郭天一

構(gòu)建中國與周邊命運(yùn)共同體是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要組成部分，中國邊疆地區(qū)在其中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。(1)參見孫宏年《中國與周邊命運(yùn)共同體視域下的邊疆治理初探》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第5期。由于受地理環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、民族構(gòu)成乃至周邊國際環(huán)境等因素的影響，使云南邊境在傳統(tǒng)治安問題、“三非人員”(2)“三非人員”即涉及非法入境、非法居留、非法就業(yè)的相關(guān)人員。問題、群體性事件、難民問題以及境內(nèi)外敵對勢力問題上面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而邊境地區(qū)人口的跨境流動，特別是外籍人員的入境流動，正是促成這些社會問題的直接或間接因素。因此，正確認(rèn)識和思考云南邊境地區(qū)人口跨境流動現(xiàn)象的新變化，關(guān)注并分析其中的突出問題并尋求有效治理路徑，是當(dāng)下云南邊境地區(qū)乃至國家長治久安、平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)實要求。鑒于此，筆者擬從空間維度、法治維度、管理維度、主客體維度和價值維度等多個維度，對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的治理思路進(jìn)行分析和探討。

一、空間維度：人口跨境流動現(xiàn)象的地緣政治屬性

由于邊疆地區(qū)地理位置特殊，屬于國家與國家的聯(lián)結(jié)區(qū)域，因此對于邊境地區(qū)事務(wù)的管理，不僅僅是所涉及的某一國的任務(wù)，而且還會受到國家關(guān)系和鄰國狀況的動態(tài)影響。(3)何 明：《邊疆特征論》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第1期。從這個意義上看，人口的跨境流動也不可避免地牽涉到國家間的經(jīng)濟(jì)、政治、民族、文化、宗教以及其他社會問題。邊境地區(qū)民眾的跨境流動行為，是自然性與人文性相統(tǒng)一的國際社會活動，由于涉及地理空間位移的群體性活動，人口的跨境流動必然與對流動距離和目的地等現(xiàn)實因素的選擇密切相關(guān)。正是出于對時間和空間等流動成本與實際收益性以及地區(qū)文化相似程度等方面的考慮，跨境流動群體往往更傾向于向與自己原先所在地區(qū)位置更為接近的地方進(jìn)行流動，所以一定地緣環(huán)境范圍內(nèi)人群的相互流動往來的可能性最大。自民族國家建立以來，人口流入和流出涉及的問題便逐漸傾向化為更具國家性和世界性的跨國界問題，鑒于此，人口跨境流動的現(xiàn)實屬性已經(jīng)賦予了超越其本身的更為廣泛的地理格局與多元性內(nèi)涵，增添了更為濃厚的地緣政治色彩。

與其他形式的人員跨境遷移現(xiàn)象相同，云南邊境地區(qū)的人口跨境流動現(xiàn)象所具有的跨國界特性，決定了其不僅僅是中國或周邊國家某一方自身的內(nèi)部問題，而是涉及國家以及對應(yīng)邊境邊界地區(qū)的國際與社會問題。一旦有矛盾產(chǎn)生或被激化，不僅兩國邊境地區(qū)民眾生活和社會發(fā)展受到影響，對國家間長遠(yuǎn)友好關(guān)系的建構(gòu)與維護(hù)也極為不利。云南邊境地區(qū)外籍流動人口與安全問題的探討涉及許多極其復(fù)雜和敏感的因素。就當(dāng)前學(xué)術(shù)界對國家安全問題的思考來看，傳統(tǒng)安全(軍事、政治、外交等領(lǐng)域)和非傳統(tǒng)安全(網(wǎng)絡(luò)、公共衛(wèi)生、恐怖主義、跨國犯罪、自然災(zāi)害、核問題等領(lǐng)域)的明確區(qū)分不僅使國家安全的內(nèi)涵不斷豐富和具體化，也使人們對中國與周邊國家間人口跨境流動問題的解讀，從傳統(tǒng)意義上的政治和外交領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族關(guān)系、宗教問題、公共衛(wèi)生、違法犯罪和國家安全等領(lǐng)域拓展與延伸。(4)謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《國際安全研究》2020年第1期?？陀^來講，人口跨境流動問題內(nèi)在屬性的多元化，是對當(dāng)前國際關(guān)系格局和世界總體發(fā)展趨勢的切實反映，也因此進(jìn)一步擴(kuò)充了對人口跨境流動問題探討的全面性和深入性，在傳統(tǒng)地緣政治關(guān)系維系和國家安全保障的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對人口跨境流動問題的多角度審視。

具體而言，人口的跨境流動對國家安全的影響涉及多個領(lǐng)域，包括對人口流出國和流入國的影響，這種影響往往涉及雙邊經(jīng)濟(jì)、政治、民族宗教文化和國家安全等多個領(lǐng)域。以往學(xué)者們在針對移民問題的研究過程中就有類似的探討，“移民通過對輸入國經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和政治安全的作用來影響國家安全”。(5)田 源：《全球化時代的移民與國家安全：風(fēng)險評估及其控制》，《武警學(xué)院學(xué)報》2008年第11期。就現(xiàn)實狀況來看，外籍流動人口對國家安全的影響特別復(fù)雜，境外流入人群既可以對中國邊境地區(qū)的社會安全與發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)，也可能帶來許多負(fù)面影響。就世界范圍內(nèi)的情況而言，許多牽涉人口跨國際流動或者移民問題的國家，其相應(yīng)的人口流動歷史發(fā)展軌跡都顯現(xiàn)出吸收流動人口或移民與限制流動人口或移民交替發(fā)生的狀況，這些狀況的轉(zhuǎn)化和變更完全是隨兩國經(jīng)濟(jì)和社會的實際發(fā)展態(tài)勢而決定的。當(dāng)一些人口流入國處于自身發(fā)展情況相對較好的時期，這些國家更傾向于加大開放力度來接納流動人群，而流動人群對于流入國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動力市場的進(jìn)一步充實產(chǎn)生了諸多正向的現(xiàn)實意義，“在中國與周邊國家關(guān)系，改革開放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面所取得的一系列成績的背景下，中國西南地區(qū)與東南亞國家邊境地區(qū)的少數(shù)民族群體的跨境流動呈現(xiàn)出了開放和諧與雙贏互動的總體態(tài)勢”。(6)何 明：《開放、和諧與族群跨國互動——以中國西南與東南亞國家邊民跨國流動為中心的討論》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第1期。但是，倘若人口流出國或流入國自身正經(jīng)歷社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷的時期，各式各樣的現(xiàn)實矛盾很可能會轉(zhuǎn)而指向流動人口。流動人口對當(dāng)?shù)鼗蛟搰斐赏{的論斷便會產(chǎn)生，并逐步掌控社會輿論導(dǎo)向，繼而對許多牽涉到該人員群體的政治決策產(chǎn)生直接影響。

值得注意的是，與移民等人口遷移現(xiàn)象不同的是，人口的跨境流動具有更加鮮明的非穩(wěn)固性特征，也就是說，外籍流動人口在流入地區(qū)的滯留周期更短，變動性更為明顯。由于區(qū)別于發(fā)達(dá)國家移民政策對遷移人群從經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育等多方面的高層次要求，跨境流動的實際“門檻”較低，況且許多跨境流動人員的活動動機(jī)往往并非指向于在當(dāng)?shù)厣畎l(fā)展的長期目標(biāo)，而只注重于短期的利益目標(biāo)和機(jī)遇，因此人員往來的流動性和隨意性較大，所牽涉的人員群體不僅規(guī)模龐大，且背景更為復(fù)雜。復(fù)雜的人員構(gòu)成必然與許多復(fù)雜的現(xiàn)實問題相關(guān)聯(lián)，例如“邊境地區(qū)的人口非法流動沖擊了邊境管理秩序，擾亂了社會治安秩序，誘發(fā)了各種違法犯罪案件，給邊疆穩(wěn)定造成了隱患”。(7)羅 剛：《非法移民對人口安全、國家認(rèn)同的影響——基于云南邊境民族地區(qū)的調(diào)查》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第4期。所以“三非”人員一直被看作是邊境地區(qū)社會安全威脅的主要來源，而“三非”人員和邊境地區(qū)各類跨國違法犯罪案件之間的密切聯(lián)系也早已是不爭的事實，例如毒品、走私、槍支買賣、人口拐賣、賣淫等問題。(8)梁晉云，王愛芝：《涉緬邊疆跨境特殊人群毒品犯罪治理與管控》，《犯罪學(xué)論壇》2018年第5期。

從這個意義上看，包括云南邊境地區(qū)在內(nèi)的人口跨境流動既可能成為改善和強(qiáng)化人員流出國和流入國之間關(guān)系發(fā)展的重要因素，也可能因為缺乏有效管制的龐大跨境群體的肆意活動而對流入國的邊境社會安定秩序乃至國家安全造成較大威脅，甚至影響到流入國與流出國雙邊關(guān)系的穩(wěn)固發(fā)展。不論是積極效應(yīng)還是消極影響，外籍流動人口與地緣政治乃至地緣安全之間都具有明確的相關(guān)性。所以，對外籍流動人口問題的考察，一定是以寓于現(xiàn)實背景下的地緣因素的考慮和選擇為基礎(chǔ)，并逐漸上升至對雙邊政治關(guān)系和國家安全關(guān)切的邏輯脈絡(luò)而來的。

二、法治維度：從國家到地方的法治實踐

正如前文所述，云南邊境地區(qū)民眾的跨境流動是一個復(fù)雜多元的國際問題，與中國邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等領(lǐng)域的安全乃至中國的國際形象息息相關(guān)。要實現(xiàn)對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的有效治理，其本質(zhì)上便是要盡可能有效發(fā)揮并保持外籍流動人口所帶來的積極效應(yīng)，同時不斷削減和消弭其所形成的消極影響。

在邊境地區(qū)治理的實踐過程當(dāng)中，法律法規(guī)擁有最高的權(quán)威性、最嚴(yán)格的強(qiáng)制性和最為普遍的適用性。國家針對邊境地區(qū)治理的法律的制定、完善和實施，不僅是對邊境地區(qū)個人或群體行為準(zhǔn)則和底線的規(guī)約，還將對當(dāng)?shù)毓芾磉^程中出現(xiàn)的狀況和問題的處理提供必要的頂層依據(jù)。對云南邊境地區(qū)外籍流動人口群體的有效治理，事關(guān)邊境地區(qū)社會乃至國家的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，就國家層面而言，加快推進(jìn)和實施針對邊境地區(qū)跨境流動群體和涉外人員管理的法治進(jìn)程，有著極為重大的現(xiàn)實意義。隨著中國(云南)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，出入境人口也出現(xiàn)大幅度增長，出入境形式和目的日趨復(fù)雜，整個云南邊境地區(qū)出入境的總體態(tài)勢發(fā)生了很大變化。因此，必須加快國家層面對相關(guān)領(lǐng)域的法治進(jìn)程，實現(xiàn)自上而下的立法途徑，同時進(jìn)一步完善邊境地區(qū)出入境管理的相關(guān)法律法規(guī)。

其中，尤其要注重各專項法規(guī)內(nèi)容之間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，杜絕法律條款之間的沖突和矛盾。在以往，由于針對邊境地區(qū)管理的法律條款內(nèi)容較為繁雜，加之法制體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性不足，致使各法律法規(guī)之間矛盾問題較多。(9)金 旺：《我國邊境地區(qū)“三非”問題法律治理研究》，《武警學(xué)院學(xué)報》2019年第11期。雖然從國家到地方各項法律規(guī)定都明確說明了對邊境地區(qū)非法跨境行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但從處罰力度上來看，包括拘留期限、罰款額度等方面都各不相同，無法做到法律體系自上而下的有效統(tǒng)一和對接。并且，正是由于各法律條文之間存在的沖突與矛盾，致使公安部門、邊防檢查部門和其他邊境地區(qū)管理部門在日常的執(zhí)法過程中法律依據(jù)不夠明確，從而導(dǎo)致其執(zhí)法行為的公正性和權(quán)威性無法得到有效保障。

同時，加快邊境地區(qū)出入境治理和外籍流動人口治理的立法進(jìn)程，也是為維護(hù)國家主權(quán)、安全和利益奠定更好的管理基礎(chǔ)。當(dāng)前世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢日益加強(qiáng)，國際恐怖主義威脅增加，非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全威脅加大，打擊邊境地區(qū)非法跨境流動、非法移民和其他各類跨境違法犯罪活動任務(wù)加重。云南邊境地區(qū)大量外籍人員入境經(jīng)商、務(wù)工、婚配、求學(xué)、就醫(yī)以及開展民族宗教活動，給邊境地區(qū)社會發(fā)展帶來機(jī)遇的同時，也對社會管理服務(wù)提出了更高的要求。因此，要在總結(jié)改革開放以來出入境管理服務(wù)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確執(zhí)法理念從強(qiáng)調(diào)管理向服務(wù)和管理并重轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中。

當(dāng)然，外籍流動人口治理所顯現(xiàn)的實際問題不僅為國家的法治設(shè)計指明了方向，也為邊境地方法治的具體實踐提出了要求。進(jìn)入新時代，云南建設(shè)面向南亞東南亞的輻射中心，云南省完全具有針對邊境地區(qū)外籍流動人口治理的主體資格，在處理相關(guān)問題的過程中，也應(yīng)當(dāng)具備與本地區(qū)現(xiàn)實狀況緊密聯(lián)系的地方性法規(guī)?；诜煞ㄒ?guī)的持續(xù)構(gòu)建、完善和有效實踐，能夠最大程度地實現(xiàn)對云南邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定秩序的營造，這是實現(xiàn)云南邊境地區(qū)外籍流動人口有效治理的前提與基礎(chǔ)。所以，在以法律的規(guī)范方式實施對邊境地區(qū)人員群體和社會的整頓與治理中，要始終以條款的具體性和細(xì)致性、實施方式的適用性和可操作性以及法律本身的公正性和針對邊境社會特殊狀況的靈活性為依托。

就此而言，更加敏銳且透徹地洞悉和把握邊境地區(qū)的實際狀況，深刻發(fā)掘出當(dāng)中頗具特殊性和爭議性的現(xiàn)象與問題，納入針對邊境地區(qū)治理的立法議題當(dāng)中，構(gòu)建起真正適用于邊境地區(qū)治理的實踐狀況的更具靈活性和針對性的法律法規(guī)，將是接下來地方法治實踐夯實的重點。在邊境地區(qū)持續(xù)構(gòu)建并不斷完善的地方性法律規(guī)制體系，其本質(zhì)上是為了有效規(guī)制當(dāng)?shù)厣鐣蓡T的行為，規(guī)避和遏制一切違法犯罪問題，同時積極努力化解諸如社會公平、人身安全、健康醫(yī)療、福利保障等爭議性較大的難題。(10)陳德順，普春梅，齊晨然：《中越邊境地區(qū)社會治安問題協(xié)同治理探析——基于對富寧縣的調(diào)查分析》，《創(chuàng)造》2020年第1期。針對邊境地區(qū)法律規(guī)范的完善，能夠真正實現(xiàn)對邊境地區(qū)社會公平正義的維系，全面制衡社會成員權(quán)利義務(wù)關(guān)系，適時建立并逐步完善邊境治理的法律法規(guī)體系，持續(xù)協(xié)調(diào)邊境地區(qū)社會和諧穩(wěn)定，從根本上實現(xiàn)國家利益、地方利益、公民利益乃至外來民眾利益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，必須要求邊境地區(qū)一切身份地位、宗教信仰、民族成分乃至國別差異的社會成員的共同努力和堅守，任何觸犯法律底線的行為都必然要無條件接受法律法規(guī)的制裁。所以，在執(zhí)法強(qiáng)度方面必須要更為嚴(yán)厲，尤其是針對非法跨境行為的處理，不但要對各個入境關(guān)口嚴(yán)格把控，加派沿線警力巡查，對涉事人員依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。同時，針對非法跨境流動甚至長期非法居留人員的排查，除了以邊境大中型城市為對象外，還應(yīng)當(dāng)多走訪邊境地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落探查狀況，對疑似非法跨境人員和身份落實不明確人員，應(yīng)及時根據(jù)實際情況進(jìn)行遣返或其他必要處置。(11)陳德順，齊晨然：《云南邊境縣社會治安突出問題：挑戰(zhàn)與協(xié)同治理之道——基于文山州F縣的調(diào)查分析》，《學(xué)術(shù)探索》2019年第3期。

此外，還要密切注意非法跨境人員當(dāng)中的違法犯罪行為，尤其是毒品走私或人口販運(yùn)等違法犯罪活動，更是要依法嚴(yán)肅追究其刑事責(zé)任。就邊境地區(qū)各執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限問題，《中華人民共和國出境入境管理法》明確表示：公安部、外交部按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)出境入境事務(wù)的管理。中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在境外簽發(fā)外國人入境簽證。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實施出境入境邊防檢查?？h級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)及其出入境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外國人停留居留管理。公安部、外交部可以在各自職責(zé)范圍內(nèi)委托縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、縣級以上地方人民政府外事部門受理外國人入境、停留居留申請。(12)《中華人民共和國出境入境管理法》第4條，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)：http：//cs.mfa.gov.cn/zlbg/flfg/crjxg/t1054650.shtml，2013年7月1日。當(dāng)中指出，外交部門和公安部門是負(fù)責(zé)對外籍人員發(fā)放入境簽證并實行管理的主要單位，其中，外交部門和所涉駐外機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)對外籍人員包括入境簽證和其他身份證件的發(fā)放工作，而公安部門與邊境所涉轄區(qū)的各公安分局和派出所則負(fù)責(zé)對境外人員實施包括留住和就業(yè)在內(nèi)的各項事務(wù)的管理和規(guī)制，并針對部分外籍人員可能出現(xiàn)的與觸犯中國法律法規(guī)的違法犯罪行為給予相應(yīng)懲處。

值得注意的是，出于對跨境人員國籍、民族等問題的考慮，并兼顧對外邦交關(guān)系和中國在東南亞地區(qū)的國際形象，針對涉外跨境流動人員事務(wù)的處理通常不能簡單參照與對中國公民相同的方式來進(jìn)行。正是由于更為敏感而復(fù)雜，針對部分外籍人員的處罰措施也較為繁瑣。因此，邊境地區(qū)公安部門在處理外籍跨境流動人員違法行為的過程中可能會產(chǎn)生消極執(zhí)法的情況，而且由于所涉地區(qū)范圍較廣，外籍人員分布復(fù)雜，社會滲透程度較深，難于有效管控，這從很大程度上制約了邊境地區(qū)管理部門的執(zhí)法效率。況且，邊境地區(qū)各部門在日常工作中往往只注重于管理其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)，地區(qū)部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制不足，無法做到信息的共享和有效銜接，這直接導(dǎo)致了管理盲區(qū)的產(chǎn)生，極大增加了部分外籍人員在邊境地區(qū)滋生違法犯罪行為的可能性。

另外，部門間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的缺乏還可能造成權(quán)責(zé)不明、互相推諉，部門之間的配合不力，信息跨部門共享不完善等，這些因素都將直接導(dǎo)致邊境地區(qū)外籍流動人口管控效能缺失的情況，因此管理部門間的長期有效協(xié)調(diào)配合機(jī)制的生成是邊境地區(qū)治理進(jìn)一步走向規(guī)范化、體系化、信息化的必然選擇。當(dāng)然，法律的踐行離不開每一位基本的執(zhí)法單元的積極行動，所以，在邊境地區(qū)組建一支高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊伍來對紛繁復(fù)雜的跨境流動群體進(jìn)行管控是十分必要的。這就要求邊境地區(qū)部門要不斷增強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，努力提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、法律素養(yǎng)、知識水平以及品格修養(yǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)執(zhí)法效率的提高。同時，執(zhí)法人員和單位還應(yīng)當(dāng)與其他各地區(qū)公安分局和派出所等形成密切的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，持續(xù)促成執(zhí)法過程中的便利性和效能性，切實增進(jìn)對邊境地區(qū)外籍流動人口的管控能力。

三、管理維度：體制機(jī)制的健全與完善

健全的法律給予了外籍流動人口治理以可靠的綱領(lǐng)性依據(jù)，而在治理實踐過程中，依然要通過實際的管理體制途徑加以有效實現(xiàn)。作為一個具備組織化和系統(tǒng)化的政策執(zhí)行體系，管理體制除了其分門別類的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以外，還有與各個機(jī)構(gòu)相匹配的權(quán)力分管，以及總體運(yùn)行方式。作為邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體和有機(jī)統(tǒng)一體，管理體制事關(guān)邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等，對邊境地區(qū)管理的具體體系和組織制度有著深刻而明晰的呈現(xiàn)。相比于法律制度的理論性傾向，行政管理在針對邊境地區(qū)復(fù)雜狀況所采取的實際管理操作層面更具變通性、機(jī)動性、便捷性，也能夠在法律賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)形成一定程度的自主性。

面對云南邊境規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜的外籍人員入境流動群體，有效的管理必然要依托于健全、完備而細(xì)致的管理體制。就云南邊境地區(qū)來看，外籍流動人口管理的規(guī)范化和系統(tǒng)化可以有效促進(jìn)邊境地區(qū)的和諧與穩(wěn)定，同時，管理的規(guī)制效果以及穩(wěn)定的社會環(huán)境又能夠進(jìn)一步引導(dǎo)和促進(jìn)邊境地區(qū)流動人員群體自身行為的自律與自覺。外籍流動人口管理是云南邊境地區(qū)對外籍人員進(jìn)行管理的基礎(chǔ)性要素，其中，對邊境地區(qū)安全和穩(wěn)定的維護(hù)將必然與外籍流動人口的有效規(guī)制相得益彰。

具體來講，云南邊境地區(qū)的外籍流動人口服務(wù)與管理，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范原則的前提性引導(dǎo)下，構(gòu)建起一套具有明晰層級管理體系，且能夠協(xié)調(diào)多方聯(lián)動的跨境流動群體覆蓋式管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，以此有效解決管理主體權(quán)責(zé)不清、多頭管理、管理不到位等問題。(13)吳劍明，劉寒雁，馬 嘯：《“微區(qū)域合作”架構(gòu)下的中緬跨境流動人口治理研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。首先，以市為單位，在政府部門中設(shè)立針對外籍流動人員服務(wù)管理工作委員會，召集各相關(guān)部門定期召開會議，形成聯(lián)席會議機(jī)制，研究和探討并決議有關(guān)外籍流動人口服務(wù)管理的各項事務(wù)，努力解決法律沒有規(guī)定或規(guī)定不夠明確的針對跨境流動群體管理的相關(guān)問題，并結(jié)合邊境地區(qū)對外經(jīng)貿(mào)、政治、民族文化發(fā)展需求以及非傳統(tǒng)安全因素，積極統(tǒng)籌跨境流動群體各項規(guī)劃，適時調(diào)整邊境地區(qū)管理和部署。其次，以區(qū)(市)等行政區(qū)域為單位，設(shè)立針對外籍流動人員服務(wù)管理的辦事機(jī)構(gòu)，并成立各科室來有效進(jìn)行針對各轄區(qū)的外籍流動人員的服務(wù)管理工作的組織、督導(dǎo)、監(jiān)管、評估等。再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各城區(qū)街道應(yīng)形成外籍流動人員服務(wù)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有效履行包括采集外籍人員綜合信息、暫住證辦理、組織開展管理人員培訓(xùn)等。

同時，在城市社區(qū)以及邊境地區(qū)村落建立外籍流動人員服務(wù)管理小組，在外籍人員聚集規(guī)模較大的社區(qū)和村落成立相應(yīng)的服務(wù)管理工作站。另外，邊境地區(qū)城市聘用外籍流動人員加入諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工行業(yè)、汽車維修、餐廳服務(wù)、酒店服務(wù)等業(yè)務(wù)的企業(yè)較多，這些企業(yè)也應(yīng)設(shè)立針對外籍員工的服務(wù)管理小組，并由該企業(yè)的相關(guān)責(zé)任人和管理人員在轄區(qū)的外籍人員服務(wù)管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下承擔(dān)起相應(yīng)工作。此外，針對某些外籍人員往來較為頻繁的邊境工業(yè)園區(qū)和邊境運(yùn)輸集散區(qū)域，還可以進(jìn)一步設(shè)立相關(guān)的外籍流動人員綜合管理服務(wù)站點，為區(qū)域內(nèi)的外籍人員提供必要的一站式服務(wù)。

當(dāng)然，管理的精細(xì)化并不意味著管理功能的分化，外籍流入人員管理系統(tǒng)的職能劃分應(yīng)當(dāng)與管理功能和作用的整體性相統(tǒng)一。在以往，許多學(xué)者都質(zhì)疑當(dāng)前中國涉外管理體制“條塊分割”所帶來的實際作用，認(rèn)為這種管理方式可能會帶來政府資源的分散和浪費(fèi)、權(quán)威作用性的減退、規(guī)模性治理效應(yīng)和管理合力的喪失等。而針對這種可能帶來的消極影響的主要措施就是將涉及邊境地區(qū)包括人員的入境、居留、從業(yè)、社保、避難以及遣返等所有跨境遷移和流動事務(wù)歸并到一個管理部門。該管理模式明顯地反映出對管理資源調(diào)配、管理功能性整合以及管理權(quán)威性保障等方面的維護(hù)，然而需要明確的是，管理結(jié)構(gòu)設(shè)置的整體性并不全然意味著治理本身的整體性，恰恰相反，倘若管制權(quán)力過分集中于一個部門，更有可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、管理混亂的情況。

整體性治理是指“面對政府功能過于分化所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)不良、溝通不易、資源浪費(fèi)的困境，強(qiáng)調(diào)在不可避免的專業(yè)分工下，運(yùn)用預(yù)算、管理技術(shù)及信息科技，將不同層級、不同功能的部門整合起來，提升政府無縫隙服務(wù)的有效能力”。(14)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期?？梢哉f，這對外籍流動人口治理的實際功能發(fā)揮提出了建議。所以，要有效整合從縱向到橫向的各部門之間的協(xié)作力量，切實發(fā)揮治理的現(xiàn)實執(zhí)行力，保證執(zhí)行強(qiáng)度和效果的顯現(xiàn)，充分發(fā)揮出整體性治理能力，必然離不開在治理實踐當(dāng)中以信息化溝通和管理等應(yīng)用性機(jī)制為紐帶對包括地區(qū)之間乃至區(qū)域內(nèi)自上而下的管理層級和部門管理工作的有效銜接，并以此不斷彌合治理的整體性功能當(dāng)中可能存在的管理部門對現(xiàn)實狀況的認(rèn)知阻礙和差異等治理裂隙與矛盾。

四、主體維度：多元治理主體的功能性整合

在對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的實際管制過程中，人力資源、物力資源以及部門間協(xié)調(diào)合作程度等現(xiàn)實狀況勢必會對治理效能產(chǎn)生直接影響。在以往，正是因為人力和物力等治理資源的有限，而治理任務(wù)又僅僅由政府這一治理主體來承擔(dān)，于是便出現(xiàn)了一個治理主體面對各式各樣的多元復(fù)雜問題而疲于應(yīng)對的狀況。也正是由于政府對外籍流動人口治理任務(wù)的獨(dú)攬，其工作重心往往僅傾向于以大量的治理資源和剛性規(guī)制手段對邊境地區(qū)安全穩(wěn)定保障進(jìn)行“簡單粗暴”式的維護(hù)，而在一定程度上忽略了從多元治理主體相協(xié)調(diào)配合的角度出發(fā)的多元化合作治理模式?！安煌卫碇黧w的作用是不同的，能力也存在差異，但是，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個治理主體各自的作用，并不過于強(qiáng)調(diào)或重視某一治理主體的作用，而忽略或輕視其他治理主體的作用。反過來講，就是，某一治理領(lǐng)域，可能正是因為沒有發(fā)揮某一實力有限的治理主體的作用，導(dǎo)致不能形成協(xié)同效應(yīng)，不能達(dá)到理想的治理效果。”(15)熊光清，熊健坤：《多中心協(xié)同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。所以，從這個角度入手，針對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的治理，必須要對以往治理責(zé)任集中于政府、治理資源僅僅集中于對社會穩(wěn)定的維護(hù)的慣常性治理模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變。外籍流動人口治理所面臨的問題是多元化的，也必然要以多元化的機(jī)制加以解決。政府應(yīng)當(dāng)積極整合社會各方力量，通過公共政策制定和一系列政府協(xié)調(diào)過程，來有效激發(fā)包括企業(yè)、社會組織、民間團(tuán)體等各方在內(nèi)的合作治理意識，積極引導(dǎo)社會合作行為，實現(xiàn)對社會合作治理體系的構(gòu)建，并且在具體的合作實踐進(jìn)程中形成良性的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而進(jìn)一步強(qiáng)化合作秩序。

應(yīng)當(dāng)說，云南邊境地區(qū)跨境合作型治理模式的治理主體由單一性向多元性的轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)邊境外籍流動人口治理創(chuàng)新性的必然選擇，是有力提升邊境地區(qū)外籍流動人口治理效能和社會自我治理能力的良好途徑。并且，在政府引導(dǎo)下充分而有效地匯集與整合社會各方力量，能夠更加全面性多維度地作用于邊境地區(qū)乃至國家的安全穩(wěn)定，有效促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。所以，云南邊境地區(qū)外籍流動人口治理，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合中國的國情與邊情，在堅持中國特色社會主義道路的基礎(chǔ)上，遵循邊境地方政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會生態(tài)與文化生態(tài)的特殊性，逐步構(gòu)建并穩(wěn)健實施具有現(xiàn)代公共治理精神和中國特色且適用于云南邊境治理現(xiàn)狀的外籍流動人口合作型治理模式。

但是，政府對各方力量的整合與發(fā)揮也面臨許多必要前提，比如政府首先應(yīng)該形成一套完善的合作制度與責(zé)任規(guī)制體系，同時有效培育和引導(dǎo)邊境地區(qū)公民社會的成熟發(fā)展，還要進(jìn)一步促進(jìn)邊境市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善。否則，由于治理主體各自所秉持的治理資源、治理能力甚至治理理念的差異，勢必會難以形成積極有效的治理合力，甚至可能在應(yīng)對邊境地區(qū)急、難、險、重治理問題時，因為無法及時動員與整合力量而導(dǎo)致錯過最佳的應(yīng)對時機(jī)。

另外，云南邊境地區(qū)的外籍流動人口治理，尤其是針對國際勞務(wù)市場的持續(xù)建立以及邊境違法犯罪打擊等問題的處理，不僅僅由中方獨(dú)立應(yīng)對，還需要周邊國家的通力協(xié)作。(16)馮 婕，劉寒雁，吳劍明：《中緬跨境流動人口治理研究——基于“產(chǎn)教融合”的視角》，《云南社會科學(xué)》2019年第4期。當(dāng)前云南邊境地區(qū)外籍流動人口合作治理建構(gòu)的重心，正是在于要如何進(jìn)一步明確雙邊協(xié)定精神，積極協(xié)調(diào)并嚴(yán)格執(zhí)行各自所應(yīng)承擔(dān)的治理任務(wù)，使工作流程和協(xié)調(diào)機(jī)制清晰化、規(guī)范化、穩(wěn)定化，對各項合作治理的工作內(nèi)容賦予法律效力，保障外籍流動人口治理工作的有序進(jìn)行。

五、客體維度：“軟治理”模式與人文關(guān)懷保障

不可否認(rèn)，無論是從法治層面、管理制度層面乃至合作治理層面，都是在力求以更為系統(tǒng)化、規(guī)范化、規(guī)則化和有效化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的治理。誠如上文所言，多元性問題必然需要以多元性的治理手段與之相匹配，除了強(qiáng)硬規(guī)制措施為手段的治理模式外，一些更為懷柔的“軟治理”方式來進(jìn)一步實現(xiàn)治理的全面性與效能性是極為必要的。

“軟治理”之特點在于：“以綜合運(yùn)用情感治理方式和文化治理方式對邊疆各族群眾在經(jīng)濟(jì)上實施傾斜、幫助和照顧政策，在政治上堅持平等、團(tuán)結(jié)和互助準(zhǔn)則，在文化上遵循尊重、關(guān)心和愛護(hù)態(tài)度，以此爭取邊疆地區(qū)民眾的高度政治認(rèn)同，并以此為基礎(chǔ)展開對邊疆公共問題的治理?！?17)方盛舉，呂朝輝：《論中國陸地邊疆的“軟治理”模式》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第1期。因此，不同于法律和管控等規(guī)制型治理手段的強(qiáng)硬屬性，“軟治理”模式更注重以關(guān)懷、尊重和以人為中心的國際人道主義理念灌注于對云南邊境地區(qū)外籍跨境流動群體的治理。確切而言，這種治理模式是以對治理客體最現(xiàn)實而直接的基本需求為關(guān)注點，并通過適當(dāng)?shù)奈锪?、財力和政策支持，加之必要的情感關(guān)切、文化尊重以及文化感召等為主要手段，體現(xiàn)出國家對邊境地區(qū)外籍跨境人員的關(guān)心與尊重，進(jìn)一步培植外籍跨境流動人員對中國政府的認(rèn)可以及對邊境地區(qū)社會的友好心態(tài)，構(gòu)建云南邊境地區(qū)民眾相互信任、互為支持的融洽關(guān)系。

因此，尊重并關(guān)切云南邊境地區(qū)跨境流動群體的物質(zhì)和精神需求，是有效實現(xiàn)“軟治理”模式自身效能性的重要基礎(chǔ)，這也必將在對跨境流動群體的規(guī)制型治理進(jìn)程中展現(xiàn)出不可取代的輔助性功能。由于歷史和現(xiàn)實政治態(tài)勢等因素的制約，周邊國家經(jīng)濟(jì)增長水平和社會發(fā)展?fàn)顩r遠(yuǎn)不及中國。尤其是在緬甸東北部與中國相毗鄰的地區(qū)，受長期動蕩的社會局勢影響，當(dāng)?shù)孛癖妼τ趯で蟀卜€(wěn)生存環(huán)境，改善生活條件的需求愿望十分迫切，而國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會環(huán)境的強(qiáng)烈對比，正是導(dǎo)致周邊國家大批邊境地區(qū)民眾跨境流動到中國境內(nèi)謀求生存和發(fā)展機(jī)遇的根本性因素。在這樣的背景下，許多外籍跨境流動人員對于物質(zhì)支持、精神慰藉、文化理解和人格尊重等方面的追求都更加明顯，而外籍流動人口所呈現(xiàn)問題的特殊性與多元性也正是來源于此。

從這個意義上講，外籍流動人口治理也必須正視這種特殊性和多元性，充分考慮該群體的現(xiàn)實需要。如果只是以剛性的規(guī)制手段一味管控，缺乏對該群體需求的起碼關(guān)心與尊重，那么這樣的治理必然是不徹底的，且最終效果必將大打折扣，甚至可能因為對某些敏感問題的過激處理而招致誤解，繼而引發(fā)矛盾，有損邊境地區(qū)社會的安定團(tuán)結(jié)以及與周邊國家的友好關(guān)系。所以，正確面對外籍流動群體的現(xiàn)實需要，對該群體日常生活中直接性、現(xiàn)實性乃至迫切性的要求給予必要關(guān)注和滿足，是作為對規(guī)制型治理模式必要補(bǔ)充和輔助的“軟治理”效能顯現(xiàn)的必然前提與內(nèi)在要求。要充分實現(xiàn)管理與服務(wù)的有效融合，就必然要在法律和政府管控等規(guī)制型措施的主導(dǎo)下，充分注重以體恤性的人文關(guān)照為原則，使跨境流動群體在就業(yè)、醫(yī)療、教育和其他民生領(lǐng)域中感受到公平與實惠，并以與現(xiàn)實相適應(yīng)的“軟治理”政策措施作為根本保障，真正形成具有高效能、高品質(zhì)和大國風(fēng)度的邊境外籍流動人口治理風(fēng)格。

六、價值維度：治邊與睦邊的有機(jī)統(tǒng)一

除了對外籍流動人員進(jìn)行必要的情感關(guān)照以外，“軟治理”模式同樣為邊境地區(qū)民族和宗教等敏感問題的“柔性”處理提供了思路，并以此形成規(guī)制性與和諧性的相輔相成。眾所周知，對民族問題的協(xié)調(diào)與解決始終是中國這一統(tǒng)一的多民族大國必須積極面對的具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性的任務(wù)，而針對民族關(guān)系的處理則更是當(dāng)中最困難也最為關(guān)鍵的。(18)郝時遠(yuǎn)：《國家治理體系建設(shè)與民族工作》，《中國民族報》2013年11月22日。在云南邊境以及周邊國家地區(qū)，生活著為數(shù)眾多的跨境民族群體，跨境民族現(xiàn)象的產(chǎn)生，就其外在原因來看，是同一民族及其聚居地在歷史發(fā)展過程中受到國家政治分割因素等外部力量的影響所形成的，具有國家與民族之間的非重合性。(19)方 鐵：《云南跨境民族的分布、來源及其特點》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2007年第5期。而從內(nèi)在活動和機(jī)制來看，跨境民族的形成還受到文化感召力的影響和民族內(nèi)在的驅(qū)動作用。所以，云南邊境地區(qū)的跨境民族涉及的問題也必然涉及現(xiàn)實社會生活和政治活動的利益訴求、政治表達(dá)和與外部環(huán)境之間不同程度的矛盾性與非和諧狀態(tài)。(20)參見閆文虎《跨界民族問題與中國的和平環(huán)境》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2005年第5期。

此外，宗教信仰的差異性也非常凸顯，并且往往會與民族問題有著千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系，呈現(xiàn)出民族問題的宗教性和宗教問題的民族性的雙重特性。(21)牟鐘鑒：《試論民族的宗教性和宗教的民族性》，載中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編《當(dāng)代中國民族宗教問題研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第17頁。邊境地區(qū)宗教與當(dāng)?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)思想觀念和倫理習(xí)俗等相融合，作用于對當(dāng)?shù)孛褡迦罕娦袨榈囊?guī)勸和引導(dǎo)，因此在當(dāng)?shù)兀褡遄诮套鳛樗枷塍w系和行為體系的融合直接浸透于邊境民族的生產(chǎn)生活與精神陶養(yǎng)當(dāng)中。正是由于民族習(xí)俗和宗教信仰的趨同性，使邊境地區(qū)的跨境民族與境外相同民族之間聯(lián)系密切，加之國際環(huán)境的復(fù)雜性與國際性因素的影響，使邊境地區(qū)民族與宗教問題的國際化傾向不斷加劇，更難以處理和協(xié)調(diào)。所以，邊境地區(qū)外籍流動人口治理所涉及的民族與宗教問題，不單是邊境地區(qū)治理的局部任務(wù)，更涉及整個國家的安全與穩(wěn)定乃至在國際社會中的博弈。對民族和宗教問題的處理，切不能以單純的規(guī)制手段進(jìn)行簡單管控處理，而是要以相對柔和且更為細(xì)膩的治理手段來應(yīng)對。

民族和宗教問題是一個世界性的問題，在許多國家和地區(qū)都會出現(xiàn)，對于這些問題的協(xié)調(diào)和解決方式及其成效也千差萬別。黨和國家在處理民族與宗教問題時，歷來秉承著中華傳統(tǒng)文化中“和為貴”“民為先”的思想原則，并形成了相應(yīng)的更具懷柔屬性的，以突出文化感召、文化尊重和情感關(guān)懷為特色的治理模式，始終以“人”為根本的出發(fā)點，以尊重、理解、包容的治理理念來制定相應(yīng)的民族宗教政策，努力營造出團(tuán)結(jié)和諧的民族宗教氛圍。(22)馬俊毅：《論新時代民族事務(wù)治理中共同體的構(gòu)建——以多民族國家民族精神共同體為理念》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第4期。因此，在云南邊境地區(qū)外籍流動人口治理進(jìn)程中，針對民族關(guān)系問題的處理，也應(yīng)當(dāng)時刻秉持平等互信的價值原則，對宗教問題的處理上，也應(yīng)當(dāng)以堅定不移地堅持尊重和保護(hù)宗教信仰自由為根本性原則，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范宗教事務(wù)的管理，使宗教文化的傳承和發(fā)展趨于健康有序的良性態(tài)勢。古今中外無數(shù)先例證明，一味以強(qiáng)制手段作用于民族和宗教問題的處理，注定只能加深誤解、激化矛盾，最終招致沖突，而通過以尊重、包容、感召理念為指導(dǎo)的柔性措施來作用于民族與宗教領(lǐng)域，不但能夠妥善處理好邊境地區(qū)境內(nèi)外民族關(guān)系和宗教信仰問題，更能使邊境民族宗教文化保持豐富多元的鮮明特色，進(jìn)而形成并捍衛(wèi)中國與周邊國家之間安全、和諧、健康、穩(wěn)定的情感紐帶。

值得注意的是，在某些極端情況下，邊境民族宗教問題也會遭到利用和荼毒而上升到敵我矛盾層面，在這樣的狀況下，以剛性的規(guī)制和管控手段進(jìn)行嚴(yán)厲打擊是十分必要的。但是，在這樣一種復(fù)雜環(huán)境和態(tài)勢之中，我們也依然需要認(rèn)清民族和宗教其本身的純粹性，不能因為受某些境內(nèi)外敵對、分裂因素的影響而對邊境民族和宗教的理解偏激化與歪曲化。許多境內(nèi)外民族宗教問題僅僅屬于在文化習(xí)俗、思維方式等層面上的隔閡，應(yīng)當(dāng)以文化交流、利益整合、引導(dǎo)說服等持續(xù)有效的柔性手段進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，實現(xiàn)階段化和細(xì)致化的、循序漸進(jìn)的妥善解決，將積極正向的文化理念和情感理念，廣泛而深刻地滲透到云南邊境地區(qū)外籍流動人口治理和邊境民族宗教事務(wù)管理的政策制定與制度安排當(dāng)中。

結(jié) 語

總之，要實現(xiàn)對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的有效治理，就必然深入理解和思考其中蘊(yùn)含的不同層面與維度之因素。正是基于維度指向性中所顯現(xiàn)出的治理實踐路徑、時代屬性、主體能動性、客體需求性以及價值原則，使我們能夠進(jìn)一步理清邊境地區(qū)全面化治理、規(guī)范化治理、效能化治理與和諧化治理相統(tǒng)一的新型治理模式的建構(gòu)思路。當(dāng)然，任何治理模式都不可能“包治百病”，即使表面上看去已經(jīng)非常完善的治理模式和體系也可能存在“治理失靈”的問題，對云南邊境地區(qū)外籍流動人口的治理也不例外。近年來，隨著云南邊境內(nèi)部與外部動態(tài)化、多元化狀況的持續(xù)，各種復(fù)雜問題也層出不窮，從這個意義上講，云南邊境地區(qū)外籍人員的跨境流動是值得持續(xù)關(guān)注的常變常新的社會現(xiàn)象。因此，無論是治理理念的建立，還是治理實踐的開展，一定要避免對某一種治理范式的過分倚重，陷入僵化刻板的囹圄，要針對實際情況進(jìn)行靈活機(jī)動的動態(tài)調(diào)試，積極實現(xiàn)邊境地區(qū)外籍流動人口創(chuàng)新化治理模式與治理理念的建立和培育。