公平公正待遇條款的新探索
——以《歐盟—新加坡投資保護(hù)協(xié)定》（2018）為例

趙宇霆 ，黃政超

一、背景

FET的規(guī)定是變化發(fā)展的過(guò)程。從《哈瓦那憲章》開(kāi)始，到“友好航海通商條約”一類(lèi)的文件，再到雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定，不同時(shí)期美國(guó)、歐洲等西方主要國(guó)家在協(xié)商協(xié)議的過(guò)程中逐漸賦予FET以實(shí)質(zhì)性要素。在實(shí)質(zhì)性要素的規(guī)定和解釋上面，合理期待的構(gòu)建規(guī)則、東道國(guó)的法律保護(hù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)置于國(guó)內(nèi)法還是國(guó)際法項(xiàng)下考察、充分保護(hù)和安全待遇與FET之間的關(guān)系、FET適用與發(fā)展中國(guó)家實(shí)行公共政策之間的關(guān)系等等，都是常受爭(zhēng)議的技術(shù)性問(wèn)題。如下文分析所示，筆者認(rèn)為《歐盟—新加坡投資保護(hù)協(xié)定》較好地協(xié)調(diào)和解釋了上述問(wèn)題。

二、條約基本內(nèi)容

《歐盟—新加坡投資保護(hù)協(xié)定》第2.4條中對(duì)FET作了七項(xiàng)基本規(guī)定：（1）充分保護(hù)和安全待遇（Full Protection and Security，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為FPS）并入FET當(dāng)中；（2）把違反FET的具體內(nèi)容概括為締約方對(duì)受協(xié)議保護(hù)的外國(guó)投資存在執(zhí)法不公，缺少正當(dāng)程序，惡意濫用政府權(quán)力和專(zhuān)斷的情形；（3）將違反FET的情形擴(kuò)展至締約方違反先前的政府承諾，且這種承諾與投資者做出投資決定之間存在因果關(guān)系；（4）FET在締約方要求或投資委員會(huì)建議下復(fù)審；（5）將FPS規(guī)定為對(duì)投資者及其投資在締約方領(lǐng)土上的物理保護(hù)；（6）強(qiáng)調(diào)任何書(shū)面承諾地履行不為國(guó)內(nèi)法和政府行為阻礙或損害；（7）限制FET項(xiàng)下的違反擴(kuò)展到其他實(shí)質(zhì)性義務(wù)的違反。①I(mǎi)nvestment Protection Agreement Between the European Union and its member states and the Republic of Singapore (2018), Art 2.4, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/5714/download，下載日期：2020年7月20日。

三、新FET條款設(shè)置的合理性

（一）恰當(dāng)合并FET與FPS

1. 保持FPS的獨(dú)立性

締約國(guó)應(yīng)當(dāng)保護(hù)其領(lǐng)土上外國(guó)投資實(shí)體的人員和財(cái)產(chǎn)的安全不受侵犯，這是所有實(shí)質(zhì)性義務(wù)履行的基本前提。如OECD多邊投資協(xié)議談判小組所言這是“在任何情況下不能低于國(guó)際法要求的”①Negotiating Group on the Multilateral Agreement on Investment (MAI) (1998), Art 1.1, https://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng987r 1e.pdf，下載日期：2020年7月20日。。這種唯一性和重要性決定了FPS應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。

2. FPS的限制解釋與FET的協(xié)同作用

將FPS具體解釋為物理保護(hù)符合FPS的獨(dú)立性要求。在Saluka Investments v Czech Republic一案中，仲裁庭將FPS解釋為“一種要求東道國(guó)采取一切合理措施以保護(hù)（投資者）固定資產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)免于威脅和攻擊……且措施應(yīng)當(dāng)特別指向（受保護(hù)的）投資在暴力干涉下的物理完整”②Saluka Investments BV v Czech Republic, UNCITRAL, Partial Award of 17 March 2006, para 484, https://www.italaw.com/sites/d efault/files/case-documents/ita0740.pdf，下載日期：2020年7月20日。的待遇。在以往實(shí)踐中，仲裁員可以在FET或者最低待遇標(biāo)準(zhǔn)（Minimum Standard Treatment）項(xiàng)下通過(guò)法律解釋建立安全保護(hù)要求和東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的連接，但這是間接且?guī)в芯葷?jì)性質(zhì)的，無(wú)法作為合同條款直接履行。FPS則讓東道國(guó)履行積極義務(wù)以落實(shí)安全保護(hù)要求。

事實(shí)上，將FPS限制解釋可避免在實(shí)踐中將其擴(kuò)大為“在一個(gè)投資者眼中安全的環(huán)境”③Azurix Corp. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/12, Award of 21 October, 2006, para 408, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0061.pdf，下載日期：2020年7月20日。。投資者往往希望東道國(guó)能做得更多，而這與而東道國(guó)的招商引資的利益相違背，使其面臨國(guó)內(nèi)輿論、主權(quán)干涉以及國(guó)際仲裁風(fēng)險(xiǎn)三重壓力。如此一來(lái)，F(xiàn)PS與FET即具有協(xié)同作用。當(dāng)FET對(duì)主權(quán)行為合法性以及程序性的要求與物理保護(hù)放在一起解釋的時(shí)候，只要東道國(guó)按照國(guó)內(nèi)法履行了安全保護(hù)義務(wù)，投資者就不能單純以FPS為由要求無(wú)限保護(hù)和損失賠償，也不能對(duì)抗東道國(guó)正常的執(zhí)法行為和公共政策等。這樣可防止投資者享受超國(guó)民待遇以及濫訴。

（二）區(qū)分FET與其他實(shí)質(zhì)性義務(wù)的違反

國(guó)際投資協(xié)議中的實(shí)質(zhì)性義務(wù)條款不應(yīng)成為“保證投資者在將來(lái)不會(huì)受到任何損害的絕對(duì)義務(wù)”④AAPL v. Sri Lanka, lCSID Case No. ARB/87/3, Final Award of 27 June, 1990, para 48, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita1034.pdf，下載日期：2020年7月20日。，否則它就會(huì)被用成保護(hù)傘條款一類(lèi)具有兜底性質(zhì)的工具從而損害投資保護(hù)協(xié)議其他條款的可用性。新FET第七項(xiàng)區(qū)分了FET項(xiàng)下的違反與其他實(shí)質(zhì)性義務(wù)的違反，這有助于限制本條款被濫用。

以往曾有過(guò)混淆FET和FPS的案例。Azurix Corp. v The Argentine Republic一案中，仲裁庭采納了原告FPS應(yīng)當(dāng)包括“防止雙邊投資協(xié)議（BIT）和其他國(guó)際法項(xiàng)下的安全保護(hù)義務(wù)”⑤Azurix Corp. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/12, Award of 21 October, 2006, para 401, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0061.pdf，下載日期：2020年7月20日。，即這種保護(hù)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到“沒(méi)有暴力和實(shí)際損害”⑥Azurix Corp. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/12, Award of 21 October, 2006, para 406, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0061.pdf，下載日期：2020年7月20日。以外的情形。仲裁庭給出的理由是 FET和 FPS內(nèi)在的聯(lián)系已經(jīng)在 Occidental v Ecuador 和 Wena Hotels v. Egypt案中得以建立。這種推理的問(wèn)題在于Azurix案中原告要求判定阿根廷違反FET和FPS的訴求是基于其事先要求阿根廷政府介入?yún)f(xié)調(diào)關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)吊銷(xiāo)爭(zhēng)端被拒絕的事實(shí)前提下，而Wena案的前提是政府對(duì)于其酒店資產(chǎn)被暴力侵占而埃及政府“沒(méi)有采取任何措施保護(hù)Wena的投資”⑦Wena Hotels v Egypt, ICSID Case No ARB/98/4, Award of 8 December 2000, para 82, https://www.italaw.com/sites/default/files/c ase-documents/ita0902.pdf，下載日期：2020年7月20日。。Azurix案中這種基于推理的推理沒(méi)有“評(píng)估因情況而異的證據(jù)的重要性”⑧Michael P. Scharf, ‘The International Court of Justice's Treatment of Circumstantial Evidence and Adverse Inferences’(2012) 13(1) Chicago Journal of International Law 136.，因此Azurix案中仲裁庭推理的證明力較弱。此外，Occidental案中“FET在雙邊投資協(xié)定協(xié)議中根本沒(méi)有規(guī)定”①Occidental Exploration and Production Company v Ecuador, Final Award of 1 July 2004, para 183, https://www.italaw.com/sites/d efault/files/case-documents/ita0571.pdf，下載日期：2020年7月20日。，仲裁庭是援引協(xié)議前言部分來(lái)推理，此種情況存在背離以IIAs為仲裁核心的嫌疑。簡(jiǎn)而言之，由于仲裁的基本方法是尊重雙邊投資協(xié)議的前提下適用國(guó)際習(xí)慣法和判例，如果沒(méi)有嚴(yán)格界定實(shí)質(zhì)性義務(wù)條款的邊界，對(duì)于仲裁的公正性和東道國(guó)的利益都會(huì)造成損害。

（三）將政府承諾的違反納入FET

1. 政府承諾納入FET適用范圍的必要性

國(guó)際投資協(xié)議（International Investment Agreements，IIAs）設(shè)立的初衷是為了促進(jìn)雙邊投資和貿(mào)易。自1998年始，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）致力于推進(jìn)一系列聚焦于“構(gòu)建一個(gè)連貫，透明和可預(yù)期的國(guó)際交易環(huán)境”②UNCTAD, World Investment Report 2002 (12 June 2003), p214, https://unctad.org/en/Docs/wir2002_en.pdf，下載日期：2020年7月20日。的促進(jìn)雙邊投資協(xié)議訂立的會(huì)議，特別針對(duì)發(fā)展中國(guó)家。③UNCTAD, World Investment Report 2002 (12 June 2003), p22, https://unctad.org/en/Docs/wir2002_en.pdf>，下載日期：2020年7月20日。這是FET對(duì)“（構(gòu)建）公平，透明和可預(yù)期的投資制度的補(bǔ)充和對(duì)世界貿(mào)易體系利益（的促進(jìn)）”④Negotiating Group on the Multilateral Agreement on Investment (MAI) (1998), Preamble, https://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng98 7r1e.pdf，下載日期：2020年7月20日。。此種情況下，政府承諾的遵守是落實(shí)雙邊投資協(xié)議題中應(yīng)有之義。不論政府承諾是以正式條約納入?yún)f(xié)議還是以備忘錄、通告等其他方式做出，東道國(guó)都應(yīng)該以善意加以遵守，以保障投資環(huán)境的公平，透明和可預(yù)測(cè)性。因此，將政府承諾納入FET的適用范圍具有積極意義。

2. 東道國(guó)違反政府承諾的判定

政府承諾的違反在新FET中有三個(gè)基本層面：存在清晰而具體的承諾，這種承諾讓投資者產(chǎn)生了合理期待（legitimate expectation）并由此做出相應(yīng)投資，以及東道國(guó)違反承諾的行為造成了相應(yīng)投資損失的后果。這是從國(guó)際商事仲裁和國(guó)際投資糾紛中總結(jié)出來(lái)的主要技術(shù)步驟。

首先，合理期待是東道國(guó)違背政府承諾和承擔(dān)后果之間建立因果關(guān)系的小前提。期待的合理性取決于“清晰的陳述”（unambiguous representations）。結(jié)合腳注當(dāng)中的注釋?zhuān)梢缘贸鋈魏涡问降恼兄Z包括但不限于條約、承諾、聲明、公文函件等，只要在國(guó)際法上能夠判定締約國(guó)政府“同意為協(xié)定內(nèi)容所約束”⑤Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), Art 11-15, https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf，下載日期：2020年7月20日。，就可以作為判定合理期待的依據(jù)。這個(gè)論斷的底層邏輯在于，政府承諾背后的主權(quán)信用背書(shū)是投資者形成對(duì)未來(lái)投資合理預(yù)期并做出投資決策的關(guān)鍵因素，也是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因違反承諾而造成的損害賠償后果的內(nèi)部證成要件。

政府承諾清晰與否的判斷應(yīng)當(dāng)立足于文本。承諾的陳述通常有兩種方式：擔(dān)保（assurance）和消極陳述（negative clearness）。⑥International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States, Arbitral Award 26 Jan 2006,https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0431.pdf，下載日期：2020年7月20日。擔(dān)保是直接針對(duì)外國(guó)投資者的投資做出的承諾，比如墨西哥政府承諾給Tecmed公司的垃圾處理許可到期延期。而消極陳述指的是政府的法令或其他行政命令、公文函件等誘導(dǎo)投資者做出投資決策，使之認(rèn)為決策可行，例如Thunderbird公司可能基于Solicitud這種許可文件的背書(shū)而產(chǎn)生在墨西哥境內(nèi)運(yùn)營(yíng)賭博業(yè)務(wù)是可行的這一推斷。

如此一來(lái)，合理預(yù)期作為違反FET這一命題的小前提之合法性即可建立。國(guó)際法基本的原則——有約必遵守（Pacta Sunt Servanda）在這里是適用的?！懊恳粋€(gè)具有約束力的生效條約都應(yīng)當(dāng)以善意加以遵守”①Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), Art 26, https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pd f，下載日期：2020年7月20日。，只要政府承諾的約定是內(nèi)容清晰且符合一定形式的，那么就是可執(zhí)行且有約束力的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?。而合理預(yù)期是基于對(duì)政府遵守承諾的信任而產(chǎn)生的，在東道國(guó)相應(yīng)的投資是這種信任產(chǎn)生的后果。那么如果東道國(guó)事后違背政府承諾，造成了投資者損失，則應(yīng)當(dāng)負(fù)有損害賠償?shù)牧x務(wù)。

其次，就是投資損失能夠適當(dāng)?shù)臍w責(zé)于（reasonably relied upon）相應(yīng)的合理預(yù)期。所謂的歸責(zé)，這里強(qiáng)調(diào)的是投資者受損的投資是基于相應(yīng)合理預(yù)期而產(chǎn)生而非其他介入因素。所謂的適當(dāng)，指的是違反承諾的行為達(dá)到了“足以”（so as to）造成損失的程度。對(duì)于超出違反承諾的損害，則不應(yīng)由東道國(guó)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因此，如何構(gòu)建東道國(guó)違反政府承諾的行為和損害后果之間的因果關(guān)系是重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

第一種情況是違反擔(dān)保性質(zhì)的承諾。這種承諾的違反造成的損害后果往往是不言自明的，往往發(fā)生在許可證發(fā)放、財(cái)政和金融優(yōu)惠政策的履行、土地劃撥等環(huán)節(jié)。以Tecmed v Mexican為例，Tecmed在墨西哥的垃圾處理廠的投資是基于“INE許可的注冊(cè)在談判中可以被認(rèn)為是向無(wú)限期存在的Cytrar許可的轉(zhuǎn)換”，即垃圾填埋許可是無(wú)限期存續(xù)的。如果Tecmed沒(méi)有相信墨西哥政府關(guān)于許可證的承諾，是不可能花費(fèi)5800萬(wàn)比索在并購(gòu)和建設(shè)一個(gè)回收周期極其漫長(zhǎng)的項(xiàng)目上的。②TECMED S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)00/2, Award of May 29, 2003, para 75,https://www.itala w.com/sites/default/files/case-documents/ita0854.pdf，下載日期：2020年7月20日。因此墨西哥政府收回許可證后讓Tecmed無(wú)法開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)，相當(dāng)于先期投入成了無(wú)用功，造成的損失與墨西哥政府違反承諾是具有直接因果關(guān)系的。

第二種情況是違反消極陳述。此種違反與損害后果之間的關(guān)系是間接的，在實(shí)踐中一般表現(xiàn)為政府的政令、授權(quán)許可或者類(lèi)似文件中包含了一些表述，使投資者通過(guò)文義解釋足以產(chǎn)生合理期待。而這種合理推斷與東道國(guó)其他法律文件相抵觸，造成東道國(guó)在后續(xù)提起的審查和判決中適用了對(duì)投資者不利的政策或法律文件從而造成了對(duì)投資者的損失。這種消極陳述是東道國(guó)方面無(wú)意識(shí)做出的，但也具有政府承諾性質(zhì)。以Thunderbird v The Mexican為例，如果Thunderbird以政府違反Oficio——“一種建議性政府函件”③International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States, Arbitral Award 26 Jan 2006, para 141, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0431.pdf，下載日期：2020年7月20日。為訴由，那么就應(yīng)當(dāng)屬于第一種政府承諾違反情形的解釋范疇，因?yàn)檎兄Z是直接指向Thunderbird的。但本案仲裁庭發(fā)現(xiàn)了第二種可能性，以政府披露的 Solicitud——“一種墨西哥境內(nèi)游戲機(jī)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)指南”為視角審查“這種文件的內(nèi)容是否給予了Thunderbird（開(kāi)展老虎機(jī)業(yè)務(wù)的）合理期待”④International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States, Arbitral Award 26 Jan 2006, para 50, https://www.it alaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0431.pdf，下載日期：2020年7月20日。，即所謂政府對(duì)消極陳述的違反與損害后果之間是否具有因果關(guān)系。仲裁庭經(jīng)過(guò)審查發(fā)現(xiàn)“Solicitud不是一個(gè)恰當(dāng)?shù)呐段募驗(yàn)樗`導(dǎo)了讀者”⑤International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States, Arbitral Award 26 Jan 2006, para 155, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0431.pdf，下載日期：2020年7月20日。，即政府權(quán)威發(fā)布的文件由于具有瑕疵造成它與當(dāng)?shù)刭€博的監(jiān)管規(guī)則之間是存在沖突的。

這個(gè)案子的特別之處在于，本案中這種瑕疵并沒(méi)有成為將Thunderbird的損失歸責(zé)于墨西哥當(dāng)局的理由，因?yàn)門(mén)hunderbird誤讀文件是他沒(méi)有合理區(qū)分不同業(yè)務(wù)性質(zhì)造成的，這與當(dāng)局的披露瑕疵之間沒(méi)有因果關(guān)系。此即為介入因素。

（四）違反政府承諾和執(zhí)法不公、濫用權(quán)力以及缺乏正當(dāng)程序之間的區(qū)別

在新FET框架下，第三項(xiàng)中東道國(guó)違反消極承諾以及第二項(xiàng)中東道國(guó)沒(méi)有公正執(zhí)法，惡意濫用行政權(quán)力以及缺乏正當(dāng)程序之間在東道國(guó)的執(zhí)法上存在交集。在東道國(guó)相關(guān)法律或程序缺位或者東道國(guó)政府行為本身違反國(guó)內(nèi)法的情況下，這是較好區(qū)分的；而在東道國(guó)針對(duì)外國(guó)投資者的條約違反行為披著法律外衣的情況下，需要仲裁員在適用第三項(xiàng)違反消極承諾還是第二項(xiàng)執(zhí)法不公（denial of justice）或者濫用職權(quán)（abuse of power）之間做出判斷。

這里的關(guān)鍵點(diǎn)在于惡意（bad faith）。與惡意相對(duì)的是善意（good faith），在FET的語(yǔ)境中善意就是東道國(guó)應(yīng)當(dāng)維護(hù)一個(gè)“穩(wěn)定的法律和商業(yè)環(huán)境”①CMS Gas Transmission Company v Argentina, ICSID Case No ARB/01/8, Award of 12 May 2005, para 274, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0184.pdf，下載日期：2020年7月20日。。實(shí)踐當(dāng)中有很多具體要求，比如澳大利亞—阿根廷BIT（1995）的第四條中規(guī)定了非損害原則（Non-Impairment Standard），東道國(guó)不能有不公正（unjustified）和不辨是非（indiscriminate）的措施；LG&E v Argentina 判決書(shū)第158段指出政府行為涉及到外國(guó)投資應(yīng)當(dāng)有合理的決策機(jī)制（rational decision-making process）以平衡東道國(guó)和投資者之間的利益，防止不平等負(fù)擔(dān)。

第二項(xiàng)中以惡意作為消極約束條件，而不是以善意的方式來(lái)要求東道國(guó)積極作為，是因?yàn)榈诙?xiàng)旨在保障外國(guó)投資在東道國(guó)領(lǐng)域內(nèi)能夠受到國(guó)內(nèi)法平等和非歧視的保護(hù)，以及在國(guó)內(nèi)法失靈的情況下能夠得到公正對(duì)待。而第二條在仲裁中的適用在沒(méi)有豁免條款（exclusion clauses）的情況下已經(jīng)不可避免地涉及了對(duì)東道國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的司法和行政行為審查。當(dāng)條約以消極條件的方式對(duì)涉及國(guó)內(nèi)法保護(hù)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定時(shí)，這有助于對(duì)締約國(guó)的主權(quán)保護(hù)。所以適用第二項(xiàng)的重點(diǎn)在于判斷東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資的損害行為是否具有惡意。

第三項(xiàng)中違反消極承諾如前文所述，是由于針對(duì)非特定對(duì)象的政策或法律瑕疵造成的，且這種瑕疵在投資發(fā)生時(shí)已經(jīng)存在，因此不存在惡意，應(yīng)當(dāng)屬于過(guò)失行為。而所謂過(guò)失，在國(guó)際投資法語(yǔ)境中指的是非歧視，表現(xiàn)在實(shí)踐中就是這種損害是無(wú)差別的。這個(gè)時(shí)候如果損害涉及征收（Expropriation）則適用征收，其他不在實(shí)質(zhì)性義務(wù)條款規(guī)定當(dāng)中的情形可以嘗試適用違反消極承諾。

（五）以FET代替最低待遇標(biāo)準(zhǔn)

1. 最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的弊端

最低待遇標(biāo)準(zhǔn)判斷的尺度過(guò)于模糊是被詬病的一個(gè)重要原因。這種尺度的模糊在于它的外延不確定?！按觥笔侵富诠裆矸荻鴳?yīng)予以提供、保障的報(bào)酬、福利、社會(huì)保障和公共服務(wù)等的總稱(chēng)，是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中受到的國(guó)家、政府以及社會(huì)組織等的對(duì)待境遇、處遇狀態(tài)。②余凡：《臺(tái)灣居民同等待遇立法：成因、時(shí)機(jī)與路徑》，載《海峽法學(xué)》2019年第2期，第5頁(yè)。如果不賦予最低待遇以基本的定義而是完全參照國(guó)際習(xí)慣法解釋?zhuān)瑒t會(huì)嚴(yán)重?fù)p害投資者對(duì)于國(guó)際投資法律預(yù)期的確定性，在實(shí)踐中造成難以適用或者濫用的兩極分化，成為發(fā)達(dá)國(guó)家利用國(guó)際話語(yǔ)權(quán)在國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁中剝削和脅迫發(fā)展中國(guó)家的抓手。在NAFTA中，F(xiàn)ET不是獨(dú)立的條款，而是被置于最低待遇標(biāo)準(zhǔn)之下且在解釋之中含有“與國(guó)際法保持一致”③North American Free Trade Agreement between Canada, The United States and Mexico (NAFTA) (1992), Art 1105 (2), https://in vestmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2412/download，下載日期：2020年7月20日。的表述作為兜底。后來(lái)美國(guó)的雙邊投資協(xié)定模板（Model Bilateral Investment Treaty，2012）繼承了這種表述并添加了“這種概念不要求其他標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充或超出本規(guī)定范圍……也不創(chuàng)設(shè)額外的實(shí)質(zhì)性義務(wù)”④U.S. Model Bilateral Investment Treaty (2012), Art 5.2(a), https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/tr eaty-files/2870/download，下載日期：2020年7月20日。作為補(bǔ)充?？傮w來(lái)說(shuō)，最低待遇標(biāo)準(zhǔn)表述的模糊性讓仲裁庭往往依賴(lài)于用國(guó)際習(xí)慣法和先例來(lái)對(duì)其進(jìn)行解釋和適用，這樣做“問(wèn)題不在于法律確信和充分證據(jù)……而在于國(guó)際習(xí)慣法到底是如何界定FET的”⑤Mondev International Ltd. v. United States of America, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2, Award of 11 October 2002, para 113, h ttps://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita1076.pdf，下載日期：2020年7月20日。。此種做法損害了仲裁的公正性和發(fā)展中國(guó)家利益。

在過(guò)去采用最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的條約里，F(xiàn)ET相關(guān)的部分也有類(lèi)似于新FET的表述：“這種義務(wù)要求不能在刑事、民事或行政裁決上存在不公，在實(shí)施上應(yīng)當(dāng)與世界主流法律體系（principal legal system）中的正當(dāng)程序原則保持一致”①U.S. Model Bilateral Investment Treaty (2012), Art 5.2(a)，下載日期：2020年7月20日。。這里把衡量東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn)以所謂的國(guó)際主流法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)替代，這變相排除了對(duì)東道國(guó)的主權(quán)豁免，有干涉他國(guó)司法主權(quán)的嫌疑。這里的主權(quán)豁免，指的是東道國(guó)“對(duì)（在領(lǐng)土上）的外國(guó)投資享有屬人管轄權(quán)以及按國(guó)內(nèi)法審判的權(quán)力”②Charter of Economic Rights and Duties of States (1975), GA Res. 3281(xxix), UN GAOR, 29th Sess., Supp. No. 31 (1974) 50,Ch 2 Art 2.2(a), https://www.aaas.org/sites/default/files/SRHRL/PDF/IHRDArticle15/Charter_of_Economic_Rights_and_Duties_of_State s_Eng.pdf，下載日期：2020年7月20日。。

2. 用FET替代最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)

新FET充分尊重了締約國(guó)主權(quán)。在第2項(xiàng)的表述當(dāng)中不含有任何對(duì)東道國(guó)履行執(zhí)法行為的干涉或以他國(guó)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判東道國(guó)主權(quán)行為。根據(jù)其表述可以作如下解釋?zhuān)寒?dāng)東道國(guó)在國(guó)內(nèi)法下給予了充分的司法保護(hù)，非歧視地適用國(guó)內(nèi)法執(zhí)法，則應(yīng)當(dāng)判定沒(méi)有違反 FET；若沒(méi)有可用的國(guó)內(nèi)法或存在技術(shù)性原因?qū)е聡?guó)內(nèi)法損害了投資者利益，那么國(guó)際習(xí)慣法可以作為輔助法源來(lái)對(duì)投資者進(jìn)行救濟(jì)。

另外，新FET的重點(diǎn)放在基于締約國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)外國(guó)投資的保護(hù)時(shí)，反而能更好地代替最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的地位。平等的雙邊投資協(xié)議簽訂的前提條件是締約國(guó)互信。只有締約國(guó)尊重對(duì)方的國(guó)內(nèi)法，外國(guó)投資者才有條件在東道國(guó)開(kāi)展直接投資時(shí)真正享受?chē)?guó)民待遇。發(fā)達(dá)國(guó)家不能以不信任或者發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)法不完善為借口來(lái)實(shí)行“不安抗辯”，在條約中預(yù)設(shè)干預(yù)條款損害他國(guó)利益，否則會(huì)陷入“另一方可以進(jìn)行反制，并在對(duì)等的程度內(nèi)不給對(duì)方的國(guó)民予國(guó)民待遇”③鄭清賢：《臺(tái)灣同胞“同等待遇”研究》，載《海峽法學(xué)》2021年第1期，第6頁(yè)。的惡性循環(huán)，最終陷入雙輸?shù)木置妗?/p>

3. 采用惡意（bad faith）作為違反FET的一種判斷標(biāo)準(zhǔn)

新FET采用惡意作為衡量東道國(guó)政府行為是否違反FET的標(biāo)準(zhǔn)。在第二項(xiàng)的語(yǔ)境下，惡意行為應(yīng)當(dāng)被解釋為一種“（東道國(guó)）將法律工具用于立法目的以外的用途的行為……以及政府機(jī)構(gòu)試圖損害和打壓外國(guó)投資的陰謀行為”④Dolzer, Rudolf, and Christoph Schreuer,‘Principles of International Investment Law’,(Oxford University Press, 2012) p 177.。在Chemtura v Canada中，加拿大的病蟲(chóng)害管理機(jī)構(gòu)針對(duì)Chemtura的農(nóng)藥產(chǎn)品啟動(dòng)特殊調(diào)查。如果有證據(jù)證明這種調(diào)查“是被Worgan，一個(gè)之前在審查委員會(huì)中任職而現(xiàn)在又和應(yīng)訴方代理人之間有利害關(guān)系的人所主導(dǎo)，那么就有合理理由懷疑基于這種審查而導(dǎo)致的對(duì)Chemtura旗下一款農(nóng)藥產(chǎn)品銷(xiāo)售許可的終止是一種出于對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)藥廠商保護(hù)的惡意政府行為，則FET的違反就得以成立。因此惡意這一標(biāo)準(zhǔn)在判斷FET當(dāng)中是有效且實(shí)用的。

四、新FET適用的邊界

FET逐漸變成了國(guó)際投資協(xié)議當(dāng)中的帝王條款，以至于會(huì)被認(rèn)為是“在基于征收，非歧視等其他實(shí)質(zhì)性義務(wù)條款的主張全部失敗的情況下，為投資者勝訴兜底的條款”⑤IISD, A Sustainability Toolkit for Trade Negotiators: Trade and investment as vehicles for achieving the 2030 Sustainable Develo pment Agenda, Ch5.4.5,https://www.iisd.org/toolkits/sustainability-toolkit-for-trade-negotiators/5-investment-provisions/5-4-safeguar ding-policy-space/5-4-5-fair-and-equitable-treatment-fet-or-minimum-standard-of-treatment-mst，下載日期：2020年7月20日。。但是由于締約國(guó)的實(shí)際情況，F(xiàn)ET條約定位以及條約內(nèi)容的局限性，F(xiàn)ET在仲裁中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用。

（一）FET的實(shí)施依賴(lài)于東道國(guó)國(guó)內(nèi)法發(fā)展程度

通過(guò)上文論述容易得出，適用FET的必要條件是東道國(guó)具有較為完善的國(guó)內(nèi)法體系。只有這樣投資者才能夠在日常經(jīng)營(yíng)中得到正常的法律保護(hù)以及在爭(zhēng)議發(fā)生后依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行追責(zé)，不論是在東道國(guó)國(guó)內(nèi)法庭還是國(guó)際仲裁之中。

一個(gè)典型的例子就是Petroleum Development v Sheikh of Abu Dhabi⑥Arbitration between Petroleum Development (Trucial Coast) Ltd. and Sheikh of Abu Dhabi. (1953). The American Journal of Inte rnational Law, 47(1), 156 159.。在雙方為期75年的石油勘探采集特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中，關(guān)于阿布扎比管轄范圍內(nèi)的海島以及領(lǐng)海是否包括邊界地區(qū)的海床和下層土這個(gè)問(wèn)題存在爭(zhēng)議。在1949年?duì)幾h地區(qū)的石油勘探權(quán)被授予了一家美國(guó)公司，因此Petroleum這家英國(guó)公司將阿布扎比告上了國(guó)際仲裁庭。由于這份合同的第17條排除了英國(guó)法的適用，仲裁員只能根據(jù)阿布扎比的國(guó)內(nèi)法，即古蘭經(jīng)（Quran）來(lái)進(jìn)行判斷阿布扎比政府的行為是否違反雙邊投資協(xié)議中的義務(wù)。在這個(gè)案例當(dāng)中如果依據(jù)現(xiàn)代海洋法觀點(diǎn)來(lái)看，勘探采集權(quán)歸屬于英國(guó)沒(méi)有爭(zhēng)議的，但是阿布扎比在跳躍簽訂時(shí)尚未有對(duì)應(yīng)國(guó)內(nèi)法，因此特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同無(wú)法得到國(guó)內(nèi)法支持。

（二）艱難時(shí)期（hardship）豁免FET適用

所謂艱難時(shí)期，指的是“一種不同尋常的，令人壓迫的，讓人難以忍受且導(dǎo)致主體經(jīng)受了極大的困頓、傷痛或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況、遭遇或者條件”①Porta, Miquel, and John M. Last,‘“Hardship.” A Dictionary of Public Health’ (Oxford University Press, 24 May 2018).。而FET針對(duì)這種情況的豁免的生效條件，應(yīng)當(dāng)是“東道國(guó)能證明無(wú)法履行雙邊投資協(xié)議的行為是由于其控制范圍以外的障礙并且這種障礙不能夠期望東道國(guó)合理預(yù)見(jiàn)并采取措施避免”②United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods (2010), Art 79, https://www.uncitral.org/pdf/english/te xts/sales/cisg/V1056997-CISG-e-book.pdf，下載日期：2020年7月20日。。

最典型的例子是經(jīng)濟(jì)危機(jī)。阿根廷在20世紀(jì)90年代末期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)為其招致了60起國(guó)際仲裁案件，③UNCTAD, Fact Sheet on Investor-State Dispute Cases in 2018, LLA Issues Note, July 2019, para 3-5, https://unctad.org/en/Publi cationsLibrary/diaepcbinf2019d4_en.pdf，下載日期：2020年7月20日。起因是經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期阿根廷政府的一系列干預(yù)措施，包括銀行凍結(jié)、廢除1991年《貨幣兌換法》以及暫停國(guó)際匯兌結(jié)算等措施引起了外國(guó)投資者的損失。不論外國(guó)投資者在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中扮演了何種角色以及借危機(jī)獲取了多少利益，阿根廷政府的行為確實(shí)違反了FET并且給投資者帶來(lái)了損失。但是，阿根廷的措施是在艱難時(shí)期出于對(duì)本國(guó)市場(chǎng)的保護(hù)，具有主權(quán)行為上的正當(dāng)性。這種情形在澳大利亞—香港特別行政區(qū)雙邊投資協(xié)議（2019）中的第21條中有明確規(guī)定：金融市場(chǎng)的臨時(shí)措施屬于除外情況，不受雙邊投資協(xié)議約束。而在El Paso v Argentine中，仲裁庭指出“沒(méi)有人能期待（東道國(guó)）法律框架在極端困難的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中還能保持穩(wěn)定不變”④El Paso Energy International Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/15 (US/Argentina BIT), Award,31 O ctober 2011, para 374., https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0270.pdf，下載日期：2020年7月20日。，換言之，艱難時(shí)期可以作為東道國(guó)豁免履行雙邊投資義務(wù)的有效抗辯。

五、新FET的進(jìn)步意義

新FET的規(guī)定為雙邊投資實(shí)踐提供了一個(gè)較為完備的模板，較好地銜接了過(guò)往國(guó)際投資協(xié)議中的相關(guān)規(guī)定，吸納了諸如合理期待和惡意判斷標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性的規(guī)定，其解釋和適用中能夠做到邏輯自洽、環(huán)環(huán)相扣以及指向清晰；同時(shí)，新FET兼顧了對(duì)投資者在東道國(guó)領(lǐng)土上的法律保護(hù)和對(duì)東道國(guó)主權(quán)獨(dú)立性的維護(hù)。這樣一個(gè)模板對(duì)在超過(guò)2000份雙邊協(xié)議⑤Schwebel, Stephen M.,‘The Influence of Bilateral Investment Treaties on Customary International Law (2004) 98, Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law, p28.中存在的FET提供了足夠的指引，讓這種“積極的、具有創(chuàng)造性的、能夠規(guī)制的”⑥MTD Equity Sdn. Bhd. and MTD Chile S.A. v. Republic of Chile, ICSID Case No. ARB/01/7, Award of 25 May 2004, para 1 13, https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0544.pdf，下載日期：2020年7月20日。條款免于被過(guò)度解釋和濫用，使其成為“一種免于模糊不清和一致的解釋習(xí)慣以及與外國(guó)投資者之間關(guān)系完全透明的條款”⑦TECMED S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)00/2, Award of May 29, 2003, para 154, https://www.it alaw.com/sites/default/files/case-documents/ita0854.pdf，下載日期：2020年7月20日。，從而提高國(guó)際仲裁的透明度并減少爭(zhēng)議。