陳武略

（東南大學(xué)，江蘇 南京 211189）

2021 年1 月22 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》修訂草案。其中，第四十八條第一款修改了前稿的規(guī)定，新增了公開(kāi)的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)“具有一定社會(huì)影響”前提要求，修改了“依據(jù)政府信息公開(kāi)有關(guān)規(guī)定”的表述而改為較為寬泛的“依法”規(guī)定；第二款保留了前稿對(duì)于因存在瑕疵而對(duì)已公開(kāi)行政處罰決定變更、撤銷、確認(rèn)違法或確認(rèn)無(wú)效情形的撤回情形。總體來(lái)看，本次修改立法層面從無(wú)到有地確認(rèn)了行政處罰決定公開(kāi)的必要性，配合了政府信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定了較為及時(shí)的錯(cuò)誤補(bǔ)救措施，推動(dòng)了陽(yáng)光、透明服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，具有十分重要的意義。

然而，結(jié)合已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行政處罰決定公開(kāi)依然存在著諸多問(wèn)題需要進(jìn)行思考。

一、行政處罰決定公開(kāi)的立法背景

（一）社會(huì)背景：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與信息化社會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念由德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢觯渲饕卣鞅憩F(xiàn)為：人類面臨著威脅其生存的由社會(huì)制造的風(fēng)險(xiǎn)。[1]同時(shí)，英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)不僅“外在風(fēng)險(xiǎn)”未消除，還產(chǎn)生了“人為風(fēng)險(xiǎn)”[2]。結(jié)合我國(guó)社會(huì)各方面快速發(fā)展的背景來(lái)看，社會(huì)的膨脹性建設(shè)導(dǎo)致了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的復(fù)雜性和形式多樣性。人們?cè)谏鐣?huì)中努力立足的同時(shí)，又要謹(jǐn)慎對(duì)待社會(huì)與他人帶來(lái)的不安定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的人們來(lái)說(shuō)，生活需要時(shí)刻面對(duì)挑戰(zhàn)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)展至當(dāng)今階段，信息化又成為了其新的社會(huì)階段特點(diǎn)。信息的獲取和傳遞借助新型技術(shù)手段開(kāi)始在社會(huì)發(fā)展中扮演舉足輕重的角色，社會(huì)中的各類主體得以從多種渠道獲取自身需要的信息以滿足自身需要。信息化社會(huì)建設(shè)的“跑步前進(jìn)”，使人們逐漸認(rèn)識(shí)到信息對(duì)于個(gè)人和社會(huì)發(fā)展的重要性，更是將信息作為一種新的財(cái)富、將行使信息權(quán)利作為一種新的需求。大量高速流轉(zhuǎn)信息在為人們帶來(lái)諸多新機(jī)遇與新便利的同時(shí)，也帶來(lái)了新的焦慮與矛盾。

采用不同的規(guī)制工具防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生是行政機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理念一直貫穿于行政處罰的實(shí)踐當(dāng)中。結(jié)合兩種當(dāng)下的社會(huì)特點(diǎn)來(lái)看，“風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的‘知識(shí)依賴性’”[3]；社會(huì)主體之間獲取社會(huì)信息能力的差異性導(dǎo)致了個(gè)人與政府之間的信息不平衡性。在這樣的情形下，政府提供風(fēng)險(xiǎn)信息成為“一個(gè)有益的并且成本效率高的策略”[4]，處于知識(shí)高點(diǎn)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)更有責(zé)任和義務(wù)將掌握的各項(xiàng)社會(huì)信息公布、傳達(dá)于相對(duì)處于弱勢(shì)的個(gè)人，以提高個(gè)人應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力、降低個(gè)人應(yīng)對(duì)未知社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的恐慌。因此，信息化下的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)更加要求行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力為公眾合理消減社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、減輕風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。作為一種行政規(guī)制手段，行政處罰決定相關(guān)信息所包含的各項(xiàng)內(nèi)容即是這樣一種個(gè)人難以掌握的“風(fēng)險(xiǎn)信息”。這就為行政機(jī)關(guān)公布行政處罰決定相關(guān)信息提供了充分的社會(huì)背景支持。

（二）行政背景：從監(jiān)督角度看行政處罰決定公開(kāi)的必要性

我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的討論一直是觀點(diǎn)林立。從最初的“管理論”“控權(quán)論”再到“平衡論”“公共利益本位論”等不斷發(fā)展。由于各學(xué)說(shuō)的研究層面與角度不同，尚不能有統(tǒng)一的通說(shuō)認(rèn)識(shí)。但是，學(xué)者們就一些基本理念已經(jīng)有了一定的深入理解，例如政府的管理職能、行政法的控權(quán)作用、行政法對(duì)于公共利益與個(gè)人利益的權(quán)衡等等。政府的角色也在不斷進(jìn)行改變：政府不再是威嚴(yán)的家主形象，而是逐步發(fā)展為致力于滿足個(gè)人社會(huì)生活需求的服務(wù)者形象；政府與個(gè)人的關(guān)系不再是單純的管理與被管理關(guān)系。但與此同時(shí)產(chǎn)生的新問(wèn)題也日益明顯，集中表現(xiàn)為行政任務(wù)繁重、行政負(fù)擔(dān)過(guò)大、行政資源嚴(yán)重不足等。這樣的突出矛盾必然要求行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)化行政過(guò)程、降低行政成本，從而高效、便捷地進(jìn)行各項(xiàng)行政工作。行政處罰作為一種強(qiáng)有力的行政規(guī)制類型，將處罰決定予以公開(kāi)已由實(shí)踐證明是一種行之有效的行政手段。因此，有學(xué)者認(rèn)為個(gè)人違法信息的公開(kāi)是解決行政任務(wù)多樣性、復(fù)雜性和行政資源手段有限性之間的矛盾以及確保公民義務(wù)履行的新型行政權(quán)力方式[5]。在行政處罰決定公開(kāi)實(shí)踐過(guò)程中，最突出的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)易受功利主義思維影響，背離了維護(hù)社會(huì)公共利益、保障個(gè)人基本權(quán)益的原則，為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而盲目追求效率與效果。這不僅存在于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則制定方面[6]，也存在于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中。這樣的情形呼吁建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制以保證行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)履行自身職責(zé)。

2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）的通知》中初步提出了對(duì)行政許可和行政處罰信息進(jìn)行公示的要求，以回應(yīng)“依法執(zhí)政”“失信懲戒”等制度建設(shè)需要、補(bǔ)充全方位社會(huì)信用體系建設(shè)的行政板塊。2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》），從行政機(jī)關(guān)自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督、保障公民法人及其他組織的合法權(quán)益的角度出發(fā)，在第五條明確了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理中獲取的信息“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”，為行政處罰決定的公開(kāi)提供了法律依據(jù)。與此相呼應(yīng)，本次《行政處罰法》修改的第四十八條也增訂了“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”的條文。然而，行政處罰的特殊性在于，其內(nèi)容公開(kāi)起到的是一種“雙重”的監(jiān)督效果，即存在對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法依規(guī)進(jìn)行執(zhí)法的監(jiān)督，也存在對(duì)受到行政處罰的行政相對(duì)人進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督。從我國(guó)目前的立法趨勢(shì)可以看出，堅(jiān)持依法行政、建設(shè)透明政府、保障公民的知情權(quán)是當(dāng)前的價(jià)值選擇。因此對(duì)行政關(guān)系另一端——行政相對(duì)人權(quán)益的保障、有節(jié)制的實(shí)行處罰事實(shí)的信息公開(kāi)從而實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一就成為了當(dāng)前行政處罰決定公開(kāi)制度和實(shí)踐中首先注意和思考的問(wèn)題。

（三）實(shí)踐背景：行政處罰決定公開(kāi)的實(shí)踐失序

在本次《行政處罰法》修訂之前，我國(guó)尚未在法律層面對(duì)行政處罰相關(guān)信息的公開(kāi)進(jìn)行明確的規(guī)定，但在部門立法、地方立法或?qū)嵺`方面，針對(duì)這一問(wèn)題均有有益探索。立法方面，如上海市早在 2008 年《上海市政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》將行政處罰信息公開(kāi)納入重要內(nèi)容之一。緊接著在2009 年《上海市食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管信息公告管理辦法》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，可以根據(jù)社會(huì)的需要將涉及食品藥品的行政處罰的部分信息予以公布。實(shí)踐方面，在中央執(zhí)法機(jī)關(guān)中，如中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中華人民共和國(guó)新聞出版總署等或直接公布處罰決定書，或?qū)π姓幜P案件信息定期公告；在地方上，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)政務(wù)手段，浙江人民政府、江蘇省公安廳、廣東省公安廳等都建立起了專門的行政處罰信息公開(kāi)平臺(tái)。這些探索產(chǎn)生了積極效果，如“三鹿三聚氰胺奶粉事件”處罰曝光后，國(guó)務(wù)院及時(shí)制定并公布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，并在其后直接催生《中華人民共和國(guó)食品安全法》的出臺(tái)；2018 年 10 月16 日，“長(zhǎng)生公司假疫苗事件”中吉林省食藥監(jiān)局在其官方網(wǎng)站上公布了對(duì)長(zhǎng)生公司吊銷藥品生產(chǎn)許可證、沒(méi)收違法所得，處違法生產(chǎn)、銷售貨值金額三倍罰款等行政處罰，掀起了席卷全國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生用品安全性檢查，各地出臺(tái)相關(guān)規(guī)范進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療用品的監(jiān)管。

然而在近年來(lái)行政處罰決定公開(kāi)逐步普遍化、擴(kuò)大化的背景下，也出現(xiàn)了許多造成嚴(yán)重不良后果的偏離實(shí)踐。如2009 年11 月“農(nóng)夫山泉砒霜門”事件中，海南省海口市工商局發(fā)布的消費(fèi)警示與農(nóng)夫山泉后續(xù)向公眾公布的140 余份合格質(zhì)檢報(bào)告之間形成的鮮明對(duì)比，不但造成了農(nóng)夫山泉超過(guò)十億元的損失，更是讓?？谑泄ど叹值墓帕拇舜蟠蛘劭邸?020年11 月，湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)某社區(qū)張貼公告表示“將對(duì)賣淫嫖娼人員除法律處罰外一律將其違法事實(shí)通報(bào)單位、戶籍所在地社區(qū)（村委會(huì)）和家庭成員”引起軒然大波。這一做法究竟是違法還是堅(jiān)守職權(quán)多方爭(zhēng)論不休。濟(jì)南市公安局公開(kāi)曝光醉駕者違法信息后，社會(huì)上質(zhì)疑此做法有侵犯?jìng)€(gè)人隱私之嫌，對(duì)此交警支隊(duì)負(fù)責(zé)人表示“曝光酒駕違法人員名單在一定程度上也是增加執(zhí)法的威懾力，曝光行為還會(huì)繼續(xù)”[7]。

上述舉例可以看出，在沒(méi)有法律進(jìn)行明確規(guī)定的情形下，對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的各類實(shí)踐亂象實(shí)質(zhì)上造成了社會(huì)公眾對(duì)不實(shí)信息的恐慌、對(duì)任意公開(kāi)行為的反對(duì)和對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)公信力與社會(huì)安定。因此，本次《行政處罰法》修訂將“行政處罰決定公開(kāi)”以明確的條款確定下來(lái)，對(duì)于行政處罰決定公布的合法性討論定下了最終結(jié)論，在一定程度上解決了行政處罰決定公開(kāi)無(wú)明確法律依據(jù)的問(wèn)題。但是，僅僅靠這一增訂的單薄條款加之指引的“依法公開(kāi)”依然無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的其他一系列問(wèn)題。

二、行政處罰決定公開(kāi)現(xiàn)存問(wèn)題

（一）行政處罰決定公開(kāi)即時(shí)性問(wèn)題

《政府信息公開(kāi)條例》第六條對(duì)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行了要求。在已有的行政處罰決定公開(kāi)實(shí)踐中，為追求公開(kāi)的及時(shí)性，新興的信息傳播工具特別是互聯(lián)網(wǎng)逐漸取代了舊有的紙質(zhì)通告、報(bào)刊等成為了多數(shù)行政機(jī)關(guān)的選擇。在這種載體的助力下，行政處罰信息以極快的速度進(jìn)行廣泛傳播，極大地降低了行政成本、提高了行政效率。但與此同時(shí)，信息傳播的及時(shí)性也帶來(lái)了一些負(fù)面影響。例如 2010 年 7 月湖北省武漢警方在當(dāng)?shù)亟诸^貼出公告公布查獲的賣淫漂娼人員姓名、年齡等信息后，部分照片被上傳至網(wǎng)絡(luò)后引起熱議，相關(guān)新聞和評(píng)論數(shù)量過(guò)百萬(wàn)。類似內(nèi)容的處罰信息在日常生活中由于更能吸引公眾目光，常被新聞媒體幫助傳播，一些媒體也會(huì)對(duì)公布內(nèi)容進(jìn)行一定添油加醋后再進(jìn)行傳播，以致處罰信息被歪曲、夸大后迅速擴(kuò)散。

在這種傳播速度和廣度下，最新修訂的《行政處罰法》第四十八條第二款行政處罰撤回規(guī)則就顯得有些無(wú)力。一方面，如著名的“黃海波嫖娼案”所展現(xiàn)，社會(huì)關(guān)注度較為集中的行政處罰事件在極短的時(shí)間內(nèi)就得以迅速發(fā)酵，以致行政相對(duì)人在短時(shí)間內(nèi)承受超出受行政處罰行為本身的損害。而且從行政處罰決定公開(kāi)至其被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效，這一過(guò)程同樣需要時(shí)間。另一方面，個(gè)體在社會(huì)認(rèn)知過(guò)程中往往會(huì)憑借最初獲得的信息( 即第一印象) 對(duì)對(duì)象作出判斷，而對(duì)之后的信息不太重視。這一現(xiàn)象在心理學(xué)上被稱為首因效應(yīng)。如若行政機(jī)關(guān)撤回公開(kāi)的行政處罰決定相關(guān)信息并說(shuō)明理由，公眾受首因效應(yīng)產(chǎn)生的影響依然更愿意相信行政機(jī)關(guān)之前發(fā)布的處罰信息的正確性，不但已產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)效果無(wú)法及時(shí)有效消除、無(wú)法彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損失，行政機(jī)關(guān)的公眾信任度也會(huì)因此大打折扣。這兩方面問(wèn)題現(xiàn)有法律規(guī)范并不能有效避免。

（二）行政處罰決定公開(kāi)威懾效果過(guò)度問(wèn)題

服務(wù)社會(huì)公眾、維護(hù)社會(huì)秩序、維持社會(huì)發(fā)展是行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法的核心目的導(dǎo)向。行政處罰作為一種強(qiáng)有力的社會(huì)規(guī)制手段，應(yīng)當(dāng)以報(bào)應(yīng)論為其主要目的，預(yù)防論可以在限縮的適當(dāng)范圍內(nèi)作為次要目的加以補(bǔ)充[8]。單純地懲治違法行政相對(duì)人，得以提高違法者的違法成本、實(shí)現(xiàn)應(yīng)有報(bào)應(yīng)效果，但在預(yù)防效果方面有所欠缺。公開(kāi)行政處罰決定的相關(guān)信息能夠有效彌補(bǔ)這一缺陷。然而，不能以行政處罰為目的對(duì)我國(guó)的行政處罰信息公開(kāi)制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要同時(shí)分析行政處罰信息公開(kāi)制度自身的目的。

依據(jù)馬克斯·韋伯的分析，在權(quán)威型治理模式下，政府從根本上應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持神秘主義而排斥公開(kāi)的。將這一觀點(diǎn)與我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合可以看出，我國(guó)的行政處罰決定公開(kāi)一方面是為了加強(qiáng)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，另一方面也是為了以公開(kāi)為手段對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生威懾效果。在這樣的目的驅(qū)使下，行政機(jī)關(guān)追求實(shí)現(xiàn)執(zhí)法社會(huì)效果、降低行政成本，特別是在當(dāng)前由法律確認(rèn)行政處罰信息公開(kāi)后，行政機(jī)關(guān)更可依法借助公眾監(jiān)督力量，對(duì)違法者施以重壓，迫使其履行自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)；反過(guò)來(lái)，也可以公開(kāi)處罰信息為契機(jī)，樹(shù)立嚴(yán)格執(zhí)法形象，使公眾意識(shí)到違法成本，起到警示效果。在這樣的理念指引下，行政處罰容易超越違法者本身違法行為對(duì)應(yīng)的危害性而加重對(duì)其處罰以實(shí)現(xiàn)“殺一儆百”。這種做法顯然違背了行政比例原則，也違背了行政處罰報(bào)應(yīng)論的主要目的，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，實(shí)質(zhì)上更容易使公眾在信息公開(kāi)的壓力下陷入不安情緒，人人自危，造成行政的社會(huì)效果不佳。

（三）知情權(quán)與隱私權(quán)保障的平衡問(wèn)題

知情權(quán)一詞源于英文的“right to know”。在日文中被譯為“知る權(quán)利″。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)譯為知的權(quán)利和資訊權(quán)。內(nèi)地通常將其表述為知情權(quán)或了解權(quán)[9]。在我國(guó)知情權(quán)一般被歸類于公民參與國(guó)家政治的權(quán)利；結(jié)合《民法典》的規(guī)定，公民的隱私權(quán)是指自然人享有的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息等不被他人知曉的權(quán)利。二者對(duì)比看來(lái)，公眾的“知曉”權(quán)利和個(gè)人的“不愿被知曉”權(quán)利天生就存在部分的沖突。這就引發(fā)了針對(duì)行政處罰決定的相關(guān)信息公開(kāi)中關(guān)于知情權(quán)和隱私權(quán)的兩方面思考。

首先，在行政處罰這一范疇內(nèi)的公民知情權(quán)是否需要通過(guò)對(duì)行政處罰信息的公開(kāi)進(jìn)行保障？行政處罰最主要的目的在于對(duì)違法行政相對(duì)人行為的報(bào)應(yīng)，繼而使其顧慮違法成本而不再犯。這一過(guò)程對(duì)于公眾的影響實(shí)質(zhì)上并不明顯?！肮_(kāi)”與“知情權(quán)”的聯(lián)系更多的還是集中于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督層面上。換言之，在行政處罰這一層面上公眾的知情權(quán)內(nèi)容是對(duì)行政機(jī)關(guān)所作行政處罰的全過(guò)程進(jìn)行知曉、監(jiān)督，而非對(duì)于受處罰人個(gè)人信息及違法情況的知情。行政處罰信息的公開(kāi)對(duì)于公民知情權(quán)的保障并非必要。其后，面對(duì)公民的知情權(quán)和自然人的隱私權(quán)存在的權(quán)利沖突，已有的行政信息公開(kāi)實(shí)踐進(jìn)行了怎樣的處理和化解？2010 年7 月，東莞市清溪鎮(zhèn)三中派出所抓獲涉嫌賣淫女子并將其照片公布，后又公布其被行政拘留的處罰結(jié)果[10]。目前浙江省對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)行政處罰信息進(jìn)行公開(kāi)時(shí)，會(huì)載明行政處罰決定書文號(hào)、被處罰人姓名和被處罰時(shí)間等內(nèi)容。舉此兩例可以看出，行政機(jī)關(guān)在近年來(lái)對(duì)行政處罰信息公開(kāi)的探索中，依然是遵循《政府信息公開(kāi)條例》“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的基本規(guī)定的。同時(shí)，《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)”的規(guī)定也體現(xiàn)出，維護(hù)公共利益、保障公眾的知情權(quán)被放在更為重要的位置。

有研究指出，作為公民參政權(quán)的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)服從作為公民基本權(quán)利的個(gè)人隱私權(quán)[11]。本文認(rèn)為這兩權(quán)利之間的關(guān)系并不能單純地用“服從”加以定論。權(quán)利的背后總是隱含著利益，權(quán)利的博弈實(shí)質(zhì)上就是利益的衡量。知情權(quán)的保障使社會(huì)公眾提高了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期、減少了風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，使公共利益得到了充分的滿足；隱私權(quán)的保護(hù)則是意在維護(hù)個(gè)體的獨(dú)立性和神秘感，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的生活安寧。以服務(wù)社會(huì)公眾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)要求信息公開(kāi)主體——行政機(jī)關(guān)更加重視公共利益；而作為個(gè)體的行政處罰相對(duì)人則當(dāng)然性地會(huì)首要考慮本人權(quán)益。在此之間，對(duì)此更具有主導(dǎo)性的行政機(jī)關(guān)需要進(jìn)行一定的利益衡量，以維持公共利益與個(gè)人利益的平衡，也即在堅(jiān)持行政處罰信息公開(kāi)的同時(shí)，對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)作出應(yīng)有的考量。正如日本法學(xué)家鹽野宏所言：“關(guān)于個(gè)人信息的處理如果欠缺適切性的話，就會(huì)發(fā)生不當(dāng)?shù)那趾€(gè)人的權(quán)利利益的事情?！盵12]這也是本次《行政處罰法》在對(duì)公開(kāi)條文多次修改后，最終選擇了在需要公開(kāi)的行政處罰決定前加之“具有一定社會(huì)影響力”前提限制的立法考量。

（四）對(duì)“一事不二罰”原則的沖擊嫌疑問(wèn)題

行政處罰決定公開(kāi)，其必然先有完整的處罰過(guò)程及結(jié)果，才有后續(xù)的公開(kāi)行為。這就存在兩個(gè)遞進(jìn)的問(wèn)題：第一，“公開(kāi)”屬于一種怎樣的行為；第二，如果“公開(kāi)”行為也屬于一種處罰行為，那么行政處罰決定公開(kāi)是否有違反行政處罰中“一事不二罰”原則之嫌？

討論第一個(gè)問(wèn)題不妨從行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息公開(kāi)的目的入手。判斷一種行為是否構(gòu)成“罰”，較為直接的辦法是看其是否對(duì)施行對(duì)象造成了新的否定評(píng)價(jià)和不利負(fù)擔(dān)。結(jié)合上文所述，我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政處罰相關(guān)信息的公開(kāi)存在兩方面目的：一是為了加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)；二是向公眾表示行政處罰的內(nèi)容及結(jié)果，產(chǎn)生警示和預(yù)防效果，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。這樣的公開(kāi)在社會(huì)管控層面上實(shí)質(zhì)產(chǎn)生了一種壓力效果，使受行政處罰的行政相對(duì)人的聲譽(yù)交由公眾進(jìn)行任意評(píng)判。與行政許可等其他行政行為不同，行政處罰存在自身特殊的制裁性，因此將其信息進(jìn)行公布并接受公眾評(píng)判也存在特殊的評(píng)判效果。依現(xiàn)實(shí)情況看來(lái)，這樣的評(píng)判多為恥辱性評(píng)價(jià)，況且這樣公眾評(píng)判屬于開(kāi)放性的評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)法進(jìn)行合理控制，也無(wú)法預(yù)料輿論發(fā)展的力度和方向。綜上所述，完整的行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)行為同樣是一種“處罰”行為，可歸納于聲譽(yù)罰這一種類。這種觀點(diǎn)也得到了一些學(xué)者的支持[13]。

在討論行政處罰決定公開(kāi)之前，我國(guó)的眾多學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始結(jié)合實(shí)踐對(duì)行政違法事實(shí)公開(kāi)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了合理分析。其中，學(xué)者們對(duì)于“公開(kāi)”這一行為是否在原有的處罰層面上對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行了再次“處罰”提出了眾多自身意見(jiàn)。如莫于川教授認(rèn)為，“應(yīng)警惕過(guò)分?jǐn)U大主動(dòng)公開(kāi)的范圍，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法結(jié)果給予公開(kāi)可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人變相的‘二次處罰’?！盵14]在前文對(duì)“公開(kāi)”這一行為進(jìn)行分析并合理界定之后，可以得出結(jié)論：行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)是在原有對(duì)違法相對(duì)人否定性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，再將這一否定評(píng)價(jià)交由公眾進(jìn)行恥辱性公示，以此遞進(jìn)認(rèn)定行政處罰決定相關(guān)信息的公開(kāi)確已涉嫌對(duì)行政處罰“一事不二罰”原則產(chǎn)生沖擊，需要在原有基礎(chǔ)上通過(guò)細(xì)化制度規(guī)定或者建立額外的規(guī)范制度進(jìn)行規(guī)制以避免違背基本原則。

（五）行政機(jī)關(guān)針對(duì)處罰公開(kāi)的裁量空間問(wèn)題

現(xiàn)公布的《行政處罰法》第四十八條增添了“具有一定社會(huì)影響”的前提性規(guī)定和“應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”的指引性內(nèi)容。結(jié)合之前的修訂草案和實(shí)踐中應(yīng)用的普遍做法，于2019 年修改的《政府信息公開(kāi)條例》將作為行政處罰決定信息公開(kāi)最主要的制度實(shí)行依據(jù)。這一指引性條款使得正式公布的新《行政處罰法》相比之前的《行政處罰法（修正草案）》提高了對(duì)行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)制度的完整性、可操作性，也加強(qiáng)了政府信息公開(kāi)制度的內(nèi)部各部分之間的聯(lián)系。關(guān)于政府信息公開(kāi)的范圍、例外、程序和方式等問(wèn)題，《政府信息公開(kāi)條例》已有相關(guān)的明確規(guī)定，但是依行政處罰獨(dú)立性來(lái)看，部分制度使行政機(jī)關(guān)擁有的信息公開(kāi)裁量空間較大，在一些情況下并不能充分保障行政相對(duì)人和公眾應(yīng)有的權(quán)益。這種過(guò)大的裁量空間主要體現(xiàn)在：

一方面，對(duì)“具有一定社會(huì)影響”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確。結(jié)合已有實(shí)踐來(lái)看，這一界限模糊導(dǎo)致了一些行政機(jī)關(guān)索性不加區(qū)別，對(duì)這一規(guī)定也并無(wú)適用上的區(qū)分考慮。某一地行政機(jī)關(guān)可能對(duì)所有的行政處罰決定相關(guān)信息不加區(qū)別地進(jìn)行完全細(xì)節(jié)公開(kāi)；不同地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于同一案由的行政處罰也會(huì)進(jìn)行不同程度的信息公開(kāi)。例如，同樣是無(wú)證駕駛案由，山東省公安廳對(duì)于被處罰行政相對(duì)人公開(kāi)其姓名、身份證號(hào)、車牌、處罰地址等信息[15]；而廣東省則是對(duì)被處罰行政相對(duì)人進(jìn)行完全去識(shí)別化的處理，僅僅公布行政處罰決定文書編號(hào)[16]。無(wú)證駕駛行為是否屬于“具有一定社會(huì)影響”？這種社會(huì)影響的核心判斷因素是受處罰相對(duì)人的個(gè)人要素（如知名度）還是事件本身社會(huì)影響的廣度與深度？目前的法律規(guī)范并沒(méi)有給出合理的解釋。這些亂象也表明需要對(duì)“一定社會(huì)影響”進(jìn)行具體的標(biāo)準(zhǔn)化、類型化規(guī)范，使行政機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行適當(dāng)范圍內(nèi)的考慮和裁量。

另一方面，《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)?！北究钸m用于行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)時(shí)，存在以下兩個(gè)問(wèn)題。

第一，在《民法典》中，個(gè)人隱私偏向于對(duì)“私密性”的要求而個(gè)人信息偏向于對(duì)“識(shí)別性”的要求。這二者的偏重并不相同。與此相對(duì)應(yīng)的是行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中對(duì)個(gè)人隱私與個(gè)人信息的甄別標(biāo)準(zhǔn)并不是十分明確，只能根據(jù)主觀意見(jiàn)判斷該信息的性質(zhì)。這就給行政機(jī)關(guān)提出了裁量要求。然而，已有實(shí)踐中決定涉及個(gè)人隱私的行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)與否時(shí)，首先考量的不一定是對(duì)行政相對(duì)人隱私權(quán)的保護(hù)，而是公開(kāi)以后影響的行政機(jī)關(guān)利益、造成的社會(huì)影響、對(duì)被處罰的行政相對(duì)人的制裁效果等因素，并未對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行著重關(guān)注，從而背離了這一規(guī)定本身的立法目的。

第二，根據(jù)個(gè)人信息的民法定義，行政處罰決定相關(guān)信息中如若包含個(gè)人信息的內(nèi)容，則必然能夠?qū)π姓鄬?duì)人身份得以識(shí)別。由于行政處罰自身的特殊性質(zhì)，受處罰的行政相對(duì)人往往為其違法行為感到羞愧，不愿其處罰相關(guān)信息被予以公開(kāi)。這種“不愿”又與個(gè)人隱私“不愿讓他人知曉”之私密性存在一定的契合。將以上兩方面進(jìn)行分析可知，按照現(xiàn)有個(gè)人隱私的定義，在行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)過(guò)程中，涉及個(gè)人的信息均應(yīng)當(dāng)屬于“個(gè)人隱私”的范疇，需要遵循“以不公開(kāi)為例外”的原則。這顯然不能滿足行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)的制度價(jià)值取向和制度目的。這也意味著需要行政機(jī)關(guān)在此情況下依公權(quán)力考慮多種因素進(jìn)行一定的裁量。

三、行政處罰決定公開(kāi)的完善路徑

經(jīng)過(guò)上述的分析和討論可以得知，行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)具有充分的法理基礎(chǔ)、堅(jiān)實(shí)的實(shí)體法支持和急切的實(shí)踐需求。但是，無(wú)論是從法律規(guī)范的完備性上看，還是從已有的行政機(jī)關(guān)公開(kāi)實(shí)踐上看，行政處罰決定信息公開(kāi)均需要進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。以下的諸多方面可以為規(guī)制提供一定的思路。

（一）遵守行政程序規(guī)定以做好事先防范

行政處罰作為一種制裁性的行政行為，其對(duì)違法行政相對(duì)人造成的人身、財(cái)產(chǎn)和名譽(yù)上的負(fù)面影響是嚴(yán)厲的。這就要求行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力、作出行政處罰決定及將其相關(guān)信息公開(kāi)的過(guò)程中不能過(guò)分追求效果與效率，而應(yīng)盡量審慎，否則即使實(shí)施法律規(guī)定的補(bǔ)救措施也不能完全挽回已造成的損失。實(shí)際上，遵守已有的行政程序規(guī)定就已經(jīng)可以進(jìn)行較為充分的事先防范。

首先，行政機(jī)關(guān)在為實(shí)現(xiàn)公共利益而不得已損害到個(gè)人權(quán)益時(shí)，必須將其目的、合法依據(jù)及實(shí)施方案等信息告知受侵害的相對(duì)人，同時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，給予其申辯的途徑。[17]這一觀點(diǎn)在《行政處罰法》中體現(xiàn)為對(duì)行政處罰當(dāng)事人各種權(quán)利的保障規(guī)定。如《行政處罰法》第三十一條、第三十二條規(guī)定了行政處罰當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)被告知權(quán)利，并享有陳述和申辯的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取其意見(jiàn)；第四十一條規(guī)定了行政處罰需送達(dá)當(dāng)事人；第四十二條規(guī)定了一些情形下當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利等。這些規(guī)定從立法上顯示出在行政處罰領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)事人權(quán)利的妥善保障和行使處罰權(quán)的審慎要求，避免瑕疵的、錯(cuò)誤的、無(wú)效的行政處罰產(chǎn)生；其次是在作出行政處罰決定時(shí)的要求。這一方面集中體現(xiàn)在《行政處罰法》第五十七條對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰時(shí)負(fù)責(zé)人的集體討論制及行政處罰最終決定審核制。此兩項(xiàng)制度進(jìn)一步增強(qiáng)了行政處罰決定的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性；最后是關(guān)于行政處罰決定相關(guān)信息的公開(kāi)方式及公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定。這些規(guī)定集中體現(xiàn)在《政府信息公開(kāi)條例》第十四條、第十五條以及第十六條。無(wú)論是公開(kāi)方式的嚴(yán)格規(guī)定還是公開(kāi)內(nèi)容的多方審查，都顯示出立法層面上對(duì)于行政機(jī)關(guān)公開(kāi)行為的重視。

由此看來(lái)，目前我國(guó)對(duì)于行政處罰決定信息公開(kāi)已經(jīng)存在完整的法定程序規(guī)制，已經(jīng)在各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)著審慎行使行政處罰權(quán)、審慎作出行政處罰決定進(jìn)而公開(kāi)的精神。而在已有實(shí)踐中，個(gè)別事件正是由于行政機(jī)關(guān)忽視了這一系統(tǒng)的程序要求導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)公信力和行政處罰當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)的雙料損失。例如，2004 年湖北省黃石市“豫花有毒面粉事件”，黃石市疾病預(yù)防控制中心未與當(dāng)事人進(jìn)行核對(duì)，也未按照要求向上級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)結(jié)果，而是僅僅在抽檢樣品后，就擅自發(fā)布豫花面粉中增白劑超標(biāo)的消息，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)造成了巨大損失，也使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了一段時(shí)間的恐慌。因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守已有的相關(guān)法律規(guī)范，秉持謹(jǐn)慎執(zhí)法、切實(shí)保障行政處罰當(dāng)事人權(quán)益的基本觀念，遵循法定的行政程序履行職責(zé)，做好行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)的事先防范，從根源處減少或避免可能造成的多方損害。

（二）踐行信息公開(kāi)中的區(qū)分處理原則

在我國(guó)政府信息以公開(kāi)為原則的背景下，需要尋找途徑緩和公共利益與個(gè)人利益的矛盾與沖突；在我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人隱私內(nèi)容尚未制定裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)中，需要充分滿足信息公開(kāi)過(guò)程中對(duì)知情權(quán)與隱私權(quán)的保護(hù)。有學(xué)者指出，“本應(yīng)并行發(fā)展的信息公開(kāi)與信息保護(hù)在我國(guó)呈現(xiàn)明顯的‘跛足’態(tài)勢(shì)?！盵18]這樣的公開(kāi)困境對(duì)目前理論研究和實(shí)踐探索提出了新的要求。按照已有的成果來(lái)看，對(duì)政府信息進(jìn)行區(qū)分處理是“較為常用和實(shí)用的一種處理方法，也被眾多的國(guó)家在信息公開(kāi)的立法或是司法實(shí)踐中普遍采納”[19]。

所謂區(qū)分處理，是指行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息時(shí)， 首先對(duì)所有信息進(jìn)行整合分類，進(jìn)而分辨出有關(guān)個(gè)人隱私的所有信息，將這部分信息不予公開(kāi)而其他部分依法公開(kāi)的行為。這種處理方法十分妥善地區(qū)別了可公開(kāi)信息和不可公開(kāi)信息，既保障了建設(shè)透明政府的信息公開(kāi)要求，滿足了公眾的知情權(quán)，又充分保護(hù)了行政處罰當(dāng)事人的個(gè)人隱私權(quán)利，平衡了多方利益，是一種可以進(jìn)行探索的制度方向。在立法方面，我國(guó)的相關(guān)立法已經(jīng)對(duì)區(qū)分處理進(jìn)行了一些規(guī)定，如《政府信息公開(kāi)條例》第二十二條規(guī)定：“申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的信息內(nèi)容?！边@一規(guī)定是針對(duì)應(yīng)申請(qǐng)進(jìn)行政府信息公開(kāi)的情況的，但也有一定的指導(dǎo)意義，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)的政府信息也可以根據(jù)這一思路進(jìn)行區(qū)別處理操作，進(jìn)而對(duì)公開(kāi)行為進(jìn)行完善。在我國(guó)行政機(jī)關(guān)的實(shí)際操作中，一些地方行政機(jī)關(guān)也對(duì)區(qū)分處理行為進(jìn)行了進(jìn)一步變通。如上文中提到的廣東省公安廳對(duì)于行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)時(shí)，將行政處罰當(dāng)事人的相關(guān)個(gè)人信息進(jìn)行去識(shí)別化后，再予以公開(kāi)。此時(shí)的公開(kāi)內(nèi)容實(shí)際上不涉及能夠辨別出具體行為人的信息，只包含受到行政處罰的行為、處罰過(guò)程、處罰單位以及行政處罰文書號(hào)等等。這種方式也能夠符合區(qū)分處理的基本思路，不失為一種有益探索。

另外，一些域外立法經(jīng)驗(yàn)也證明，區(qū)分處理的方法能夠在執(zhí)法中起到實(shí)效。如美國(guó)著名的沃恩索引制度正是基于可以對(duì)政府信息進(jìn)行區(qū)分處理這一前提才得以存在并被廣泛應(yīng)用[20]；2015 年日本新修訂的《個(gè)人信息保護(hù)法》也對(duì)去識(shí)別化的過(guò)程做出了規(guī)定等。我國(guó)目前針對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息尚未從立法上對(duì)區(qū)分處理制度進(jìn)行明確的規(guī)定，需要對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

（三）建立事后同位公開(kāi)糾錯(cuò)機(jī)制

參考上述分析和結(jié)論，進(jìn)一步考慮到在執(zhí)法實(shí)踐中行政處罰案情的復(fù)雜性和多樣性，有些情況下行政機(jī)關(guān)僅僅依靠嚴(yán)格遵守行政程序規(guī)定可能也難以避免出現(xiàn)執(zhí)法上的疏漏，作出存在各種問(wèn)題的決定。新修改的《行政處罰法》第四十八條第二款規(guī)定了當(dāng)公開(kāi)的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效時(shí)，行政機(jī)關(guān)的撤回和說(shuō)明理由義務(wù)。這一規(guī)定為行政處罰行為存在錯(cuò)誤和瑕疵的情況提供了消減影響的方法。然而，在當(dāng)下信息化社會(huì)中各類信息飛速傳播的背景下，意圖挽回已造成的損失、消除已產(chǎn)生的不良影響，并非易事。特別是對(duì)于承受錯(cuò)誤處罰的組織和個(gè)人已經(jīng)承擔(dān)了現(xiàn)實(shí)的名譽(yù)及財(cái)產(chǎn)損失，且后續(xù)的措施并不能較好地消除公眾的首因效應(yīng)。

為解決這一問(wèn)題，需要及時(shí)展開(kāi)對(duì)公開(kāi)糾錯(cuò)機(jī)制的探索。這種機(jī)制首先要求在法定的時(shí)限之內(nèi)，一旦發(fā)現(xiàn)行政處罰決定存在問(wèn)題，需要及時(shí)、準(zhǔn)確、迅速采取相應(yīng)糾正措施，減少因時(shí)間延長(zhǎng)而造成的更多損害。其次，這一機(jī)制要求糾錯(cuò)信息應(yīng)當(dāng)與原有行政處罰決定公開(kāi)的相關(guān)信息具有同位性、同步性、同時(shí)性。其中，同位性體現(xiàn)在兩類信息的性質(zhì)同位，即糾錯(cuò)信息應(yīng)當(dāng)與原公開(kāi)信息承載于相同法律地位的載體，保證糾錯(cuò)信息的嚴(yán)謹(jǐn)性，使糾錯(cuò)信息于原有信息產(chǎn)生完全抵消效果。如兩信息公布在相同政府網(wǎng)站、公布在相同機(jī)關(guān)簽署的政府公報(bào)等等；同步性則更偏向于要求兩種信息的一體性，不得再任意進(jìn)行分離，保證原信息和糾錯(cuò)信息能夠被之前已獲取錯(cuò)誤信息者依據(jù)原有習(xí)慣知曉，也能使后續(xù)公眾對(duì)出錯(cuò)和糾錯(cuò)信息同時(shí)了解，避免只了解其一；同時(shí)性的提出較為牽強(qiáng)，這是因?yàn)榧m錯(cuò)信息畢竟與原錯(cuò)誤信息之間存在邏輯上的先后關(guān)系，因此必然存在時(shí)間上的滯后。但此處依然需要強(qiáng)調(diào)的是糾錯(cuò)信息至少在產(chǎn)生后要與原有錯(cuò)誤信息在公示時(shí)間上保持相同，滿足兩種信息在公開(kāi)時(shí)間上保持一致，共同公示、共同撤下。這也是在公布時(shí)間方面能夠追求的補(bǔ)救措施。

（四）配套立法以實(shí)現(xiàn)制度細(xì)化

上文對(duì)行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)的事前、事中、事后各項(xiàng)完善路徑進(jìn)行了討論，更偏向于對(duì)于公開(kāi)內(nèi)容的分析和探索。實(shí)際上公開(kāi)過(guò)程中還存在一些其他的制度空缺或缺陷，同樣需要注意。在此對(duì)其中兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論。

其一，行政處罰相關(guān)信息的公開(kāi)主體是否需要被嚴(yán)格限定？這一問(wèn)題并非討論行政處罰決定相關(guān)信息“由誰(shuí)公開(kāi)”的問(wèn)題，而是將重點(diǎn)放在對(duì)“其他的組織或個(gè)人”傳播這些信息進(jìn)行的制約。有學(xué)者對(duì)此提出：“行政機(jī)關(guān)公布當(dāng)事人違法事實(shí)必須通過(guò)公眾可知曉的途徑進(jìn)行，包括門戶網(wǎng)站、違法所在地的適當(dāng)區(qū)域、特定的報(bào)紙等，而不宜通過(guò)一些非正式、非官方的途徑加以宣示。”[21]《政府信息公開(kāi)條例》雖然在第十五條、第十六條對(duì)行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)途徑作出了規(guī)定，但在他人對(duì)此信息進(jìn)一步傳播的問(wèn)題上并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中除行政機(jī)關(guān)之外的組織或個(gè)人對(duì)行政處罰決定相關(guān)信息，時(shí)而會(huì)進(jìn)行夸張、歪曲或錯(cuò)誤的傳播。例如，上文中分析的“豫花面粉有毒事件”中，當(dāng)?shù)孛襟w錯(cuò)誤地將檢測(cè)結(jié)果中“超標(biāo)0.4 倍”報(bào)道為“超標(biāo)14 倍”，對(duì)造成的社會(huì)損害也需承擔(dān)部分責(zé)任。這就表明，行政處罰決定公開(kāi)相關(guān)信息的二次傳播問(wèn)題同樣需要引起注意。針對(duì)這種情況，可以考慮進(jìn)行兩方面的規(guī)制：一是在傳播的準(zhǔn)確性上，要求其他個(gè)人、新聞媒體等在進(jìn)行進(jìn)一步傳播時(shí)需與行政機(jī)關(guān)公布的信息保持嚴(yán)格一致，不得有隱瞞、誤導(dǎo)、夸大、歪曲事實(shí)內(nèi)容的行為，否則需結(jié)合相關(guān)行政法規(guī)則依擾亂公共秩序、造謠等規(guī)定進(jìn)行處理；二是在傳播的內(nèi)容上，其他個(gè)人或組織應(yīng)把握好行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政處罰決定相關(guān)信息進(jìn)行去識(shí)別化的意義，在更為自由的公眾傳播過(guò)程中同樣以相對(duì)保守的做法為準(zhǔn)，也能妥善保護(hù)行政處罰當(dāng)事人的合法權(quán)益，避免造成極端的公眾羞辱。這種羞辱并不利于受處罰的當(dāng)事人重新回歸社會(huì)生活。正如著名法學(xué)家貝卡利亞所言：“恥辱這種刑罰不應(yīng)該過(guò)于經(jīng)常地使用。因?yàn)?，如果過(guò)于頻繁地借助輿論的實(shí)際效果，就削弱了它本身的力量?！盵22]

其二，行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)是否有時(shí)間上的限制？換言之，行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)是終有撤下時(shí)間，還是無(wú)時(shí)間限制的長(zhǎng)久性公開(kāi)？這一問(wèn)題目前并未有相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行明確。針對(duì)這一問(wèn)題也可從行政處罰的目的與相關(guān)信息公開(kāi)的目的入手，對(duì)其必要性進(jìn)行分析。從行政處罰的目的上看，行政處罰當(dāng)事人因違法行為負(fù)擔(dān)的報(bào)應(yīng)與預(yù)防在進(jìn)行處罰的同時(shí)已經(jīng)完成。行政處罰作為制裁效果相對(duì)弱于刑罰的規(guī)制手段，并不追求以嚴(yán)苛的方式懲治當(dāng)事人，而是為了更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維持行政秩序；從相關(guān)信息公開(kāi)的目的看，無(wú)論是為加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的公眾監(jiān)督，還是為產(chǎn)生社會(huì)威懾效果，與行政處罰信息的長(zhǎng)久性公開(kāi)都無(wú)關(guān)聯(lián)必要性。相反，這種長(zhǎng)久性的公開(kāi)反而會(huì)無(wú)限制地提醒受處罰當(dāng)事人曾經(jīng)受過(guò)的制裁，將其永遠(yuǎn)“釘在恥辱柱”上，不利于其個(gè)人重新作為社會(huì)成員進(jìn)行活動(dòng)。再?gòu)母鞣綑?quán)益保護(hù)的角度看，雖然目前我國(guó)法治建設(shè)思想尚屬以公共利益為本位的優(yōu)先保護(hù)傾向，但維護(hù)公共安全、進(jìn)行行政治理也存在時(shí)效性。在完成一定階段的行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)追求的社會(huì)效果后，個(gè)人權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)被重新重視。因此，行政處罰決定相關(guān)信息的公開(kāi)需要有明確的時(shí)間限制。在公開(kāi)一定時(shí)間后，相關(guān)信息需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行封存。對(duì)此可借鑒私法上的“被遺忘權(quán)”的相關(guān)規(guī)定。所謂“被遺忘權(quán)”是指“信息主體對(duì)已被發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)自身不恰當(dāng)、過(guò)時(shí)的、繼續(xù)保留會(huì)導(dǎo)致其社會(huì)評(píng)價(jià)降低的信息，要求信息控制者予以刪除的權(quán)利?！盵23]這種權(quán)利用在公法領(lǐng)域，可以規(guī)定行政處罰當(dāng)事人可以要求行政機(jī)關(guān)在對(duì)其行政處罰決定相關(guān)信息進(jìn)行一定時(shí)間的公開(kāi)后，使該信息重新歸于秘密狀態(tài)不再繼續(xù)公開(kāi)，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)當(dāng)時(shí)行政目的與保障當(dāng)事人權(quán)益的雙贏效果。

結(jié)語(yǔ)

行政處罰作為行政機(jī)關(guān)的一種重要行政手段，其信息需要進(jìn)行合理的公開(kāi)?！缎姓幜P法》第四十八條明確的行政處罰決定信息公開(kāi)制度，是對(duì)我國(guó)建設(shè)透明政府、加強(qiáng)社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)依法行政要求的重要呼應(yīng)，也是對(duì)社會(huì)上保障公眾知情權(quán)、保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)、平衡公眾利益與個(gè)人利益的呼聲的有力回應(yīng)，更是對(duì)行政處罰相關(guān)信息公開(kāi)已有實(shí)踐亂象的及時(shí)規(guī)整。但是，立法上、執(zhí)法中依然存在諸多相關(guān)問(wèn)題需要進(jìn)一步解決?；趯?duì)現(xiàn)實(shí)的思考，結(jié)合對(duì)事物本質(zhì)的分析，本文提出了一些初步的解決路徑。但針對(duì)行政處罰決定相關(guān)信息公開(kāi)中出現(xiàn)的問(wèn)題，需要我們進(jìn)行更多的發(fā)現(xiàn)和思考。