王 琦

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

殘疾人是指生理上、心理上或者感覺器官上存在缺陷的人。[1]盡管他們?cè)谏眢w方面存在缺陷，但不可否認(rèn)的是，其作為人應(yīng)當(dāng)與其他公民一樣，享有一切基本權(quán)利。《殘疾人權(quán)利宣言》也明確了這一點(diǎn)，其宗旨是“幫助殘疾人發(fā)展他們?cè)诟鱾€(gè)不同活動(dòng)領(lǐng)域的能力，并盡可能使他們過正常的生活”[2]?！斑@是我國(guó)到目前為止批準(zhǔn)時(shí)唯一沒有提出任何保留的國(guó)際人權(quán)公約。”[3]這就決定了，我國(guó)在殘疾人權(quán)利的法律保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)遵守這一國(guó)際公約，履行國(guó)際義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際法責(zé)任。

正是因?yàn)闅埣踩嗽谏眢w方面存在缺陷，因此他們?cè)诰蜆I(yè)過程中往往被歧視。就業(yè)時(shí)被歧視，在很大程度上影響了殘疾人這一群體有效融入社會(huì)群體生活。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，“全國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人口中，在業(yè)的殘疾人為297萬(wàn)人，不在業(yè)的殘疾人為470萬(wàn)人”[4]。隨著科技的發(fā)展和工作環(huán)境的改善，目前殘疾人的就業(yè)能力不斷增強(qiáng)，適合殘疾人的就業(yè)崗位越來(lái)越多，我們應(yīng)當(dāng)盡量讓殘疾人都實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，“就業(yè)能夠幫助殘障者脫離貧困，提高生活滿意度。就業(yè)更能夠提高殘障人士的社會(huì)資本，建立人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使其更加充分地融入社會(huì)”[5]。2020年新冠肺炎肆虐全球，我國(guó)的疫情防控工作取得了巨大成就。但不得不重視的一個(gè)問題是，疫情防控期間的停產(chǎn)停業(yè)等封閉措施導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)下滑，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受影響，殘疾人的就業(yè)情況不容樂觀。尤其需要特別關(guān)注的是，目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后疫情時(shí)代，在國(guó)務(wù)院提出“六穩(wěn)”“六?！狈结樀谋尘跋拢绾螌?shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)，并用法律手段予以制度保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、殘疾人平等就業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)理論

我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注人們的就業(yè)問題，尤其是殘疾人的就業(yè)問題。因?yàn)闅埣踩藢儆谔厥馊后w，勞動(dòng)能力與健全人相比較弱，他們?cè)诰蜆I(yè)過程中經(jīng)常受歧視，平等就業(yè)權(quán)被侵犯，因此殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)問題更加值得探討。從公民的基本權(quán)利角度來(lái)看，殘疾人的平等就業(yè)權(quán)是其應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。從保障公民基本權(quán)利的國(guó)家義務(wù)角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。從維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)的法律保障是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件。

1.平等就業(yè)權(quán)是殘疾人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利?！安还軝?quán)利的來(lái)源為何，大多數(shù)人都視權(quán)利為某種特殊之物，應(yīng)受尊重且不可等閑視之。”[6]眾所周知，生存權(quán)是人作為人所享有的最重要的基本權(quán)利，就業(yè)是實(shí)現(xiàn)一個(gè)人的生存權(quán)的前提條件。當(dāng)一個(gè)人的生存權(quán)都不被滿足和保障時(shí)，很難去想象他能夠享有其他權(quán)利。因?yàn)椤白詈玫恼尉V領(lǐng)，是把個(gè)人的某些選擇作為基本目的來(lái)保護(hù)，而不是把這些選擇從屬于任何目標(biāo)、任何義務(wù)或者任何目標(biāo)與義務(wù)的結(jié)合”[7]。“權(quán)利可能來(lái)自成文法、普通法、憲法，或是以其他眾所接受的權(quán)威來(lái)源為基礎(chǔ)，例如條約、公約或契約?！盵8]《殘疾人權(quán)利宣言》和《殘疾人保障法》作為殘疾人平等就業(yè)權(quán)的權(quán)威來(lái)源，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

殘疾人平等就業(yè)是其獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和融入社會(huì)生活的重要前提。殘疾人作為身體存在缺陷的人，勞動(dòng)能力與健全人相比較弱，他們?cè)诰蜆I(yè)過程中經(jīng)常遭受歧視，平等就業(yè)權(quán)時(shí)常被侵犯，因此其平等就業(yè)權(quán)更加值得我們關(guān)注。他們?cè)诰蜆I(yè)時(shí)經(jīng)常受到歧視和不平等對(duì)待，會(huì)影響他們生存權(quán)的有效保障。有官方數(shù)據(jù)顯示，“8500萬(wàn)殘疾人中，仍有1230萬(wàn)農(nóng)村殘疾人尚未脫貧，260萬(wàn)城鎮(zhèn)殘疾人生活十分困難，城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均收入與社會(huì)平均水平差距還比較大”[9]。因此，在“精準(zhǔn)扶貧”和“全面建成小康社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)背景下，平等就業(yè)權(quán)作為殘疾人享有的基本權(quán)利，值得認(rèn)真關(guān)注和對(duì)待。

2.保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。平等就業(yè)權(quán)是殘疾人享有的基本權(quán)利。根據(jù)公法上的權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的原則，保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)?！肮窕緳?quán)利獲得立法保護(hù)的權(quán)能，主要是一種客觀權(quán)能，即便是在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家立法機(jī)關(guān)承擔(dān)這一義務(wù)”[10]，這在我國(guó)的立法實(shí)踐中得到體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》第45條第3款規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”《殘疾人保障法》第30條規(guī)定：“國(guó)家保障殘疾人勞動(dòng)的權(quán)利。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件。”應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，“工作權(quán)是殘疾人應(yīng)該享有的基本人權(quán)，是民生之本和安國(guó)之策，具有特殊的社會(huì)性和政治性色彩”[11]。從國(guó)家的起源來(lái)看，國(guó)家保障殘疾人這一弱勢(shì)群體的基本權(quán)利，也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?guó)家有義務(wù)、有責(zé)任也有能力來(lái)幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)權(quán)。約翰·羅爾斯認(rèn)為：“社會(huì)結(jié)構(gòu)并不確立和保障那些狀況較好的人的較好前景，除非這樣做適合于那些較不幸運(yùn)的人的利益。”[12]正是因?yàn)楸Ｕ蠚埣踩说钠降染蜆I(yè)權(quán)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)，所以我國(guó)在進(jìn)入后疫情時(shí)代時(shí)，立即提出“六穩(wěn)”“六?！狈结?，從國(guó)家政策的層面保障殘疾人平等就業(yè)權(quán)的充分行使，這是我國(guó)中央政府盡到國(guó)家義務(wù)的重要體現(xiàn)。

3.殘疾人平等就業(yè)是建設(shè)和諧社會(huì)的需要。殘疾人作為弱勢(shì)群體，他們的平等就業(yè)問題關(guān)系到他們的生存和發(fā)展，需要我們特別關(guān)注。應(yīng)當(dāng)注意到，“不同的人基于其社會(huì)角色對(duì)事物抱有不同的愿望與偏好，即使對(duì)同一事物，也會(huì)有不同的需求和取向”[13]。有學(xué)者指出：“只要自己出身于社會(huì)頂端或接近社會(huì)頂端，人們多半很少關(guān)心其他人或其他團(tuán)體是否受到平等對(duì)待?！盵6]殘疾人能否實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)，這既是人類共同發(fā)展的需要，也關(guān)系到我們建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。[14]筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定是我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的前提。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，這是全球范圍內(nèi)的政府都需要認(rèn)真思考和解決的一個(gè)問題。因?yàn)椤坝绊懮鐣?huì)穩(wěn)定甚至引起社會(huì)‘震蕩’的人群之一就是弱勢(shì)群體?！盵15]因此，當(dāng)殘疾人這一弱勢(shì)群體的平等就業(yè)權(quán)得不到法律保障，其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障存在問題時(shí)，他們很有可能就會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，激化社會(huì)矛盾，造成群體性事件，進(jìn)而影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從這一前提出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)要采取各種法律手段，來(lái)穩(wěn)定和安撫殘疾人這一弱勢(shì)群體，通過相關(guān)法律制度的充分構(gòu)建來(lái)保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán)，這也是我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)所必需的。

二、殘疾人平等就業(yè)權(quán)的基本內(nèi)容及保護(hù)原則

殘疾人作為特殊群體，與其他健全人一樣，具有獨(dú)立的法律主體資格，享有法律上的同等保護(hù)。[16]殘疾人與健全人一樣，平等地享有憲法和法律所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。[17]欲實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，首先要在規(guī)范層面認(rèn)識(shí)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)。具體可分為基本內(nèi)容和保護(hù)原則兩個(gè)方面。

1.殘疾人平等就業(yè)權(quán)的基本內(nèi)容。殘疾人享有平等就業(yè)權(quán)，這是殘疾人這一特殊群體同健全人一樣，所享有的基本權(quán)利。托馬斯·潘恩指出，“所有人都處在同一地位”[18]?！稓埣踩藱?quán)利宣言》也指出：“殘疾人有權(quán)享有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障，并過著象樣的生活。他們有權(quán)按照其能力獲得并保有職業(yè)，或擔(dān)任有用處的、生產(chǎn)的、有報(bào)酬的工作，并加入工會(huì)。”[19]從這一前提出發(fā)，我們可以從殘疾人平等就業(yè)權(quán)的基本內(nèi)容這一角度來(lái)理解其法律保護(hù)問題。

殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，離不開其基本內(nèi)容的法律保障。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》第23條、第24條之規(guī)定，就業(yè)權(quán)可被歸納為如下權(quán)利：工作權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、享有公正合適工作條件權(quán)、免于失業(yè)保障權(quán)、同工同酬、不受歧視、公平取得報(bào)酬權(quán)、獲得尊嚴(yán)權(quán)、組織參加工會(huì)權(quán)、休息權(quán)等等。根據(jù)憲法和法律規(guī)定的平等原則，這些普通公民所享有的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利是殘疾人當(dāng)然享有的。世界人權(quán)會(huì)議通過的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》指出：“需要特別注意確保殘疾人不受歧視、平等地享有一切人權(quán)和基本自由，包括積極參與社會(huì)的各個(gè)方面。所有人權(quán)和基本自由都具有普遍性，因而毫不保留地適用于殘疾人。對(duì)殘疾人的任何直接歧視或其他對(duì)之不利的差別待遇均屬侵犯其權(quán)利?！盵20]此外，根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《殘疾人保障法》等相關(guān)法律規(guī)定，殘疾人的就業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)，不受歧視。此外，由于殘疾人存在身體方面的缺陷，因此應(yīng)當(dāng)受到特別保護(hù)。具體可從以下三項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行展開。

首先，殘疾人的自由擇業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到特別保護(hù)，不受任何歧視。殘疾人的身體存在缺陷，勞動(dòng)能力相對(duì)健全人而言會(huì)差一些。因此，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)殘疾人根據(jù)自己的興趣、能力來(lái)選擇適合自己的工作崗位。政府要為此創(chuàng)造良好的勞動(dòng)就業(yè)條件，并可以用行政手段鼓勵(lì)企事業(yè)單位積極為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，政府應(yīng)當(dāng)為殘疾人就業(yè)工作提供各類優(yōu)惠政策和扶持措施，并倡導(dǎo)社會(huì)形成不歧視殘疾人就業(yè)的良好氛圍。

其次，殘疾人的取得報(bào)酬權(quán)應(yīng)當(dāng)受到特別保護(hù)，任何用人單位不得給予無(wú)理由的差別對(duì)待。企事業(yè)單位不得因?yàn)閯趧?dòng)者是殘疾人，就隨意克扣他們的勞動(dòng)報(bào)酬。我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》明確了同工同酬的基本原則，絕對(duì)不允許無(wú)理由的差別對(duì)待。此外，根據(jù)《殘疾人保障法》第34條的規(guī)定：“任何單位在勞動(dòng)報(bào)酬方面不得歧視殘疾人?！币虼?，用人單位如果損害了殘疾人的平等取得報(bào)酬權(quán)，就涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

再次，殘疾人的接受勞動(dòng)培訓(xùn)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到特別關(guān)注。由于身體存在一定程度的缺陷，殘疾人勞動(dòng)者的就業(yè)能力和工作能力往往受到不同程度的制約，職業(yè)技能培訓(xùn)對(duì)于殘疾人勞動(dòng)者提高就業(yè)能力和工作能力具有特別重要的意義。根據(jù)《殘疾人保障法》第37條的規(guī)定：“政府有關(guān)部門設(shè)立的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)為殘疾人免費(fèi)提供就業(yè)服務(wù)。殘疾人聯(lián)合會(huì)舉辦的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)組織開展免費(fèi)的職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，為殘疾人就業(yè)和用人單位招用殘疾人提供服務(wù)和幫助?！边@些就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)自治組織，既有利于幫助殘疾人群體實(shí)現(xiàn)接受勞動(dòng)培訓(xùn)權(quán)，“更有利于公共治理領(lǐng)域國(guó)家和社會(huì)的分權(quán)”[21]。因此，為了切實(shí)保障殘疾人享有接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利，各級(jí)人民政府和相關(guān)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)采取措施扶持殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展。

2.殘疾人平等就業(yè)權(quán)的保護(hù)原則。殘疾人就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要以平等保護(hù)為原則。有學(xué)者指出：“就業(yè)權(quán)是殘疾人參與并融入社會(huì)的最好途徑?！盵17]筆者認(rèn)為，殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義。因?yàn)閷?duì)社會(huì)公共利益的捍衛(wèi)乃是社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)方案，它作為一項(xiàng)法律原則構(gòu)成了公平價(jià)值在當(dāng)代法律和法治中的制度表達(dá)。因?yàn)椤罢x要求，賦予人類的自由、平等和安全應(yīng)當(dāng)在最大程度上于共同福利相一致”[22]。我們應(yīng)當(dāng)從不歧視原則、形式平等和實(shí)質(zhì)平等這三個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值目標(biāo)。

首先，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不歧視原則。具體又可分為兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持符合中國(guó)國(guó)情的不歧視原則。不歧視原則來(lái)源于《殘疾人權(quán)利宣言》這一國(guó)際公約，這個(gè)國(guó)際公約，是充分建立在英美國(guó)家的歷史傳統(tǒng)中的。[23]基于中西國(guó)情的巨大差異，我國(guó)不能直接照搬照抄這個(gè)不歧視原則，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)公平正義理念貫徹到殘疾人平等就業(yè)權(quán)的保障工作中，堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，維護(hù)殘疾人這一特殊群體的人民主體地位。二是不歧視原則的重要性。從法律依據(jù)層面看，我國(guó)《殘疾人保障法》第38條規(guī)定了殘疾人在勞動(dòng)就業(yè)方面不受歧視，合法權(quán)益不受侵犯。不歧視殘疾人的就業(yè)，既是殘疾人權(quán)利保障的重要組成部分，也是《勞動(dòng)法》的重要內(nèi)容。從社會(huì)意義層面看，就業(yè)領(lǐng)域中的不歧視有助于保障殘疾人實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)，有利于他們充分融入社會(huì)，被社會(huì)所接納，進(jìn)而提高殘疾人的自信心以及社會(huì)共同體的認(rèn)同感。[11]這種自信心和認(rèn)同感的提高，可以增強(qiáng)殘疾人自食其力的信心和能力，從而減輕殘疾人自身、家庭、社會(huì)和政府的負(fù)擔(dān)。

其次，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)注重形式平等。形式平等就是“同等情況同等對(duì)待”?！稓埣踩藱?quán)利宣言》明確提出：“殘疾人應(yīng)受保護(hù)，以免受到任何剝削、任何管制或任何歧視性、虐待性或侮辱性的待遇?！盵2]“這是國(guó)際社會(huì)確定的對(duì)待殘疾人的規(guī)則，也是所有締約國(guó)應(yīng)當(dāng)奉行的規(guī)則。”[24]有學(xué)者認(rèn)為：“如果某些地位不按照一種對(duì)所有人都公平的基礎(chǔ)開放，那些被排除在外的人們覺得自己受到了不公正待遇的感覺就是對(duì)的，即使他們能從那些被允許占據(jù)這些職位的人的較大努力中獲利，他們的抱怨還是有道理，這不僅是因?yàn)樗麄兊貌坏铰毼坏哪承┩庠讵?jiǎng)賞例如財(cái)富和特權(quán)，而且是因?yàn)樗麄儽唤贵w驗(yàn)因熱情機(jī)敏地履行某些社會(huì)義務(wù)而產(chǎn)生的自我實(shí)現(xiàn)感。他們因此被剝奪了一種重要形式的人類善?！盵2]此外，還有學(xué)者指出：“從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，個(gè)人信守這些公平觀念并且利用社會(huì)資源逐漸樹立這些觀念是必要的。”[25]因此，無(wú)論是基于《殘疾人權(quán)利宣言》，還是我國(guó)《殘疾人保障法》的相關(guān)規(guī)定，還是從羅爾斯的分配正義理論出發(fā)，抑或站在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)，我國(guó)都應(yīng)當(dāng)從形式平等方面實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)。

再次，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)關(guān)注實(shí)質(zhì)平等。實(shí)質(zhì)平等就是強(qiáng)調(diào)合理的差別對(duì)待，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行特殊保護(hù)。殘疾人作為社會(huì)弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)的實(shí)質(zhì)平等，就是相對(duì)于健全人來(lái)說，應(yīng)當(dāng)受到特別關(guān)注和保護(hù)。因?yàn)椤澳切顩r較好的人不應(yīng)有權(quán)否決最不利者可以得到的利益。我們還是要最大限度地增加那些最不利者的期望”[2]?！耙豁?xiàng)關(guān)涉平等的法律規(guī)范，通常會(huì)預(yù)設(shè)這樣的價(jià)值判斷與政策性判斷，那就是何時(shí)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有人，何時(shí)不應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待。”[26]有學(xué)者認(rèn)為，“給弱小的處在不利地位的社會(huì)階層以幫助和特殊關(guān)懷是邁向平等的，而不是相反。”[27]因此，我們對(duì)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的特別保護(hù)，應(yīng)當(dāng)要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，允許合理差別這種不平等的存在，用這種不平等來(lái)實(shí)現(xiàn)平等。[28]

三、殘疾人平等就業(yè)權(quán)法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

正如前文所論述，殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)問題值得我們認(rèn)真對(duì)待。但可惜的是，我國(guó)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀，在國(guó)家立法層面、政府服務(wù)層面，以及司法救濟(jì)層面存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。

1.國(guó)家立法層面的不足。首先是法律、行政法規(guī)層面的不足。從立法數(shù)量方面來(lái)看，目前關(guān)于殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的國(guó)家層面立法較少，主要有兩部，一是法律，即《殘疾人保障法》；二是行政法規(guī)，即《殘疾人就業(yè)條例》。從立法質(zhì)量方面來(lái)看，我國(guó)關(guān)于殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的國(guó)家層面立法跟大多數(shù)立法一樣，“都在一定程度上存在立法理念落后、立法技術(shù)粗糙等問題”[29]。上文所提到的兩部現(xiàn)有法律、行政法規(guī)都只是在原則上規(guī)定了殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，缺乏細(xì)化和可操作性。

其次是規(guī)范性文件層面的不足。某些規(guī)范性文件存在地歧視殘疾人的平等就業(yè)，侵害殘疾人的平等就業(yè)權(quán)。有學(xué)者對(duì)這個(gè)問題做了梳理和分析，“例如《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)》中就有大量歧視殘疾人的規(guī)定，《廣東省公務(wù)員錄用體檢工作實(shí)施細(xì)則》更是赤裸裸地歧視殘疾人及其他一些方面有生理問題的人”[3]。

再次是法律制度運(yùn)行層面的不足。在具體法律適用的社會(huì)實(shí)踐中，許多法律制度發(fā)揮了良好的作用，但也存在著一些價(jià)值觀扭曲的負(fù)面作用。比如，殘疾人保障金制度在實(shí)踐中不但沒有發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，甚至還成為了阻止殘疾人實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)權(quán)的障礙。有的企業(yè)為了規(guī)避雇傭殘疾人而直接繳納保障金，有的企業(yè)為了獲得稅收優(yōu)惠，采取弄虛作假的方式雇傭殘疾人，這些現(xiàn)實(shí)問題都是制度本身沒能良性運(yùn)轉(zhuǎn)的體現(xiàn)。

2.政府服務(wù)層面的缺位。正如上文所論述，保障殘疾人平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是政府應(yīng)盡的義務(wù)。“政府在法律上承擔(dān)著直接提供合理便利的義務(wù)?！盵30]政府作為最主要的保障殘疾人平等就業(yè)權(quán)利的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)通過各種方式保障殘疾人實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。比如，法律規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，但實(shí)踐中，許多單位本來(lái)有適合殘疾人工作的崗位，卻不依法按比例安排殘疾人就業(yè)。有學(xué)者分析了這個(gè)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，“只要從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，殘疾人無(wú)法像正常人那樣創(chuàng)造同等的效益”[31]。但我們不能僅僅從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)來(lái)考慮殘疾人的就業(yè)問題，因?yàn)椤把a(bǔ)償性的理由將反歧視行動(dòng)看做對(duì)過往錯(cuò)誤的一種糾正”[32]。因此，由于實(shí)踐中長(zhǎng)期存在著歧視殘疾人就業(yè)的社會(huì)現(xiàn)象，作為對(duì)這個(gè)錯(cuò)誤的一種糾正，政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)，積極提供補(bǔ)償。

根據(jù)筆者調(diào)研盲人、聾啞人等殘疾人的就業(yè)情況來(lái)看，政府對(duì)于盲人、聾啞人等殘疾人的就業(yè)問題缺乏足夠關(guān)注和引導(dǎo)，政府服務(wù)存在一定程度上的缺位。盲人主要是從業(yè)推拿按摩等保健行業(yè)，聾啞人主要是從業(yè)理發(fā)等服務(wù)行業(yè)。在新冠疫情期間，我國(guó)由于各地封閉管理、停產(chǎn)停業(yè)，這些在保健、服務(wù)行業(yè)就業(yè)的殘疾人失去了工作，待業(yè)在家，基本沒有收入，生存成為了問題。這些現(xiàn)實(shí)問題，在一定程度上反映了一些地方政府社會(huì)服務(wù)缺位。

3.司法救濟(jì)層面的欠缺。在殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)案件的司法實(shí)踐中，作為當(dāng)事人的殘疾人的訴訟權(quán)利保障不足。具體來(lái)說，殘疾人在起訴、參與庭審等司法程序過程中均存在困難。

首先，殘疾人的平等就業(yè)權(quán)問題較少受到公益訴訟制度的關(guān)注，難以進(jìn)入司法裁判實(shí)踐。有學(xué)者分析道：“我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟與民事訴訟的受案范圍尚不涵蓋涉及殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的公益訴訟案件。”[33]筆者注意到，《行政訴訟法》第12條、第13條并未將殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)案件納入受案范圍，《民事訴訟法》第119條、第123條、第124條規(guī)定了起訴條件和受案范圍，同樣沒有包含殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)案件。目前我國(guó)只是初步構(gòu)建了環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者公益訴訟制度，未將殘疾人的平等就業(yè)權(quán)案件納入公益訴訟制度的受案范圍。因此，這就有可能導(dǎo)致殘疾人因平等就業(yè)權(quán)受到侵害而起訴至法院時(shí)，法院會(huì)以“不屬于受案范圍”為由對(duì)這類案件不予受理。這當(dāng)然是司法救濟(jì)層面欠缺的一個(gè)重要體現(xiàn)。

其次，侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件的舉證責(zé)任分配規(guī)定需要進(jìn)一步完善。司法實(shí)踐對(duì)侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)的民事案件，通常采用的是民事訴訟中一般舉證責(zé)任分配原則，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則。由于殘疾人的身體存在缺陷，其表達(dá)訴求、進(jìn)行舉證質(zhì)證等庭審參與能力較低，因此一般舉證責(zé)任分配原則在侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)的審判實(shí)踐中并不完全合適。在《民事訴訟法》尚未修改，最高人民法院也未對(duì)此發(fā)布專門司法解釋的情況下，法院在司法審判過程中如何根據(jù)個(gè)案，運(yùn)用自由裁量權(quán)進(jìn)行舉證責(zé)任的平衡，是法院處理殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件時(shí)，所必須解決的問題。

四、殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)路徑

我國(guó)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)目前還存在一定程度的現(xiàn)實(shí)困境。在國(guó)務(wù)院提出“六穩(wěn)”“六?！狈结樀恼弑尘跋?，如何用法律手段保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)，是當(dāng)下法學(xué)界必須解決的理論問題。具體路徑可分為立法、行政、司法三個(gè)方面。

1.殘疾人平等就業(yè)權(quán)的立法保護(hù)路徑。首先，在國(guó)家立法層面，保障殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律體系需要進(jìn)一步完善。從立法數(shù)量上來(lái)看，我國(guó)要加快制定《反殘疾人就業(yè)歧視法》，用國(guó)家法律的形式來(lái)明確和細(xì)化殘疾人就業(yè)歧視的認(rèn)定。從立法質(zhì)量上來(lái)看，我國(guó)要進(jìn)一步完善《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》等法律、行政法規(guī)對(duì)殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的具體措施，強(qiáng)化可操作性，更加明確和完善殘疾人的按比例就業(yè)制度。從立法主體上來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國(guó)家法律的形式和手段，保障殘疾人平等就業(yè)權(quán)的協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)各部門各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作。

其次，在規(guī)范性文件層面，侵害殘疾人平等就業(yè)權(quán)的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)加快清理。一些規(guī)范性文件公然地歧視殘疾人就業(yè)，備案審查機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止這些規(guī)范性文件?？上驳氖?，“廣東省教育廳印發(fā)的《廣東省教師資格申請(qǐng)人員體格檢查標(biāo)準(zhǔn)》刪除了原標(biāo)準(zhǔn)中限制和歧視殘障人士的條款，保障了具有相關(guān)肢體、視力、聽力等殘疾的人士從事教師職業(yè)的權(quán)利”[3]。筆者認(rèn)為，這是殘疾人平等就業(yè)權(quán)通過規(guī)范性文件的形式，實(shí)現(xiàn)法律保護(hù)的一個(gè)重大進(jìn)步，值得其他地區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。

再次，在法律制度保障層面，殘疾人按比例就業(yè)、就業(yè)保障金制度以及稅收優(yōu)惠制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過立法方式來(lái)予以細(xì)化和完善。我國(guó)目前的殘疾人按比例就業(yè)和就業(yè)保障金制度并未從根本上解決殘疾人就業(yè)問題。在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了個(gè)別用人單位寧愿支付就業(yè)保障金也不愿與殘疾人簽訂勞動(dòng)合同，更有甚者還與殘疾人簽訂假合同騙取國(guó)家的稅收優(yōu)惠等惡劣現(xiàn)象。至于殘疾人按比例就業(yè)制度，在實(shí)踐中更是不被遵守，而且還有可能被一些用人單位惡意利用，造成對(duì)殘疾人就業(yè)的歧視。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)立法明確和細(xì)化殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，規(guī)定歧視殘疾人就業(yè)的法律責(zé)任，通過一系列法律制度的完善，充分保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán)。

2.殘疾人平等就業(yè)權(quán)的行政保護(hù)路徑。首先，政府應(yīng)當(dāng)樹立起義務(wù)、服務(wù)和責(zé)任意識(shí)。我國(guó)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，是他們不可推卸的義務(wù)和責(zé)任；充分保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán)，是堅(jiān)持人民主體地位、建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。因?yàn)椤罢诰珳?zhǔn)扶貧中加強(qiáng)殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持，是作為公權(quán)力主體的政府持續(xù)在實(shí)踐領(lǐng)域的各種舉措之一”[17]?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?1條、第32條、第33條分別規(guī)定了殘疾人就業(yè)的優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施、集中安排殘疾人就業(yè)和按比例就業(yè)制度。因此，各級(jí)人民政府在主觀上要增強(qiáng)尊重和保護(hù)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的意識(shí)；在客觀上要積極提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，通過各種方式和手段開展一系列殘疾人技能培訓(xùn)活動(dòng)，創(chuàng)造良好的就業(yè)條件，引導(dǎo)殘疾人積極就業(yè)。

其次，政府應(yīng)當(dāng)將侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)的行為納入行政執(zhí)法范圍。殘疾人平等就業(yè)權(quán)的有效保護(hù)，與用人單位的積極接納有很大關(guān)聯(lián)。在實(shí)踐中，有的用人單位沒有遵守殘疾人按比例就業(yè)制度，或未按足額比例招錄殘疾人，或用就業(yè)保障金代替招錄殘疾人，這些做法都嚴(yán)重侵害了殘疾人的平等就業(yè)權(quán)。因此這些現(xiàn)象需要政府相關(guān)行政執(zhí)法部門的介入，用行政手段精準(zhǔn)查處用人單位對(duì)殘疾人平等就業(yè)權(quán)侵犯的各種違法行為。

3.殘疾人平等就業(yè)權(quán)的司法保護(hù)路徑。首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將殘疾人的平等就業(yè)權(quán)案件納入公益訴訟制度的范圍?，F(xiàn)行法律并未規(guī)定當(dāng)事人可以就殘疾人的平等就業(yè)權(quán)案件提起公益訴訟，這不利于我們從司法層面保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)。殘疾人由于身體有缺陷，有時(shí)無(wú)法對(duì)侵犯自身就業(yè)權(quán)的行為提起訴訟。因此基于維護(hù)社會(huì)公平正義的需要，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將殘疾人的平等就業(yè)權(quán)案件納入公益訴訟的范圍。類比我國(guó)的環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者公益訴訟制度，殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的公益訴訟可以交由殘聯(lián)等社會(huì)公益組織提起，增強(qiáng)殘聯(lián)等社會(huì)公益組織在殘疾人平等就業(yè)權(quán)保護(hù)方面所起的重要作用，也在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)用人單位和政府部門的有效監(jiān)督。

其次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件的舉證責(zé)任分配規(guī)定。在我國(guó)現(xiàn)行司法實(shí)踐中，侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件的舉證責(zé)任分配是采取“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般舉證責(zé)任原則。但是我們應(yīng)當(dāng)注意到，由于殘疾人的身體存在缺陷，其在舉證過程中存在一定程度的困難，因此這個(gè)舉證責(zé)任原則應(yīng)當(dāng)做出一些改變。但是由于《民事訴訟法》暫未修改，也沒有相應(yīng)的司法解釋，因此法院在審理這類案件的過程中，需要發(fā)揮自由裁量權(quán)來(lái)平衡個(gè)案中舉證責(zé)任的分配。筆者認(rèn)為，在侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)的案件中，原告只需要提出初步證據(jù)。具體包括：(1)原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明自己是殘疾人；(2)原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明自己能夠勝任這份工作；(3)原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明用人單位知道或應(yīng)當(dāng)知道，原告是殘疾人，并且因?yàn)檫@個(gè)原因而未提供就業(yè)機(jī)會(huì)。原告提供了這些初步證據(jù)之后，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移至用人單位。如果用人單位不能提供相應(yīng)證據(jù)來(lái)證明自己不存在歧視殘疾人就業(yè)的行為，則承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件的法律援助制度。法諺有云：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！币话銇?lái)說，殘疾人所掌握的法律知識(shí)較為薄弱，訴訟能力不足，經(jīng)濟(jì)條件也較差，沒有能力聘請(qǐng)律師為自己提供法律服務(wù)。《殘疾人權(quán)利宣言》第11條規(guī)定：“殘疾人如確需合格的法律援助以保護(hù)其人身和財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)能夠獲得這種援助。”[2]黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助。”[34]因此，將侵犯殘疾人平等就業(yè)權(quán)案件納入法律援助制度體系予以保護(hù)，具有現(xiàn)實(shí)必要性?！拔覈?guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以省、市(州)、縣(市、區(qū))殘疾人法律援助機(jī)構(gòu)為縱向，基層法院、基層法律服務(wù)和法律援助機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社區(qū)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益示范崗為橫向的縱橫一體的殘疾人平等就業(yè)權(quán)法律援助制度體系?！盵33]通過法律援助制度體系的健全和完善，我們可以為殘疾人提供系統(tǒng)、全面、細(xì)致的法律咨詢和代理服務(wù)，幫助殘疾人解決就業(yè)歧視問題，維護(hù)殘疾人平等就業(yè)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié) 語(yǔ)

本文從殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)問題出發(fā)，闡明了平等就業(yè)權(quán)是殘疾人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，保障殘疾人的平等就業(yè)權(quán)是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)，殘疾人平等就業(yè)是建設(shè)和諧社會(huì)的需要。殘疾人的自由擇業(yè)權(quán)、取得報(bào)酬權(quán)和接受勞動(dòng)培訓(xùn)權(quán)等權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到特別保護(hù)，不受任何歧視，任何用人單位不得給予無(wú)理由的差別對(duì)待。我們應(yīng)當(dāng)從不歧視原則、形式平等和實(shí)質(zhì)平等這三個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值目標(biāo)。殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀，在國(guó)家立法、政府服務(wù)和司法救濟(jì)層面存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。因此，我們需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)困境，從立法、行政、司法等保護(hù)路徑予以制度完善。總體而言，殘疾人平等就業(yè)權(quán)的法律保護(hù)是一個(gè)值得我國(guó)關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)問題，這一問題不是僅靠政府力量就能解決的，它需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等多元主體共同努力來(lái)予以充分解決。