新時代國土整治與生態(tài)修復轉型分析

李宇 陜西省土地工程建設集團

國土綜合整治生態(tài)建設是一個長期的過程，要修復以往人類活動造成的環(huán)境污染，更要系統(tǒng)性地恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，核心是要從根本上革新現(xiàn)行粗放的土地利用方式，實現(xiàn)土地利用生態(tài)化、經(jīng)濟發(fā)展綠色化。國土整治生態(tài)規(guī)劃的合理與否將會影響著生態(tài)修復的效果，因此需要制定合理的控制指標和分區(qū)規(guī)劃，重點落實好各類生態(tài)用地的數(shù)量結構優(yōu)化和空間布局優(yōu)化，既要考慮系統(tǒng)合理性，也要評估可操作性，為國土整治和生態(tài)修復的實施提供科學的參考。

一、生態(tài)系統(tǒng)修復概述

生態(tài)系統(tǒng)修復主要針對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)破壞和生態(tài)脆弱問題進行系統(tǒng)性的修復或重構，恢復區(qū)域生物多樣性和生態(tài)服務功能，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定和當?shù)厣鷳B(tài)可持續(xù)發(fā)展。從土地承載空間上看，生態(tài)系統(tǒng)修復可細分林地、濕地（水域）和農(nóng)田（耕地）等生態(tài)系統(tǒng)建設。

（一）林地生態(tài)系統(tǒng)建設

林地建設不光是增加森林覆蓋率，不僅需要考慮林地休閑游憩景觀的需要，也要兼顧林地生態(tài)系統(tǒng)的水土保持、動物保育等生態(tài)服務功能，因此應避免單一齡期、單一林種的種植，應更多地采用異齡、多種類的模式構建生態(tài)混交林，要從植物群落構建角度來設置林地的“喬-灌-草”空間復層結構。

（二）濕地生態(tài)系統(tǒng)建設

水域建設不僅要滿足防汛、防澇、航運等基本要求，還要考慮水域作為濕地的環(huán)境凈化和生物保育功能，同時應避免水系岸線的僵直化和駁岸過度硬化造成水陸生態(tài)系統(tǒng)阻隔，宜更多地采用自然緩坡岸線或設置一些近岸濕地淺灘，為涉禽、魚蝦、陸地動物提供一定的物質(zhì)交換場所，使自然生態(tài)系統(tǒng)的食物鏈得以延續(xù)[1]。

（三）農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)建設

農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復應徹底改變以往農(nóng)田設施建設過度硬質(zhì)化的做法，通過生態(tài)友好型的工程技術重構農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，例如采用生態(tài)型的溝渠設計加強溝渠內(nèi)部與農(nóng)田的物質(zhì)交換，在溝渠內(nèi)設置一定數(shù)量的魚蝦躲藏空間、逃生斜坡作為生物避難所，設置生態(tài)涵洞、生態(tài)橋、生態(tài)廊道等來保障兩棲動物、哺乳動物由農(nóng)田向其他生態(tài)空間安全遷移。生態(tài)系統(tǒng)修復不僅僅是單一生態(tài)系統(tǒng)的功能完善，需要統(tǒng)籌考慮林地、水域和農(nóng)田等生態(tài)空間建設，強化各生態(tài)系統(tǒng)之間的功能配合，從生物多樣性保護角度營造適宜的自然生境，實現(xiàn)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)服務價值最大化。

二、國土空間的生態(tài)環(huán)境風險分析

國土空間的生態(tài)環(huán)境風險涵蓋環(huán)境污染、水土流失、生態(tài)系統(tǒng)退化等各方面內(nèi)容，影響因素十分復雜，從國土規(guī)劃到建設用地流轉都牽涉其中。上述問題決定了預防國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風險必須建立完整、系統(tǒng)的制度體系，必須融入“地上地下、陸海統(tǒng)籌”的生態(tài)環(huán)境治理理念。在運用信息化技術手段和方法的基礎上，通過整合政府相關行政部門職能，構建“全方位、多層級”的生態(tài)環(huán)境風險管理體系，包括生態(tài)風險監(jiān)測、生態(tài)風險識別、生態(tài)風險管控、生態(tài)風險處置等全方位內(nèi)容，涵蓋從中央部委到縣區(qū)村鎮(zhèn)等多層級主體。健全完善國土空間地—?！铡币惑w化生態(tài)風險管理體系，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警以及執(zhí)法監(jiān)督檢查提供數(shù)據(jù)支持和政策依據(jù)。在此前提下，要加強宏觀政策與微觀管控之間的薄弱環(huán)節(jié)，必須采取以“三線一單”為基礎的生態(tài)環(huán)境風險防控措施。具體內(nèi)容包括：嚴控“生態(tài)保護紅線”，確保生態(tài)敏感區(qū)域性質(zhì)不改變；堅持“環(huán)境質(zhì)量底線”，確保分區(qū)域環(huán)境污染物排放達到規(guī)定標準；限制“資源利用上線”，確保自然資源利用總量、強度符合管控要求；施行“生態(tài)環(huán)境準入清單”，確保國土開發(fā)、空間布局等活動達到環(huán)境準入要求[2]。

三、新時代國土整治與生態(tài)修復轉型策略

隨著生態(tài)文明建設的大力推進，生態(tài)保護成為國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。從生態(tài)系統(tǒng)整體性、均衡性出發(fā)，識別生態(tài)保護關鍵區(qū)域，因地制宜地推進生態(tài)系統(tǒng)修復和國土綜合治理，提升生態(tài)系統(tǒng)服務整體功能，構建國土空間生態(tài)保護格局，是當前國土空間生態(tài)保護修復系統(tǒng)工程面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，也是國土空間規(guī)劃體系建設的重要內(nèi)容。國土空間生態(tài)保護格局是統(tǒng)籌把握地方生態(tài)保護重點區(qū)域、生態(tài)修復和國土綜合整治重點，對區(qū)域生態(tài)空間優(yōu)化配置，逐步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指導性框架。與生態(tài)安全格局相比，生態(tài)保護格局更注重識別生態(tài)保護的重點區(qū)域，指導規(guī)劃期內(nèi)重點項目的科學和合理安排，維護景觀格局整體性，形成區(qū)域生態(tài)文明建設和生態(tài)保護的“一張藍圖”。

（一）建立健全有關國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)

現(xiàn)階段我國在國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護方面存在著體制不夠健全的情況，這也就導致了國土規(guī)劃工作生態(tài)環(huán)境保護效益始終無從體現(xiàn)。針對這一情況，注重健全我國的國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)是非常重要的。第一，應該將國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護的相關內(nèi)容納入法律保護的體系當中，強制要求國土規(guī)劃工作的開展必須要將生態(tài)效益考慮其中，從而有利于國土規(guī)劃工作向著更加規(guī)范化以及法制化的方向轉變。第二，相關部門應該積極分析并充分結合我國國土資源的特點，通過制定具有針對性的國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護舉措，協(xié)調(diào)區(qū)域化的生態(tài)環(huán)境以及國土資源利用之間的關系。

（二）明確社會經(jīng)濟發(fā)展對規(guī)劃的要求

我國社會經(jīng)濟發(fā)展必然朝著高質(zhì)量的方向發(fā)展。這就對國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，要求必須對自然資源進行高效、集約利用。社會經(jīng)濟的發(fā)展給人們生活帶來了改變，人們不滿足于物質(zhì)財富需求，對精神財富也有了更高的追求，因此，應通過國土空間的合理規(guī)劃為人們創(chuàng)造良好自然生態(tài)環(huán)境條件，滿足人們對美好生活的需求。除此以外，針對目前區(qū)域發(fā)展不平衡以及不充分的問題，還需要通過國土空間規(guī)劃調(diào)整區(qū)域發(fā)展格局，對各區(qū)域發(fā)展的情況進行優(yōu)勢對比，由先進城市帶領城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進國土資源能夠在更大范圍內(nèi)進行流動和配置，進一步提高對國土空間資源的利用率[3]。

（三）建立生態(tài)環(huán)境保護信息平臺

從生態(tài)環(huán)境保護不同維度思考國土空間規(guī)劃，使其更好地保證生態(tài)空間與服務功能合理布局及均衡優(yōu)化，提升國土資源利用率及使用價值，促進經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；為增強國土空間規(guī)劃效果，以及生態(tài)環(huán)境保護有效規(guī)劃，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術、物聯(lián)網(wǎng)技術以及GPS 定位技術等來建立生態(tài)環(huán)境保護信息平臺，其目的為實現(xiàn)空間結構優(yōu)化與自然資源有效保護和利用提供技術支持，既能提升國土空間規(guī)劃科學性，也能將國土空間規(guī)劃編制工作全面覆蓋。通過利用上述各類技術將獲取的生態(tài)環(huán)境信息導入平臺中，為生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、措施制定以及日常監(jiān)管提供參考依據(jù)，推動生態(tài)環(huán)境保護工作順利開展。明確國土空間規(guī)劃重點，分析與評估國土空間規(guī)劃中土地資源利用與環(huán)境保護具體情況，根據(jù)國土空間開發(fā)利用特點，正確審視國土空間規(guī)劃中有關生態(tài)環(huán)境保護各項問題，充分利用生態(tài)環(huán)境保護信息平臺，提出相對應解決措施，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

（四）切實落實國土規(guī)劃的相關舉措

國土規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境相關保護工作的落實，實際上僅僅有理論和技術層面的支持是遠遠不夠的，在這個過程當中政府還應制定相應的措施，才能切實實現(xiàn)在國土規(guī)劃過程中，全面落實生態(tài)環(huán)境保護工作的基本工作目標。首先，國家以及相關的政府部門應該明確各個相關部門的具體職責，通過各部門協(xié)同分工合作的方式，共同將這些工作落實和完成好，讓部門之間權責分明，有利于工作的順利開展；其次，政府需要不斷加強相應的立法工作，完善和落實國土規(guī)劃的相關法律和法規(guī)，最后，國土規(guī)劃需要充分結合現(xiàn)階段的市場發(fā)展綜合情況。

（五）優(yōu)化國土空間規(guī)劃的配置方式

第一，要堅持戰(zhàn)略引領。積極響應國家、地方重大戰(zhàn)略要求，聚焦區(qū)域發(fā)展重點和核心問題，開展國土空間規(guī)劃工作，對經(jīng)濟開發(fā)、生態(tài)建設、公服設施、基礎設施等各類要素進行優(yōu)化配置，優(yōu)化各類空間布局，促進各區(qū)域發(fā)展的同時，加強生態(tài)文明建設，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

第二，加強趨勢影響的分析和預判。對歷年的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、人口、交通、城鎮(zhèn)化等進行變化趨勢分析，識別規(guī)律和問題并分析原因，在此基礎上，通過各類方法科學預測資源需求量以及空間格局演變，為合理優(yōu)化配置國土空間布局和要素提供支撐。

第三，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局。把握區(qū)域國土空間開發(fā)演變歷史特征和規(guī)律，綜合分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟的空間匹配關系，并圍繞發(fā)展定位目標，重塑“山水林田湖草”生命共同體，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間格局，形成人與自然和諧發(fā)展的、主體功能突出的“開發(fā)-保護”格局，以引導合理開發(fā)，注重布局與功能匹配[4]。

第四，強化資源精準配置。在落實主體功能區(qū)劃的基礎上，通過統(tǒng)籌考慮人口、經(jīng)濟、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護、存量挖潛、發(fā)展戰(zhàn)略、交通謀劃等確定各區(qū)發(fā)展重點和策略，并根據(jù)優(yōu)先保障區(qū)域重大設施、重點保障產(chǎn)業(yè)平臺建設、精準保障基礎民生空間等原則，對資源和要素進行精準高效配置，并進行差異化分區(qū)施策。發(fā)揮出市場調(diào)控的積極作用，真正實現(xiàn)對我國自然資源環(huán)境的科學有效配置。

（六）以促進國家高質(zhì)量發(fā)展為導向加強生態(tài)環(huán)境保護

國土空間規(guī)劃是改善生態(tài)環(huán)境有效舉措，堅持節(jié)約資源和加強生態(tài)環(huán)境保護兩項基本原則，使其積極促進生態(tài)文明建設，提升國土空間規(guī)劃工作成效。將生態(tài)環(huán)境保護納入國土空間規(guī)劃體系中，以促進國家高質(zhì)量發(fā)展為導向，在此基礎上加強生態(tài)環(huán)境保護各項措施與政策的落實，合理開發(fā)、綜合利用國土資源，以國家高質(zhì)量發(fā)展為導向、空間規(guī)劃為基礎，根據(jù)區(qū)域環(huán)境、建設以及管理等特點，細化國土空間規(guī)劃，推動各行業(yè)領域綠色化生產(chǎn)發(fā)展，堅守生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)開展各類經(jīng)濟活動，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展良性互動。通過明確資源環(huán)境承載能力，持續(xù)推進國土空間規(guī)劃各項基礎工作，并做好未來區(qū)域環(huán)境承受底線預警措施，既能有效管理國土資源又能改善生態(tài)環(huán)境，進而實現(xiàn)社會經(jīng)濟未來可持續(xù)發(fā)展目標[5]。

（七）警惕國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風險

國土空間的生態(tài)環(huán)境風險，是指在國土空間開發(fā)活動過程中，從短期到長期的各種突發(fā)性或累積性災害最終造成生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染等嚴重后果的可能性。當前，我國的生態(tài)環(huán)境處于突發(fā)性風險集中顯現(xiàn)、累積性風險不斷增加的膠著期。導致這一現(xiàn)狀的深層次原因在于，我國仍處于社會經(jīng)濟結構轉型階段，面臨由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的調(diào)整。具體有兩點：一是結構性問題突出，部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍依賴傳統(tǒng)重污染行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構尚未真正轉型；二是粗放型的國土空間開發(fā)活動導致生態(tài)資源被過度利用，生態(tài)功能區(qū)遭到破壞，環(huán)境承載能力透支，生態(tài)脆弱性不斷累加。因此，在國土空間開發(fā)過程中，應摒棄過去“先污染再治理”的發(fā)展思路，加強對生態(tài)環(huán)境風險的識別和預警，通過生態(tài)環(huán)境風險預警，提前謀劃生態(tài)治理路徑，寓治理于預防中，最大限度降低環(huán)境治理成本[6]。

四、結束語

綜上所述，重視國土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護問題，根據(jù)我國出臺的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與政策方針，在此基礎上構建生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系，明確生態(tài)環(huán)境保護目標及必要性，使其逐步加強生態(tài)環(huán)境保護工作，改善生態(tài)環(huán)境同時，也能提升土地資源利用率，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。