò)修改法律制度，改革執(zhí)法體制，從根本上走出當(dāng)前基層執(zhí)法的困境[12]。

二是探討綜合行政執(zhí)法的合法性與可能路徑。隨著基層綜合行政執(zhí)法的大規(guī)模試點(diǎn)，學(xué)界逐漸認(rèn)識(shí)到綜合執(zhí)法或許是未來(lái)基層執(zhí)法體制的改革方向[13]，從而將視角投向如何推動(dòng)基層綜合執(zhí)法?，F(xiàn)有研究主要聚焦于綜合執(zhí)法的合法性、可行性[14]及具體模式[15]。我國(guó)綜合執(zhí)法模式大致可分為三種：其一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移及相對(duì)集中，其二是部門(mén)外部合并及處罰權(quán)內(nèi)部集中，其三是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式[16]。另有研究將綜合執(zhí)法區(qū)分為權(quán)力配置型、機(jī)構(gòu)調(diào)整型和統(tǒng)一執(zhí)法型[17]。綜合執(zhí)法改革有助于整合執(zhí)法力量、優(yōu)化職能配置，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)從交叉重疊向相對(duì)集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)變[18]，但同時(shí)還存在法律法規(guī)的缺位與沖突、執(zhí)法主體法律資格存有瑕疵[19]、職權(quán)劃分不徹底、機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一[20]等問(wèn)題。

因此，有學(xué)者提出應(yīng)完善相關(guān)法律體系，設(shè)立社會(huì)秩序局，從綜合執(zhí)法外部環(huán)境與內(nèi)部機(jī)制兩個(gè)方面入手提升綜合執(zhí)法的效果[21]。也有學(xué)者主張通過(guò)整合執(zhí)法資源、合理界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、加強(qiáng)綜合執(zhí)法主體建設(shè)[22]等方式促進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法的高效運(yùn)行[20]。還有研究者在梳理行政執(zhí)法體制改革40 年歷史的基礎(chǔ)上提出，建立組織法定、結(jié)構(gòu)有序和行為高效的分類(lèi)綜合行政執(zhí)法體制將成為我國(guó)行政執(zhí)法體制的改革方向[23]。

三是考察跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法問(wèn)題。目前學(xué)界對(duì)跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法的研究涵蓋環(huán)保[24]、城市管理[25]、公共危機(jī)治理[26]等領(lǐng)域。有學(xué)者通過(guò)對(duì)“河長(zhǎng)制”的研究，認(rèn)為跨部門(mén)協(xié)同在流域治理方面成效顯著，橫向與縱向兩個(gè)層面的協(xié)同機(jī)制促進(jìn)了協(xié)同效率的提高，但以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同的基本特征沒(méi)有改變[27]。陳柏峰則認(rèn)為，我國(guó)基層執(zhí)法在條條、塊塊、政治倫理三個(gè)維度受到黨政體制的深刻塑造，呈現(xiàn)出條條推進(jìn)執(zhí)法、塊塊協(xié)同治理、政治倫理嵌入的基層執(zhí)法模式[28]。有學(xué)者認(rèn)為，行政主體與相關(guān)法律的缺位，是我國(guó)跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法中存在碎片化、分散化問(wèn)題的主要原因[29]。解決協(xié)同失靈問(wèn)題，需要體制層面和技術(shù)層面的共同推進(jìn)[30]，尤其要協(xié)同縱向和橫向結(jié)構(gòu)之間關(guān)系[25]。

既有研究更加側(cè)重橫向協(xié)同合作，在縱向方面雖然注意到機(jī)構(gòu)之間的靜態(tài)結(jié)構(gòu)關(guān)系，但對(duì)于縱向執(zhí)法主體之間的行為聯(lián)動(dòng)還缺乏足夠的重視。如何使基層綜合執(zhí)法真正有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，仍然是有待破解的難題。具體而言，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨大量執(zhí)法案件，但仍處于執(zhí)法權(quán)配置和執(zhí)法力量配備的薄弱地帶，治理需求與權(quán)責(zé)主體嚴(yán)重不匹配，基層執(zhí)法依然面臨著主體資格約束與能力不足困境，更缺乏推動(dòng)縱向執(zhí)法聯(lián)動(dòng)與橫向執(zhí)法協(xié)同的制度化保障機(jī)制。如何解決上述問(wèn)題，建立縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制，既是執(zhí)法實(shí)踐中亟待探索的問(wèn)題，也是本文研究的關(guān)鍵。

在基層改革試點(diǎn)中，一些地方政府就如何推動(dòng)綜合執(zhí)法進(jìn)行了多樣化嘗試。其中，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式力圖通過(guò)建立起執(zhí)法召集制，賦予街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“執(zhí)法召集權(quán)”，自下而上地實(shí)現(xiàn)倒逼式綜合執(zhí)法，其改革經(jīng)驗(yàn)在2018 年11 月召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上得到肯定，成為使綜合執(zhí)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的創(chuàng)新性嘗試。鑒于此，本文選取北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”行政執(zhí)法改革的典型案例，在分析其運(yùn)行過(guò)程的基礎(chǔ)上，對(duì)執(zhí)法召集制如何實(shí)現(xiàn)治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接，如何破解主體資格問(wèn)題和執(zhí)法能力困境，以及如何上下合力建立縱向聯(lián)動(dòng)和橫向跨部門(mén)協(xié)同的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)行深入的案例分析和質(zhì)性研究，期望對(duì)深化我國(guó)基層行政執(zhí)法體制改革、提升基層社會(huì)治理效果有所助益，也希望提煉出超越和改造傳統(tǒng)官僚科層制的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)方案。

二、典型案例與分析框架：“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”綜合執(zhí)法模式

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式（簡(jiǎn)稱“北京執(zhí)法模式”）發(fā)源于北京市平谷區(qū)治理金礦盜采案的有益嘗試，并成為北京市2018 年1 號(hào)改革課題，在全市169個(gè)街鄉(xiāng)進(jìn)行了試點(diǎn)推廣，占總數(shù)的51%，得到了中央全面深化改革委員會(huì)的高度肯定?！敖粥l(xiāng)吹哨”是指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、抓住線索、摸查清楚后，聯(lián)系具有執(zhí)法權(quán)的相關(guān)職能部門(mén)，向它們發(fā)出信號(hào)，進(jìn)行“吹哨”，并協(xié)調(diào)和約定執(zhí)法的時(shí)間與地點(diǎn)。“部門(mén)報(bào)到”是指相關(guān)部門(mén)在聽(tīng)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，按照約定的時(shí)間、地點(diǎn)前去“報(bào)到”并行使各部門(mén)職權(quán)，進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法。對(duì)于不及時(shí)“報(bào)到”、執(zhí)法不力或協(xié)同不到位的職能部門(mén)，街鄉(xiāng)層級(jí)政府可以通過(guò)反向考核權(quán)對(duì)其加以約束，以確保“報(bào)到”效果。“街鄉(xiāng)吹哨”與“部門(mén)報(bào)到”共同形成一個(gè)職能補(bǔ)位、執(zhí)法力量下沉、上下聯(lián)動(dòng)的跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法模式。該項(xiàng)改革通過(guò)建立執(zhí)法召集制，建立起上下聯(lián)動(dòng)和跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，在推動(dòng)執(zhí)法力量下沉的同時(shí)組織協(xié)調(diào)各部門(mén)協(xié)同，形成了面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)縣職能部門(mén)之間如齒輪般互相聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理機(jī)制。值得注意的是，“執(zhí)法召集權(quán)”是執(zhí)法召集制得以建立起來(lái)的關(guān)鍵，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予的這種執(zhí)法召集權(quán)并非單純地指某一項(xiàng)權(quán)力，而是一組由吹哨權(quán)、組織協(xié)調(diào)權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督考核權(quán)、否決權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力構(gòu)成的權(quán)力集。正是在這組權(quán)力集的共同作用下，基層綜合執(zhí)法才得以實(shí)現(xiàn)。

在此需要說(shuō)明的是，根據(jù)我國(guó)綜合執(zhí)法改革實(shí)踐與現(xiàn)有相關(guān)研究，綜合執(zhí)法的具體模式包括以職能和機(jī)構(gòu)整合為導(dǎo)向的部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法和以職能互補(bǔ)、跨部門(mén)協(xié)同為導(dǎo)向的跨部門(mén)綜合執(zhí)法。本文案例中執(zhí)法召集制推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的是跨部門(mén)綜合執(zhí)法，旨在實(shí)現(xiàn)功能上的互補(bǔ)和行動(dòng)上的協(xié)同。這種綜合執(zhí)法有著作為協(xié)同聯(lián)動(dòng)中心的召集平臺(tái)，介于聯(lián)合出動(dòng)但各管一攤的聯(lián)合執(zhí)法與整合執(zhí)法職能和隊(duì)伍的部門(mén)內(nèi)綜合執(zhí)法之間，力圖克服傳統(tǒng)上聯(lián)合執(zhí)法貌合神離的弊端。

具體來(lái)講，北京市主要從賦權(quán)、下沉和建立保障制度三個(gè)方面入手，構(gòu)建起“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”綜合執(zhí)法模式。首先，市、區(qū)政府在賦予街鄉(xiāng)政府召集權(quán)的同時(shí)，通過(guò)改革機(jī)構(gòu)設(shè)置給街鄉(xiāng)政府配備了“吹哨”力量。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，北京市政府賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)若干重要權(quán)限，包括對(duì)轄區(qū)內(nèi)需多部門(mén)協(xié)調(diào)解決的綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)，對(duì)相關(guān)重大事項(xiàng)處理方案的建議權(quán)，以及對(duì)政府職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)工作情況的考核評(píng)價(jià)權(quán)，等等。由此，街鄉(xiāng)有了“吹哨權(quán)”以及使“吹哨”變得有效的系列職權(quán)，它們共同組成“執(zhí)法召集權(quán)”并成為執(zhí)法召集制的關(guān)鍵內(nèi)容。為保證街鄉(xiāng)有能力“吹哨”，北京市按照扁平化管理的工作要求，在街鄉(xiāng)綜合設(shè)置黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)直接面對(duì)群眾的服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，促使街鄉(xiāng)政府更迅速、有效地發(fā)現(xiàn)基層的違法問(wèn)題，從而更有利于執(zhí)法召集權(quán)的行使。

其次，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的重點(diǎn)在于推動(dòng)區(qū)縣各職能部門(mén)的執(zhí)法力量綜合性下沉，形成跨部門(mén)協(xié)同合力，并使部門(mén)“報(bào)到”有平臺(tái)、有機(jī)制、有資源。為此，北京市按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，在全市290 個(gè)街鄉(xiāng)設(shè)立綜合執(zhí)法中心，采用“1+5+N”的管理模式，即1個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)伍為主體，公安、消防、交通、工商、食藥5個(gè)部門(mén)常住1 ～2人，房管、規(guī)劃、國(guó)土、園林、文化等部門(mén)明確專(zhuān)人隨叫隨到[31]。此外，北京市還推行“街巷長(zhǎng)”制，在全市近5000 條大街、1.4萬(wàn)條小巷，設(shè)立了1.49萬(wàn)名“街巷長(zhǎng)”[32]，由各街道處級(jí)、科級(jí)干部擔(dān)任，促使街鄉(xiāng)力量能夠切實(shí)深入一線，全面打開(kāi)了區(qū)縣職能部門(mén)向街鄉(xiāng)下沉的通道，在不增加機(jī)構(gòu)和人員的情況下解決了街鄉(xiāng)缺乏執(zhí)法主體資格和執(zhí)法力量的問(wèn)題。

再次，從保障機(jī)制來(lái)看，北京市沿用并完善了平谷區(qū)開(kāi)創(chuàng)的七大協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，建立了完備的支撐體系和保障制度，在信息體系、隊(duì)伍建設(shè)和資金保障等方面亦做出了探索，建立了與“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”相配套的執(zhí)法平臺(tái)，并推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展，讓區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級(jí)在信息、數(shù)據(jù)等方面一體化運(yùn)行。這種多網(wǎng)交互、信息共享的立體化平臺(tái)成為“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式的重要保障。此外，北京市在區(qū)縣層面要求設(shè)立“街道自主經(jīng)費(fèi)”，用于發(fā)展各項(xiàng)公共事業(yè)，并且探索推動(dòng)各類(lèi)支持政策捆綁打包下放到社區(qū)，強(qiáng)化資金統(tǒng)籌使用效能，這給“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制的順利運(yùn)行提供了資金支持。

正是通過(guò)給街鄉(xiāng)賦權(quán)、推動(dòng)執(zhí)法力量下沉以及建設(shè)完善的支撐和保障體系，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式形成了縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同的良性運(yùn)行閉環(huán)，使得街鄉(xiāng)政府與區(qū)縣級(jí)職能部門(mén)特別是其執(zhí)法隊(duì)伍形成合力，實(shí)現(xiàn)了在街鄉(xiāng)牽頭組織協(xié)調(diào)下的執(zhí)法力量下沉和跨部門(mén)綜合執(zhí)法，取得了良好成效并在全市多個(gè)街鄉(xiāng)大力推廣。

為深入理解北京市是如何使基層綜合執(zhí)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的，筆者認(rèn)為必須把握“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式的關(guān)鍵，那就是建立起的執(zhí)法召集制，這是實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)同的中樞神經(jīng)。這一機(jī)制的存在解決了當(dāng)前基層執(zhí)法困境中面臨的三大突出問(wèn)題：一是治理需求與權(quán)責(zé)主體分離，二是執(zhí)法主體資格缺失與執(zhí)法力量懸浮，三是行政執(zhí)法權(quán)分散交叉。鑒于此，本文從執(zhí)法召集制所指向的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，圍繞執(zhí)法召集制的功能定位來(lái)建立分析框架和研究思路。

首先，針對(duì)治理需求與權(quán)責(zé)主體分離問(wèn)題，執(zhí)法召集制通過(guò)街鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后行使“吹哨權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)治理需求與執(zhí)法權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接，使得街鄉(xiāng)政府在看得見(jiàn)的同時(shí)也能管得著。其次，針對(duì)街鄉(xiāng)缺乏執(zhí)法主體資格和執(zhí)法力量懸浮問(wèn)題，“北京執(zhí)法模式”通過(guò)執(zhí)法召集權(quán)中的組織協(xié)調(diào)權(quán)和考核監(jiān)督權(quán)，建立起上下聯(lián)動(dòng)的通道，推動(dòng)區(qū)縣職能部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍向街鄉(xiāng)執(zhí)法案件事發(fā)地及時(shí)報(bào)到，真正破解街鄉(xiāng)政府面臨的主體資格問(wèn)題和執(zhí)法能力困境。再次，針對(duì)執(zhí)法權(quán)分散交叉問(wèn)題，“北京執(zhí)法模式”以街鄉(xiāng)實(shí)際治理需求為依據(jù)，借助執(zhí)法召集權(quán)中對(duì)于執(zhí)法事項(xiàng)的處置建議權(quán)和組織協(xié)調(diào)權(quán)，精準(zhǔn)識(shí)別需要參與綜合執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍和協(xié)同部門(mén)，為跨部門(mén)綜合執(zhí)法建立起制度化的橫向整合平臺(tái)。

由此可見(jiàn)，執(zhí)法召集制是整個(gè)改革設(shè)計(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)中樞，街鄉(xiāng)吹哨是執(zhí)法起點(diǎn)，通過(guò)部門(mén)報(bào)到和協(xié)同執(zhí)法分別建立起縱向聯(lián)動(dòng)通道和橫向整合平臺(tái)，解決從懸浮走向下沉和從分散走向合作的問(wèn)題，最終構(gòu)建起以切實(shí)化解執(zhí)法案件為導(dǎo)向的倒逼式綜合執(zhí)法閉環(huán)。具體分析框架如圖1所示。接下來(lái)筆者將從上述三個(gè)方面逐一展開(kāi)分析，以期深入理解執(zhí)法召集權(quán)推動(dòng)綜合執(zhí)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯。

圖1 北京綜合執(zhí)法模式的分析框架

三、街鄉(xiāng)吹哨：實(shí)現(xiàn)治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接

在我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，基層治理單元正在不斷調(diào)整，以縣為基本治理單元的傳統(tǒng)正在發(fā)生深刻而迅速的變革，政治社會(huì)治理單元呈現(xiàn)出下沉趨勢(shì)[33]。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的管理領(lǐng)域、事項(xiàng)與責(zé)任日益增多，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，行政執(zhí)法權(quán)一般由縣級(jí)及以上人民政府的職能部門(mén)行使，這就使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見(jiàn)但管不著”與區(qū)縣職能部門(mén)“管得著但看不見(jiàn)”的矛盾長(zhǎng)期得不到化解。街鄉(xiāng)政府沒(méi)有執(zhí)法主體資格，也缺乏執(zhí)法權(quán)配置，一方面看得見(jiàn)卻又管不了，但另一方面對(duì)于違法問(wèn)題治理不力又要被追責(zé)問(wèn)責(zé)。區(qū)縣職能部門(mén)則因?yàn)閼腋∮诨鶎又?，難以直接深入一線掌握違法實(shí)情，有些部門(mén)也缺乏前往一線進(jìn)行執(zhí)法的動(dòng)力和執(zhí)法力量。傳統(tǒng)的常規(guī)型治理與運(yùn)動(dòng)式治理并行的雙重治理進(jìn)程[34]，易導(dǎo)致基層行政執(zhí)法陷入“治理—復(fù)發(fā)—再治理”的惡性循環(huán)。另外，由于執(zhí)法隊(duì)伍之間權(quán)力邊界不甚明晰，在處理跨部門(mén)執(zhí)法案件時(shí)，容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，這導(dǎo)致了行政執(zhí)法的權(quán)限沖突。對(duì)于無(wú)利可圖或者責(zé)任重大的執(zhí)法案件，如果執(zhí)法隊(duì)伍出于省力或避責(zé)的考慮不參與執(zhí)法，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力真空地帶，使違法問(wèn)題得不到解決，最終還會(huì)導(dǎo)致街鄉(xiāng)治理需求與區(qū)縣權(quán)責(zé)主體相分離的狀況愈演愈烈。

解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)治理需求主體與執(zhí)法權(quán)責(zé)主體的有效對(duì)接，一方面積極發(fā)揮街鄉(xiāng)政府“看得見(jiàn)”的優(yōu)勢(shì)，另一方面為區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)深入基層執(zhí)法打開(kāi)下沉通道，發(fā)揮其“管得著”的優(yōu)勢(shì)，最終使二者形成治理合力。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式通過(guò)賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權(quán)與實(shí)行職能部門(mén)權(quán)力清單制度，理順了條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了街鄉(xiāng)政府主導(dǎo)下的執(zhí)法協(xié)同，成為推動(dòng)治理需求與權(quán)責(zé)主體精準(zhǔn)對(duì)接的有益嘗試。

（一）賦予街鄉(xiāng)“吹哨權(quán)”：“看得見(jiàn)”才能“管得著”

在執(zhí)法召集制之下，北京各區(qū)級(jí)黨委、政府賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法召集權(quán)，這種召集權(quán)是作為一組權(quán)力集存在的，包括吹哨權(quán)、組織協(xié)調(diào)權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力。街鄉(xiāng)政府在發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象后啟動(dòng)“吹哨”，通知相關(guān)職能部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍前來(lái)“報(bào)到”。這樣一來(lái)，街鄉(xiāng)政府成為觸發(fā)職能部門(mén)行使執(zhí)法權(quán)的召集機(jī)構(gòu)。通過(guò)“吹哨”來(lái)召集具有執(zhí)法權(quán)的職能部門(mén)來(lái)行使職權(quán)，街鄉(xiāng)政府成為連接執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法事項(xiàng)的紐帶，為區(qū)縣職能部門(mén)下沉執(zhí)法和有針對(duì)性執(zhí)法打開(kāi)了通道，實(shí)現(xiàn)了治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接，改變了以往需求主體與權(quán)責(zé)主體錯(cuò)位且難以對(duì)接的狀況。

治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接，在一定程度上推進(jìn)了協(xié)同政府建設(shè)，即整合相互獨(dú)立的職能部門(mén)以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。根據(jù)協(xié)同政府理論，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既不能靠相互隔離的政府部門(mén)，也不能靠新設(shè)立的“超級(jí)部門(mén)”，唯一可行的是圍繞特定的政策目標(biāo)，在不取消部門(mén)邊界的前提下實(shí)行跨部門(mén)合作[35]。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革方案恰恰契合了協(xié)同政府建設(shè)的核心要義。一方面，單靠街鄉(xiāng)政府或者區(qū)縣職能部門(mén)通常難以解決公共治理過(guò)程中的大規(guī)模違法問(wèn)題；另一方面，設(shè)立所謂的“超級(jí)部門(mén)”也只能解決部分問(wèn)題，且“超級(jí)部門(mén)”本身也可能引發(fā)新的問(wèn)題?！俺?jí)部門(mén)”的確能夠緩解多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題，但由于其權(quán)力是從原有職能部門(mén)中抽取出來(lái)的，往往與原有職能部門(mén)產(chǎn)生權(quán)限沖突。另外，行政執(zhí)法權(quán)的歸屬是由法律授權(quán)的，而設(shè)立“超級(jí)部門(mén)”則是一種行政命令，這就導(dǎo)致行政命令與法律法規(guī)之間的沖突，所以“超級(jí)部門(mén)”本身的合法性存疑。此外，如果“超級(jí)部門(mén)”設(shè)置在區(qū)縣層級(jí)，依然無(wú)法突破懸浮執(zhí)法的困境。相比而言，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式在不突破部門(mén)權(quán)力邊界的前提下，通過(guò)賦予街鄉(xiāng)政府召集權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)治理需求與權(quán)責(zé)主體的有序?qū)印?/p>

（二）建立部門(mén)權(quán)力清單：真正發(fā)揮“管得了”的能力

長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)縣職能部門(mén)陷于“管得著卻看不見(jiàn)”的尷尬境地，有些部門(mén)也缺乏深入一線執(zhí)法的動(dòng)力和能力，因而傾向于采取突擊執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式。在北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革探索中，除通過(guò)街鄉(xiāng)吹哨權(quán)給職能部門(mén)下沉執(zhí)法施加壓力之外，還采取了部門(mén)權(quán)力清單制度，明確劃定了街鄉(xiāng)政府職責(zé)及區(qū)縣職能部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，在厘清條塊關(guān)系的同時(shí)，防止出現(xiàn)互相推諉扯皮的問(wèn)題，為街鄉(xiāng)政府推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法奠定了制度基礎(chǔ)。

權(quán)力清單制度是指將法律賦予政府職能部門(mén)的各項(xiàng)職權(quán)以清單形式羅列出來(lái)，讓政府職能部門(mén)在實(shí)施行政管理、開(kāi)展行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)時(shí)能夠有據(jù)可依。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了權(quán)力清單制度，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年也印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》[36]。北京市在“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法改革試點(diǎn)中對(duì)街道的定位和職責(zé)進(jìn)行全面梳理，形成了106 項(xiàng)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)清單，要求除職責(zé)清單明確的職責(zé)以及涉及城市管理、民生保障、社區(qū)建設(shè)和公共安全方面的事務(wù)以外，其他部門(mén)不得隨意向街鄉(xiāng)政府安排工作，以此確保街鄉(xiāng)政府在基層社會(huì)治理與服務(wù)方面能夠集中精力。確立清單式治理機(jī)制，將區(qū)縣職能部門(mén)的職權(quán)以清單形式確定下來(lái)，也為街鄉(xiāng)政府向執(zhí)法機(jī)構(gòu)“吹哨”提供了制度依據(jù)，保證了街鄉(xiāng)政府對(duì)于區(qū)縣執(zhí)法權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)識(shí)別，從而極大提升了街鄉(xiāng)政府對(duì)于區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)的跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。此外，權(quán)責(zé)清單制度還厘清了橫向的職能部門(mén)之間的職權(quán)關(guān)系，避免了部門(mén)之間的權(quán)限沖突，在一定程度上減少了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）精準(zhǔn)行使“吹哨權(quán)”：根據(jù)治理需求選擇執(zhí)法權(quán)責(zé)主體

通過(guò)建立執(zhí)法召集制，北京市在不大規(guī)模修改法律法規(guī)和不改變行政體制結(jié)構(gòu)的情況下，為街鄉(xiāng)政府推動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)下沉提供了權(quán)力保障和助力機(jī)制。同時(shí)，權(quán)力清單制度一方面厘清了部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系，為推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法奠定了制度基礎(chǔ)；另一方面也便于街鄉(xiāng)政府基于自身治理需求有指向性地精準(zhǔn)行使召集權(quán)，避免“瞎指揮、亂吆喝”。如此一來(lái)，不僅以往街鄉(xiāng)政府“看得見(jiàn)卻管不著”與區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)“管得著卻看不見(jiàn)”的矛盾得到了很大程度的化解，更將街鄉(xiāng)政府了解實(shí)際情況、掌握治理需求的優(yōu)勢(shì)與區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)法資格、執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法能力的優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合在一起，促成了在街鄉(xiāng)政府組織協(xié)調(diào)下的跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法?？梢?jiàn)，以執(zhí)法吹哨為啟動(dòng)裝置的執(zhí)法召集機(jī)制為街鄉(xiāng)治理需求與區(qū)縣執(zhí)法主體建立了聯(lián)系通道，作為治理需求主體的街鄉(xiāng)政府也從執(zhí)法局外人轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法局內(nèi)人，最終實(shí)現(xiàn)了治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接，解決了執(zhí)法機(jī)構(gòu)脫離治理需求的“中梗阻問(wèn)題”。

四、部門(mén)報(bào)到：破解主體資格問(wèn)題和執(zhí)法能力困境

“街鄉(xiāng)吹哨”只是表明了街鄉(xiāng)政府和基層社會(huì)的治理需求，執(zhí)法案件的真正執(zhí)行還有賴于執(zhí)法機(jī)構(gòu)及協(xié)同部門(mén)的實(shí)際行動(dòng)，因此，如何有效推動(dòng)部門(mén)報(bào)到、切實(shí)落實(shí)執(zhí)法才是改革關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，導(dǎo)致街鄉(xiāng)政府“看得見(jiàn)卻管不著”問(wèn)題的一個(gè)重要原因就是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（2017）第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄?！痹摋l款把行使行政處罰權(quán)的資格主體限定為縣級(jí)及以上地方人民政府及其職能部門(mén)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府被排除在執(zhí)法資格主體之外。當(dāng)然，第十八條還規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰”[37]。因此，在滿足一定條件的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以成為委托執(zhí)法的資格主體。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格問(wèn)題，近年一些地方政府通過(guò)修改地方性法規(guī)特別是采取委托執(zhí)法方式作了探索和嘗試，但受到不少制約。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式則通過(guò)建立執(zhí)法召集制，賦予了基層政府執(zhí)法召集權(quán)，為解決執(zhí)法主體資格問(wèn)題和推動(dòng)執(zhí)法力量下沉提供了一種新的思路。

（一）破解執(zhí)法主體資格問(wèn)題與執(zhí)法能力困境

在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格問(wèn)題方面，之前的改革探索和改革建議主要分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是修改法律條款與改變組織結(jié)構(gòu)；另一類(lèi)是在不改變現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，從改變行政執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法隊(duì)伍的配置方式入手，以委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等方式，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權(quán)的缺位與執(zhí)法能力的不足。這些常規(guī)辦法可以起到一定的效果，但都存在各自的局限。

第一，修改法律條款可以直接授權(quán)，但大規(guī)模修改法律法規(guī)周期太長(zhǎng)。為了破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格困境，一種辦法是通過(guò)修改法律條款賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權(quán)，使其能夠從根本上獲得執(zhí)法資格。在授予行政執(zhí)法權(quán)后，便可從組織結(jié)構(gòu)入手，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配備執(zhí)法隊(duì)伍，使其執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法力量相匹配。這種改革方案固然能夠從根本上解決基層政府的主體資格問(wèn)題，但大規(guī)模修改法律法規(guī)不僅需要花費(fèi)巨額的時(shí)間成本和人力成本，而且周期特別長(zhǎng)，短期內(nèi)難以滿足當(dāng)下基層治理的迫切需求。另外，法律授權(quán)方案牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)并配備執(zhí)法隊(duì)伍，那就需要重新調(diào)整原有職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限和力量配備，實(shí)施起來(lái)不僅成本高、周期長(zhǎng)，而且難度特別大?？梢?jiàn)，大規(guī)模修改法律法規(guī)即便可行，也最好作為長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃并逐步實(shí)施。

第二，通過(guò)委托執(zhí)法或“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”可以下放部分執(zhí)法權(quán)限，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏承接能力。委托執(zhí)法是指區(qū)縣以上政府及其職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂委托執(zhí)法協(xié)議書(shū)，在明確委托執(zhí)法范圍的基礎(chǔ)上，被委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以建立執(zhí)法隊(duì)伍，并行使委托部門(mén)的相關(guān)權(quán)力。有些地方政府甚至制定文件，圍繞“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”目標(biāo)將部分執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)范圍。委托執(zhí)法的確具有法律依據(jù)，看似解決了基層政府的主體資格問(wèn)題，但一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏執(zhí)法力量或執(zhí)法隊(duì)伍缺乏專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法能力，導(dǎo)致難以承接上級(jí)委托的執(zhí)法權(quán)限；另一方面通過(guò)社會(huì)招聘方式選錄的執(zhí)法輔助人員仍然缺乏從事執(zhí)法的職業(yè)資格[14]?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”方式所依據(jù)的是地方性文件，在擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)方面嚴(yán)格來(lái)講仍然會(huì)遇到法律瓶頸，而且在執(zhí)法力量和執(zhí)法能力方面面臨著與委托執(zhí)法相同的問(wèn)題。

第三，采取派駐式執(zhí)法可以推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，但跨部門(mén)協(xié)同問(wèn)題仍難解決。派駐式執(zhí)法是指由區(qū)縣以上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派出機(jī)關(guān)或向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法隊(duì)伍，將部分執(zhí)法人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。派駐式執(zhí)法隊(duì)伍以原單位名義采取執(zhí)法行動(dòng)，在人、財(cái)、物各方面依然歸口原單位主管。派駐式執(zhí)法解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏執(zhí)法資格和執(zhí)法能力的問(wèn)題，對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的執(zhí)法案件具有適用性。然而，由于派駐式執(zhí)法隊(duì)伍歸口于原單位主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)派駐隊(duì)伍缺乏監(jiān)督和制約能力，難以調(diào)動(dòng)派駐機(jī)構(gòu)的執(zhí)法積極性，社會(huì)治理的需求主體與作為權(quán)責(zé)主體的派駐隊(duì)伍之間仍然處于一種不相適配的尷尬境地。此外，由于職能部門(mén)之間權(quán)力交叉不清，容易相互推諉責(zé)任，使得涉及跨部門(mén)協(xié)同的違法案件難以得到有效執(zhí)行。

第四，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法可以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同，但運(yùn)動(dòng)式治理難以持續(xù)。聯(lián)合執(zhí)法是通過(guò)建立執(zhí)法信息共享機(jī)制及聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，來(lái)使各職能部門(mén)相互配合，共同執(zhí)法。這是我國(guó)地方政府解決部門(mén)交叉、執(zhí)法權(quán)分散問(wèn)題的常用方式。比如寧波、湖州、濟(jì)南等地都將聯(lián)合執(zhí)法作為綜合行政執(zhí)法的補(bǔ)充或其中的一環(huán)進(jìn)行推進(jìn)[38]。聯(lián)合執(zhí)法本質(zhì)上是在特殊時(shí)期集中各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量共同解決執(zhí)法問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)式、間歇性執(zhí)法模式，通常缺乏穩(wěn)定的跨部門(mén)合作機(jī)制，而且容易導(dǎo)致違法問(wèn)題復(fù)發(fā)，難以保證執(zhí)法效果的持續(xù)性。此外，由于聯(lián)合執(zhí)法中有多個(gè)執(zhí)法主體，各主體之間權(quán)力交叉又缺乏足以領(lǐng)導(dǎo)和整合各方的力量，容易相互推諉責(zé)任，加之處于一線的街鄉(xiāng)政府對(duì)聯(lián)合執(zhí)法中的各部門(mén)并無(wú)約束力，因此難以從根本上解決執(zhí)法權(quán)分散問(wèn)題。

（二）以執(zhí)法召集制推動(dòng)執(zhí)法力量下沉的創(chuàng)新方案

北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革方案是由街鄉(xiāng)政府組織協(xié)調(diào)和推動(dòng)的執(zhí)法力量下沉與跨部門(mén)綜合執(zhí)法模式。通過(guò)給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán)，倒逼區(qū)縣執(zhí)法力量整合性下沉，“北京執(zhí)法模式”既巧妙地化解了街鄉(xiāng)層面行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的主體資格問(wèn)題，又破解了街鄉(xiāng)層面執(zhí)法力量缺失和執(zhí)法能力不足的困境。

一方面，賦予街鄉(xiāng)政府吹哨權(quán)與組織權(quán)可以推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，從而解決主體資格問(wèn)題。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)現(xiàn)違法案件并掌握案件信息之后，按照權(quán)力清單確定的責(zé)任主體向有關(guān)職能部門(mén)“吹哨”，并協(xié)調(diào)溝通協(xié)同執(zhí)法的時(shí)間與地點(diǎn)。同時(shí)，收到“哨聲”的相關(guān)職能部門(mén)必須在街鄉(xiāng)政府指定的時(shí)間內(nèi)到達(dá)約定地點(diǎn)進(jìn)行“報(bào)到”，及時(shí)對(duì)相應(yīng)的違法案件作出處理。街鄉(xiāng)政府本身無(wú)需對(duì)違法案件進(jìn)行直接執(zhí)法，而是通過(guò)“吹哨-報(bào)到”的途徑，通過(guò)行使召集權(quán)，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門(mén)下沉執(zhí)法提供信息并打開(kāi)通道。這種運(yùn)行機(jī)制在不改變現(xiàn)有法律法規(guī)、執(zhí)法體制及其權(quán)力配置格局的情況下，通過(guò)推動(dòng)真正具備執(zhí)法主體資格的執(zhí)法機(jī)構(gòu)下沉到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，巧妙地繞開(kāi)了街鄉(xiāng)政府缺乏執(zhí)法主體資格的問(wèn)題，使其擺脫了長(zhǎng)期以來(lái)廣受詬病的執(zhí)法主體資格困境。在推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍下沉的同時(shí)，街鄉(xiāng)政府執(zhí)法能力不足的困境也迎刃而解。

另一方面，賦予街鄉(xiāng)政府監(jiān)督權(quán)與考核權(quán)，可以對(duì)區(qū)縣執(zhí)法隊(duì)伍及職能部門(mén)產(chǎn)生反向約束力，從而保證“報(bào)到”效果。“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式與上文中提到的聯(lián)合執(zhí)法模式之間最大的不同就在于：聯(lián)合執(zhí)法模式中的街鄉(xiāng)政府對(duì)于區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)缺乏約束力，而在北京的改革方案中，通過(guò)賦予街鄉(xiāng)政府對(duì)于區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)的反向監(jiān)督權(quán)和考核權(quán)（含考核建議權(quán)），對(duì)后者形成了實(shí)質(zhì)性約束力。具體而言，北京市規(guī)定了在職能部門(mén)的考核中，街鄉(xiāng)政府對(duì)職能部門(mén)的考核所占比例不少于被考核部門(mén)績(jī)效的三分之一，這一舉措提高了街鄉(xiāng)政府對(duì)區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)的反向考核權(quán)重，而相對(duì)較高的考核績(jī)效占比形成了后者向執(zhí)法案件發(fā)生地“報(bào)到”的自下而上的壓力。問(wèn)題在于，街鄉(xiāng)政府的反向監(jiān)督權(quán)和考核權(quán)來(lái)自何處？答案或許應(yīng)該從我國(guó)的黨政科層體制中去尋找，特別是要把握?qǐng)?zhí)政黨在引領(lǐng)社會(huì)治理中的角色以及區(qū)縣以上高層級(jí)政府對(duì)于街鄉(xiāng)政府的賦權(quán)。

（三）黨政科層制下街鄉(xiāng)執(zhí)法召集權(quán)的權(quán)力來(lái)源

當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法體系的變革，既源于中央政府自上而下地轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能的改革要求，更有來(lái)自基層社會(huì)復(fù)雜性治理需求自下而上地產(chǎn)生的改革壓力。為了應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的基層治理問(wèn)題，我國(guó)在行政機(jī)構(gòu)調(diào)整方面探索了多種組織變革形式，比如橫向上增設(shè)部門(mén)、設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”，縱向間“向上升級(jí)”與“向下生級(jí)”雙向調(diào)整管理層級(jí)；此外還利用信息平臺(tái)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，將組織變革與技術(shù)變革相結(jié)合，形成了以黨政科層制為核心的國(guó)家治理體系[33]。黨政科層制的優(yōu)勢(shì)和靈活性在于：一方面可以保證高層級(jí)黨委和政府的統(tǒng)轄權(quán)不被削弱，另一方面又能夠借助高層級(jí)黨委和政府的統(tǒng)轄權(quán)，特別是通過(guò)統(tǒng)轄權(quán)衍生的一體化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、職能配置權(quán)和自上而下的賦權(quán)，增強(qiáng)基層政府的應(yīng)變性和治理能力。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)治理需求，提高地方政府特別是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的治理能力，黨政科層制允許地方政府在遵循政府職權(quán)法定原則的前提下，在地方層面對(duì)不同層級(jí)和不同部門(mén)行政職權(quán)的具體配置方式做出調(diào)整，必要的情況下，高層級(jí)黨委和政府還可以為這種具體配置提供權(quán)威支持。

“北京執(zhí)法模式”建立起以執(zhí)法召集權(quán)為支撐的執(zhí)法召集制，而這種召集權(quán)源于區(qū)縣以上黨委和政府對(duì)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、區(qū)縣職能部門(mén)職權(quán)的重組。重組的權(quán)威性既來(lái)自一般化官僚制組織結(jié)構(gòu)中區(qū)縣政府的統(tǒng)轄權(quán)，更來(lái)自黨政科層制這一中國(guó)獨(dú)特組織結(jié)構(gòu)中區(qū)縣黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。通過(guò)區(qū)縣黨委及政府賦予街鄉(xiāng)政府執(zhí)法召集權(quán)，特別是賦予街鄉(xiāng)政府對(duì)于區(qū)縣職能部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自下而上的反向監(jiān)督權(quán)與考核權(quán)，“北京執(zhí)法模式”理順了街鄉(xiāng)政府與區(qū)縣執(zhí)法部門(mén)之間的條塊關(guān)系，在給執(zhí)法力量下沉執(zhí)法打開(kāi)通道的同時(shí)，確保了區(qū)縣職能部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍向執(zhí)法事項(xiàng)發(fā)生地報(bào)到。執(zhí)法召集制的改革模式之所以能夠取得顯著的治理成效，關(guān)鍵原因在于它契合黨政科層制的運(yùn)行邏輯，充分發(fā)揮了執(zhí)政黨對(duì)于基層社會(huì)治理的引領(lǐng)作用。

五、綜合平臺(tái)：上下合力建立跨部門(mén)綜合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制

在實(shí)現(xiàn)了治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接并解決了執(zhí)法主體資格問(wèn)題破解執(zhí)法能力困境后，應(yīng)如何建立起跨部門(mén)綜合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制，確?？绮块T(mén)合作的長(zhǎng)期效果呢？在已有的跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法模式中，通常會(huì)組建臨時(shí)的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍以處理復(fù)雜的跨部門(mén)執(zhí)法案件，但這種跨部門(mén)合作并不穩(wěn)定，也缺乏制度化建制，帶有運(yùn)動(dòng)式色彩，而且其執(zhí)法效果也容易反彈。如何避免上述問(wèn)題，使跨部門(mén)綜合執(zhí)法能夠長(zhǎng)期持續(xù)，就成為關(guān)鍵所在?！氨本﹫?zhí)法模式”試圖通過(guò)理順條塊關(guān)系和建立協(xié)同執(zhí)法保障機(jī)制破解該難題，并取得了初步成效。

（一）理順條塊關(guān)系：建立縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)同的雙重伙伴關(guān)系

在傳統(tǒng)行政體制中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要接受上級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)與考核，同時(shí)還要應(yīng)對(duì)上級(jí)政府各個(gè)職能部門(mén)的煩瑣考核壓力，因而這是一種自上而下的層級(jí)命令制。此外，區(qū)縣政府的各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)相互獨(dú)立，缺乏常態(tài)化和穩(wěn)定性的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式通過(guò)三項(xiàng)改革來(lái)理順條塊關(guān)系。

首先，給街鄉(xiāng)政府解綁，建立機(jī)構(gòu)之間平等關(guān)系。改變傳統(tǒng)上區(qū)縣各個(gè)職能部門(mén)對(duì)街鄉(xiāng)政府分別進(jìn)行考核的多頭、多部門(mén)考核方式，采取由區(qū)縣黨委和政府統(tǒng)一組織對(duì)街鄉(xiāng)政府考核的辦法，不僅極大減輕了街鄉(xiāng)政府應(yīng)對(duì)各部門(mén)煩瑣考核的負(fù)擔(dān)，而且使得街鄉(xiāng)政府與區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)處在相對(duì)平等的地位和關(guān)系上。

其次，賦予街鄉(xiāng)政府吹哨權(quán)，建立縱向合作關(guān)系。街鄉(xiāng)政府是基層社會(huì)的治理主體，對(duì)于保障社會(huì)良治有序有著更強(qiáng)烈的治理需求，但在涉及執(zhí)法的問(wèn)題上，街鄉(xiāng)政府通常缺乏執(zhí)法權(quán)，而區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)才是真正的執(zhí)法資格主體和責(zé)任主體。通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，作為治理需求主體的街鄉(xiāng)政府與作為權(quán)責(zé)主體的區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間得以建立起縱向合作關(guān)系，前者具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、掌握信息、了解民情的優(yōu)勢(shì)，而后者具有執(zhí)法資格和執(zhí)法能力優(yōu)勢(shì)。

再次，賦予街鄉(xiāng)政府組織協(xié)調(diào)權(quán)和反向考核權(quán)，建立橫向協(xié)同關(guān)系。傳統(tǒng)上區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與需要協(xié)同的職能部門(mén)之間的相互獨(dú)立和權(quán)力分割，產(chǎn)生了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問(wèn)題，并且長(zhǎng)期未能得到有效解決。在獲得吹哨權(quán)的基礎(chǔ)上，“北京執(zhí)法模式”中的街鄉(xiāng)政府還有權(quán)根據(jù)權(quán)力清單列明的權(quán)責(zé)主體，組織協(xié)調(diào)與執(zhí)法案件相關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門(mén)下沉街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并通過(guò)反向考核權(quán)推動(dòng)跨部門(mén)綜合執(zhí)法。這實(shí)際上是通過(guò)街鄉(xiāng)政府的執(zhí)法召集權(quán)為分散的區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)構(gòu)建了穩(wěn)定的綜合執(zhí)法平臺(tái)，并促使各自分立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間相互合作，降低了協(xié)同成本。

（二）建立制度保障：讓縱橫雙重合作關(guān)系規(guī)范化

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革利用執(zhí)法召集制及外在保障制度逐漸產(chǎn)生了一種內(nèi)在運(yùn)行的“協(xié)同引擎”[39]。外部環(huán)境（即基層社會(huì)）是協(xié)同治理的場(chǎng)地，在外部環(huán)境中的內(nèi)部或外部動(dòng)因的作用下，不同主體的合作共識(shí)、協(xié)同能力和有效參與共同構(gòu)成了協(xié)同引擎，在協(xié)同引擎的作用下產(chǎn)生協(xié)同行為，進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法，進(jìn)而產(chǎn)生協(xié)同后果，并最終反作用于外部環(huán)境。這種運(yùn)行模式消除了臨時(shí)性聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍導(dǎo)致的執(zhí)法效果反彈弊端，使執(zhí)法召集權(quán)引導(dǎo)的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制能夠穩(wěn)定地運(yùn)行。

為保障“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)，北京市政府建立了較為完善的制度保障體系。從適用主體角度來(lái)看，相關(guān)的保障性制度可以分為四類(lèi)：一是與街鄉(xiāng)政府有關(guān)的督查問(wèn)責(zé)制與權(quán)責(zé)清單制度。督查問(wèn)責(zé)制規(guī)定每次“吹哨”全記錄，即時(shí)間、地點(diǎn)、事項(xiàng)、吹哨人、到場(chǎng)部門(mén)等要一一對(duì)應(yīng)并記錄，保證從街鄉(xiāng)吹哨到部門(mén)報(bào)到以及實(shí)際執(zhí)法的每一步都有跡可尋。權(quán)責(zé)清單制度則將各區(qū)縣各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)以清單的形式進(jìn)行細(xì)化，雖然針對(duì)的是職能部門(mén)，但為街鄉(xiāng)政府“吹哨”提供了制度化依據(jù)。這兩種制度保障街鄉(xiāng)政府的執(zhí)法召集權(quán)的行使依據(jù)和行使規(guī)范。二是針對(duì)區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)的應(yīng)急值班制與力量下沉機(jī)制。公安、國(guó)土、城管、環(huán)保、水務(wù)、工商、交通、住建等部門(mén)24 小時(shí)配備專(zhuān)人值班待命，隨時(shí)準(zhǔn)備“報(bào)到”。力量下沉機(jī)制規(guī)定執(zhí)法部門(mén)要派專(zhuān)人到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，組成專(zhuān)案專(zhuān)人的臨時(shí)小組，直至問(wèn)題徹底解決，這兩項(xiàng)制度保證了區(qū)縣職能部門(mén)向執(zhí)法事項(xiàng)發(fā)生地“報(bào)到”的實(shí)際效果。三是針對(duì)違法問(wèn)題本身的線索偵辦機(jī)制與延伸執(zhí)法機(jī)制。街鄉(xiāng)政府如果發(fā)現(xiàn)案件涉及犯罪，可以提請(qǐng)公安部門(mén)同步偵查，且可按照案件涉及的產(chǎn)業(yè)鏈、關(guān)系鏈、利益鏈進(jìn)行延伸執(zhí)法，促使違法問(wèn)題得到徹底、有效的解決。四是針對(duì)除街鄉(xiāng)政府和區(qū)縣職能部門(mén)外的社會(huì)第三方的執(zhí)法會(huì)商機(jī)制，這一機(jī)制體現(xiàn)了基層社會(huì)的多元治理理念，并貫穿于整個(gè)“吹哨”和“報(bào)到”的全過(guò)程。

除此之外，“北京執(zhí)法模式”還建立了三種“清單”，旨在保障跨部門(mén)綜合執(zhí)法的長(zhǎng)效運(yùn)行。具體而言，除部門(mén)權(quán)力清單外，還建立了問(wèn)題清單與執(zhí)法效果清單。問(wèn)題清單以問(wèn)題為導(dǎo)向，在解決條塊分割與權(quán)責(zé)不一致問(wèn)題的同時(shí)，破解了以往職能部門(mén)權(quán)責(zé)交叉不清、各自為政的難題。執(zhí)法效果清單使街鄉(xiāng)政府對(duì)區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)的每一次“報(bào)到”行動(dòng)作出評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)行使反向考核權(quán)。在上述四類(lèi)機(jī)制與三種“清單”的共同保障下，街鄉(xiāng)政府以召集權(quán)為紐帶和約束，與區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)上下合力，建立起了相對(duì)穩(wěn)定的跨部門(mén)綜合執(zhí)法平臺(tái)及跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制。

（三）注重制度落實(shí)：來(lái)自上級(jí)黨委與政府的力量

要想真正發(fā)揮上述保障制度的作用，還需要上下合力重視執(zhí)法召集制的順暢運(yùn)行、召集權(quán)的行使和保障制度的有效落實(shí)。為此，“北京執(zhí)法模式”在以下幾個(gè)方面推動(dòng)制度落地：一是要求賦予街鄉(xiāng)政府執(zhí)法召集權(quán)的上級(jí)黨委及政府高度重視召集權(quán)，切實(shí)從權(quán)力來(lái)源和行使上提供保障。二是要求擁有執(zhí)法召集權(quán)的街鄉(xiāng)政府明確自身定位，一方面發(fā)揮“看得見(jiàn)”的優(yōu)勢(shì)，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并摸查清楚后及時(shí)“吹哨”；另一方面充分認(rèn)識(shí)召集權(quán)的重要性，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使跨部門(mén)綜合執(zhí)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。三是要求各職能部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)也要認(rèn)識(shí)到“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制在推動(dòng)精準(zhǔn)執(zhí)法和有效執(zhí)法方面的務(wù)實(shí)治理價(jià)值，在街鄉(xiāng)政府的組織協(xié)調(diào)下發(fā)揮其“管得著”的優(yōu)勢(shì)，樹(shù)立協(xié)同理念，有效履行自身職責(zé)，在下沉執(zhí)法的同時(shí)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同。此外，北京市委、市政府還要求街鄉(xiāng)政府和區(qū)縣職能部門(mén)分別作為召集權(quán)的發(fā)起主體與召集對(duì)象，要合力督促保障性制度的有效運(yùn)行，在各司其職的同時(shí)實(shí)現(xiàn)通力合作。

六、總結(jié)與討論

本文圍繞如何推動(dòng)執(zhí)法力量的整合性下沉、建立跨部門(mén)綜合執(zhí)法的有效機(jī)制這一核心問(wèn)題，梳理分析了北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革實(shí)踐的運(yùn)行邏輯。“北京執(zhí)法模式”打破了縱向府際關(guān)系和橫向部門(mén)協(xié)同的固有觀念，通過(guò)建立起執(zhí)法召集制，有效發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上下聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同方面的逆向試壓作用和組織協(xié)調(diào)作用，為行政執(zhí)法體制改革提供了全新思路。作為維持執(zhí)法召集制有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在，區(qū)縣及以上層級(jí)的黨委和政府授予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法召集權(quán)是一種權(quán)力集合，包括吹哨權(quán)、組織權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考核權(quán)等多項(xiàng)自下而上的權(quán)力。通過(guò)賦予街鄉(xiāng)執(zhí)法召集權(quán)，北京市形成了“街鄉(xiāng)召集-部門(mén)回應(yīng)”的基層綜合執(zhí)法新模式。這種執(zhí)法召集模式將街鄉(xiāng)政府“看得見(jiàn)”的優(yōu)勢(shì)與區(qū)縣職能部門(mén)“管得著”的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準(zhǔn)對(duì)接；通過(guò)黨政科層制中高層級(jí)黨委和政府對(duì)于基層社會(huì)治理的引領(lǐng)以及對(duì)于街鄉(xiāng)政府的賦權(quán)，有效推動(dòng)執(zhí)法力量的整合性下沉，破解了街鄉(xiāng)政府缺乏執(zhí)法主體資格問(wèn)題和缺乏執(zhí)法能力的困境。此外，該模式還通過(guò)縱橫雙重合作關(guān)系及其制度化保障，在一定程度上建立起了跨部門(mén)綜合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。從驅(qū)動(dòng)基層政府改革創(chuàng)新的來(lái)源看，“吹哨報(bào)到”機(jī)制屬于問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型改革，它通過(guò)彈性的機(jī)制創(chuàng)新與工具改革，建立了黨建引領(lǐng)、向街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政授權(quán)、驅(qū)動(dòng)“中間管理層”的基層治理方法，彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效缺陷[40]。

當(dāng)然，需要指出的是，北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”執(zhí)法模式仍然存在一些需要優(yōu)化的地方。首先，賦予執(zhí)法召集權(quán)的主體是區(qū)縣及以上黨委和政府，盡管北京方案試圖以制度形式保障執(zhí)法召集權(quán)的行使，但其有效性在很大程度上仍然取決于高層級(jí)黨委和政府的重視程度，因而仍然缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，在推廣到其他地區(qū)的時(shí)候，還有賴于當(dāng)?shù)攸h委和政府的意愿。如何建立更為穩(wěn)定的賦權(quán)機(jī)制，還需要探索。其次，雖然在街鄉(xiāng)層面建立了綜合執(zhí)法平臺(tái)，但并未配備推動(dòng)綜合執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)（比如綜合執(zhí)法局）和人員。換言之，綜合執(zhí)法平臺(tái)僅僅是一種運(yùn)行機(jī)制，而非實(shí)體性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。再次，賦予街鄉(xiāng)政府執(zhí)法召集權(quán)的一個(gè)基本前提是假設(shè)街鄉(xiāng)政府有著充足的動(dòng)力和意愿推進(jìn)執(zhí)法案件的處理，屬于一種良善政府假設(shè)，但這種假設(shè)未必完全契合實(shí)際。當(dāng)街鄉(xiāng)政府對(duì)于社會(huì)治理需求和執(zhí)法案件采取選擇性回避時(shí)，如何讓其及時(shí)主動(dòng)“吹哨”依然是個(gè)問(wèn)題，執(zhí)法召集權(quán)本身并未對(duì)街鄉(xiāng)政府構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的約束力。就此而言，執(zhí)法召集制如果僅僅注重自上而下的賦權(quán)而不響應(yīng)社會(huì)對(duì)于政府的治理需求和外部監(jiān)督的話，街鄉(xiāng)政府就難以真正面向社會(huì)。

北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”綜合執(zhí)法模式要取得更大范圍的推廣，就必須解決以上問(wèn)題，確保執(zhí)法召集機(jī)制的持續(xù)有效運(yùn)行。為此，改革的進(jìn)一步深化需要從執(zhí)法召集權(quán)的權(quán)力來(lái)源和制度保障兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法召集權(quán)賦予和行使的規(guī)范化、制度化和實(shí)體化。在權(quán)力來(lái)源方面，關(guān)鍵是要解決兩大問(wèn)題：一是實(shí)現(xiàn)三權(quán)合一，即來(lái)自高層級(jí)黨委和政府的自上而下的賦權(quán)、來(lái)自街鄉(xiāng)政府的自下而上的召集權(quán)，以及來(lái)自社會(huì)領(lǐng)域的由外而內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，特別是要把社會(huì)監(jiān)督權(quán)整合進(jìn)召集權(quán)當(dāng)中，同時(shí)也保持社會(huì)力量對(duì)于街鄉(xiāng)執(zhí)法召集權(quán)本身的外部監(jiān)督。二是解決權(quán)力來(lái)源的穩(wěn)定性問(wèn)題。執(zhí)法召集權(quán)的賦予僅僅依賴于高層級(jí)黨委、政府的重視是不夠的，它還不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化，不具備普遍適用性。

在制度保障方面，關(guān)鍵是將街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法平臺(tái)做實(shí)做強(qiáng)，未來(lái)的方向或許是在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)將作為運(yùn)行機(jī)制的綜合執(zhí)法平臺(tái)轉(zhuǎn)化為作為工作實(shí)體的區(qū)域性綜合執(zhí)法局，保障其編制（人員）、財(cái)政資金和配套資源。就全國(guó)范圍而言，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索建立了綜合執(zhí)法局，但在賦予綜合執(zhí)法局召集權(quán)方面還做得相當(dāng)有限。如果能將目前設(shè)置綜合執(zhí)法局的改革實(shí)踐與北京市賦予街鄉(xiāng)政府執(zhí)法召集權(quán)的治理經(jīng)驗(yàn)有效地結(jié)合起來(lái)，或許能更有效地解決多頭執(zhí)法和懸浮執(zhí)法等治理頑疾。與以往的僅具有屬地權(quán)限的綜合執(zhí)法局不同，新的綜合執(zhí)法局既要成立屬地化的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，通過(guò)法律授權(quán)、委托執(zhí)法等方式承擔(dān)專(zhuān)業(yè)性相對(duì)較弱的綜合執(zhí)法職能，也要完善執(zhí)法召集權(quán)的賦權(quán)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于街鄉(xiāng)區(qū)域性綜合執(zhí)法隊(duì)伍不能處理的專(zhuān)業(yè)性、跨部門(mén)執(zhí)法事項(xiàng)，通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式中的執(zhí)法召集權(quán)來(lái)加以處理。

北京市最新政策的出臺(tái)與本文的分析思路正好相契。為了深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革，推進(jìn)行政執(zhí)法召集權(quán)限向基層延伸，北京市政府于2020 年4 月中旬下發(fā)了《關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，將由市、區(qū)承擔(dān)的部分行政執(zhí)法權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并由其依法行使與之相配套的行政檢查權(quán)等，實(shí)行綜合執(zhí)法。在依據(jù)權(quán)力清單進(jìn)行事項(xiàng)合并和職權(quán)調(diào)整的同時(shí)，加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、完善基層綜合執(zhí)法相關(guān)管理制度并建立基層綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制[41]。這一政策調(diào)整表明了綜合執(zhí)法將從吹哨報(bào)到機(jī)制中的功能互補(bǔ)型跨部門(mén)綜合執(zhí)法進(jìn)一步推進(jìn)到職能和機(jī)構(gòu)整合的實(shí)質(zhì)性綜合執(zhí)法。

回到理論研究層面，“北京執(zhí)法模式”通過(guò)賦予街鄉(xiāng)政府執(zhí)法召集權(quán)建立起執(zhí)法召集制，本質(zhì)上是以黨政科層制中的組織化權(quán)力推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)和行政執(zhí)法力量的重組。這種重組在不改變既有行政體制格局、不刻意消除執(zhí)法部門(mén)邊界的情況下，既實(shí)現(xiàn)了街鄉(xiāng)政府與區(qū)縣職能部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的縱向聯(lián)動(dòng)，也促成了區(qū)縣職能部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的整合性下沉和橫向協(xié)同，在達(dá)到良好協(xié)同效果的同時(shí)，避免了建立“超級(jí)部門(mén)”的潛在問(wèn)題，這與“整體政府”理論不謀而合。在整體政府理論視閾下，執(zhí)法召集權(quán)引導(dǎo)的跨部門(mén)綜合執(zhí)法是一種政府組織內(nèi)部的協(xié)作[42]，彰顯了整體性政府的治理理念和治理方式，促使政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不斷優(yōu)化，初步形成了一種相互制約的權(quán)力運(yùn)行格局[43]。

“北京執(zhí)法模式”改變政府治理形態(tài)的關(guān)鍵，是借助執(zhí)政黨的引領(lǐng)力和組織力，在兩個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)了政府流程再造：一是重新組合了跨部門(mén)綜合執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等權(quán)力，使區(qū)縣及以上黨委、政府從跨部門(mén)綜合執(zhí)法的直接協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者和賦權(quán)者，優(yōu)化了基層政府的權(quán)力配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)；二是創(chuàng)造性地突破了街鄉(xiāng)政府與職能部門(mén)之間的條塊關(guān)系，使街鄉(xiāng)政府具備了將治理需求與執(zhí)法主體精準(zhǔn)對(duì)接的能力，同時(shí)從行政執(zhí)法的局外人轉(zhuǎn)變?yōu)榫謨?nèi)人，在推動(dòng)部門(mén)執(zhí)法力量下沉的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)協(xié)同。這兩個(gè)向度的流程再造超越了單向度的自上而下的傳統(tǒng)官僚科層制，在不削弱執(zhí)政黨統(tǒng)轄權(quán)的同時(shí)，通過(guò)權(quán)力的重新配置特別是權(quán)力下移，增強(qiáng)了基層政府的治理能力，為超越傳統(tǒng)官僚科層制提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)方案。未來(lái)的研究還需要進(jìn)一步挖掘北京案例對(duì)于改造傳統(tǒng)官僚科層制的理論價(jià)值，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)官僚科層制的理論超越，為中國(guó)基層政府治理和社會(huì)治理提供新的理論基礎(chǔ)。