劉詩琪 周海滔

（1.中南民族大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430074;2.中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430073）

現(xiàn)代社會公共危機的爆發(fā)頻率、波及范圍、危害程度比以往任何時候都更為明顯，極易造成局部地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)動蕩不安，人口跨區(qū)域流動日益頻繁和人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜更加劇危機治理難度，傳統(tǒng)治理模式愈發(fā)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會之需求。貝克指出，風(fēng)險社會背景下“風(fēng)險在擴散過程中展現(xiàn)出了具有社會意義的回旋鏢效應(yīng)”[1](P29)。為此，十九屆四中全會提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”重大命題，作為完善共建共治共享的社會治理制度的重要內(nèi)容，對形成符合中國國情的公共危機治理模式意義深遠(yuǎn)。公共危機治理是與常態(tài)治理對應(yīng)的治理形態(tài)，社區(qū)作為基層治理重要主體，自然也要實質(zhì)參與危機應(yīng)對過程。然而，我國現(xiàn)有規(guī)范對社區(qū)的法律界定不甚明晰、授權(quán)不夠充分，同時缺乏制度化、規(guī)范化、程序化的法律機制作為保障，嚴(yán)重掣肘社區(qū)及時應(yīng)對公共危機。為此，建立和完善社區(qū)參與危機治理的法律機制勢在必行。

一、公共危機治理中的“社區(qū)”及其內(nèi)涵

（一）不同語境下“社區(qū)”的具體涵義

規(guī)范層面，我國極少使用“社區(qū)”概念作為正式法律用語指代城市基層治理力量，絕大多數(shù)法律均采用“居民委員會”予以指代。例如，社區(qū)雖在《傳染病防治法》出現(xiàn)四次，但指向的均不是治理主體意義上的社區(qū)，而是城市特定行政區(qū)域，其在《居民委員會組織法》更是只出現(xiàn)一次。有學(xué)者指出，社區(qū)建設(shè)要以空間為基礎(chǔ)，同步推進(jìn)以公共服務(wù)為內(nèi)容的日常生活單元、以激發(fā)社會活力為目標(biāo)的居民自治單元、以城市公共安全為基礎(chǔ)的社會管理單元[2]。然而，這也只在同種語境即作為地域概念使用“社區(qū)”，卻未準(zhǔn)確揭示不同語境下的內(nèi)涵。

一般而言，社區(qū)概念常在三種語境里使用。1.作為地域概念，代指城市范圍內(nèi)特定行政區(qū)域。城市與農(nóng)村不同，后者有山川、河流、村落分布等作為自然阻隔方便劃分治理單元，前者缺乏自然標(biāo)志作為治理單元劃分標(biāo)準(zhǔn)，只能人為地將特定街道、小區(qū)或經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性作為劃分依據(jù)，如某街道下轄五個社區(qū)，這里所說的“社區(qū)”即為地域概念。然而，即便限定在此語境，人們交流過程中仍會產(chǎn)生歧義。對此有學(xué)者指出，社區(qū)可以分為行政社區(qū)、自然社區(qū)、專能社區(qū)三種類型，其中行政社區(qū)是政府為方便行政管理劃定的特定區(qū)域，自然社區(qū)因生產(chǎn)生活關(guān)系締結(jié)，專能社區(qū)則因?qū)ｎ惢顒有纬蒣3](P112)。由此，社區(qū)作為地域概念可最大程度得以廓清。2.作為集體概念，代指共同生活在城市特定區(qū)域內(nèi)的社會生活共同體。民政部在2000年制定的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》曾對“社區(qū)”進(jìn)行界定，即“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”，實際上就是以共同居住地為聯(lián)系紐帶的全體居民。其時代背景是，改革開放以來計劃經(jīng)濟體制的逐漸解體和市場經(jīng)濟體制的逐步確立，單位作為城市居民組織形態(tài)愈發(fā)難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展并退出歷史舞臺，于是根據(jù)居住地標(biāo)準(zhǔn)劃分出的社區(qū)作為城市治理基本單元便應(yīng)運而生。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理共同體即為生活共同體和利益共同體之和[4]。就此而言，社區(qū)早已超越單一對地域社會實體的現(xiàn)實指涉而成為具有總體性意涵的概念[5]。3.作為組織概念，代指城市基層黨組織和居民自治組織，特別是居民委員會。我國基層群眾自治制度建立在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)以行政村為基本單元設(shè)立村委會，城市地區(qū)以社區(qū)作為基本單元設(shè)立居委會，方便群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)?；鶎尤罕娮灾闻c國家政權(quán)存在功能上的互托、價值上的互補關(guān)系，二者在基層社會治理中相互依托、分工協(xié)作，基層群眾自治蘊含的直接民主是對人民代表大會制的代議制民主的重要補充[6](P55)。在整個自治組織體系中，居民委員會只是社區(qū)居民實行自治的一種組織形式，治理主體意義上的“社區(qū)”內(nèi)涵遠(yuǎn)比前者豐富，是眾多構(gòu)成要素組成的集合體。

（二）公共危機治理主體意義上的“社區(qū)”

治理主體意義上的“社區(qū)”不是前述三種語境的單獨運用，而是三者的有機結(jié)合，具體涵義是:城市基層社會治理首先以社區(qū)作為基本單元，在此基礎(chǔ)上基層黨組織和居民委員會要協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)部構(gòu)成要素的內(nèi)在關(guān)系，有效組織整個社區(qū)生活共同體一起參與基層治理、應(yīng)對公共危機。

1.從外部視角來看，社區(qū)參與公共危機治理過程中要處理好自身與上級黨委和政府的相互關(guān)系，即堅決服從上級黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和接受政府指導(dǎo)，積極協(xié)助政府從事危機治理，暢通“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制機制。（1）社區(qū)黨組織要服從上級黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。我國憲法明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這同樣體現(xiàn)在公共危機治理全過程。（2）社區(qū)要接受政府指導(dǎo)和依法協(xié)助政府從事公共危機治理工作，其中居民委員會的作用尤為重要。按照社區(qū)主導(dǎo)角色，有學(xué)者將其大致分為行政引導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型和專家參與型社區(qū)[7]。其中，行政引導(dǎo)型社區(qū)受政府影響極大，自治型社區(qū)則更強調(diào)共同體自身管理。依照國家與社會二元劃分之邏輯，社區(qū)本是居民自治重要場域，而實踐中，社區(qū)特別是居民委員會儼然成為街道辦下級行政組織，自治功能反倒大幅弱化，這被學(xué)界習(xí)慣地稱為社區(qū)行政化現(xiàn)象①。究其原因，乃是與“強國家弱社會”格局下社會自治能力不足、社會管理體制轉(zhuǎn)型滯后、政府職能轉(zhuǎn)變困難和居委會受資源限制等因素密切相關(guān)[8]。因此，居民委員會雖非行政層級，但必定要成為典型的執(zhí)行層級和治理層級，且要在關(guān)鍵時刻及時作出有效回應(yīng)甚至是微觀決策[9]。特別是在公共危機持續(xù)期間，居民會議和居民代表會議難以正常運轉(zhuǎn)的情況下，處理社區(qū)與政府關(guān)系的首要是居民委員會與政府的關(guān)系。

2.從內(nèi)部視角來看，社區(qū)必須協(xié)調(diào)好內(nèi)在各構(gòu)成要素間的關(guān)系。治理主體意義上的社區(qū)不等同于全體居民，更不是居民委員會的同義詞，其治理權(quán)威至少包含三方面來源，即黨的力量、自治力量和社會力量。（1）黨的力量主要是指基層黨組織及其黨員，這是社區(qū)參與公共危機治理的領(lǐng)導(dǎo)力量?；鶎狱h組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要統(tǒng)籌多元治理主體各司其職、各盡其責(zé)，更要推動各方相互配合、銜接有序。（2）自治力量主要指居民自治組織和社區(qū)居民。在行政社區(qū)層面，現(xiàn)有規(guī)范大都以居民委員會作為特定權(quán)力的授予對象，但居民自治組織顯然不只有居民委員會，居民會議、居民代表會議、居民小組會議、居委會共同構(gòu)成居民自治組織體系，都是實現(xiàn)基層直接民主的重要形式。在自然社區(qū)層面，因共同生活在相同小區(qū)建立的業(yè)主大會、業(yè)主委員會也是自治力量的重要組成部分，它們在本小區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)對公共危機應(yīng)享有特定處置權(quán)。除此之外，全體居民是社區(qū)參與公共危機治理的基礎(chǔ)，要充分借助黨組織和自治組織來動員原子化的居民，完善他們依法參與危機治理的制度化渠道。（3）社會力量指社區(qū)有關(guān)企業(yè)、小區(qū)物業(yè)和社會組織等，是社區(qū)參與公共危機治理的重要補充，特別是在物資供應(yīng)保障、專業(yè)知識技術(shù)等領(lǐng)域具有相當(dāng)優(yōu)勢，可有效彌補公共危機持續(xù)期間治理力量嚴(yán)重不足之窘境。

二、社區(qū)參與公共危機治理的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實背景

公共危機本質(zhì)上是一種影響廣泛的負(fù)公共產(chǎn)品，除了政府作為主責(zé)行動者以外，企業(yè)、媒體、公眾和社會組織都是危機應(yīng)對主體行動者[10]。社區(qū)之所以參與其中，根本原因在于它自身處在公共空間或公共領(lǐng)域，所以有維護(hù)共同體秩序之客觀需要，這與政府參與治理的動機存在本質(zhì)區(qū)別。

（一）社區(qū)參與公共危機治理之理論基礎(chǔ)

1. 社區(qū)參與公共危機治理是基于國家與社會二元劃分的理論邏輯和框架，作為社會公權(quán)力的行使主體參與進(jìn)來。在我國以往政治學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)研究中，國家與社會二元邏輯的劃分方法并未引入，且中國傳統(tǒng)觀念中也根本不存在西方話語體系或嚴(yán)格意義上的“國家—社會”二元論，盡管這種研究進(jìn)路在國外已相當(dāng)成熟。但隨著改革開放以來經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展和市場經(jīng)濟體制逐步確立，社會開始作為獨立力量從國家中剝離和享有特定自主空間，雖然它沒有完全脫離國家管理，為此也有不少學(xué)者開始在社會科學(xué)領(lǐng)域中引入“國家—社會”二元劃分的研究思路。社會和國家的關(guān)系先后經(jīng)歷一元同質(zhì)、二元對立、平衡互動的過程[11]。特別是隨著基層群眾自治制度在我國的確立，學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)村和城市基層應(yīng)更多強調(diào)自我治理，國家只能給予適當(dāng)指導(dǎo)，抑或是只負(fù)責(zé)行政管理相關(guān)的事項，從而給予社會更多自主空間。在此背景下，社區(qū)作為社會領(lǐng)域重要的自我組織力量參與基層治理逐漸興起和深入，從而在外在形式上呈現(xiàn)國家公權(quán)力和社會公權(quán)力兩種運行軌道。新時代以來，社會治理共同體建設(shè)建立在國家和社會的協(xié)同關(guān)系上，更加強調(diào)國家和社會二者相互依存，以實現(xiàn)國家和社會相互促進(jìn)和形塑[12]。例如，本次新冠疫情防控中“國家和社會”共同在場的動員式治理不僅使國家力量延伸到社會，也通過社會力量響應(yīng)國家動員的方式提高體制統(tǒng)合和社會協(xié)同，國家權(quán)威和社會參與由此相互嵌合[13]。

2. 社區(qū)參與公共危機治理是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的題中之義和具體實踐。新中國成立特別是改革開放以來，我國先后經(jīng)歷社會管控到社會管理，再到社會治理的歷史性飛躍，社會治理理念不斷提升、治理結(jié)構(gòu)不斷完善、治理資源不斷增多、治理方式不斷創(chuàng)新和治理邏輯不斷提煉，基本適應(yīng)不同歷史時期發(fā)展的客觀需要。習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻指出:“治理與管理，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！边@意味著，國家和社會治理不再只是黨委和政府的責(zé)任，也是社會各方的責(zé)任;不再是簡單的管理與被管理關(guān)系，而是各方主體平等協(xié)商、合作互動的關(guān)系。新時代特別是十九大以來，黨中央提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，強調(diào)多元主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同參與治理，不斷向基層下沉治理重心，社區(qū)作為基層治理主體自然要主動參與公共危機治理并發(fā)揮基礎(chǔ)功能。

3. 社區(qū)參與公共危機治理還是現(xiàn)代公共危機治理理論——協(xié)同治理理論的必然要求。風(fēng)險社會背景下公共危機通常綜合突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性和不確定性等諸多特征，極大地增加了治理難度。在此背景下，單憑政府自身力量已然無法快速、高效地應(yīng)對各類公共危機，社區(qū)在城市基層治理主體中的重要性越發(fā)突出[14]。為解決前述問題，協(xié)同治理理論也開始在我國逐漸興起和發(fā)展，對克服全能政府理念下公共危機應(yīng)急管理模式的弊端意義重大。一般認(rèn)為，公共危機的協(xié)同治理有四層基本內(nèi)涵，即治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、各主體自愿平等與協(xié)作，協(xié)同治理的直接目的是有效預(yù)防、處理和消弭公共危機[15]。它高度重視子系統(tǒng)的協(xié)同關(guān)系、系統(tǒng)演化的動態(tài)性、系統(tǒng)各微量元素相互作用的非線性及秩序形成的自組織性，權(quán)力結(jié)構(gòu)上講究政府、非政府組織、企業(yè)組織及公民個人等主體形成一種權(quán)力與責(zé)任對等、制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)[16]。協(xié)同治理理論適應(yīng)了現(xiàn)代公共危機治理多層次、多樣化、多方面的現(xiàn)實需求。在該理論指導(dǎo)之下，要壯大非政府組織力量和培育民間組織構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系，強化協(xié)同治理的“軟硬件”建設(shè)，建立政府和社會組織的多方位合作機制[17]。由此，社區(qū)參與公共危機治理的制度空間不斷拓展。

（二）社區(qū)參與公共危機治理之現(xiàn)實背景

以往公共危機治理過度強調(diào)黨委和政府的管控和管理作用，相對缺乏基于自治的內(nèi)生動力，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部蘊含的巨大能量未能有效發(fā)掘和充分利用，難以適應(yīng)公共危機治理要求短期內(nèi)迅速、持續(xù)投入大量治理力量和治理資源的實際需要。因此，各級黨委和政府雖然是公共危機治理的第一責(zé)任人，但僅由它們作為治理主體卻存在明顯局限性，尤其是爆發(fā)新冠肺炎疫情這樣的全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，過度依賴單一主體顯然不太可行，這正是傳統(tǒng)公共危機治理下各級政府投入大量治理資源但卻難以實際轉(zhuǎn)化為治理效果的關(guān)鍵所在，因為資源在下沉基層過程中會被無形消解，造成社會治理內(nèi)卷化現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，新冠肺炎疫情防控要求大量治理人員參與返鄉(xiāng)人員摸排、體溫檢測、設(shè)置卡口和送醫(yī)送藥等工作，如果均由各級黨委和政府負(fù)責(zé)執(zhí)行必會造成巨大人員缺口，而動員社區(qū)居民則能夠有效緩解政府治理壓力、大幅提升治理效能。

同時，社區(qū)內(nèi)部蘊含公共危機治理的巨大能量，是有效彌補政府治理不足的關(guān)鍵所在。社區(qū)治理是在接近居民生活的多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織及個人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)社區(qū)社會事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程[18]。從這種意義上而言，社區(qū)無疑是公共危機治理的前沿陣地，社區(qū)“兩委”成員在與社區(qū)居民長期生活交往中建立并保持著良好的互動關(guān)系，這在公共危機來臨時能夠有效轉(zhuǎn)化為治理效能。例如，本次新冠肺炎疫情防控過程中，社區(qū)居民迅速響應(yīng)基層黨組織和居委會的號召捐款捐物，或是直接參與返鄉(xiāng)人員摸排、設(shè)置關(guān)卡、送醫(yī)送藥和體溫測量等防控工作?，F(xiàn)代社會是高風(fēng)險社會，風(fēng)險的跨界性增強、傳導(dǎo)性加快，極易形成風(fēng)險綜合體，這就迫切要求我們不斷完善共建共治共享的社會治理制度來整合優(yōu)化社會資源，從事前、事中和事后的整體視角進(jìn)行防范，從源頭、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手化解[19]。社區(qū)作為基層治理的基本單元，是聯(lián)系人民群眾的“最后一米”，提升社區(qū)防范和化解公共危機的能力水平能夠?qū)⒉糠止参C及時遏制在萌芽狀態(tài)，或是將其對社會所造成的危害降至最低。

三、社區(qū)參與公共危機治理的問題檢視

社區(qū)參與公共危機治理當(dāng)前尚缺乏法律明確規(guī)定，更多的是依靠黨委和政府推動，抑或簡單地作為政策執(zhí)行者。然而，風(fēng)險社會背景下公共危機通常綜合突發(fā)性、緊急性、復(fù)雜性和不確定性等多種特征，過度依賴黨委和政府難以及時有效作出應(yīng)急處置，為此必須賦予社區(qū)應(yīng)對公共危機的必要權(quán)限，在此基礎(chǔ)上完善社區(qū)參與危機治理的制度化渠道。

（一）社區(qū)參與公共危機治理的立法失位

法治原則是現(xiàn)代國家治理中的基本原則，為避免國家權(quán)力在緊急狀態(tài)下過度集中和濫用，各國憲法通常構(gòu)建二元法律體系結(jié)構(gòu)，即常規(guī)法律體系和應(yīng)急法律體系，以讓權(quán)力始終在法治框架內(nèi)運行。社區(qū)行使社會公權(quán)力成為公共危機治理主體，在此過程中也會面臨權(quán)力過度集中、克減公民權(quán)利等問題，但我國應(yīng)急法律體系對此尚缺乏嚴(yán)格限制。換言之，社區(qū)等組織參與應(yīng)對突發(fā)公共事件雖得到現(xiàn)有規(guī)范認(rèn)可，但多數(shù)規(guī)定僅限于“宣示性”功效，對其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任缺乏細(xì)致規(guī)定[20]。這就導(dǎo)致，社區(qū)缺乏可操作性強的法律規(guī)范作為依據(jù)，只能對上級黨委和政府所發(fā)文件唯命是從，以最大限度避免相關(guān)責(zé)任風(fēng)險。

1.現(xiàn)有規(guī)范對社區(qū)的法律界定極度不清晰，甚至可以說是完全處于缺失和空白狀態(tài)，相比之下，居委會的法律界定較為明確而極易成為授權(quán)對象，但后者顯然無法囊括治理主體意義上的社區(qū)的全部內(nèi)涵。正如前述，社區(qū)常被用作地域概念、集體概念和組織概念，當(dāng)其作為社會力量參與公共危機治理時則是前述三種語境的有機結(jié)合，即生活在特定區(qū)域范圍內(nèi)的社會生活共同體在特定組織領(lǐng)導(dǎo)下共同參與公共危機治理。在此過程中，必然涉及的是如何正確處理社區(qū)的具體內(nèi)涵、構(gòu)成要素、各要素關(guān)系，社區(qū)內(nèi)部各主體在公共危機治理過程中如何劃分職責(zé)范圍，以及它們應(yīng)當(dāng)如何相互配合、銜接等問題。顯然，回答前述問題必然要建立在法律法規(guī)已對社區(qū)概念作出明確界定之基礎(chǔ)上。現(xiàn)有法律規(guī)范僅將社區(qū)作為地域概念使用，忽視社區(qū)在整個基層社會治理中的主體意義，這已然無法滿足公共危機治理之客觀需求。

悄寂的山坳，悄寂的墳地，周邊一個人影兒也沒有，只有不會說話的高天白云一臉壞笑的窺測，以及荊棘綠草滿含譏諷的睨視。如此好的保密條件，足足可以幫助三喜實現(xiàn)這一小小的陰謀。他因喜不自禁而抓耳撓腮，下定了決心就照此辦理！

2. 我國現(xiàn)有應(yīng)急法律體系尚未為社區(qū)等社會力量參與公共危機治理設(shè)置必要法律機制，流程規(guī)范性極弱?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)急法律體系主要由《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、國務(wù)院部委編制的部門應(yīng)急預(yù)案，及國務(wù)院、國務(wù)院部委、省級地方政府編制的專項應(yīng)急預(yù)案等部分組成，基本滿足各級政府及其部門應(yīng)對公共危機之需要。然而，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的規(guī)范體系事實上難以實現(xiàn)對“國家緊急權(quán)力”的“通約”約束，它只能約束一般行政性應(yīng)急權(quán)力[21]。意即，現(xiàn)行應(yīng)急法律體系基本圍繞政府治理展開，這就不可避免地形成疏漏，特別是在現(xiàn)代公共危機治理強調(diào)多元主體協(xié)同治理的背景下，其他主體如何依法參與治理公共危機也非常重要。況且，我國行政應(yīng)急管理體系也面臨法律規(guī)定不甚具體、部門管理職能劃分不清晰、應(yīng)急管理環(huán)節(jié)不暢通和基層應(yīng)急能力弱等問題[22]。正如有學(xué)者指出，我國基層應(yīng)急管理制度不完善使其對基層應(yīng)急管理工作規(guī)范性不強，表現(xiàn)在各主體地位和權(quán)利義務(wù)不甚明確、流程規(guī)范性不強[23]。總言之，盡管我國應(yīng)急法律法規(guī)的部分條款為社區(qū)或是居民委員會作了概括性授權(quán)，但卻沒有為其如何具體參與設(shè)置必要的可行的法律機制，導(dǎo)致社區(qū)只能對政府唯命是從，這也解釋了新冠肺炎疫情防控期間各級黨政機關(guān)為何如此頻繁制發(fā)文件，否則社區(qū)便不知如何予以應(yīng)對。

（二）社區(qū)應(yīng)對危機的意識和能力偏薄弱

社區(qū)蘊含組織動員內(nèi)部各構(gòu)成要素的自治動力，但從本次新冠肺炎疫情防控來看，社區(qū)參與公共危機治理更多的乃是源自黨政機關(guān)的強大壓力，即由上至下而非由下至上地推動，這表明社區(qū)作為社會生活共同體自我組織起來應(yīng)對公共危機的各種意識、能力均有待提高。為此有人提出，我國危機管理應(yīng)從以政治動員為主的“對社會動員”模式走向以社會自主動員為主的“由社會動員”模式，以有效調(diào)動社會力量自覺參與危機治理的意愿和積極性[24]。

1.社區(qū)及其工作人員的危機意識、主體意識和法律意識難以應(yīng)對現(xiàn)代公共危機頻發(fā)、突發(fā)、并發(fā)的現(xiàn)實需要。（1）欠缺危機意識，體現(xiàn)在日常治理經(jīng)常忽視公共危機的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和善后工作的宣傳普及、培訓(xùn)演練，導(dǎo)致公共危機來臨時整個社區(qū)基本處于失序狀態(tài)，只能依靠上級黨委和政府下發(fā)文件才能引起對危機的重視。對此也有學(xué)者指出，社區(qū)疫情防控既受到行政體系動員之影響，又是社會動員之主體[25]，從這個意義上來說，社區(qū)動員更多的是依靠行政體系之動員，而非自身動員，也說明其危機意識亟待提高。（2）缺乏自我組織起來應(yīng)對公共危機的主體意識。公共危機治理不僅是各級黨委和政府的責(zé)任，也是全社會共同責(zé)任，特別是新形勢下公共危機治理要解決的問題跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強，黨委、政府、社會和公眾應(yīng)當(dāng)攜手形成公共危機治理共同體。社區(qū)作為基層群眾自治基本單元和重要主體，理應(yīng)具備自我組織起來保護(hù)自治公共體的主體意識，提升對主體性地位的自我認(rèn)知。但實踐中，社區(qū)參與危機治理常因行政化特征太過顯著而極大弱化自治功能，造成社會動員參與不足[26]。（3）欠缺依法治理公共危機的法律意識。依法治理是現(xiàn)代公共危機治理的必然要求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，具體體現(xiàn)在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理邏輯及治理方式等諸多方面。從實踐情況看，很多社區(qū)缺乏依法治理的強烈意識，權(quán)力越界和侵犯公民合法權(quán)利現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.社區(qū)自我組織能力、協(xié)同治理能力和依法治理能力尚難以滿足公共危機治理的客觀要求。（1）自我組織能力相對薄弱，不足以協(xié)調(diào)和調(diào)動社區(qū)內(nèi)部各構(gòu)成要素參與公共危機治理的意愿和積極性。新冠肺炎疫情防控過程中反映出的嚴(yán)重問題是，社區(qū)自身難以借助特定形式將原子化的居民有效組織起來，社區(qū)參與主要依靠黨政機關(guān)由上至下地推動，主要以執(zhí)行政府防控命令為職責(zé)，極度缺乏基于基層自治的內(nèi)生動力。為短時間內(nèi)集中有限資源解決公共危機，運動式治理機制成為黨和政府在“實用理性”指導(dǎo)下面臨資源瓶頸的理性選擇[27]。也正是通過這種方式，有效應(yīng)對了常規(guī)機制遭遇公共危機時面臨的組織失敗，從而對地方政府表現(xiàn)出的靈活性進(jìn)行糾偏和規(guī)范邊界[28]。（2）與上級黨組織、政府和社會組織相互合作的協(xié)同治理能力相對薄弱。一是社區(qū)大都缺乏通曉公共危機治理的專業(yè)隊伍，日常治理過程中缺乏定期應(yīng)急演練。為此，新冠肺炎疫情期間有地區(qū)創(chuàng)新性地開展“雙報到、雙報告、雙服務(wù)”活動，即通過組織黨政機關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部下沉基層參與疫情防控工作，以緩解人員不足之窘境。二是社區(qū)缺乏應(yīng)對公共危機所需資金、技術(shù)等治理資源，大都依靠政府下?lián)芙鉀Q，難以通過自統(tǒng)自籌方式完全解決。（3）依法治理公共危機的能力相對薄弱，表現(xiàn)在部分治理措施簡單粗暴、缺乏法律依據(jù)等方面。這突出表現(xiàn)在，社區(qū)工作人員經(jīng)常無法可依，只能依賴上級黨委和政府下發(fā)文件，否則不知所措。除社區(qū)工作人員法律素質(zhì)有待提高以外，主要還是受到法律機制不健全、公共危機治理經(jīng)驗缺乏、權(quán)力過度集中及治理壓力過重等多重因素影響，這就造成社區(qū)參與公共危機治理過程中極易引發(fā)手段失范及權(quán)力越界、角色錯位和功能不彰等問題[29]。

（三）“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制銜接不暢

不可否認(rèn)，公共危機治理從來都應(yīng)當(dāng)由政府擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，這也是我國應(yīng)急法律體系基本圍繞行政應(yīng)急展開的原因所在。然而，隨著現(xiàn)代公共危機治理更加強調(diào)多元主體協(xié)同，如果法律沒有為政府以外的治理主體設(shè)置必要機制，政府與這些主體在應(yīng)急管理體制上實現(xiàn)銜接就無從談起，后者只能簡單地作為行政命令的執(zhí)行者，該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出。

1.各級政府及其組成部門對社區(qū)“多頭指揮”極為嚴(yán)重。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作”，第九條規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”。結(jié)合前述條款可知，各級政府、臨時設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)均有權(quán)統(tǒng)籌指揮本區(qū)域公共危機治理工作，同時政府組成部門也可在職權(quán)范圍內(nèi)就公共危機應(yīng)對事項發(fā)布特定行政命令和指導(dǎo)。但在新冠肺炎疫情防控當(dāng)中，各級政府和應(yīng)急指揮機構(gòu)經(jīng)常以各自名義對外發(fā)布疫情防控公告，社區(qū)既要執(zhí)行各級黨委和政府的防控命令，又要兼顧應(yīng)急指揮機構(gòu)的防控指示，且二者本身存在大量重疊。除此以外，各級政府職能部門也針對本部門管轄事務(wù)專門發(fā)布防疫公告，例如教育部門便在應(yīng)急指揮機構(gòu)或各級黨委、政府以外專門強調(diào)教育領(lǐng)域防疫工作，致使“多頭指揮”“令出多門”弊端愈發(fā)嚴(yán)重。

2.公共危機治理任務(wù)“層層加碼”，社區(qū)治理負(fù)擔(dān)極為沉重。在科層制內(nèi)部，公共政策的貫徹離不開政策指令的層層傳導(dǎo)、政策目標(biāo)的層層分解，但在過程中也極易出現(xiàn)“層層加碼”現(xiàn)象，反倒令公共政策在由上至下的傳導(dǎo)過程中愈發(fā)失真。該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出，上級黨委和政府下派公共危機治理任務(wù)，下級黨委和政府為更好執(zhí)行上級命令指示，通常添加諸多新任務(wù)。原因在于，下級黨委和政府往往不能按時保質(zhì)順利完成常規(guī)的政策要求，上級黨委和政府便按照“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”之邏輯，借助對下逐級“加碼”的方式來確保常規(guī)政策目標(biāo)貫徹落實。受此影響，公共政策最終下達(dá)社區(qū)時頗為繁重。習(xí)近平總書記曾就此指出:“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實則違背規(guī)律、急躁冒進(jìn)，欲速則不達(dá)?！本科涓?，實則由“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理體制銜接不暢所致。

3.“政府—社區(qū)”應(yīng)急善后機制銜接不暢。仍以本次新冠肺炎疫情防控為例，湖北武漢宣布解封以后，大量湖北籍務(wù)工人員開始離鄂抵穗，廣州市防疫指揮部發(fā)布公告明確重點疫區(qū)返穗人員應(yīng)集中隔離或居家隔離，但部分社區(qū)卻簡單采取禁止湖北籍返崗復(fù)工人員進(jìn)入的方式來執(zhí)行常態(tài)化疫情防控政策，這顯然與政府政策背道而馳。該現(xiàn)象背后暴露的嚴(yán)重問題是，社區(qū)和政府間在應(yīng)急善后機制上的銜接尚不暢通，特別是涉及人員跨區(qū)域流動時，不同地方政府推行不同政策會令該弊端愈發(fā)突出。

四、社區(qū)參與公共危機治理的制度化渠道

隨著公共危機爆發(fā)頻次、波及范圍和危害程度愈發(fā)明顯，世界人口的爆炸式增長和日益集中化更為危機治理增添不確定因素，為此要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，更加注重治理的有效性、合法性、合理性結(jié)合。對此有學(xué)者借鑒國外經(jīng)驗提出“韌性社區(qū)”建設(shè)，即社區(qū)治理體系承受風(fēng)險沖擊且在非常態(tài)下保障治理功能持續(xù)和有效發(fā)揮的潛力，包括結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、能力韌性和文化韌性等方面[30]。結(jié)合前述問題，建立和完善社區(qū)參與公共危機治理的法律機制應(yīng)當(dāng)考慮到以下內(nèi)容。

（一）完善社區(qū)參與公共危機治理的法律規(guī)范

全面推進(jìn)依法治國的時代背景下，公共危機治理必然遵循法治原則，而依法治理的前提是有法可依。為此，要不斷完善社區(qū)參與危機治理的法律規(guī)范，推動社區(qū)防控模式從“被動工具型”向“積極自主型”轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)賦權(quán)社區(qū)和社區(qū)自主原則[31]。具言之，針對當(dāng)前社區(qū)法律界定不清、參與公共危機治理的流程規(guī)范性不強等困境，必須通過不斷完善法律規(guī)定、明確應(yīng)急流程解決。

1.社區(qū)概念應(yīng)在規(guī)范層面得到明確界定，并在公共危機治理中賦予其明確法律地位。我國現(xiàn)有法律規(guī)范授權(quán)社區(qū)參與公共危機治理時，乃是通過授權(quán)居民委員會的形式間接表達(dá)出來，社區(qū)更多的則是作為地域概念使用。然而，這種表達(dá)方式的明顯缺陷是，居民委員會難以完全代表整個社區(qū)的治理力量，造成社區(qū)內(nèi)部其他組織力量常被有意或無意地忽視。根據(jù)前述分析已知，社區(qū)是由諸多要素構(gòu)成的社會生活共同體實體，其包含黨的力量、自治力量、社會力量三方面來源，即至少包括基層黨組織、居民會議、居民代表會議、居民小組會議、居委會、小區(qū)物業(yè)、業(yè)委會及全體居民在內(nèi)，而居民委員會只部分地反映了社區(qū)治理力量。有鑒于此，我國應(yīng)急法律體系首先應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)作為社會生活共同體的法律定位，理順社區(qū)內(nèi)部各構(gòu)成要素的內(nèi)在關(guān)系，并將特定應(yīng)急處置權(quán)限直接授予社區(qū)而非居民委員會。

2. 不斷完善社會力量參與公共危機治理的規(guī)范體系，強化社區(qū)參與危機治理的流程規(guī)范性，構(gòu)建起“國家—社會”應(yīng)急法律體系。正如前述，社區(qū)參與公共危機治理乃是基于“國家—社會”二元劃分的邏輯，作為社會公權(quán)力行使主體參與進(jìn)來，但我國現(xiàn)行應(yīng)急法律體系卻又只關(guān)照到國家公權(quán)力行使主體參與公共危機治理，對社會公權(quán)力行使主體如何參與治理則未予提及，在危機應(yīng)對過程中極易造成后者權(quán)力過度集中，進(jìn)而侵犯公民合法權(quán)利。為此，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的應(yīng)急管理法律體系有必要將社會領(lǐng)域各個主體納入進(jìn)來，繼而構(gòu)建起“國家—社會”應(yīng)急管理體系，并最終將不同性質(zhì)的公權(quán)力都嚴(yán)格限制在法治框架內(nèi)運行。由此，逐步建立和完善“大政府—強社會”應(yīng)急管理格局，釋放社會應(yīng)急需求并將其更好融入政府應(yīng)急管理體系[32]。

（二）健全社區(qū)參與公共危機治理的運行機制

公共危機治理現(xiàn)代化內(nèi)含治理組織體系、危機治理者及其能力、危機治理體制和危機治理方式四個維度，更加強調(diào)主體多元、預(yù)防、精細(xì)化治理、動態(tài)和諧及開放式治理[33]。為此，建立和完善社區(qū)參與公共危機治理的運行機制必然要綜合考慮前述因素，并結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)從事前、事中、事后的整體視角進(jìn)行切入。

1.建立健全預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備機制。（1）根據(jù)當(dāng)?shù)卣?，社區(qū)在日常治理過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況有序開展應(yīng)急知識宣傳普及、應(yīng)急演練，重點提升基層黨組織和居委會成員依法應(yīng)急處置的能力。同時，伴隨我國改革開放以來計劃經(jīng)濟逐步解體和市場經(jīng)濟逐步確立，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷提高使得農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，社區(qū)取代單位成為城市基層治理的基本單元，但這也導(dǎo)致現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)熟人社會漸行漸遠(yuǎn)，社區(qū)特別是新建社區(qū)居民愈發(fā)缺乏文化認(rèn)同感和集體認(rèn)同感，原子化的居民面臨公共危機難以有效組織起來。為此，有必要重新塑造社區(qū)文化，凝聚居民共識和文化認(rèn)同。（2）長效的監(jiān)督檢查機制。社區(qū)日常治理要時刻警惕公共危機，除了配備必要的應(yīng)急報警裝置和應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施以外，要定期開展檢查檢測工作，確保應(yīng)急設(shè)備設(shè)施處于良好狀態(tài);強化社區(qū)治理人員的日常監(jiān)督管理，鍛煉他們依法應(yīng)對公共危機的意識和能力，將此作為績效考核的重要指標(biāo)。（3）精確的事前評估和決策機制。社區(qū)是公共危機防控的最前線，這決定了它必須對潛在危機具備一定評估判斷能力和采取特定手段防止危機實際發(fā)生的決策權(quán)力，在此基礎(chǔ)上才能及時上報黨委和政府予以應(yīng)對。（4）高效的社區(qū)動員機制。社會動員有助于快速集聚資源、有效促成社會整合和廣泛凝聚多方共識，但也存在動員不足削弱治理效能、動員過度造成應(yīng)激過度等運作風(fēng)險[34]。為此，要有針對性培育兼職性、綜合性應(yīng)急救援隊伍、志愿服務(wù)隊伍并引導(dǎo)社區(qū)居民加入，善于動員公益性、服務(wù)性、互助性社區(qū)組織，日常治理注重加強應(yīng)急培訓(xùn)和演練。

2.建立健全響應(yīng)和應(yīng)急處置機制。（1）完善應(yīng)急響應(yīng)機制，社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府發(fā)布警報級別和本地實際情況制定應(yīng)急預(yù)案，明確社區(qū)內(nèi)部各主體的職責(zé)和流程，健全社區(qū)信息傳達(dá)、上報和公開機制;健全社區(qū)內(nèi)部應(yīng)急救援物資調(diào)度機制，提升物資保障能力;完善人流控制、摸排檢查和登記機制，精確掌握社區(qū)流動人員情況。同時，要做好及時制止社區(qū)居民不正當(dāng)言論、調(diào)解矛盾糾紛等維穩(wěn)工作。（2）建立健全黨政機關(guān)和企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)乃至網(wǎng)格參與公共危機治理的長效機制[35]。新冠肺炎疫情防控期間基層治理人員嚴(yán)重不足，各地組織黨政機關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部下沉到社區(qū)甚至網(wǎng)格，參與返鄉(xiāng)人員摸排、體溫測量、設(shè)置關(guān)卡等防控工作，有效緩解了基層治理力量嚴(yán)重匱乏的問題[36]。有鑒于此，將這種做法確立為長效機制而非臨時措施確有必要。（3）完善社區(qū)黨組織、居委會、居民代表會議和居民會議的溝通機制，特別是社區(qū)自行制定明顯克減公民合法權(quán)利的防控舉措時，至少應(yīng)經(jīng)居民代表會議表決以獲得正當(dāng)性，加強這些組織的協(xié)同應(yīng)急能力。（4）建立健全事中監(jiān)督和責(zé)任追究機制。社區(qū)治理人員有以下行為的，應(yīng)予相應(yīng)處分，構(gòu)成犯罪的則要追究刑事責(zé)任:未按法定程序采取預(yù)防措施導(dǎo)致潛在危機實際發(fā)生，或未采取必要防范措施引發(fā)次生、衍生事件的;向政府遲報、謊報、瞞報、漏報信息，或向公眾通報、報送、公布虛假信息;未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或處置不當(dāng);不服從政府對應(yīng)急處置工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào);妨礙公共危機治理的其他行為。

3. 建立健全事后恢復(fù)和重建機制以及學(xué)習(xí)調(diào)適機制。（1）突發(fā)公共事件的威脅和危害得到控制乃至消除，特別是當(dāng)?shù)卣獬鄳?yīng)級別警報后，社區(qū)的應(yīng)對措施也要隨之改變，有序組織居民逐步恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。社區(qū)要建立健全現(xiàn)代心理服務(wù)體系，充分利用社區(qū)心理咨詢室，抑或是與相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)開展合作，為有需要的居民回歸社會提供心理疏導(dǎo)援助。（2）建立健全公共危機中學(xué)習(xí)總結(jié)和調(diào)適機制。韌性社區(qū)具備更強抗風(fēng)險能力的啟示是，除了提升應(yīng)對危機的抵抗能力和事后恢復(fù)的復(fù)原能力以外，也要強化動態(tài)演進(jìn)的適應(yīng)能力，即在危機中不斷學(xué)習(xí)和調(diào)適[37]。特別是在現(xiàn)代公共危機日益復(fù)雜、治理難度加劇背景下，傳統(tǒng)危機治理模式愈發(fā)難以適應(yīng)并提供幫助，此時重點提升治理主體在危機應(yīng)對中學(xué)習(xí)、調(diào)適的能力尤為重要。

（三）暢通“政府—社區(qū)”危機治理銜接機制

十九屆四中全會提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體系”重大命題，這是新時代推動公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。既要不斷完善行政應(yīng)急管理體系，也要構(gòu)建穩(wěn)定有序、運行順暢的“政府—社區(qū)”應(yīng)急管理銜接機制。

具言之，可從兩方面著手。（1）從政府視角由上至下地看，各級政府及其職能部門原則上應(yīng)當(dāng)通過本級應(yīng)急指揮機構(gòu)統(tǒng)一行使應(yīng)急指揮權(quán)，必要時可專門設(shè)立臨時性應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。各級應(yīng)急指揮機構(gòu)向下傳達(dá)命令指示前應(yīng)當(dāng)精簡重復(fù)的、非必要的以及超職權(quán)的公共政策，橫向上同級政府及其職能部門要破除部門分割、各自為政的弊病，實現(xiàn)信息互通、資源共享、工作聯(lián)動;縱向上破除頭重腳輕、貫通不暢的難題，打造上層統(tǒng)籌有力、中層運轉(zhuǎn)高效、基層做強做實的治理體系[19]。各項政策命令整合后再統(tǒng)一下達(dá)社區(qū)，政府職能部門原則上不再以自身名義重復(fù)下達(dá)指令文件，防止令出多門、以文避責(zé)和避免“多頭指揮”“層層加碼”現(xiàn)象發(fā)生。（2）從社區(qū)視角由下至上地看，社區(qū)要充分利用現(xiàn)有組織力量，以基層黨組織和居民委員會共同組成臨時性的應(yīng)急指揮機構(gòu)，以對接政府應(yīng)急指揮機構(gòu)或是應(yīng)急管理辦公室，社區(qū)黨支部書記或居委會主任擔(dān)任第一責(zé)任人，統(tǒng)籌指揮社區(qū)應(yīng)急管理工作、承接和執(zhí)行上級黨委和政府下派各項任務(wù)。社區(qū)應(yīng)急指揮機構(gòu)具體下達(dá)治理任務(wù)前，也要整合、精簡政府應(yīng)急指揮機構(gòu)下達(dá)的治理任務(wù)，對重復(fù)性任務(wù)應(yīng)建立統(tǒng)一執(zhí)行機制，不斷規(guī)范信息收集、傳輸和匯報等流程，避免新冠疫情防控中群眾反映突出的重復(fù)填寫表格等形式化問題。

現(xiàn)代社會中公共危機治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，全社會必須通力協(xié)作共同應(yīng)對，社區(qū)作為不可或缺之重要主體，自然要實質(zhì)參與治理過程。然而，鑒于以往社區(qū)治理在理念、邏輯、模式、方式等諸多方面難以完全適應(yīng)現(xiàn)代危機治理的客觀需要，今后必須逐步推動社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化社區(qū)共同體依法應(yīng)對公共危機的意識和能力。這要求，社區(qū)治理始終堅持黨建引領(lǐng)，多元治理主體協(xié)同參與;因地制宜創(chuàng)新自治實踐、深化依法治理、整合道德資源，推動自治、法治、德治深度融合;創(chuàng)新治理手段方式，通過強化科技支撐充分釋放社區(qū)治理智治動能。由此，方能真正實現(xiàn)社區(qū)參與公共危機治理現(xiàn)代化。

注釋：

①向德平認(rèn)為，社區(qū)行政化即社區(qū)組織的行政化，表現(xiàn)在組織設(shè)置、組織功能、工作制度、人事決定、經(jīng)費收支和考核機制等方面，以及運行方式“機關(guān)化”。參見向德平:《社區(qū)組織行政化:表現(xiàn)、原因及對策分析》，載《學(xué)?！?006 第3 期。但也有人認(rèn)為，簡單地用“行政化”描述當(dāng)前社區(qū)治理狀態(tài)不夠準(zhǔn)確，因為它只是對政府和居民委員會行為不當(dāng)所產(chǎn)生的后果的一種表面化描述，其實際上是由治理主體對自身在社區(qū)建設(shè)中角色定位不清造成的后果。參見陳天祥、楊婷:《城市社區(qū)治理:角色迷失及其根源——以H 市為例》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011 年第3 期。