杜繼芳 周鳳祥 天津市武清區(qū)委黨校（行政學(xué)院）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化城市化進(jìn)程加快，越來越多的年輕人外出務(wù)工或搬到城區(qū)居住，不能長期陪伴在老人身邊，農(nóng)村空巢老人越來越多，養(yǎng)老問題進(jìn)一步凸顯。在此背景下，發(fā)展農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是解決這種情況的有效方式和措施。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人需要付出一定的費(fèi)用，這就需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更高標(biāo)準(zhǔn)和更專業(yè)的照護(hù)、醫(yī)療、陪伴等服務(wù)。

一、當(dāng)前農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀——以W區(qū)為例

近年來，我國人口老齡化問題越來越凸顯，各級政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，積極應(yīng)對人口老齡化，將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)納入重要議事日程。如W 區(qū)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與、市場化推動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，在不斷加大政府財(cái)政投入的同時(shí)，鼓勵和支持社會力量投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。幾年來，城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)同步推進(jìn)，有力保障了養(yǎng)老服務(wù)需求，促進(jìn)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。全區(qū)建有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)15 所，其中國辦養(yǎng)老院1 所、公建民營養(yǎng)老院2 所、社會辦養(yǎng)老院11 所，光榮院1所，共有養(yǎng)老床位2633 張。據(jù)調(diào)研，該區(qū)的主要做法是：

（一）強(qiáng)化頂層規(guī)劃，出臺配套政策，助推養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

十四五時(shí)期，我國將進(jìn)入中度老齡化階段，未來老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也會更加旺盛。這就需要各級政府全面深化思想認(rèn)識、更新發(fā)展理念、推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)科學(xué)發(fā)展，積極應(yīng)對人口老齡化、滿足老年群體需求，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，給老年人營造一個(gè)更為安全貼心舒適的養(yǎng)老環(huán)境，為老年人提供安享晚年的生活空間。按照政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、市場推動的原則，結(jié)合實(shí)際，合理布局，量化階段目標(biāo)，詳實(shí)梳理制定養(yǎng)老設(shè)施年度建設(shè)任務(wù)，并逐年抓好落實(shí)。同時(shí)，在資金支持、鼓勵民間資本進(jìn)入等方面明確了扶持政策，為養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

（二）堅(jiān)持養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)并舉，協(xié)調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)發(fā)展

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政策扶持，多方參與，完善一次性建設(shè)補(bǔ)貼與運(yùn)營補(bǔ)貼相結(jié)合的“1+1”補(bǔ)貼模式，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助等模式，有效打包扶持政策資源，對新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床3 萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼，對公辦改造的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床1.2 萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼；對新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床1.5 萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼，對民辦改造的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床0.6 萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼；同時(shí)享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼?！?+1”政策補(bǔ)貼模式有機(jī)結(jié)合，激發(fā)了養(yǎng)老市場活力，有效吸引了民營資本的涌入，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不斷提高社會養(yǎng)老服務(wù)水平和效率，促進(jìn)有序競爭機(jī)制的形成，實(shí)現(xiàn)合作共贏。幾年來共新增和改擴(kuò)建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)5 所，新增養(yǎng)老床位542 張。此外，各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照食品安全規(guī)范打造“陽光廚房”；完善了餐飲從業(yè)人員健康證；規(guī)范了餐具洗滌消毒、食品存放等流程，建立起規(guī)范運(yùn)行的管理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了食品操作環(huán)節(jié)可視化、管理方式信息化、社會監(jiān)督透明化、加工流程規(guī)范化，切實(shí)保障了老人食品安全。

二是夯實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)，推進(jìn)日照中心和農(nóng)村幸福院建設(shè)。日照中心、農(nóng)村幸福大院是通過整合利用村委會現(xiàn)有的村莊建設(shè)土地、房屋資源新建或改擴(kuò)建的300 平方米以上的老年活動場所。農(nóng)村幸福院配齊“五室一課”功能，為老年人提供文體娛樂、康復(fù)健身、老年課堂、醫(yī)療保健臨時(shí)住養(yǎng)和配就餐服務(wù)，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。同時(shí)建立幸福大院建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)貼制度，每所幸福大院根據(jù)規(guī)模給予30-50 萬元的建設(shè)補(bǔ)貼和每年2.5 萬元的運(yùn)營補(bǔ)貼。幸福院的投入使用，探索了農(nóng)村養(yǎng)老的新模式，既解決了年輕人外出務(wù)工，家中老人無人照顧的后顧之憂，又對保持農(nóng)村的和諧穩(wěn)定起到了積極作用。

三是推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向村街、社區(qū)延伸服務(wù)。通過資金補(bǔ)貼的方式，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道托老所、養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)開展向村街社區(qū)養(yǎng)老延伸服務(wù)，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等引入家庭，入戶為老年人提供專業(yè)化服務(wù)。

（三）搶抓機(jī)遇，推動養(yǎng)老事業(yè)協(xié)同發(fā)展

黨的十九屆五中全會提出堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，這也為十四五時(shí)期養(yǎng)老事業(yè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向，提出了要求。借助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016 年—2020 年）》《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》等相關(guān)規(guī)劃和政策出臺，為統(tǒng)籌建設(shè)特色養(yǎng)老服務(wù)片區(qū)，重點(diǎn)加強(qiáng)由基本養(yǎng)老功能衍生出的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同和相互輸出，注入了堅(jiān)強(qiáng)保障和創(chuàng)新動力?！巴ㄎ淅取比齾^(qū)市共商養(yǎng)老事業(yè)攜手發(fā)展之策，逐步打造為“京津冀”養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展框架下的政策、體制、體系等相關(guān)改革發(fā)展的融通與銜接的先行先試區(qū)。各項(xiàng)補(bǔ)貼和扶持項(xiàng)目也不斷跟進(jìn)，吸引著不同社會資本逐步轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。幾年來，WQ 區(qū)共整合四所酒店及社區(qū)公建改建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，面向三地老人開放，為疏解非首都核心功能做出了努力，為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源分配不均，公辦與民辦還存在一定差距

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平、飲食條件方面，公辦的條件普遍強(qiáng)于民辦機(jī)構(gòu)，如公辦養(yǎng)老院，其內(nèi)部硬件設(shè)施、整體衛(wèi)生環(huán)境、床位擁有量、護(hù)理人員的專業(yè)水平、醫(yī)療服務(wù)條件等要相對優(yōu)于其他民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前這種差距有逐步縮小的趨勢，特別是近年來新開辦的一些民辦福利機(jī)構(gòu)，設(shè)施、服務(wù)、環(huán)境等都在不斷提升，但存在著收費(fèi)較高，一般收入家庭老人望而卻步的現(xiàn)象。

（二）缺乏專業(yè)護(hù)理人才

護(hù)理人員專業(yè)性不強(qiáng)，特別是一些小規(guī)模民辦機(jī)構(gòu)，其護(hù)理人員大多是附近村莊的婦女，缺乏一定的專業(yè)護(hù)理知識，不能為不同層次需求的老人提供差異化服務(wù)，也無法為一些失能老人等特殊群體提供較高層級服務(wù)，對老人的照顧不夠全面。同時(shí)，護(hù)理人員隊(duì)伍極不穩(wěn)定，薪酬待遇跟不上，留不住人。據(jù)調(diào)查，護(hù)理人員普遍認(rèn)為這項(xiàng)工作很累，每天工作時(shí)間比較長，沒有一定的耐心和奉獻(xiàn)精神是根本做不了的。而且現(xiàn)在工資也還是偏低，沒有足夠的吸引力。尤其是養(yǎng)老院封閉管理期間，護(hù)理員不能按時(shí)休假，也不能回家，造成人員情緒不穩(wěn)定，人員流失較多，造成護(hù)理員更加缺乏的現(xiàn)象。

（三）缺乏對老年人的精神慰藉

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在一種現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)的條件在不斷提升，但只是老人提供一個(gè)生活照護(hù)的地方，平時(shí)工作人員也僅僅是提供看護(hù)服務(wù)，沒有其他方面的延伸，服務(wù)意識上還有待提升。尤其是一些機(jī)構(gòu)護(hù)理員人手不足，也未受過專業(yè)的關(guān)于心理疏導(dǎo)訓(xùn)練，每天大部分時(shí)間忙于照料老人，缺乏和老人的交流。老人在這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中生活普遍比較孤獨(dú)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及子女對老人的精神需求方面考慮不足。不少老人反映自己精神孤獨(dú)，缺乏交流，希望護(hù)理人員能夠經(jīng)常陪她聊聊天，說說話。在訪談老人的過程中，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的老人對吃住還是比較滿意的，他們就是希望子女、朋友能夠經(jīng)常的來看看他，滿足精神上的需求。特別是養(yǎng)老院封閉管理期間，親屬不能看望老人，造成老人情緒低落，部分老人身心皆出現(xiàn)問題。

（四）缺乏兜底保障型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

一部分陷于特殊困境老人群體因身體、能力或其他原因依靠自身無法滿足養(yǎng)老需求，這部分老人如何養(yǎng)老？這就需要為這些特殊老年人設(shè)置兜底的保障政策。在農(nóng)村，為徹底解決鎮(zhèn)辦敬老院消防安全隱患、空置率高等問題，大部分敬老院關(guān)停，敬老院中少部分特困供養(yǎng)對象到其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住養(yǎng)，但剩余分散供養(yǎng)的特困供養(yǎng)對象養(yǎng)老需求難以保障。

三、保障農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的對策思考

2020 年9 月我國民政部印發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，自2020 年11 月1 日起施行，全面提升并規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)與管理。鑒于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保障老年人晚年生活中的巨大作用，在新的時(shí)代背景下，從養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政府政策支持、人員培訓(xùn)管理、社會力量參與等方面研究促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，最終提高住院老人的養(yǎng)老服務(wù)水平。

（一）強(qiáng)化政策扶持，建立長效機(jī)制

首先，對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地給予優(yōu)惠政策。用地是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中投入最大的因素。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資大，回報(bào)周期長，又屬于微利行業(yè)，建議通過土地劃撥或在政府收益金中予以重點(diǎn)考慮，區(qū)別于商業(yè)用地。同時(shí)在集體建設(shè)用地開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和利用廠房、學(xué)校等閑置設(shè)施開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面，建議出臺具體的受理審批辦法。制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，簡化非盈利性養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的審批環(huán)節(jié)，并對經(jīng)營非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)予以相應(yīng)的稅費(fèi)減免。

其次，出臺配套政策。圍繞建立健康支持體系、養(yǎng)老服務(wù)體系、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系、規(guī)劃建設(shè)體系、社會保障體系、社會支撐體系、財(cái)稅金融支持體系、老年人權(quán)益保障體系8 個(gè)體系，將分散在各部門的涉老任務(wù)統(tǒng)籌整合為有機(jī)銜接的制度體系，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和政策措施，解決政策壁壘、資源零散、協(xié)調(diào)困難等問題。同時(shí)為困境老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給以優(yōu)惠政策及資金補(bǔ)助，提高服務(wù)對象的照料服務(wù)質(zhì)量。

再次，進(jìn)一步細(xì)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)管力度。規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營服務(wù)管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，改善和提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。政府和民政等相關(guān)部門加大監(jiān)管力度，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行限期整改，不因養(yǎng)老院規(guī)模大小、運(yùn)行模式、機(jī)構(gòu)性質(zhì)區(qū)別對待，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營，切實(shí)提升老年人的獲得感、幸福感、安全感。

（二）拓寬農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式

鼓勵志愿組織、非營利性社會組織以及私營企業(yè)在內(nèi)的多種運(yùn)營方式進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，繁榮、完善養(yǎng)老服務(wù)市場。積極探索新型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)模式，全面落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》文件要求，進(jìn)一步激發(fā)養(yǎng)老領(lǐng)域投資活力。引導(dǎo)各類企業(yè)、機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)、養(yǎng)老服務(wù)提供等。

（三）提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)品質(zhì)

新修訂的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》要求對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)規(guī)范進(jìn)行了明確規(guī)定。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需向老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)活動的要求。對老人進(jìn)行完善的評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定或者變更老年人照料護(hù)理等級；細(xì)化了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)老年人感染傳染病或疑似傳染病人時(shí)的應(yīng)急措施；增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)助老年人家庭成員看望和問候老年人，以及鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展延伸服務(wù)的內(nèi)容。這些規(guī)定的細(xì)化，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高服務(wù)品質(zhì)提供了根本遵循。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)工作，提升養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平

加強(qiáng)對養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)工作的宣傳，營造一個(gè)尊重老年人服務(wù)工作者勞動的氛圍，使更多具有專業(yè)素養(yǎng)的人自覺自愿投身到養(yǎng)老服務(wù)工作中來。將養(yǎng)老服務(wù)工作者的職業(yè)技能培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員持證上崗；適當(dāng)提高從業(yè)持證人員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以鼓勵更多的從業(yè)人員參與到專業(yè)化培訓(xùn)中來，從而整體提高從業(yè)人員的素質(zhì)與服務(wù)水平。

四、結(jié)語

與城市老年人相比，農(nóng)村老年人不僅需要子女經(jīng)濟(jì)上的援助、生活上的照料，更需要精神上的慰藉，這對在城市工作或定居的子女來說是難以兼顧的養(yǎng)老問題。隨著我國人口老齡化的發(fā)展，大力推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展成為農(nóng)村老人安享晚年的有效途徑。