莫永成

（廣西警察學(xué)院 教務(wù)處，廣西 南寧 530020）

承載著核實證據(jù)功能的刑事預(yù)審制度是刑事訴訟體系中不可或缺的重要組成部分，基于我國獨特的司法發(fā)展軌跡與司法構(gòu)造，我國刑事訴訟的預(yù)審程序置于審查起訴之前，隸屬于偵查制度。然而，1997 年公安部推行“偵審合一”體制改革后，預(yù)審制度的設(shè)計并未隨著訴訟制度的變革發(fā)生調(diào)整，總體上處于僅保留名稱而核心功能缺失的邊緣化狀態(tài)，其實質(zhì)已背離了該制度設(shè)立的初衷。為適應(yīng)當(dāng)前打擊犯罪的現(xiàn)實需求，迫切需要刑事預(yù)審制度發(fā)揮承續(xù)偵查、核實證據(jù)、監(jiān)督保障的功能，以提高偵查辦案質(zhì)量，規(guī)避訴訟風(fēng)險。因此，探索破解預(yù)審功能被全面抑制困境的路徑，既有利于提升訴訟效能，也有益于助力推進刑事訴訟制度從“偵查中心主義”向“以審判為中心”的全然嬗變。

一、我國刑事預(yù)審制度概述

（一）我國刑事預(yù)審制度起源與發(fā)展

刑事預(yù)審制度萌芽于古羅馬，起源于法國，大陸法系國家的刑事預(yù)審制度依賴于成文法，英美法系國家的預(yù)審制度通過判例法的形式得以豐富和完善。“預(yù)審在不同國家、不同法律制度中具有不同的含義”。[1]歐美和大陸兩大法系預(yù)審制度雖有區(qū)別，但是其本質(zhì)均為刑事訴訟中的司法審查制度，由預(yù)審法官勾連起訴與審判，側(cè)重研判起訴條件，通過預(yù)備性審查過濾案件、提高訴訟效能。我國的預(yù)審術(shù)語或者預(yù)審制度源自清末司法改革所移植的法國、日本“預(yù)審法官”制度。[2]在新民主主義革命時期，中華蘇維埃共和國臨時中央政府參照前蘇聯(lián)的刑事訴訟制度，創(chuàng)設(shè)了由公安機關(guān)行使預(yù)審權(quán)的模式，將預(yù)審程序設(shè)置在刑事訴訟的偵查階段，連接偵查與起訴。雖然偵查式預(yù)審是我國有別于域外審判式預(yù)審之獨特制度的設(shè)計，但是，在案件質(zhì)量的把控機理和訴訟流程的閘口功能上卻殊途同歸。以查明犯罪事實，追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任為首要目的的預(yù)審工作是我國偵查程序不可或缺的環(huán)節(jié)。[3]新中國成立后，公安機關(guān)對刑事案件繼續(xù)實行預(yù)審制度。1955 年，公安部成立預(yù)審局，各地公安機關(guān)建立獨立的預(yù)審處、科、股。在1979 年的刑事訴訟法中，第一次在法律層面確定了預(yù)審是“對收集、調(diào)取的證據(jù)予以核實”。同年7 月召開全國預(yù)審工作會議，會上明確了預(yù)審的方針、原則和任務(wù)。預(yù)審制度在實踐運行中逐步穩(wěn)定與完善，預(yù)審部門從偵查部門破案，犯罪嫌疑人被刑事拘留或者逮捕后開始受理案件，在前期偵查的基礎(chǔ)上繼續(xù)查明案件事實真相，收集與完善證據(jù)，對案件提出處理意見。預(yù)審有確定的分工與定位，機構(gòu)獨立，工作體系規(guī)范，組織架構(gòu)運行順暢，人員專業(yè)化程度較高，預(yù)審工作穩(wěn)步發(fā)展，在偵查階段充分發(fā)揮了預(yù)先審查、收集與完善證據(jù)、規(guī)避訴訟風(fēng)險的功能，較好地防止了冤假錯案的發(fā)生。獨立運行的預(yù)審制度符合我國當(dāng)時的司法理念，在強化控制犯罪、維護與穩(wěn)定政權(quán)的方面起到了不可替代的關(guān)鍵作用。

（二）當(dāng)前我國刑事預(yù)審制度運行狀況分析

隨著改革開放的全面深入，社會生活的各個領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化，刑事犯罪呈現(xiàn)出了新的特點和趨勢，原來的一些法律規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢下同犯罪作斗爭的需要。1996 年，全國人大常委會法制工作委員會對刑事訴訟法進行了修訂，修訂后的刑事訴訟法加強了偵查階段對犯罪嫌疑人合法權(quán)益的保護，確定了疑罪從無原則，取消了收容審查，放寬了逮捕條件，允許律師在偵查階段介入。如果繼續(xù)采用偵查、預(yù)審分設(shè)的體制來辦理刑事案件，大量的刑事案件將難以在法定時限內(nèi)辦結(jié)。為了應(yīng)對打擊犯罪新形勢，公安機關(guān)及時調(diào)整偵查工作機制，將預(yù)審部門負(fù)責(zé)的收集證據(jù)、審核案件等偵查性質(zhì)的職能業(yè)務(wù)并入偵查部門，實行立案、偵查、訊問、提請逮捕、移送審查起訴一體化。原來的預(yù)審部門改為監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)對在押人員的管理教育及看守所的建設(shè)和管理工作。然而，公安部宣布偵審合一后，各地公安機關(guān)并沒有簡單地將預(yù)審并入偵查部門，而是在綜合衡量本地犯罪形勢、案件特點、偵查對策、機構(gòu)設(shè)置、主體素質(zhì)、偵查理念等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)打擊犯罪的實際需求，以不同形式保留了預(yù)審的偵查職能，以期預(yù)審在加強偵查監(jiān)督、保障辦案質(zhì)量、規(guī)避訴訟風(fēng)險上繼續(xù)發(fā)揮作用。歷經(jīng)實踐的發(fā)展與演變，目前預(yù)審主要通過以下三種組織形式履行職能。

1.由法制部門行使預(yù)審權(quán)

將原先由預(yù)審部門負(fù)責(zé)的審核案件的業(yè)務(wù)剝離出來，由法制部門在偵查終結(jié)準(zhǔn)備移送人民檢察院審查起訴前，對案件進行審核把關(guān)。將預(yù)審部門負(fù)責(zé)的其他具有偵查性質(zhì)的業(yè)務(wù)并入偵查部門，實行偵審一體化。其優(yōu)勢在于：法制部門的業(yè)務(wù)與預(yù)審工作在審查案件方面有相近之處，可借助法制部門的力量來履行審核案件的職能。而且，法制部門與偵查部門在組織架構(gòu)上是并列關(guān)系，受偵查部門的影響較少，具備獨立行使審核案件的條件，有利于發(fā)揮審查案件、偵查監(jiān)督的功能。其不足在于：法制部門以書面審查的形式開展工作，基本不介入偵查工作，不參與訊問犯罪嫌疑人，也不開展調(diào)查取證，在偵查工作基本結(jié)束后才對案件進行審查，不利于及時發(fā)現(xiàn)與糾正偵查過程中的違法行為，采用事后監(jiān)督方式容易使得偵查監(jiān)督職能流于形式。而且，法制部門對案件的審查，側(cè)重于偵查人員采取強制措施的必要性，偵查措施與辦案程序的合法性，法律文書的規(guī)范性，犯罪嫌疑人的犯罪事實與罪名認(rèn)定是否正確等法律適用層面，但較少針對嫌疑對象是否正確，案件的事實是否清楚，全案證據(jù)是否確實、充分等案件的實體證據(jù)進行審查。法制部門將審查案件的結(jié)果以書面形式反饋給偵查部門，由偵查部門進行補充完善并處理案件?？梢姡煞ㄖ撇块T行使預(yù)審職能，僅在保持審核案件立場中立性上具有優(yōu)勢，但是，其未能發(fā)揮出審核證據(jù)、偵查監(jiān)督、分流案件之預(yù)審核心職能的作用。

2.在偵查部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使預(yù)審權(quán)

撤銷原來與偵查部門平行的預(yù)審部門，在偵查部門內(nèi)設(shè)預(yù)審（案審、審理）機構(gòu)或?qū)Ｂ氼A(yù)審（案審、審理）人員，將原預(yù)審部門作為偵查部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由偵查人員履行預(yù)審職責(zé)。其優(yōu)勢在于：預(yù)審與偵查實現(xiàn)全面融合，有利于發(fā)揮預(yù)審職能的偵查屬性，促進偵查人員提升證據(jù)意識與程序意識，提高收集與固定證據(jù)的能力，規(guī)范偵查行為，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，便于開展補充偵查、深挖犯罪的工作。為履行核實證據(jù)與偵查監(jiān)督的預(yù)審核心職能提供了便利條件，其不足在于：偵查與預(yù)審主體的同一性，不利于發(fā)現(xiàn)偵查活動中的疏漏與錯誤，難以提出糾正與彌補措施。而且，將預(yù)審權(quán)置于偵查部門下，淡化了偵查與預(yù)審的邊界，弱化了預(yù)審權(quán)的獨立性，容易使預(yù)審成為保障偵查權(quán)的附屬，監(jiān)督與制約偵查的重要功能淪為擺設(shè)。

3.保留獨立的預(yù)審部門，仍然由預(yù)審部門行使預(yù)審權(quán)

少數(shù)公安機關(guān)始終沒有走偵審合一道路，仍然堅持偵審分開，或者恢復(fù)已撤銷的預(yù)審機構(gòu)，獨立開展預(yù)審工作。在對普通刑事案件進行預(yù)審時，其工作的模式與由法制部門行使預(yù)審職能大體相同。有所區(qū)別的是，對重大、復(fù)雜、疑難的刑事案件，可受理案件，按照偵查、預(yù)審分工負(fù)責(zé)的模式，開展繼續(xù)偵查工作。其優(yōu)勢在于：保持了預(yù)審部門的獨立性，能夠以相對中立的立場履行監(jiān)督與制約偵查活動的職能，對偵查活動的合法性與案件事實進行全面審查，有效發(fā)現(xiàn)偵查活動中存在的問題與漏洞，提出補充偵查的意見。同時，有利于預(yù)審隊伍專業(yè)化建設(shè)，更有利于保證所辦理案件的質(zhì)量。其不足之處在于：雖然在形式上實現(xiàn)了預(yù)審機構(gòu)的獨立，但是，在刑事訴訟制度調(diào)整的大背景下，受到法定的偵查辦案時限與案件證明標(biāo)準(zhǔn)提升等因素的制約，已不具備在偵查階段全面恢復(fù)預(yù)審工作的保障條件。有限的預(yù)審力量只能保證重點案件的辦案質(zhì)量，無法做到對全部案件進行預(yù)審。而且，缺少了工作規(guī)則和辦案時限的保障。預(yù)審部門從何時開始受理案件，辦案的期限如何確定，沒有明確的法律依據(jù)或部門規(guī)定。再者，按照偵審合一前的預(yù)審辦案模式開展預(yù)審工作，則會出現(xiàn)部分交叉性重復(fù)勞動和警力分散的情況，不利于提高偵查效率，有可能難以在法定時限內(nèi)辦結(jié)案件。

二、我國刑事預(yù)審制度的存續(xù)危機

偵審一體化改革后所帶來的預(yù)審機構(gòu)、主體和工作階段的變化，導(dǎo)致司法實踐暴露出一些共性問題。主要有：預(yù)審監(jiān)督把關(guān)作用減弱，辦理刑事案件的質(zhì)量下降，檢察機關(guān)的批捕率、移送審查起訴率降低，退回補充偵查案件比例上升；偵查工作停留在就案辦案的狀態(tài)，深挖犯罪、攻堅力度減弱；公安機關(guān)出現(xiàn)“多頭”送檢局面，與檢察機關(guān)的工作協(xié)調(diào)不暢；不少偵查人員的素質(zhì)達(dá)不到既會破案又能辦案的要求。作為刑事訴訟中程序性預(yù)先司法審查的基本制度，我國刑事預(yù)審制度承載的核心功能，不同程度處于被抑制的狀態(tài)，導(dǎo)致了存續(xù)危機。

（一）審核證據(jù)、偵查監(jiān)督核心功能流于形式

我國刑事訴訟法第116 條規(guī)定，“公安機關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實”。由此可見，預(yù)審制度的核心功能是審核證據(jù)。需要審核的證據(jù)包括證明案件程序事實的證據(jù)，證明案件實體事實的證據(jù)，證明證據(jù)事實的證據(jù)等偵查前期收集到的所有證據(jù)材料。從證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性等多維度對證據(jù)的來源、形式與證明力進行審查，嚴(yán)把案件事實關(guān)與程序關(guān)，既要做到結(jié)果真實，又要保證過程合法。通過審查證據(jù)來實現(xiàn)預(yù)審在偵查階段的把關(guān)功能和偵查監(jiān)督職能。然而，在現(xiàn)行預(yù)審制度下，預(yù)審人員審核案件材料內(nèi)容從實體事實、程序事實、法律事實并重，偏向為重點關(guān)注法律事實與程序事實，側(cè)重于審查案件事實適用法律是否正確，偵查程序有無違法之處。然而，對于認(rèn)定的犯罪嫌疑人是否對象正確，案件的全部事實是否查清，全案的證據(jù)是否確實充分，是否存在訴訟風(fēng)險等影響案件質(zhì)量的核心問題，較少涉及。在履行偵查監(jiān)督，糾正偵查錯誤，防止冤假錯案方面未能起到實質(zhì)性的審核把關(guān)作用。

（二）分流案件的基本功能缺失

分流案件是預(yù)審制度的基本功能之一。“通過對起訴案件的庭前把關(guān)、初步篩濾，將那些不符合訴訟條件、指控缺乏充分理由的案件排除在審判之外，從而達(dá)到保證交付審判案件的質(zhì)量，減少審判案件的數(shù)量…提高司法效率”，以及“保護被告人的名譽及其他合法權(quán)益不受侵害”等目的。[4]與英美法系與大陸法系不同的是，我國預(yù)審對分流案件的功能，設(shè)置在偵查終結(jié)前，目的是防止不符合移送審查起訴條件的案件進入起訴階段。在偵查預(yù)審分設(shè)的體制下，預(yù)審部門從犯罪嫌疑人被采取刑事強制措施后就可以受理案件，在對前期偵查活動收集到的證據(jù)進行審查核實的基礎(chǔ)上，可直接采取查明案件所需要的偵查措施，進一步收集與完善證據(jù)，達(dá)到偵查終結(jié)條件后提出對案件的處理意見。如果經(jīng)過預(yù)審活動后證實前期偵查工作認(rèn)定的嫌疑對象錯誤或者案件事實有誤，預(yù)審部門有權(quán)自行處置犯罪嫌疑人與案件，做出變更或解除強制措施，釋放犯罪嫌疑人或者撤銷案件的決定，從而實現(xiàn)分流案件的功能。偵審合一后，雖然預(yù)審機構(gòu)在組織形式上仍能保持相對獨立，但是在工作方式上發(fā)生了根本改變，審核案件時發(fā)現(xiàn)了問題，只是將問題羅列出來交由原辦案部門處置，至于補充偵查能否達(dá)到預(yù)期效果，則取決于具體辦案人員的主觀意愿與取證能力。預(yù)審從直接辦理案件變?yōu)閭刹榻K結(jié)前對案件證據(jù)的審查，不再具備獨立的辦案權(quán)。如果辦案人員與預(yù)審人員的偵查理念不同，對案件的認(rèn)識看法不一致，或者辦案人員證據(jù)意識不強，取證能力較弱等，就會出現(xiàn)不按照預(yù)審人員意志處置案件的結(jié)果，這會使得預(yù)審分流案件的功能形同虛設(shè)。

（三）承續(xù)偵查、深挖犯罪的功能逐漸退化

承續(xù)偵查是我國預(yù)審制度特有之功能，是從核實證據(jù)衍生出的重要功能。鑒于偵查活動具有尋找性、回溯性、間接性的特點，偵查辦案基本上遵循由大膽假設(shè)到謹(jǐn)慎求證，從粗獷型偵查向精細(xì)化證明過渡的認(rèn)知過程。偵查前期，為了抓住時機，追查線索，發(fā)現(xiàn)嫌疑對象，及時取證，很難保證認(rèn)定案件事實絕對準(zhǔn)確，抓獲的犯罪嫌疑人對象一定正確，收集到的證據(jù)完全符合訴訟要求。偵審分設(shè)時期，預(yù)審的定位是前期偵查的繼續(xù)和深化，通過訊問和調(diào)查相結(jié)合的方式，對案件進行預(yù)備性審理，發(fā)揮審查與把關(guān)的作用，使刑事案件達(dá)到訴訟的規(guī)格和要求，實現(xiàn)偵查程序與移送審查起訴程序的銜接。同時，充分利用與犯罪嫌疑人進行正面較量的有利條件，追查同案犯罪嫌疑人及其他的犯罪活動，深挖犯罪線索，查破積案，擴大戰(zhàn)果。然而，在現(xiàn)行的預(yù)審制度下，訊問與調(diào)查取證的業(yè)務(wù)被調(diào)整到偵查部門，預(yù)審活動以書面審查證據(jù)為主，不再承擔(dān)收集證據(jù)的具體任務(wù)，不直接接觸犯罪嫌疑人，不進行偵查訊問，不介入偵查的具體過程。這使得預(yù)審人員對案件的認(rèn)知浮于表面，對證據(jù)的審核受到認(rèn)知的局限，不能進一步查明案件事實，難以發(fā)現(xiàn)隱藏在暗處的證據(jù)隱患與訴訟風(fēng)險，未能發(fā)揮承續(xù)和保障偵查的功能。

訊問是預(yù)審深挖犯罪，承續(xù)偵查的主要手段。預(yù)審式訊問擅長從重點案件、重點犯罪嫌疑人中發(fā)現(xiàn)犯罪線索，精于研究犯罪嫌疑人的心理，運用訊問的謀略與方法，準(zhǔn)確選擇訊問突破口，成功突破犯罪嫌疑人口供后，不滿足于現(xiàn)案，在固定已知犯罪事實的基礎(chǔ)上，還能順藤摸瓜，挖出其同伙與余罪，低成本地實現(xiàn)打擊犯罪的高收益，深挖余罪曾經(jīng)是偵查階段打擊犯罪的重要利器。但是，當(dāng)預(yù)審不再承擔(dān)訊問工作后，以精研、持久、攻堅為特點的預(yù)審式訊問方式未得到傳承與發(fā)揚。偵查式訊問以獲取犯罪嫌疑人的有罪供述為主要工作目標(biāo)，即使在訊問中發(fā)現(xiàn)了可供深挖的線索，但是受到訊問方法、人手、精力、辦案期限等主客觀因素的限制，不得不忽略深挖犯罪帶來的偵查效益，這使得深挖犯罪的力度逐漸弱化，深挖犯罪的戰(zhàn)果逐漸減少，預(yù)審承續(xù)偵查、深挖犯罪的功能逐漸退化。

三、刑事預(yù)審制度存續(xù)危機原因分析

（一）立法未及時順應(yīng)偵查體制的變化對預(yù)審制度的規(guī)范體系做出調(diào)整

新中國成立以來，我國實行偵審分設(shè)的偵查體制，第一個階段是負(fù)責(zé)立案，收集、調(diào)取有關(guān)證據(jù)材料，發(fā)現(xiàn)并查獲犯罪嫌疑人的“偵查”環(huán)節(jié)。當(dāng)犯罪嫌疑人被拘留或逮捕之后，案件便進入核實證據(jù)并深挖余罪以查清全部案情的“預(yù)審”階段。為了適應(yīng)執(zhí)法環(huán)境的變化，1996 年我國《刑事訴訟法》做出重大修改，取消了收容審查，放寬了逮捕條件，允許律師在偵查階段介入，對辦案時間和質(zhì)量提出了更高的要求。如果繼續(xù)采用偵查、預(yù)審分設(shè)的體制來辦理案件，大批案件將難以在法定時限內(nèi)辦結(jié)。1997 年，公安部根據(jù)新形勢的要求，作出偵審合一的決定，預(yù)審局更改為“監(jiān)管工作管理局”[5]，對偵查和預(yù)審部門的工作分工進行必要的調(diào)整。把審訊犯罪嫌疑人、收集證據(jù)、提請逮捕、移送起訴這部分原屬于預(yù)審部門的工作任務(wù)調(diào)整到偵查部門，實施“偵審合一”的偵查體制改革。

然而，立法并沒有順應(yīng)偵查體制的變化對預(yù)審制度的規(guī)范體系做出調(diào)整。自1979 年7 月1 日通過的《刑事訴訟法》第3 條規(guī)定“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負(fù)責(zé)”，首次以法律的形式明確了預(yù)審的性質(zhì)和地位后，1996 年、2012 年、2018 年先后3 次修訂案都保留了該條款的內(nèi)容。其盡管只有原則性的規(guī)定，但是表明了保持預(yù)審制度內(nèi)容、任務(wù)、地位不變的立法態(tài)度。與預(yù)審工作密切相關(guān)的部門法規(guī)《公安機關(guān)辦理刑事案件規(guī)定》，1998 年、2002 年、2020 年3 次修訂，都保留了預(yù)審的相關(guān)條款。但是，未就預(yù)審工作的程序與運行規(guī)則進一步細(xì)化，對預(yù)審的描述多為原則性的條文，缺少對預(yù)審程序的具體規(guī)定。[6]作為具體操作層面的《公安部預(yù)審工作規(guī)則》，自1979年出臺后就沒有再更新，其中的條款早已不適應(yīng)當(dāng)前的執(zhí)法要求。操作層面規(guī)則缺失，從受理案件到預(yù)審終結(jié)的整個運行流程不再有統(tǒng)一的規(guī)范，隨意性強。在實踐中暴露出偵查監(jiān)督把關(guān)作用減弱，案件質(zhì)量下降，退回補充偵查案件比例上升，深挖犯罪力度減弱，與檢察機關(guān)的工作協(xié)調(diào)不暢等問題。關(guān)于我國刑事預(yù)審的理論建構(gòu)、設(shè)置邏輯、規(guī)制建設(shè)以及實踐等方面學(xué)界與實務(wù)界均爭議頗久，同時對其改革表現(xiàn)出積極的期待。[7]制度層面規(guī)范體系的缺失是預(yù)審制度產(chǎn)生存續(xù)危機的首要原因。

（二）未能構(gòu)建起適應(yīng)預(yù)審制度良性運行的組織系統(tǒng)

制度的功能是組織活動來實現(xiàn)的。組織中應(yīng)具一定數(shù)量的、被賦予特定目標(biāo)和職能的成員，通過規(guī)范成員的行為來實現(xiàn)制度的協(xié)調(diào)和調(diào)整功能。合理的組織結(jié)構(gòu)、高效的運行方式是促進制度功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素。我國預(yù)審制度被賦予監(jiān)督、制約、糾正偵查的職能，其實質(zhì)作用的發(fā)揮離不開組織系統(tǒng)的保障。但是，當(dāng)前幾種預(yù)審組織模式都未能適應(yīng)偵查體制改革后的需求。不適應(yīng)之處主要表現(xiàn)在：（1）未能以中立的立場獨立行使預(yù)審權(quán)。預(yù)審作為刑事訴訟中的司法審查制度，其實質(zhì)是對偵查權(quán)運作的正當(dāng)性進行評判與處理。為了確保審查結(jié)果的客觀公正，預(yù)審主體保持中立的立場是履行職能的前提條件。然而，偵審合一的制度設(shè)計，使得預(yù)審與偵查的距離更近、聯(lián)系更密、合作更緊，儼然從獨立的部門漸變?yōu)閭刹椴块T的附庸。受批捕率、起訴率、無罪判決率等量化考評指標(biāo)壓力的驅(qū)動，預(yù)審在大部分地方已成為偵查機關(guān)實現(xiàn)自身利益的有效工具；[8]（2）預(yù)審組織系統(tǒng)的程序不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致。如前所述，因缺少統(tǒng)一規(guī)則的指引，全國各地公安機關(guān)的預(yù)審職能分散在不同的部門，由不同組織的成員實施，各自制定工作流程與工作標(biāo)準(zhǔn)，處于概念和規(guī)則不明確的狀態(tài)，不利于組織系統(tǒng)高效運作與功能發(fā)揮；（3）未被賦予處置權(quán)。審查案件結(jié)果能否落地是預(yù)審實現(xiàn)功能衡量的標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)前各種模式的預(yù)審工作都存在重過程、輕結(jié)果的情況。預(yù)審主體完成審查工作后，對審查結(jié)果只有建議權(quán)，沒有處置權(quán)，不能保證預(yù)審結(jié)果落到實處。未構(gòu)建起適應(yīng)制度良性運行的組織系統(tǒng)是預(yù)審制度產(chǎn)生存續(xù)危機的重要原因。

（三）預(yù)審主體的履職能力與崗位需求不匹配

預(yù)審是一項政策性、法律性、專業(yè)性很強的工作，要求預(yù)審主體具有較高的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。遺憾的是，經(jīng)過了偵審合一的機構(gòu)變動與工作分流后，有經(jīng)驗、有能力的預(yù)審人才流失到不同的崗位上，因為缺少了可供交流的工作平臺，他們寶貴的經(jīng)驗與技能未得到傳承與發(fā)揚。同時，偵查體制改革后，針對預(yù)審業(yè)務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)匱乏，新晉預(yù)審人員因缺少進修的機會，業(yè)務(wù)能力得不到有效提升，理念與素養(yǎng)跟不上打擊犯罪新形勢的需要，預(yù)審骨干力量后繼無人。而且，實戰(zhàn)部門的決策者更傾向于將精干力量配備在偵查部門，以加強對犯罪行為的打擊與控制，對預(yù)審崗位的人員配備缺乏足夠重視，久而久之，預(yù)審人員的履職能力與崗位需求的差距逐漸拉大。重新組建后的預(yù)審機構(gòu)，都不同程度面臨著人員與崗位能力不匹配的問題，預(yù)審主體證據(jù)意識薄弱、程序意識淡化、法律基礎(chǔ)不扎實、業(yè)務(wù)能力不強的短板在工作中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)越來越大，直接影響了預(yù)審功能的正常發(fā)揮。預(yù)審主體的履職能力與崗位需求不匹配是預(yù)審制度出現(xiàn)存續(xù)危機的關(guān)鍵原因。

四、以審判為中心背景下刑事預(yù)審制度改良思路

以審判為中心的訴訟制度改革對偵查工作的基本要求是：從刑事訴訟的源頭開始，就必須按照裁判要求和標(biāo)準(zhǔn)，全面、規(guī)范地收集、固定、審查、運用證據(jù)，確保案件裁判的公平正義。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是依法、全面、客觀、及時地收集證據(jù)，嚴(yán)格排除非法證據(jù)，為公正裁判奠定堅實基礎(chǔ)；二是完善訊問制度，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求，在規(guī)范的訊問場所訊問犯罪嫌疑人，防止刑訊逼供；三是保障當(dāng)事人、辯護人的訴訟權(quán)利，健全當(dāng)事人、辯護人和其他訴訟參與人的權(quán)利保障制度。[9]預(yù)審的本原功能，是通過對案件證據(jù)材料的審核，實現(xiàn)對案件事實、案件性質(zhì)、法律手續(xù)、案件處理的把關(guān)，即保證偵查終結(jié)和移送起訴的案件符合實體與程序的質(zhì)量與規(guī)范要求。我國預(yù)審具有對偵查活動制約、監(jiān)督與審核把關(guān)的天然屬性。[10]可見，預(yù)審制度核實證據(jù)的本原功能契合以審判為中心的訴訟制度改革理念，兩者在工作任務(wù)、工作方法與價值理念方面高度契合，最終目標(biāo)都是防范冤假錯案、維護司法公正。為順應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革，預(yù)審制度的改良可考慮以下思路：

（一）基于現(xiàn)行刑事訴訟構(gòu)造，構(gòu)思改良方案

預(yù)審制度是刑事訴訟制度的重要組成部分，其地位、任務(wù)與功能是刑事訴訟法賦予的，因此，其應(yīng)在現(xiàn)行刑事訴訟的構(gòu)造下運行。如果試圖脫離現(xiàn)行制度運行的社會基礎(chǔ)，效仿西方國家的做法，提出重構(gòu)預(yù)審制度的設(shè)想，看似先進、合理，卻未免過于理想，有空中樓閣、不切合時宜之嫌，其過程也將是艱難、曲折、漫長的。這將既不利于解決我國刑事預(yù)審制度急需解決的突出問題，也不利于及時化解當(dāng)前我國復(fù)雜嚴(yán)峻的犯罪態(tài)勢與差強人意的辦案質(zhì)量之間的主要矛盾。因此，改良的方案應(yīng)立足于我國將預(yù)審設(shè)立在偵查階段的司法現(xiàn)狀。畢竟，由于國情差異，我國的預(yù)審制度自誕生之時，就有別于大陸法系與英美法系，而是隸屬于刑事訴訟的偵查階段。通過多年的運轉(zhuǎn)，它已具備相對穩(wěn)定的制度框架及相應(yīng)的配套制度，搭建了完整的組織人事建制，形成了平衡的利益結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前司法制度平臺下探尋制度改良的面相與本相，保持預(yù)審的偵查本質(zhì)，將預(yù)審設(shè)置在偵查階段，方符合現(xiàn)實國情，符合司法觀念的演進規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，只需經(jīng)過簡單改良，便有望改善目前預(yù)審制度邊緣化的尷尬地位。

（二）立足于刑事預(yù)審制度的本原功能，進行改良設(shè)計

審核證據(jù)是預(yù)審制度的本原功能，在此基礎(chǔ)上又衍生出監(jiān)督保障、分流案件和承續(xù)偵查的附屬功能。將審核證據(jù)作為改良的核心，有助于厘清預(yù)審制度與偵查制度的辯證定位，正視內(nèi)控機制先天短板與實際效能的辯證關(guān)系，實現(xiàn)承續(xù)與偵查的有機統(tǒng)一，彰顯預(yù)審制度的獨立價值。具體的設(shè)計有以下幾點考慮：

1.成立獨立運行的預(yù)審組織機構(gòu)

成立獨立于偵查部門的預(yù)審機構(gòu)，其組織架構(gòu)可效仿監(jiān)察部門，由公安機關(guān)主要負(fù)責(zé)人或者不同于偵查部門的公安機關(guān)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受上級預(yù)審部門指導(dǎo)。與偵查部門保持平行組織架構(gòu)，獨立開展業(yè)務(wù)，參照人民檢察院偵查監(jiān)督的職能設(shè)置考核評價體系，不受偵查部門考核指標(biāo)的約束。從組織架構(gòu)上保障預(yù)審部門能夠以中立的立場履行職能。

2.確定預(yù)審工作地位，制訂預(yù)審工作規(guī)則

確定預(yù)審在偵查階段的司法審查工作地位。其工作內(nèi)容，除了主要針對案件證據(jù)進行審核之外，還應(yīng)包括：對偵查機關(guān)認(rèn)定案件事實的審查，對采取偵查措施合法與規(guī)范性的審查，對偵查程序正當(dāng)性的審查，以及對案件訴訟風(fēng)險的評估。其工作規(guī)則可參照偵審分設(shè)時的基本構(gòu)造：從對犯罪嫌疑人被采取拘留或逮捕時開始受理案件，一般情況下以書面審查的形式對偵查前期形成的證據(jù)材料進行審查判斷，審核后需列出問題清單，提出解決對策，及時反饋辦案部門補充偵查。辦理重大、復(fù)雜、疑難案件時，經(jīng)過公安機關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可召開專門會議，聽取偵查工作匯報，組織專項檢查，列席偵查活動。偵查期限屆滿前，偵查部門制作結(jié)案報告，提出處置意見，將案件材料移交預(yù)審部門辦理結(jié)案手續(xù)，預(yù)審部門審核結(jié)案材料后，如果認(rèn)為偵查部門的處置意見有誤，可提出糾正意見，報上級主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3.借助網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)手段，創(chuàng)新預(yù)審工作方式

隨著公安科技的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺在公安領(lǐng)域應(yīng)用逐漸深入，網(wǎng)絡(luò)在偵查工作中的建設(shè)水平及應(yīng)用效能提升，具備了運用網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)預(yù)審工作的基礎(chǔ)條件。運用網(wǎng)絡(luò)思維和工作方式可創(chuàng)新預(yù)審本質(zhì)功能的實現(xiàn)途徑，網(wǎng)絡(luò)時代將從三個方面給預(yù)審制度的運行帶來轉(zhuǎn)變：一是預(yù)審部門審核證據(jù)的地點有望從現(xiàn)實向虛擬空間嬗變。證據(jù)數(shù)據(jù)以信息化形式涌現(xiàn)，預(yù)審人員審核案件的地點不再受限于現(xiàn)實場所，將證據(jù)存貯于虛擬空間接受審查隱約成為發(fā)展趨勢；二是預(yù)審工作時效正逐漸從事后監(jiān)督向?qū)崟r監(jiān)督演變，數(shù)據(jù)傳送的即時性使得預(yù)審審核證據(jù)工作能做到與刑事執(zhí)法行為同步進行，將有效提高偵查的效率，節(jié)約辦案的成本；三是預(yù)審的工作模式出現(xiàn)從被動應(yīng)對向主動出擊的轉(zhuǎn)變，信息數(shù)據(jù)的預(yù)測功能有助于預(yù)審人員縮短數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘以及邏輯分析過程，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對案件訴訟結(jié)果預(yù)先做出風(fēng)險評估，及早補強傳統(tǒng)證據(jù)的遺漏，強化證據(jù)與案件之間的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)筑嚴(yán)密的證據(jù)體系，防范出現(xiàn)訴訟風(fēng)險。

在實踐操作中，可在現(xiàn)有警務(wù)綜合平臺基礎(chǔ)上研究開發(fā)網(wǎng)絡(luò)審核證據(jù)的應(yīng)用平臺，偵查部門在法定時限內(nèi)將偵辦案件形成的證據(jù)材料傳遞到網(wǎng)絡(luò)上，將訊問場所的同步錄音錄像聯(lián)接到網(wǎng)絡(luò)，向預(yù)審部門開放權(quán)限，預(yù)審人員可根據(jù)授權(quán)情況，及時對案件材料進行審核，對訊問過程進行監(jiān)控，實時反饋審核意見，實現(xiàn)對偵查過程的實時監(jiān)督。通過網(wǎng)絡(luò)與預(yù)審功能實現(xiàn)的融合路徑，不僅能加強對證據(jù)收集、固定、審核等執(zhí)法環(huán)節(jié)實時監(jiān)督把關(guān)，實現(xiàn)辦案質(zhì)量的提升，還能破解傳統(tǒng)預(yù)審工作占用偵查時限、偵查效率不高的難題。網(wǎng)絡(luò)信息時代，在網(wǎng)絡(luò)上審核證據(jù)、引導(dǎo)偵查取證有望成為預(yù)審工作機制的新模式和發(fā)展方向。

（三）加強預(yù)審隊伍專業(yè)化建設(shè)

偵查與預(yù)審的工作要求、工作方式、思維方法截然不同，對專業(yè)人才的培養(yǎng)模式和重點也就有所區(qū)別。偵查活動重線索、重實體，講究團隊配合、協(xié)同作戰(zhàn)。而預(yù)審工作重證據(jù)、重程序、重個人能力。證據(jù)意識與程序意識是預(yù)審人員的核心職業(yè)要求，是預(yù)審人員履行審核把關(guān)職責(zé)，保證案件質(zhì)量必備的職業(yè)素養(yǎng)。此外，公民人權(quán)意識和法律意識的提升，偵查階段辯護律師參與訴訟制度的確立，倒逼公安機關(guān)對預(yù)審專業(yè)人才需求的大幅提高。注重預(yù)審隊伍專業(yè)化建設(shè)，第一，要配齊預(yù)審人員，確保有充足的人手應(yīng)對工作任務(wù)；第二，應(yīng)建立健全激勵、獎懲與職務(wù)晉升機制，保持相對穩(wěn)定的專業(yè)隊伍，減少專業(yè)人員的流失；第三，通過崗位培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升專業(yè)技能；第四，有經(jīng)驗的同志以傳、幫、帶方法互助、互學(xué)、互教，提高實戰(zhàn)技能；第五，通過到人民檢察院、人民法院、偵查部門交流鍛煉、掛職頂崗，積累經(jīng)驗，提高整體素質(zhì)。實現(xiàn)預(yù)審隊伍專業(yè)化建設(shè)，方能提高預(yù)審主體的履職能力，確保預(yù)審功能落到實處。

在全面推進以審判為中心的訴訟制度改革背景下，對預(yù)審制度的改良已成必然趨勢?；诂F(xiàn)行刑事訴訟構(gòu)造，立足于刑事預(yù)審制度的本原功能，借助網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)手段，重構(gòu)適應(yīng)當(dāng)前打擊犯罪形勢需要與社會發(fā)展變革需要的預(yù)審制度，有望改變傳統(tǒng)預(yù)審模式中的亂象，重新煥發(fā)預(yù)審制度之活力，實現(xiàn)預(yù)審功效職能的本位回歸。