羅園 華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院

非對(duì)稱規(guī)制并非一種全新的規(guī)制手段，首次使用這一概念是指FCC在電信市場(chǎng)上對(duì)AT&T實(shí)施比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更為嚴(yán)厲的規(guī)制。關(guān)于非對(duì)稱管制的專門研究較少，主要在兩方面展開(kāi)：一是在政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究中，針對(duì)需求依據(jù)、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行研究，以國(guó)外研究為主；另一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者從電信行業(yè)的實(shí)際案例入手，對(duì)其舉措和影響進(jìn)行分析并提出建議。

總體來(lái)看，關(guān)于非對(duì)稱管制的定義未有統(tǒng)一的定義，主要在強(qiáng)調(diào)新企業(yè)進(jìn)入、在位企業(yè)不同競(jìng)爭(zhēng)權(quán)格局和適用對(duì)象三方面的觀點(diǎn)存在分歧，本文通過(guò)觀點(diǎn)文獻(xiàn)梳理，對(duì)非對(duì)稱管制的定義作出思考。

一、非對(duì)稱管制對(duì)新企業(yè)的進(jìn)入扶持

關(guān)于非對(duì)稱管制的定義，研究中達(dá)成了一定的共識(shí)：即認(rèn)為其是微觀規(guī)制的經(jīng)濟(jì)性管制內(nèi)容、存在非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)的前提條件、措施直接表現(xiàn)為限制優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)主體進(jìn)行而扶持弱勢(shì)市場(chǎng)主體。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非對(duì)稱管制包含新企業(yè)進(jìn)入扶持研究中，進(jìn)入分為兩種，一種是新企業(yè)或資本進(jìn)入現(xiàn)有市場(chǎng)或某個(gè)業(yè)務(wù)的規(guī)制，一種是已有企業(yè)對(duì)于現(xiàn)在市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的進(jìn)入規(guī)制[1]，前者比如國(guó)家直接組建中國(guó)聯(lián)通，進(jìn)入電信業(yè)市場(chǎng)，同時(shí)規(guī)定基礎(chǔ)電信市場(chǎng)限制民營(yíng)資本和外資進(jìn)入，后者對(duì)運(yùn)營(yíng)商的電信業(yè)務(wù)范圍中進(jìn)行限制：中國(guó)電信沒(méi)有移動(dòng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)、中國(guó)移動(dòng)沒(méi)有固定業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)、只有后進(jìn)入的中國(guó)聯(lián)通經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)較為全面。后者多被認(rèn)為是第二種觀點(diǎn)，即對(duì)市場(chǎng)中已有企業(yè)的管制措施，前者國(guó)有經(jīng)營(yíng)和限制民營(yíng)和外資進(jìn)入，都具有非對(duì)稱的特征。此外，其他市場(chǎng)主體的進(jìn)入也會(huì)受到市場(chǎng)中已有的非對(duì)稱規(guī)制的影響，從制度變遷角度看，制度選擇需要比較的是非對(duì)稱管制制度造成的生產(chǎn)效率損失和進(jìn)入速度提高帶來(lái)的配置效率的收益[2]，有學(xué)者以中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)的規(guī)制歷史為例，指出實(shí)施非對(duì)稱規(guī)制并不一定能夠引發(fā)廣泛的進(jìn)入[3]；殷繼國(guó)認(rèn)為，在自然壟斷行業(yè)由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型的初期，需要實(shí)行不對(duì)稱規(guī)制以扶持新的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)。[4]

二、對(duì)不同競(jìng)爭(zhēng)格局下在位企業(yè)的非對(duì)稱管制

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，非對(duì)稱管制是對(duì)市場(chǎng)中處于不同競(jìng)爭(zhēng)力格局下的現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行的管制，即對(duì)不同企業(yè)實(shí)施不同的規(guī)制措施，由于多數(shù)學(xué)者是以電信業(yè)管制案例為研究材料，這一觀點(diǎn)得到多數(shù)學(xué)者認(rèn)同。這一觀點(diǎn)認(rèn)為非對(duì)稱管制有兩種形式，一種是對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商和非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施不同程度對(duì)管制，如學(xué)者杜宏偉認(rèn)為非對(duì)稱管制是指在通信市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，政府直接介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商和市場(chǎng)后進(jìn)入者采取不同的管制規(guī)則，借以限制主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商對(duì)市場(chǎng)的控制力量，創(chuàng)造一個(gè)有利于電信市場(chǎng)后進(jìn)入者的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的管制規(guī)則[5]。另一種是對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施管制，對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商放松管制或不作限制，或者對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商給予政策上的優(yōu)惠，而主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商不享有。如譚淑貞認(rèn)為，非對(duì)稱管制是管制部門以資費(fèi)、網(wǎng)間互連為中心，對(duì)支配地位的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的一種管制方式，是在一定時(shí)期內(nèi)，人為地制約處于支配地位的通信經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的控制力，而放寬對(duì)新通信經(jīng)營(yíng)者或處于非支配地位的通信經(jīng)營(yíng)者的管制，即強(qiáng)調(diào)非對(duì)稱管制的對(duì)象是主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商。[6]這兩種形式本質(zhì)上是一致的，均強(qiáng)調(diào)對(duì)在位企業(yè)管制的非對(duì)稱性。

三、非對(duì)稱管制的對(duì)象范圍

在關(guān)于非對(duì)稱管制的對(duì)象范圍方面，主要認(rèn)為在電信業(yè)、電氣網(wǎng)絡(luò)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)。適用對(duì)象是電信行業(yè)的觀點(diǎn)認(rèn)為，顯著經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)使得電信領(lǐng)域中強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者容易擁有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)覆蓋優(yōu)勢(shì)，利用各種顯隱性技術(shù)手段在市場(chǎng)上排擠弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者，而同時(shí)由于執(zhí)行反壟斷費(fèi)時(shí)費(fèi)力，法律程序冗長(zhǎng)，電信管制機(jī)構(gòu)普遍利用非對(duì)稱管制作為改善電信產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在缺陷的管制工具[7]；植草益認(rèn)為，非對(duì)稱管制往往是在電氣通信這類垂直型、多邊型聯(lián)合企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)中，新加入企業(yè)是僅僅加入特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的獨(dú)立企業(yè)；殷繼國(guó)將范圍擴(kuò)大至自然壟斷產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為目前我國(guó)關(guān)于不對(duì)稱規(guī)制的法律實(shí)踐主要局限于電信業(yè)，而鐵路、電力、自來(lái)水、石油等自然壟斷行業(yè)不對(duì)稱規(guī)制的需求缺乏，當(dāng)其他自然壟斷行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革之時(shí)也需要規(guī)制機(jī)構(gòu)采取不對(duì)稱規(guī)制措施來(lái)扶持和保護(hù)新的競(jìng)爭(zhēng)者。[8]

也有學(xué)者認(rèn)為，非對(duì)稱管制在部分競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中也存在，認(rèn)為非對(duì)稱管制是基于競(jìng)爭(zhēng)主體市場(chǎng)份額、市場(chǎng)影響力的非對(duì)稱，而在一定階段、一定時(shí)期采取扶持弱勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)主體、抑制強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)主體的區(qū)別對(duì)待的管制政策和措施[9]，未對(duì)非對(duì)稱管制的對(duì)象作出行業(yè)范圍上的限制，這一定義是針對(duì)管制措施作出的，在范圍上較為全面?？傮w來(lái)看，目前研究中非對(duì)稱管制范圍主要限制于自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，主要為經(jīng)濟(jì)性管制，在競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)及社會(huì)性管制中的研究幾乎沒(méi)有。

四、結(jié)語(yǔ)

從文獻(xiàn)來(lái)看，非對(duì)稱管制最先提出時(shí)指的是電信業(yè)的規(guī)制舉措，在后面的研究中便援引了這一概念，而未對(duì)其做內(nèi)涵和外延以及與相近概念區(qū)別的專門分析。是否涉及進(jìn)入管制，對(duì)非對(duì)稱管制定義而言十分重要，就非對(duì)稱管制運(yùn)用對(duì)象而言，隨著市場(chǎng)化的發(fā)展，非對(duì)稱管制的適用對(duì)象將會(huì)不斷增加，判定依據(jù)應(yīng)是所執(zhí)行的措施，而不應(yīng)在定義上做具體適用的行業(yè)限制。