王 筱

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京100000）

引言

國際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)是啟動(dòng)國際刑事法院管轄權(quán)的三種途徑之一。 按照《羅馬規(guī)約》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)約》”）的相關(guān)規(guī)定，國際刑事法院檢察官可以在安理會(huì)以及締約國未提交情勢(shì)的情況下，依據(jù)各類政府間組織、非政府組織或個(gè)人等提交的有關(guān)犯罪的資料，對(duì)發(fā)生在締約國境內(nèi)或者由締約國公民實(shí)施的國際犯罪進(jìn)行調(diào)查。 檢察官自行調(diào)查權(quán)是國際刑事法院獨(dú)立性的象征，其一定程度上降低了國際刑事法院對(duì)安理會(huì)與締約國提交情勢(shì)的依賴，某種程度上降低了國際社會(huì)對(duì)國際刑事法院的政治干預(yù)。 但由于檢察官可以依靠自行調(diào)查權(quán)，繞開國家同意，自行決定開展調(diào)查，使檢察官在一定程度上可以凌駕于締約國之上，這或?qū)?duì)相關(guān)國家的司法主權(quán)造成侵犯。 加之檢察官個(gè)人立場(chǎng)的不確定性，使其在啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)難以時(shí)刻保持不偏不倚和真正避免政治干預(yù)。 因此，《規(guī)約》為檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查設(shè)置了嚴(yán)格的實(shí)體與程序規(guī)制。 首先，檢察官?zèng)Q定啟動(dòng)自行調(diào)查之前必須審查國際刑事法院是否對(duì)情勢(shì)中的潛在案件具有管轄權(quán)，以及這些潛在案件是否具有可受理性。 其次，檢察官在決定啟動(dòng)自行調(diào)查前應(yīng)請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)，只有經(jīng)預(yù)審分庭授權(quán)后，檢察官的調(diào)查程序才能從初步審查階段轉(zhuǎn)入正式調(diào)查階段。

但就目前而言，理論與實(shí)踐關(guān)于預(yù)審分庭授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)審查哪些事項(xiàng)尚且存在爭(zhēng)論。 雖然如此，但在過往實(shí)踐中，預(yù)審分庭均對(duì)檢察官請(qǐng)求授權(quán)調(diào)查的情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進(jìn)行了審查。 可見，雖然這一做法在理論上遭受過質(zhì)疑，但在實(shí)踐中卻并未產(chǎn)生明顯分歧。 直到2020 年3 月5 日，上訴分庭在作出授權(quán)檢察官對(duì)阿富汗情勢(shì)開展調(diào)查的決定中表示，《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款的內(nèi)容和位置清楚表明，這兩條是針對(duì)檢察官在兩類不同情況下展開調(diào)查的分別規(guī)定?！兑?guī)約》第15 條的規(guī)定適用于檢察官自行啟動(dòng)調(diào)查的情形，而第53 條第1 款則適用于締約國或安全理事會(huì)提交情勢(shì)的情形。 預(yù)審分庭在授權(quán)調(diào)查時(shí)無需考慮相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定〔1〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.at paras.33.。其依據(jù)的理由主要是，為檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查設(shè)立過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)將限制檢察官對(duì)自行調(diào)查權(quán)的實(shí)施〔2〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.。 這一觀點(diǎn)在分庭內(nèi)部引起了一定的爭(zhēng)論。 如果預(yù)審分庭對(duì)檢察官請(qǐng)求授權(quán)自行調(diào)查的審查范圍過于狹窄，將無法有效防止檢察官作出調(diào)查決定的武斷性；如果預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍過于寬泛，則將導(dǎo)致檢察官的調(diào)查負(fù)擔(dān)過于繁重，不利于充分發(fā)揮檢察官的自行調(diào)查職能。 因此有必要在理論與實(shí)踐層面上對(duì)這一問題作出更合理的解讀，使預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍符合《規(guī)約》的原則、目的與宗旨。

一、預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查程序的設(shè)立背景與法律框架

（一）預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查職能的設(shè)立背景

《規(guī)約》第15 條〔3〕第15 條 檢察官（一） 檢察官可以自行根據(jù)有關(guān)本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的資料開始調(diào)查。（二） 檢察官應(yīng)分析所收到的資料的嚴(yán)肅性。 為此目的，檢察官可以要求國家、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、政府間組織或非政府組織，或檢察官認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌煽縼碓刺峁┻M(jìn)一步資料，并可以在本法院所在地接受書面或口頭證言。（三） 檢察官如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查，并附上收集到的任何輔助材料。 被害人可以依照《程序和證據(jù)規(guī)則》向預(yù)審分庭作出陳述。（四） 預(yù)審分庭在審查請(qǐng)求及輔助材料后，如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并認(rèn)為案件顯然屬于本法院管轄權(quán)內(nèi)的案件，應(yīng)授權(quán)開始調(diào)查。 這并不妨礙本法院其后就案件的管轄權(quán)和可受理性問題作出斷定。（五） 預(yù)審分庭拒絕授權(quán)調(diào)查，并不排除檢察官以后根據(jù)新的事實(shí)或證據(jù)就同一情勢(shì)再次提出請(qǐng)求。（六） 檢察官在進(jìn)行了第一款和第二款所述的初步審查后，如果認(rèn)為所提供的資料不構(gòu)成進(jìn)行調(diào)查的合理根據(jù)，即應(yīng)通知提供資料的人。 這并不排除檢察官審查根據(jù)新的事實(shí)或證據(jù)，就同一情勢(shì)提交的進(jìn)一步資料。賦予了檢察官對(duì)國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的犯罪行使自行調(diào)查的權(quán)力。 該權(quán)力在國際刑事法院的運(yùn)行過程中具有舉足輕重的地位。 然而，檢察官自行調(diào)查權(quán)從最初確立到當(dāng)下的運(yùn)行一直備受爭(zhēng)議。 是否賦予檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，是羅馬會(huì)議上最具爭(zhēng)議的問題之一。 在設(shè)立國際刑事法院的談判期間，針對(duì)國際刑事法院檢察官應(yīng)否被賦予獨(dú)立開展調(diào)查和起訴案件的權(quán)力這一問題，代表們展開了激烈的討論。 反對(duì)者們擔(dān)心，賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)將使檢察官在未收到安理會(huì)或締約國提交的情勢(shì)時(shí)，濫用職權(quán)。 但也有許多國家代表與非政府組織努力爭(zhēng)取賦予檢察官開展自行調(diào)查的權(quán)力。 這些支持者認(rèn)為，檢察官自行調(diào)查權(quán)是國際刑事法院檢察官辦公室在安理會(huì)與締約國未提交情勢(shì)的情況下，執(zhí)行其任務(wù)所必需的〔4〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.：ICC?02／11，Date：5 October 2011.。

由上文可知，在此問題上主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)主張，檢察官只有在安理會(huì)或締約國提交情勢(shì)時(shí)才可以開始或進(jìn)行調(diào)查，而不能自行啟動(dòng)調(diào)查〔5〕高燕平.國際刑事法院［M］.北京：世界知識(shí)出版社，1999.119－120.；該觀點(diǎn)所基于的理由主要是，賦予檢察官如此獨(dú)立的自行啟動(dòng)調(diào)查的權(quán)力可能會(huì)由于檢察官自身的道德問題而導(dǎo)致不公正地或政治化地調(diào)查。 此外，持反對(duì)觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，法律規(guī)定檢察官可以通過多種渠道收集情報(bào)和資料，這也可能導(dǎo)致檢察官面對(duì)無數(shù)無意義的追訴而無法集中資源調(diào)查更值得調(diào)查的情勢(shì)〔6〕Song， Sang?Hyun. “The International Criminal Court： Pursuing International Criminal Justice and Ending Impunity.” Peking University Transnational Law Review， vol. 1， no.2，2013， pp. 329－338.。 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察官可以根據(jù)自己收集到的情報(bào)或材料，自行啟動(dòng)調(diào)查〔7〕高燕平.國際刑事法院［M］.北京：世界知識(shí)出版社，1999.119－120.。 該觀點(diǎn)所基于的理由是，如果完全依賴安理會(huì)和締約國提交情勢(shì)，則國際刑事法院受理的案件將屈指可數(shù)，法院的運(yùn)行將趨于停滯，這不利于國際刑事法院實(shí)現(xiàn)結(jié)束有罪不罰的目標(biāo)。 而賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)對(duì)國際刑事法院的有效運(yùn)行至關(guān)重要，其將是法院獨(dú)立運(yùn)作的關(guān)鍵保障。

上述兩種觀點(diǎn)所關(guān)注的焦點(diǎn)均是對(duì)檢察官政治化調(diào)查或起訴的擔(dān)憂。 基于上述顧慮，談判中的各國雖然最終保留了檢察官自行調(diào)查權(quán)，但為了制約檢察官對(duì)自行調(diào)查權(quán)的啟用，各締約國通過《規(guī)約》為檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查設(shè)置了更高的門檻，即檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查必須符合相關(guān)法律規(guī)定，并獲得預(yù)審分庭的授權(quán)。 預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查職能最初是阿根廷與德國在1998 年4 月舉行的預(yù)備委員會(huì)上提出的，經(jīng)過稍作改動(dòng)后，該提案最終成為了《規(guī)約》第15 條的現(xiàn)行形式。

從談判歷史中可以看出，起草者希望在檢察官?zèng)Q定啟動(dòng)正式調(diào)查的情況下，賦予預(yù)審分庭監(jiān)督權(quán)。設(shè)立這一監(jiān)督權(quán)的目的是為檢察官的決定設(shè)置司法上的內(nèi)部審查。 這種審查程序的用意并非是要以任何方式影響檢察官根據(jù)《規(guī)約》進(jìn)行調(diào)查和起訴的專門職能，而僅僅是為了起到一種監(jiān)督作用。 這一監(jiān)督作用對(duì)降低檢察官的政治性調(diào)查或起訴、保護(hù)國家司法主權(quán)、貫徹國際刑事法院的補(bǔ)充性原則具有重要作用。 但這種審查程序的存在并未完全打消某些國家對(duì)檢察官擁有如此寬泛的自由裁量權(quán)的擔(dān)憂。例如，美國、中國均認(rèn)為預(yù)審分庭的審查與監(jiān)督程序并不足以防止檢察官對(duì)自行調(diào)查權(quán)的濫用，這也最終成為美國、中國拒絕批準(zhǔn)或簽署《規(guī)約》的原因之一。

（二）預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查的法律規(guī)定

根據(jù)《規(guī)約》第15 條的規(guī)定，檢察官可以自行根據(jù)有關(guān)本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的資料開始調(diào)查。但是檢察官由初步審查階段進(jìn)入正式調(diào)查階段，必須獲得預(yù)審分庭的授權(quán)。 當(dāng)檢察官認(rèn)為有“合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”時(shí)，便可請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查。 預(yù)審分庭在審查檢察官的請(qǐng)求及其提供的輔助材料后，如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并認(rèn)為潛在案件屬于本法院管轄范圍，則應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察官開始調(diào)查?！秶H刑事法院程序與證據(jù)規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）第48 條規(guī)定，在根據(jù)《規(guī)約》第15 條第3 款確定是否有進(jìn)行調(diào)查的合理依據(jù)時(shí)，檢察官應(yīng)當(dāng)考慮第53 條第1 款第1 項(xiàng)至3 項(xiàng)〔8〕第53 條開始調(diào)查（一） 檢察官在評(píng)估向其提供的資料后，即應(yīng)開始調(diào)查，除非其本人確定沒有依照本規(guī)約進(jìn)行調(diào)查的合理根據(jù)。 在決定是否開始調(diào)查時(shí)，檢察官應(yīng)考慮下列各點(diǎn)：1. 檢察官掌握的資料是否提供了合理根據(jù)，可據(jù)以認(rèn)為有人已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪；2. 根據(jù)第17 條，該案件是否為可予受理或?qū)⒖捎枋芾淼?；?. 考慮到犯罪的嚴(yán)重程度和被害人的利益，是否仍有實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為調(diào)查無助于實(shí)現(xiàn)公正。如果檢察官確定沒有進(jìn)行調(diào)查的合理根據(jù)，而且其決定是完全基于上述第3 項(xiàng)作出的，則應(yīng)通知預(yù)審分庭?！械母黜?xiàng)因素。 即，檢察官應(yīng)當(dāng)考慮是否已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的犯罪，根據(jù)《規(guī)約》第17 條〔9〕第17 條可受理性問題（一） 考慮到序言第10 段及第1 條，在下列情況下，本法院應(yīng)斷定案件不可受理：1. 對(duì)案件具有管轄權(quán)的國家正在對(duì)該案件進(jìn)行調(diào)查或起訴，除非該國不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行調(diào)查或起訴；2. 對(duì)案件具有管轄權(quán)的國家已經(jīng)對(duì)該案進(jìn)行調(diào)查，而且該國已決定不對(duì)有關(guān)的人進(jìn)行起訴，除非作出這項(xiàng)決定是由于該國不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行起訴；3. 有關(guān)的人已經(jīng)由于作為控告理由的行為受到審判，根據(jù)第20 條第3 款，本法院不得進(jìn)行審判；4. 案件缺乏足夠的嚴(yán)重程度，本法院無采取進(jìn)一步行動(dòng)的充分理由。（二） 為了確定某一案件中是否有不愿意的問題，本法院應(yīng)根據(jù)國際法承認(rèn)的正當(dāng)程序原則，酌情考慮是否存在下列一種或多種情況：1. 已經(jīng)或正在進(jìn)行的訴訟程序，或一國所作出的決定，是為了包庇有關(guān)的人，使其免負(fù)第5 條所述的本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的刑事責(zé)任；2. 訴訟程序發(fā)生不當(dāng)延誤，而根據(jù)實(shí)際情況，這種延誤不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的；3. 已經(jīng)或正在進(jìn)行的訴訟程序，沒有以獨(dú)立或公正的方式進(jìn)行，而根據(jù)實(shí)際情況，采用的方式不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的。（三） 為了確定某一案件中是否有不能夠的問題，本法院應(yīng)考慮，一國是否由于本國司法系統(tǒng)完全瓦解，或?qū)嶋H上瓦解或者并不存在，因而無法拘捕被告人或取得必要的證據(jù)和證言，或在其他方面不能進(jìn)行本國的訴訟程序。的規(guī)定，該案件是否可予以受理或?qū)⒖捎枰允芾?，以及是否存在調(diào)查不利于實(shí)現(xiàn)“公正利益”的情形。

檢察官辦公室在2013 年通過的“初步審查政策文件”中也指出，檢察官在確定是否展開正式調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查相關(guān)資料是否符合第53 條第1 款第1 至2 項(xiàng)所規(guī)定的各項(xiàng)因素，而不論該情勢(shì)是由安理會(huì)或締約國主動(dòng)提交的，還是由檢察官自行決定調(diào)查的〔10〕The Office of the Prosecutor，Policy Paper on Preliminary Examinations（2013）.at paras.76.。 換言之，檢察官辦公室認(rèn)為不論相關(guān)情勢(shì)的來源為何，啟動(dòng)正式調(diào)查的前提條件均是相同的。

總之，從目前的法律及政策性文件的規(guī)定來看，只有檢察官對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)查，并認(rèn)為已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的犯罪，相關(guān)情勢(shì)中的潛在案件符合第17 條關(guān)于可受理性的規(guī)定，且進(jìn)行調(diào)查不存在有違“公正利益”的情形時(shí)，檢察官才能夠申請(qǐng)預(yù)審分庭授權(quán)啟動(dòng)自行調(diào)查。 而關(guān)于預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍，根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款的規(guī)定，預(yù)審分庭在審查請(qǐng)求及輔助材料后，如果認(rèn)為有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并認(rèn)為案件顯然屬于本法院管轄權(quán)內(nèi)的案件，應(yīng)授權(quán)開始調(diào)查。 此處“合理根據(jù)”的規(guī)定相對(duì)模糊，其具體內(nèi)容為何并不明確。 然而《規(guī)則》第48 條表明，《規(guī)約》第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”應(yīng)當(dāng)包括對(duì)第53 條第1 款中各項(xiàng)規(guī)定的審查。 進(jìn)而可以推定，預(yù)審分庭也只有在對(duì)第53 條第1 款規(guī)定的開始調(diào)查的各項(xiàng)因素進(jìn)行審查后，認(rèn)為相關(guān)情勢(shì)已經(jīng)符合該條規(guī)定，才能授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查。

二、預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的實(shí)踐與爭(zhēng)議

（一）預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的實(shí)踐現(xiàn)狀

截至目前為止，檢察官已經(jīng)就肯尼亞情勢(shì)、科特迪瓦情勢(shì)、格魯吉亞情勢(shì)、布隆迪情勢(shì)、孟加拉／緬甸情勢(shì)、阿富汗情勢(shì)獲得了預(yù)審分庭開展自行調(diào)查的授權(quán)決定。 在請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查之前，檢察官均就相關(guān)情勢(shì)的管轄權(quán)與潛在案件的受理性問題進(jìn)行了分析，并向預(yù)審分庭提交了相關(guān)材料。 在請(qǐng)求對(duì)肯尼亞情勢(shì)開展自行調(diào)查的報(bào)告中，檢察官首先根據(jù)《規(guī)約》第53 條第1 款第1 項(xiàng)的規(guī)定審查了是否已經(jīng)發(fā)生了或正在發(fā)生國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的罪行。 除此之外，檢察官還對(duì)該情勢(shì)中潛在案件的可受理性問題與調(diào)查是否不利于實(shí)現(xiàn)“公正利益”進(jìn)行了審查。 關(guān)于情勢(shì)中潛在案件的可受理性的分析，檢察官指出，首先，雖然肯尼亞當(dāng)局曾認(rèn)為有必要建立特別法庭以便對(duì)選舉后的暴力行為進(jìn)行國內(nèi)起訴。 但是建立特別法庭的法案并未得到批準(zhǔn)，也無法組織相關(guān)人員對(duì)該草案進(jìn)行討論。 且根據(jù)肯尼亞當(dāng)局的說法，國內(nèi)法院并未對(duì)在肯尼亞犯下危害人類罪的犯罪嫌疑人進(jìn)行起訴，且也不存在任何起訴的可能性。 其次，檢察官得到的資料證實(shí)，對(duì)暴力期間所犯的罪行的起訴主要集中于少數(shù)較輕的罪行。 另外，尚且不存在針對(duì)那些對(duì)危害人類罪負(fù)有最大責(zé)任的犯罪嫌疑人的國家調(diào)查或起訴。 綜上所述，檢察官認(rèn)為，根據(jù)《規(guī)約》第17 條的規(guī)定，國際刑事法院可以受理肯尼亞情勢(shì)。 關(guān)于對(duì)該情勢(shì)的調(diào)查是否不利于實(shí)現(xiàn)“公正利益”，檢察官指出，根據(jù)現(xiàn)有的資料，檢察官?zèng)]有理由認(rèn)為，對(duì)該情勢(shì)展開調(diào)查不符合“公正利益”〔11〕Situation in the Republic of Kenya， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15. No.：ICC‐01／09，Date：26 No?vember 2009.。 在請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查時(shí)，檢察官將有關(guān)資料提交至預(yù)審分庭，分庭在對(duì)檢察官的各項(xiàng)分析進(jìn)行審查后認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察官展開自行調(diào)查。

在請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)對(duì)科特迪瓦情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的報(bào)告中，檢察官分別就管轄權(quán)與受理性問題進(jìn)行了分析。 關(guān)于可受理性問題，檢察官首先審查了受理潛在案件是否符合第17 條的規(guī)定。 檢察官指出，由于科特迪瓦尚未對(duì)2010 年11 月28 日以來在科特迪瓦犯下嚴(yán)重罪行的最大責(zé)任人進(jìn)行國家調(diào)查或提起訴訟，國際刑事法院可以對(duì)情勢(shì)中的潛在案件進(jìn)行受理〔12〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date： 23 June 2011.。 檢察官還審查了其他有管轄權(quán)的國家是否可能對(duì)科特迪瓦情勢(shì)中的潛在案件進(jìn)行調(diào)查或起訴。 檢察官獲悉，洛朗·巴博、雅克·韋爾熱斯與羅蘭·杜馬斯的律師已在法國針對(duì)在科特迪瓦西部德庫伊發(fā)生的屠殺事件，以危害人類罪提出申訴〔13〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date：23 June 2011.。 檢察官將要求法國當(dāng)局報(bào)告關(guān)于這一申訴任何程序上的后續(xù)情況。 關(guān)于調(diào)查是否不利于實(shí)現(xiàn)“公正利益”，檢察官指出，根據(jù)現(xiàn)有的資料，控方?jīng)]有理由認(rèn)為對(duì)該情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查不符合“公正利益”〔14〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date：23 June 2011.。 預(yù)審分庭在對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行審查后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察官對(duì)該情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查。 在此過程中分庭指出，為了授權(quán)進(jìn)行調(diào)查，預(yù)審分庭必須審查其所獲得的材料，以便評(píng)估相關(guān)情勢(shì)是否符合《規(guī)約》第53 條第1 款規(guī)定的啟動(dòng)正式調(diào)查的前提條件〔15〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire， No.：ICC?02／11?14，Date：3 October 2011， paras. 21.。

在格魯吉亞情勢(shì)、布隆迪情勢(shì)、孟加拉／緬甸情勢(shì)、阿富汗情勢(shì)當(dāng)中，檢察官均延續(xù)了上述做法，分別就法院對(duì)情勢(shì)的管轄權(quán)、對(duì)潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否不利于“公正利益”進(jìn)行了審查。 且預(yù)審分庭在審查檢察官的授權(quán)請(qǐng)求時(shí)，其審查的范圍也包括了第53 條第1 款的全部?jī)?nèi)容。 正如第二預(yù)審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對(duì)肯尼亞共和國情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的決定”中所提及的，檢察官與預(yù)審分庭應(yīng)適用同樣的“合理根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)〔16〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 可見，從國際刑事法院以往的實(shí)踐來看，對(duì)于檢察官開啟自行調(diào)查的先決條件并不存在明顯爭(zhēng)議。 換言之，與安理會(huì)和締約國提交情勢(shì)的情況一致，檢察官在利用自行調(diào)查權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)需要考察相關(guān)情勢(shì)是否滿足第53 條第1 款的規(guī)定，且預(yù)審分庭在審查是否授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查時(shí)同樣將考察相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 在格魯吉亞情勢(shì)、布隆迪情勢(shì)、孟加拉／緬甸情勢(shì)、阿富汗情勢(shì)當(dāng)中，檢察官均延續(xù)了上述做法，分別就法院對(duì)情勢(shì)的管轄權(quán)、對(duì)潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否不利于“公正利益”進(jìn)行了審查。 且預(yù)審分庭在審查檢察官的授權(quán)請(qǐng)求時(shí)，其審查的范圍也包括了第53 條第1 款的全部?jī)?nèi)容。 正如第二預(yù)審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對(duì)肯尼亞共和國情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的決定”中所提及的，檢察官與預(yù)審分庭應(yīng)適用同樣的“合理根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)〔17〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 可見，從國際刑事法院以往的實(shí)踐來看，對(duì)于檢察官開啟自行調(diào)查的先決條件并不存在明顯爭(zhēng)議。 換言之，與安理會(huì)和締約國提交情勢(shì)的情況一致，檢察官在利用自行調(diào)查權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)需要考察相關(guān)情勢(shì)是否滿足第53 條第1 款的規(guī)定，且預(yù)審分庭在審查是否授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查時(shí)同樣將考察相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。

（二）預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

根據(jù)《規(guī)則》第48 條的規(guī)定，檢察官在根據(jù)第15 條第3 款確定是否存在進(jìn)行調(diào)查的合理依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮第53 條第1 款第1 至3 項(xiàng)所列的各項(xiàng)因素，包括是否有合理依據(jù)表明已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的罪行，是否能夠?qū)η閯?shì)中的潛在案件進(jìn)行受理，以及調(diào)查是否不利于實(shí)現(xiàn)“公正利益”，而預(yù)審分庭在審查授權(quán)請(qǐng)求時(shí)同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)上述因素進(jìn)行考察。 雖然上述做法在實(shí)踐中并不存在明顯爭(zhēng)議，但早在肯尼亞情勢(shì)的授權(quán)調(diào)查決定中，檢察官就曾指出，只要有證據(jù)證明存在調(diào)查的合理基礎(chǔ)，該案似乎屬于法院的管轄范圍，預(yù)審分庭就應(yīng)該授權(quán)調(diào)查。 其認(rèn)為，這一授權(quán)審查程序應(yīng)當(dāng)是迅速且簡(jiǎn)單的〔18〕Situation in the Republic of Kenya， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15. No.：ICC‐01／09，Date：26 No?vember2009.at paras.106.。 而第二預(yù)審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對(duì)肯尼亞共和國情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的決定”中對(duì)檢察官的上述觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)。 預(yù)審分庭認(rèn)為，檢察官與預(yù)審分庭應(yīng)適用同樣的“合理根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)〔19〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 這就意味著，分庭在決定是否授權(quán)檢察官展開自行調(diào)查之前，必須首先考慮《規(guī)約》第53 條第1款的各項(xiàng)規(guī)定是否得到滿足〔20〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.24.。 但2020 年3 月5 日，國際刑事法院上訴分庭作出的“對(duì)關(guān)于授權(quán)對(duì)阿富汗伊斯蘭共和國情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的決定的上訴的判決”改變了這一局面。 上訴分庭明確指出，預(yù)審分庭無需審查檢察官請(qǐng)求授權(quán)調(diào)查的情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 這使得原本明確無疑的問題變得撲朔迷離，也引發(fā)了關(guān)于預(yù)審分庭授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)應(yīng)審查的具體內(nèi)容的爭(zhēng)論。

2017 年檢察官向預(yù)審分庭提出請(qǐng)求，要求授權(quán)其對(duì)阿富汗情勢(shì)進(jìn)行自行調(diào)查。 該請(qǐng)求提出后受到了來自美國的極大輿論阻撓。 2019 年4 月12 日，第二預(yù)審分庭以調(diào)查不符合“公正利益”為由拒絕授權(quán)檢察官對(duì)阿富汗情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查。 2019 年6 月7 日，檢察官對(duì)第二預(yù)審分庭的不予授權(quán)調(diào)查的判決提起上訴。 2020 年3 月5 日，上訴分庭作出授權(quán)檢察官對(duì)阿富汗情勢(shì)啟動(dòng)調(diào)查的決定。 上訴分庭在否決第二預(yù)審分庭所依據(jù)的不授權(quán)調(diào)查的理由的同時(shí)，還對(duì)預(yù)審分庭授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查的先決條件作出了新的解讀。

在上訴判決中，上訴分庭指出，預(yù)審分庭自認(rèn)為有義務(wù)對(duì)調(diào)查情勢(shì)是否符合《規(guī)約》第53 條第1 款進(jìn)行審查的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。 上訴分庭認(rèn)為，《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款的內(nèi)容和位置清楚表明，這兩個(gè)條款應(yīng)當(dāng)分別適用于不同類型的管轄權(quán)啟動(dòng)方式。 《規(guī)約》第15 條的規(guī)定適用于檢察官自行進(jìn)行調(diào)查的情形，而第53 條第1 款則適用于締約國或安全理事會(huì)提交情勢(shì)的情形。 上訴分庭還指出，《規(guī)約》第15 條并未授權(quán)預(yù)審分庭對(duì)調(diào)查是否符合“公正利益”的內(nèi)容進(jìn)行審查，也未要求對(duì)《規(guī)約》第53條第1 款規(guī)定的可受理性問題進(jìn)行審查。 《規(guī)約》第15 條第4 款僅要求預(yù)審分庭審查檢察官請(qǐng)求啟動(dòng)正式調(diào)查是否符合“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”這一前提，以及案件是否屬于法院的管轄范圍〔21〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.。 換言之，上訴分庭認(rèn)為，第53 條第1 款規(guī)定的各項(xiàng)因素與分庭授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查的決定無關(guān)，預(yù)審分庭在決定授權(quán)時(shí)無需考慮潛在案件是否符合第53 條第1 款中規(guī)定的諸要素。

綜上可見，上訴分庭認(rèn)為，除了“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”與“案件似乎屬于法院的管轄范圍”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)外，相關(guān)法律條款沒有指明預(yù)審分庭在審查檢察官請(qǐng)求時(shí)必須考慮除此之外的其他因素。 這些條款表明，在對(duì)檢察官的授權(quán)請(qǐng)求進(jìn)行司法審查時(shí)，預(yù)審分庭只需考慮是否發(fā)生了或正在發(fā)生嚴(yán)重的國際罪行，是否存在合理的事實(shí)根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，以及情勢(shì)中的潛在案件是否是法院管轄范圍內(nèi)的案件。 上訴分庭得出上述結(jié)論所基于的理由主要有以下幾點(diǎn)。

其一，雖然《規(guī)則》第48 條要求檢察官考慮《規(guī)約》第53 條第1 款中規(guī)定的所有因素，包括調(diào)查是否不利于“公正利益”的實(shí)現(xiàn)。 但在檢察官?zèng)Q定是否根據(jù)《規(guī)約》第15 條第3 款請(qǐng)求授權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，以及在預(yù)審分庭根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款進(jìn)行裁定時(shí)，沒有任何同等的規(guī)則規(guī)定檢察官與法官應(yīng)當(dāng)考慮其他因素。 《規(guī)則》是在《規(guī)約》之后通過的，如果起草者打算將《規(guī)約》第53 條第1 款規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容納入預(yù)審分庭的授權(quán)審查范圍，其就會(huì)在該《規(guī)約》中列入這種要求。 這似乎意味著，上訴分庭認(rèn)為，雖然《規(guī)則》第48 條要求檢察官在啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)考慮《規(guī)約》第53 條第1 款的規(guī)定，但并未要求預(yù)審分庭在授權(quán)啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)考慮同樣的因素。 然而，這種解釋非但未加強(qiáng)預(yù)審分庭在審查授權(quán)方面的功能，反而使預(yù)審分庭的監(jiān)督作用微乎其微。

其二，《法院條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）中的有關(guān)規(guī)定表明，檢察官在決定開展自行調(diào)查時(shí)所掌握的材料是較為基礎(chǔ)和有限的，對(duì)情勢(shì)進(jìn)行深入審查的要求將增加檢察官的調(diào)查負(fù)擔(dān)。 《條例》第49 條第1款規(guī)定，檢察官必須提及所犯的罪行，并提供指稱的事實(shí)陳述，以提供合理的根據(jù)，使人相信罪行正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生。 此外，檢察官應(yīng)提交聲明，說明所列罪行屬于法院的管轄范圍。 根據(jù)《條例》第49 條第2 款的規(guī)定，第1 款第1 項(xiàng)中所做出的事實(shí)陳述至少應(yīng)當(dāng)包括涉嫌犯罪的地點(diǎn)，涉嫌犯罪的時(shí)間與期限，以及涉嫌犯罪的人員。 《條例》第49 條第3 款規(guī)定，如果可能，檢察官必須在提出請(qǐng)求時(shí)附加有關(guān)事件的年表、顯示有關(guān)資料的地圖和有關(guān)人名、地點(diǎn)和機(jī)構(gòu)的清單。 據(jù)此，上訴分庭認(rèn)為，檢察官在決定啟動(dòng)正式調(diào)查時(shí)所需提供的資料是有限和籠統(tǒng)的。 其指出，這符合訴訟初步階段的特征，檢察官在此階段沒有機(jī)會(huì)收集詳細(xì)的證據(jù)和查明較多的事實(shí)。 因此，檢察官無需提供充分的證據(jù)來支持其授權(quán)請(qǐng)求，也無需提供關(guān)于對(duì)可受理性問題進(jìn)行評(píng)估的資料。 同樣，檢察官也無需證明調(diào)查是否符合“公正利益”〔22〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020，at paras.39.。 的確，根據(jù)《條例》第49 條，檢察官只需要提供據(jù)稱所犯罪行的事實(shí)說明，并說明這些罪行屬于法院的管轄范圍。 這似乎能夠支持這樣一種結(jié)論，即，根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款，預(yù)審分庭在審查是否授權(quán)檢察官啟動(dòng)正式調(diào)查時(shí)，僅限于查明是否有合理的事實(shí)根據(jù)進(jìn)行調(diào)查，以及相關(guān)情勢(shì)中的潛在案件是否屬于法院的管轄范圍。

其三，上訴分庭認(rèn)為，起草歷史支持其觀點(diǎn)，即預(yù)審分庭根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款所進(jìn)行的審查，不應(yīng)包括對(duì)潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否符合“公正利益”的審查。 上訴分庭指出，在羅馬會(huì)議期間，第15 條草案中刪除了一項(xiàng)規(guī)定，該規(guī)定明確要求預(yù)審分庭在決定是否授權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)考慮可受理性問題〔23〕United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court International Criminal Court Documents， ICC Preparatory Works and Statute Amendments， Preparatory Committee， Article 46， Information Submitted to the Prosecutor：Proposal ／ Submitted by Argentina and Germany，16 March?3 April 1998，A／AC.249／1998／WG.4／DP.35.M. Bergsmo，J.Pejic＇，and D.Zhu，Ar?ticle 15 in Triffterer， p.728.。 同樣，在草擬《規(guī)則》時(shí)，有人建議將可受理性問題和司法上的爭(zhēng)議納入審查程序，但該建議被起草者拒絕。 除其他原因外，起草者擔(dān)心將可受理性問題納入審查范圍將超出第15 條規(guī)定的預(yù)審分庭的監(jiān)督作用，而且在訴訟的如此早期階段解決這些問題是不可行的〔24〕Preparatory Commission for the International Criminal Court， Working Group on Rules of Procedure and Evidence， Proposal submitted by France concerning part 2 of the Rome Statute of the International Criminal Court，concerning jurisdiction， admissibility and applicable law，23 No?vember 1999， PCNICC／1999／WGRPE／DP.43， p. 1； J. T. Holmes， Jurisdiction and Admissibility in R. Lee （ed.） The ICC： Elements of Crimes and Rules of Procedure and Evidence （2001）， pp.328－329； Friman， p.495.。

其四，上訴分庭認(rèn)為，《規(guī)約》中的其他條文規(guī)定了以有關(guān)各方、參與者以及國家充分參與為基礎(chǔ)的具體程序機(jī)制，以確保法院只對(duì)可受理的案件進(jìn)行調(diào)查或起訴。 《規(guī)約》第18 條規(guī)定，一旦檢察官根據(jù)《規(guī)約》第15 條展開調(diào)查，其必須通知所有締約國和根據(jù)現(xiàn)有資料通常對(duì)有關(guān)罪行具有管轄權(quán)的國家。相關(guān)國家在收到通知后一個(gè)月內(nèi)可將其調(diào)查情況通知法院，檢察官必須服從國家的調(diào)查，除非預(yù)審分庭根據(jù)檢察官的申請(qǐng)，決定授權(quán)進(jìn)行調(diào)查。 如檢察官所強(qiáng)調(diào)的，基于該程序性規(guī)定，有關(guān)國家可就可受理性問題提供詳細(xì)資料，以便在現(xiàn)階段由預(yù)審分庭作出相應(yīng)評(píng)估〔25〕Transcript of hearing，No.：ICC?02／17?T?001?ENG，Date：4 December 2019，https：／ ／www.icc?cpi.int／Transcripts／CR2019＿07359.PDF，訪問時(shí)間：2020－05－02.。 上訴分庭認(rèn)為，這一初步裁定可受理性問題的程序的存在，使預(yù)審分庭能夠在授權(quán)檢察官進(jìn)行自行調(diào)查之后立即審議可否受理潛在案件的問題，這進(jìn)一步支持了其對(duì)《規(guī)約》第15 條的解釋。

基于上述理由，上訴分庭的多數(shù)法官認(rèn)為，檢察官?zèng)Q定啟動(dòng)自行調(diào)查以及預(yù)審分庭審查授權(quán)調(diào)查請(qǐng)求時(shí)僅需要遵循《規(guī)約》第15 條的規(guī)定，而無需考察是否滿足第53 條第1 款的各項(xiàng)要求。 但并非所有法官均持此觀點(diǎn)，其中Luzdel CarmenIbá?ez Carranza 法官對(duì)此持反對(duì)意見。 該法官指出，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定《規(guī)約》第53 條第1 款只適用于締約國和安理會(huì)提交的情勢(shì)。 其所依據(jù)的理由主要包括以下幾點(diǎn)：（1）從文意解釋的角度來看，第53 條第1 款與第53 條第2 款的最后一句有所區(qū)別，第53 條第1 款的最后一句并沒有限制該條款只適用于安理會(huì)和國家提交的情勢(shì)〔26〕第53 條第2 款的最后一句是：檢察官應(yīng)將其結(jié)論和結(jié)論的理由通知預(yù)審分庭和根據(jù)第14 條或安全理事會(huì)就第13 條（b）款的案件提出的國家。。 這種文意解釋表明，第53 條第1 款不僅僅適用于安理會(huì)與締約國提交的情勢(shì)，也應(yīng)適用于檢察官自行調(diào)查的情勢(shì)。 此外，筆者認(rèn)為第53 條第2 款雖然只提及到將不進(jìn)行起訴的決定告知自行提交情勢(shì)的締約國與安理會(huì)，而未提及到檢察官自行調(diào)查所針對(duì)的國家，但這并不代表該條文的前半部分不適用于檢察官自行啟動(dòng)調(diào)查的案件。 該規(guī)定只能說明，在決定不進(jìn)行自行調(diào)查或起訴時(shí)，檢察官無需將相關(guān)情況告知情勢(shì)所涉國而已。 （2）出于對(duì)某些因素的考量，《規(guī)約》在第2 部分“關(guān)于法院的管轄權(quán)、可受理性問題與法律適用”的規(guī)定中首先討論了相關(guān)問題，而第5 部分只是對(duì)上述問題的進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。 （3）上訴分庭提到的是《規(guī)則》的起草歷史，而不是《規(guī)約》第15 條的起草歷史，因此，“在羅馬會(huì)議期間，第15 條草案中刪除了明確要求預(yù)審分庭在決定是否授權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)考慮可受理性問題”的論據(jù)存在偏差。 《規(guī)約》第15 條的起草歷史表明，起草者的意圖是讓預(yù)審分庭承擔(dān)對(duì)檢察官工作的司法審查〔27〕M.Bergsmo，J. Pejic＇， Article 15： Prosecutor， in O. Triffterer （ed.）， Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court：Observers'Notes， Article by Article （Beck et al.，2nd ed.，2008）， pp. 726－729， mns1－6. Separate opinion of Judge Luz del Carmen Ibá?ez Carranza to the Judgment on the appeal against the decision of Pre?Trial Chamber II on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.：ICC?02／17?138?Anx 05－03－2020 1／10 NM PT OA4.。 此外，起草者的目的是條約解釋的補(bǔ)充手段，而條約的目的才是解釋條約條款的主要來源〔28〕《維也納條約法公約》第31 條。一、條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。二、就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內(nèi)之約文外，并應(yīng)包括：（甲）全體當(dāng)事國間因締結(jié)條約所訂與條約有關(guān)之任何協(xié)定；（乙）一個(gè)以上當(dāng)事國因締結(jié)條約所訂并經(jīng)其他當(dāng)事國接受為條約有關(guān)文書之任何文書。三、應(yīng)與上下文一并考慮者尚有：（甲）當(dāng)事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；（乙）嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國對(duì)條約解釋之協(xié)定之任何慣例。（丙）適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。四、倘經(jīng)確定當(dāng)事國有此原意，條約用語應(yīng)使其具有特殊意義。〔29〕Separate opinion of Judge Luz del Carmen Ibá?ez Carranza to the Judgment on the appeal against the decision of Pre?Trial Chamber II on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.：ICC?02／17?138?Anx 05－03－2020 1／10 NM PT OA4.。 因此僅根據(jù)條約起草者的意圖來推斷法律條款的應(yīng)然內(nèi)涵未免有失偏頗。

綜上所述，檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查之先決條件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要是，檢察官在決定開始自行調(diào)查時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)審查相關(guān)情勢(shì)中的潛在案件是否滿足第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定，以及預(yù)審分庭在裁定授權(quán)請(qǐng)求時(shí)是否應(yīng)當(dāng)審查情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 實(shí)際上，在此之前就曾有論者指出，雖然《規(guī)約》第15 條和第53 條第1 款對(duì)檢察官啟動(dòng)調(diào)查有所限制，但必須減輕檢察官在初審階段的審查負(fù)擔(dān)。 在請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)時(shí)，檢察官只需證明有合理的基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)查，而無需提供“全面的”“決定性的”信息〔30〕Situation in the in the Republic of C?te d'Ivoire， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investiga?tion Into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，No.：ICC?02／11－14.。 預(yù)審分庭必須“確信存在合理的理由，使人相信屬于法院管轄范圍內(nèi)的罪行已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生〔31〕Id.。 檢察官在向預(yù)審分庭提交材料時(shí)不必指明可能的犯罪嫌疑人，檢察官也無需證明調(diào)查是否符合“公正利益”〔32〕Id. at 190，207.。 雖然上述論點(diǎn)均具有一定的說服力，但是筆者仍舊認(rèn)為這些觀點(diǎn)存在明顯的紕漏，其原因是未從《規(guī)約》的目的與宗旨出發(fā)來看待預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍這一問題。

三、預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的應(yīng)然輪廓

（一）對(duì)上訴分庭觀點(diǎn)之反思

筆者不贊同上訴分庭的結(jié)論。 如果按照上訴分庭的說法，預(yù)審分庭在審查檢察官的授權(quán)請(qǐng)求時(shí)無需考察潛在案件是否滿足第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定，那么檢察官在審查相關(guān)情勢(shì)或潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定時(shí)便可能敷衍了事。 這將導(dǎo)致《規(guī)則》第48 條的規(guī)定形同虛設(shè)，而預(yù)審分庭的審查與監(jiān)督作用也將流于形式。 除了Luz del CarmenIbá?ez Carranza 法官所依據(jù)的幾點(diǎn)理由外，筆者還將依據(jù)以下幾點(diǎn)理由對(duì)上訴分庭的觀點(diǎn)進(jìn)行反駁。

首先，上訴分庭以第18 條的存在為由，證明預(yù)審分庭無需考察檢察官請(qǐng)求授權(quán)調(diào)查的潛在案件的可受理性問題的觀點(diǎn)，缺乏說服力。 上訴分庭指出，相關(guān)國家可以依據(jù)《規(guī)約》第18 條對(duì)案件的可受理性提出質(zhì)疑，從而使預(yù)審分庭能夠在授權(quán)檢察官進(jìn)行自行調(diào)查之后有機(jī)會(huì)審議潛在案件的可受理性。由此分庭認(rèn)為，預(yù)審分庭在審查檢察官的授權(quán)調(diào)查請(qǐng)求時(shí)，無需對(duì)潛在案件的可受理性進(jìn)行分析。 筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)存在明顯紕漏。 根據(jù)《規(guī)約》18 條〔33〕第18 條關(guān)于可受理性的初步裁定（一） 在一項(xiàng)情勢(shì)已依照第13 條第1 項(xiàng)提交本法院，而且檢察官認(rèn)為有合理根據(jù)開始調(diào)查時(shí)，或在檢察官根據(jù)第13 條第3 項(xiàng)和第15 條開始調(diào)查時(shí)，檢察官應(yīng)通報(bào)所有締約國，及通報(bào)根據(jù)所得到的資料考慮，通常對(duì)有關(guān)犯罪行使管轄權(quán)的國家。 檢察官可以在保密的基礎(chǔ)上通報(bào)上述國家。 如果檢察官認(rèn)為有必要保護(hù)個(gè)人、防止毀滅證據(jù)或防止?jié)撎?，可以限制向國家提供的資料的范圍。（二） 在收到上述通報(bào)一個(gè)月內(nèi)，有關(guān)國家可以通知本法院，對(duì)于可能構(gòu)成第5 條所述犯罪，而且與國家通報(bào)所提供的資料有關(guān)的犯罪行為，該國正在或已經(jīng)對(duì)本國國民或在其管轄權(quán)內(nèi)的其他人進(jìn)行調(diào)查。 根據(jù)該國的要求，檢察官應(yīng)等候該國對(duì)有關(guān)的人的調(diào)查，除非預(yù)審分庭根據(jù)檢察官的申請(qǐng)，決定授權(quán)進(jìn)行調(diào)查。（三） 檢察官等候一國調(diào)查的決定，在決定等候之日起六個(gè)月后，或在由于該國不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行調(diào)查，情況發(fā)生重大變化的任何時(shí)候，可以由檢察官復(fù)議。（四） 對(duì)預(yù)審分庭作出的裁定，有關(guān)國家或檢察官可以根據(jù)第82 條第2 款向上訴分庭提出上訴。 上訴得予從速審理。（五） 如果檢察官根據(jù)第二款等候調(diào)查，檢察官可以要求有關(guān)國家定期向檢察官通報(bào)其調(diào)查的進(jìn)展和其后的任何起訴。 締約國應(yīng)無不當(dāng)拖延地對(duì)這方面的要求作出答復(fù)。（六） 在預(yù)審分庭作出裁定以前，或在檢察官根據(jù)本條等候調(diào)查后的任何時(shí)間，如果出現(xiàn)取得重要證據(jù)的獨(dú)特機(jī)會(huì)，或者面對(duì)證據(jù)日后極可能無法獲得的情況，檢察官可以請(qǐng)預(yù)審分庭作為例外，授權(quán)采取必要調(diào)查步驟，保全這種證據(jù)。（七） 質(zhì)疑預(yù)審分庭根據(jù)本條作出的裁定的國家，可以根據(jù)第19 條，以掌握進(jìn)一步的重要事實(shí)或情況發(fā)生重大變化的理由，對(duì)案件的可受理性提出質(zhì)疑。第1 款的規(guī)定，該條不僅適用于由檢察官自行調(diào)查的案件，也適用于締約國提交的案件。 換言之，不論啟動(dòng)國際刑事法院管轄權(quán)的方式是什么，相關(guān)國家均有權(quán)就潛在案件的可受理性提出質(zhì)疑。 如果僅因第18 條可以為相關(guān)國家提供救濟(jì)途徑，就斷定檢察官在決定啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)無需考慮潛在案件的可受理性問題，那么是否可以得出這樣的結(jié)論，即，由于第18 條允許國家對(duì)可受理性問題提出異議，那么無論是國家提交的案件還是安理會(huì)提交的案件，檢察官在啟動(dòng)調(diào)查時(shí)均無需審查潛在案件是否滿足第17 條的各項(xiàng)規(guī)定。 然而，根據(jù)《規(guī)約》的相關(guān)規(guī)定，上述結(jié)論顯然是錯(cuò)誤的，這種解讀并不符合第17 條及第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定。

其次，上訴分庭以《條例》第49 條作為授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)無需考慮第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定的觀點(diǎn)不具合理性。 上訴分庭指出，《規(guī)則》第48 條不具有與《規(guī)約》同等的效力，因而無法證明《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款之間存在密切聯(lián)系。 但同時(shí)上訴分庭又根據(jù)《條例》第49 條規(guī)定，指出檢察官在申請(qǐng)授權(quán)調(diào)查階段所必須提供的資料是有限和籠統(tǒng)的。 進(jìn)而認(rèn)為，這符合訴訟的初步階段，即檢察官在調(diào)查過程中沒有機(jī)會(huì)收集更多的證據(jù)和查明事實(shí)。 檢察官不需要提出證據(jù)來支持其請(qǐng)求授權(quán)調(diào)查的要求，也無需提出關(guān)于她對(duì)案件或潛在案件的可受理性進(jìn)行評(píng)估的資料。 上述觀點(diǎn)的關(guān)鍵癥結(jié)是，上訴分庭未提供足夠的證據(jù)說明為何其認(rèn)為《規(guī)則》不具有與《規(guī)約》同等的效力，而《條例》卻可以被作為解釋《規(guī)約》相關(guān)規(guī)定的依據(jù)。 事實(shí)上，《規(guī)則》的效力應(yīng)當(dāng)高于，至少也等同于《條例》的效力。 在《規(guī)約》中有三十多處提及到了《規(guī)則》，其中《規(guī)約》第21 條第1 款規(guī)定，本法院適用的法律依次為：本規(guī)約、《犯罪要件》和本法院的《規(guī)則》……而根據(jù)《規(guī)約》第52 條第1 款的規(guī)定，法官應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)約和《規(guī)則》，為本法院日常運(yùn)作的需要，以絕對(duì)多數(shù)制定《法院條例》。 這足以說明，《規(guī)約》與《規(guī)則》是制定《條例》的主要依據(jù)，當(dāng)《法院條例》的規(guī)定與《規(guī)約》《規(guī)則》相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《規(guī)約》與《規(guī)則》的規(guī)定行事。

另外，筆者認(rèn)為，上訴分庭關(guān)于檢察官在申請(qǐng)授權(quán)階段沒有機(jī)會(huì)收集證據(jù)和查明事實(shí)的觀點(diǎn)也是十分牽強(qiáng)的。 雖然，在初步審查階段，檢察官不能根據(jù)《規(guī)約》部署其所有調(diào)查權(quán)力，但仍有一些調(diào)查能力。 根據(jù)《規(guī)約》第15 條第2 款和《規(guī)則》第104 條的規(guī)定，檢察官可要求各國、聯(lián)合國各機(jī)關(guān)、政府間組織和非政府組織或他或她認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌煽縼碓刺峁└嗟馁Y料。 除了從外部來源獲得這方面的資料外，檢察官還可以根據(jù)《規(guī)約》第15 條第2 款的規(guī)定，在法院所在地接受書面或口頭證詞，從而行使其收集證據(jù)的權(quán)力〔34〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.： ICC?02／11，Date：5 October 2011.。 而實(shí)踐中，檢察官還能夠通過聯(lián)合國、非政府組織的報(bào)告、聲明和新聞稿、媒體、個(gè)人等多種途徑收集資料。 從過往實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，檢察官并未在初步審查階段采取被動(dòng)態(tài)度，而是進(jìn)行了許多資料搜集活動(dòng)，包括派遣特派團(tuán)前往有關(guān)國家，在法院所在地和其他地點(diǎn)主持和參加會(huì)議，與有關(guān)利益攸關(guān)方，如國家官員、受害者和受害者代表組織以及國際和當(dāng)?shù)胤钦M織進(jìn)行接觸。例如，檢察官辦公室在其2018 年初步審查報(bào)告中表示，該辦公室向阿布賈、波哥大、科納克里和基輔派出了初步審查團(tuán)，并在法院所在地與國家當(dāng)局、國際和非政府組織的代表、第15 條來文發(fā)送者和其他有關(guān)方面舉行了多次協(xié)商〔35〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at para. 23.。 在可能的情況下，檢察官辦公室會(huì)派遣代表團(tuán)前往有關(guān)國家進(jìn)行初步調(diào)查，以核實(shí)收到的有關(guān)涉嫌犯罪的信息，并與當(dāng)?shù)乩尕P(guān)方和司法行動(dòng)者進(jìn)行接觸。 例如，自2009 年9 月對(duì)幾內(nèi)亞情勢(shì)進(jìn)行初步審查以來，檢察官辦公室已對(duì)該國進(jìn)行了16 次訪問〔36〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at para. 180.。 自2008 年8 月宣布對(duì)格魯吉亞情勢(shì)進(jìn)行初步審查以來，檢察官辦公室已就這一情勢(shì)完成了9 次任務(wù)，其中6 次是前往格魯吉亞，3 次是前往俄羅斯〔37〕The preliminary examination in Georgia was opened on 14 August 2008.Situation in Georgia，ICC?01／15?4?Corr and ICC?01／15?4?Corr2，Corrected Version of Request for Authorisation of an Investigation pursuant to Article 15 （16 October 2015 and 17 November 2015） at paras. 39.。 關(guān)于哥倫比亞情勢(shì)，檢察官辦公室僅在2018 年就對(duì)該國進(jìn)行了三次訪問〔38〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at paras. 161.。 在對(duì)相關(guān)情勢(shì)進(jìn)行初步審查期間，特派團(tuán)會(huì)見了政治與司法當(dāng)局、政府間組織、非政府組織和受害者代表〔39〕OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2017，at paras. 48，116，169，233.。 檢察官還會(huì)見了許多國家元首，包括巴勒斯坦、哥倫比亞、幾內(nèi)亞和尼日利亞總統(tǒng)，討論了有關(guān)初步審查的問題〔40〕OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2012，at paras. 94，160； OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2012，at paras. 150； Report of the International Criminal Court to the Seventy?first Session of the UN General Assembly， UNGAOR， Doc A／71／342 （19 August 2016） at paras. 24.。

綜上所述，上訴分庭認(rèn)為預(yù)審分庭審查授權(quán)自行調(diào)查請(qǐng)求無需考慮第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定的觀點(diǎn)是站不住腳的。 即便檢察官在初步審查階段的調(diào)查權(quán)是有限的，也不能因此就降低檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查所需滿足的前提條件。 相反，由于預(yù)審分庭進(jìn)行授權(quán)審查時(shí)主要依賴檢察官在初步審查階段獲得的資料與證據(jù)，檢察官更應(yīng)當(dāng)盡到足夠的勤勉義務(wù)，盡可能收集更多的資料與證據(jù)。

（二）預(yù)審分庭的審查范圍應(yīng)包括《規(guī)約》第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定

1.符合“補(bǔ)充性原則”的基本精神

要求預(yù)審分庭在授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)，對(duì)相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進(jìn)行審查，符合“補(bǔ)充性原則”的基本精神。 “補(bǔ)充性原則”是國際刑事法院整個(gè)運(yùn)行機(jī)制的基石，也是國際刑事法院得以建立的基礎(chǔ)〔41〕Jimmy Guruld，United States Opposition to the 1998 Rome Statute Establishing an International Criminal Court：Is the Court's Jurisdiction Truly Complementary to National Criminal Jurisdictions？，35 CORNELL INT'L L.J. 1，7 （2002）；Michael A. Newton， Comparative Complemen?tarity： Domestic Jurisdiction Consistent with the Rome Statute of the International Criminal Court，167 MIL. L.REv.20，29 （2001）.。 《規(guī)約》序言第10 段〔42〕強(qiáng)調(diào)根據(jù)本規(guī)約設(shè)立的國際刑事法院對(duì)國內(nèi)刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用。和第1 條〔43〕第1 條法院茲設(shè)立國際刑事法院（“本法院”）。 本法院為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)就本規(guī)約所提到的、受到國際關(guān)注的最嚴(yán)重犯罪對(duì)個(gè)人行使其管轄權(quán)，并對(duì)國家刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用。 本法院的管轄權(quán)和運(yùn)作由本規(guī)約的條款加以規(guī)定。均指出，國際刑事法院的管轄權(quán)是國家刑事管轄權(quán)的補(bǔ)充，國家法院仍然是審判國際犯罪的主要場(chǎng)所。 雖然《規(guī)約》并未規(guī)定補(bǔ)充性原則的具體內(nèi)容，但第17 條為理解補(bǔ)充性原則提供了框架，使補(bǔ)充性原則通過本條規(guī)定得以獲得執(zhí)行與落實(shí)。即便是某一情勢(shì)中的潛在案件屬于國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的案件，國際刑事法院也不能立即對(duì)相關(guān)情勢(shì)或案件進(jìn)行調(diào)查或起訴。 而應(yīng)當(dāng)根據(jù)《規(guī)約》〔44〕第17 條可受理性問題（一） 考慮到序言第10 段及第1 條，在下列情況下，本法院應(yīng)斷定案件不可受理：1. 對(duì)案件具有管轄權(quán)的國家正在對(duì)該案件進(jìn)行調(diào)查或起訴，除非該國不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行調(diào)查或起訴；2. 對(duì)案件具有管轄權(quán)的國家已經(jīng)對(duì)該案進(jìn)行調(diào)查，而且該國已決定不對(duì)有關(guān)的人進(jìn)行起訴，除非作出這項(xiàng)決定是由于該國不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行起訴；3. 有關(guān)的人已經(jīng)由于作為控告理由的行為受到審判，根據(jù)第20 條第3 款，本法院不得進(jìn)行審判；4. 案件缺乏足夠的嚴(yán)重程度，本法院無采取進(jìn)一步行動(dòng)的充分理由。（二） 為了確定某一案件中是否有不愿意的問題，本法院應(yīng)根據(jù)國際法承認(rèn)的正當(dāng)程序原則，酌情考慮是否存在下列一種或多種情況：1. 已經(jīng)或正在進(jìn)行的訴訟程序，或一國所作出的決定，是為了包庇有關(guān)的人，使其免負(fù)第5 條所述的本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的刑事責(zé)任；2. 訴訟程序發(fā)生不當(dāng)延誤，而根據(jù)實(shí)際情況，這種延誤不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的；3. 已經(jīng)或正在進(jìn)行的訴訟程序，沒有以獨(dú)立或公正的方式進(jìn)行，而根據(jù)實(shí)際情況，采用的方式不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的。（三） 為了確定某一案件中是否有不能夠的問題，本法院應(yīng)考慮，一國是否由于本國司法系統(tǒng)完全瓦解，或?qū)嶋H上瓦解或者并不存在，因而無法拘捕被告人或取得必要的證據(jù)和證言，或在其他方面不能進(jìn)行本國的訴訟程序。第17 條的規(guī)定，對(duì)潛在案件的可受理性問題進(jìn)行審查。 只有檢察官經(jīng)審查認(rèn)為，有管轄權(quán)的國家“不愿意”或“不能夠”對(duì)潛在案件進(jìn)行調(diào)查或起訴，且該案件達(dá)到了足夠的嚴(yán)重程度時(shí)，檢察官才能啟動(dòng)對(duì)該案件的調(diào)查。

《規(guī)約》之所以確立補(bǔ)充性原則，是為平衡兩種觀念之間的沖突，即，要求建立一個(gè)具有普遍性管轄權(quán)的法院與要求建立一個(gè)將國家主權(quán)放在優(yōu)先地位的法院〔45〕Benjamin N. Schiff， Building The International Criminal Court 73 （Cambridge Univ. Press 2008）.。 補(bǔ)充性原則作為這兩種觀念的調(diào)和劑，最終促成了國際刑事法院的誕生。 因此，在對(duì)《規(guī)約》的內(nèi)容進(jìn)行解讀時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)遵循國際刑事法院懲罰犯罪與結(jié)束有罪不罰的目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)符合補(bǔ)充性原則的基本精神。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，上訴分庭對(duì)“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”的解釋過于狹窄，因?yàn)檫@種狹義的解釋將導(dǎo)致大量不必要的調(diào)查，從而不符合補(bǔ)充性原則的基本精神。 上訴分庭認(rèn)為，“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”所指涉的是一種相對(duì)較低的門檻，而不包括對(duì)是否滿足第53 條第1 款中各項(xiàng)規(guī)定的審查。 筆者認(rèn)為，上訴分庭對(duì)“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”的解讀明顯存在限縮解釋的意味，這不僅違背了補(bǔ)充性原則，也不符合《維也納條約法公約》中有關(guān)“善意解釋”的要求。

首先，預(yù)審分庭在未對(duì)相關(guān)情勢(shì)或潛在案件是否符合第53 條第1 款進(jìn)行審查就授權(quán)檢察官進(jìn)行調(diào)查的做法，就已經(jīng)違背了補(bǔ)充性原則的規(guī)定。 補(bǔ)充性原則要求國際刑事法院在存在國家調(diào)查或起訴的情況下不采取行動(dòng)，除非國家“不愿意”或“不能夠”進(jìn)行調(diào)查或起訴。 而這里的“不采取行動(dòng)”既包括不進(jìn)行起訴，也包括不進(jìn)行調(diào)查。 檢察官對(duì)國家司法管轄權(quán)的剝奪并非始于審判程序，事實(shí)上，檢察官正式啟動(dòng)調(diào)查時(shí)就意味著侵犯了國家法院對(duì)潛在案件的管轄權(quán)。 既然《規(guī)約》序言已經(jīng)強(qiáng)調(diào)根據(jù)本規(guī)約設(shè)立的國際刑事法院對(duì)國內(nèi)刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用，那么檢察官乃至預(yù)審分庭的任何行動(dòng)與決定均應(yīng)當(dāng)遵循法院的補(bǔ)充性原則的基本精神。 其次，《規(guī)約》中不存在任何一處規(guī)定表明“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”所指涉的是一種相對(duì)較低的標(biāo)準(zhǔn)。 雖然第15 條只是對(duì)“有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查”進(jìn)行了簡(jiǎn)略陳述，并未明確這一表述的具體內(nèi)涵，但第53 條第1 款卻進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。 根據(jù)體系性解釋原則，第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”與第4 款中的“合理根據(jù)”應(yīng)當(dāng)具有相同含義。 而《規(guī)則》第48 條表明，第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”應(yīng)包括對(duì)第53 條第1 款中各規(guī)定的審查，進(jìn)而可以得出，根據(jù)第15 條第4款審查是否有“合理根據(jù)”進(jìn)行調(diào)查時(shí)，理應(yīng)考察相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款中的各項(xiàng)規(guī)定。 根據(jù)第53 條第1 款可知，檢察官在判斷是否有合理根據(jù)進(jìn)行調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)方面，即管轄權(quán)問題，第17 條規(guī)定的可受理性問題，以及調(diào)查是否符合“公正利益”。 只有在進(jìn)行上述審查后，預(yù)審分庭才可以就是否授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查作出最終決定。 這種方式符合補(bǔ)充性原則的基本精神，能夠最大限度地保障國家優(yōu)先行使管轄權(quán)。

特別是在國際刑事法院盡可能利用一切場(chǎng)合倡導(dǎo)積極補(bǔ)充政策的當(dāng)下，上訴分庭降低檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查先決條件的做法顯得尤為不通時(shí)宜。 積極補(bǔ)充政策的倡導(dǎo)有利于促進(jìn)國際刑事法院與國家之間的合作，對(duì)于打擊嚴(yán)重的國際犯罪，結(jié)束有罪不罰具有重要意義。 因此，檢察官與法官對(duì)《規(guī)約》的解釋應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際刑事法院的發(fā)展動(dòng)向，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國際刑事法院與國家的合作前景。 條約的演化解釋原則就是基于這樣一種理解，即條約是活的工具，其解釋必須與當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況相輔相成。 這與《維也納條約法公約》中建立的解釋規(guī)則一致〔46〕《維也納條約法公約》第31 條第3 款規(guī)定：應(yīng)與上下文一并考慮者尚有：（甲）當(dāng)事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；（乙）嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國對(duì)條約解釋之協(xié)定之任何慣例；（丙）適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。。 《規(guī)約》是一項(xiàng)活生生的文書，必須根據(jù)當(dāng)下法院的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)踐環(huán)境來加以解讀。 鑒于檢察官自行調(diào)查權(quán)從《規(guī)約》形成之初就備受關(guān)注，以及檢察官實(shí)施自行調(diào)查權(quán)的過程可能遭受政治因素的干擾，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)檢察官自行調(diào)查權(quán)的司法審查是十分必要的。如果為檢察官設(shè)置較低的啟動(dòng)自行調(diào)查的門檻，完全可能招致更多的抨擊與反對(duì)，甚至導(dǎo)致更多締約國退出國際刑事法院，其結(jié)果很可能導(dǎo)致尚未完全站穩(wěn)腳跟的國際刑事法院被國際社會(huì)所孤立。

為了在謹(jǐn)慎行事和有效行事之間取得平衡，《規(guī)約》規(guī)定國際刑事法院應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)充性原則為其指導(dǎo)原則。 國際刑事法院的效力不應(yīng)僅以法院調(diào)查或起訴的案件數(shù)目來衡量。 相反，國家司法體系的有效運(yùn)作，從而使國際刑事法院不進(jìn)行審判，將是一個(gè)重大的成功〔47〕International Criminal Court，Office of the Prosecutor，Informal Expert Paper：The Principle of Complementarity in Practice（2003），at par?as.1.。 因此，為了遵循國際刑事法院的補(bǔ)充性原則，檢察官只有在國家“不愿意”或“不能夠”進(jìn)行調(diào)查或起訴的情況下才能采取行動(dòng)。 據(jù)此，檢察官應(yīng)當(dāng)依據(jù)所掌握的全部資料，對(duì)潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否符合“公正利益”作出判斷，而預(yù)審分庭應(yīng)當(dāng)依據(jù)檢察官所提交的全部資料，對(duì)檢察官的調(diào)查決定進(jìn)行盡可能全面的審查。

2.節(jié)約有限司法資源的必然選擇

要求預(yù)審分庭在授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)，對(duì)相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進(jìn)行審查，是節(jié)約國際刑事法院有限司法資源的必然選擇。 據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年5 月底，檢察官辦公室已收到了超過12000 份的，來自多方面提供的有關(guān)涉嫌構(gòu)成國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的國際罪行的資料〔48〕https：／ ／www.icc?cpi.int／about／otp，訪問時(shí)間2020－05－28.。 而檢察官不得不依賴有限的預(yù)算對(duì)如此龐大的資料進(jìn)行審查與篩選。 雖然近年來隨著程序的簡(jiǎn)化與工作人員經(jīng)驗(yàn)的增長(zhǎng)，檢察官辦公室的工作效率正在不斷提高，但是司法資源與工作量之間的懸殊似乎并沒有隨著其工作效率的提高而有所減小〔49〕The difficulties the OTP is experiencing with current resource constraints are documented in its most recent strategic plan. See Int'l Crimi?nal Court Office of the Prosecutor， Strategic Plan 2012—2015， P17 （Oct. 11，2013）.。 利益攸關(guān)方希望檢察官辦公室最好能在較短的時(shí)間內(nèi)取得更多成果。 然而，在今后幾年里，檢察官辦公室預(yù)計(jì)將面臨更多的情勢(shì)，而可利用的資源卻不太可能大量增加〔50〕The Office of the Prosecutor，Policy Paper on Preliminary Examinations（2013）.。 正如國際司法專家菲爾·克拉克博士所言，法院的預(yù)算很少，這大大影響了其開展工作的能力，特別是影響了其實(shí)地調(diào)查的能力〔51〕Hamilton， Rebecca J.，The ICC's Exit Problem，New York University Journal of International Law and Politics， Vol. 47， Issue 1 （Fall 2014）， pp.1－58.。 因此，為了高效率地運(yùn)用有限的資源，檢察官必須在啟動(dòng)自行調(diào)查之前盡可能地運(yùn)用來自各方面提交的相關(guān)資料，對(duì)情勢(shì)中潛在案件的可受理性等問題進(jìn)行審查，以減少后續(xù)程序?qū)τ邢拶Y源的浪費(fèi)。

若預(yù)審分庭未審查檢察官請(qǐng)求開展調(diào)查的情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的各項(xiàng)規(guī)定，就授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查，則可能將在兩個(gè)方面造成對(duì)國際刑事法院司法資源的浪費(fèi)。 一方面，如果按照上訴分庭的觀點(diǎn)，預(yù)審分庭在授權(quán)檢察官進(jìn)行調(diào)查時(shí)無需考察潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定，那么檢察官在請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查時(shí)將不會(huì)盡可能保持謹(jǐn)慎。 這完全可能致使正在由國內(nèi)法院調(diào)查或起訴的案件被提交到預(yù)審分庭，而預(yù)審分庭則必須對(duì)授權(quán)申請(qǐng)作出審查。 問題是，由于預(yù)審分庭并不享有調(diào)查權(quán)，其審查的范圍僅限于檢察官提交的資料與證據(jù)，而如果這些資料中不存在針對(duì)潛在案件可受理性評(píng)估的資料，預(yù)審分庭則完全可能作出授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查的決定。 而一旦隨著調(diào)查的深入，檢察官最終可能發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件并不符合《規(guī)約》第17 條有關(guān)可受理性問題的相關(guān)規(guī)定，則之前進(jìn)行的訴訟程序?qū)⒏吨魉?，這無疑將造成對(duì)司法資源的不必要浪費(fèi)。 可見，如果降低檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查的前提條件，則將極有可能導(dǎo)致無法篩選出真正符合受理性標(biāo)準(zhǔn)的情勢(shì)或案件，其結(jié)果是導(dǎo)致國際刑事法院不堪重負(fù)。 另一方面，如果檢察官在未掌握足夠證據(jù)的情況下就請(qǐng)求預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查，而依據(jù)《規(guī)約》第18 條，檢察官應(yīng)當(dāng)通知相關(guān)國家在一個(gè)月內(nèi)對(duì)可受理性問題提出質(zhì)疑，而一旦受到有關(guān)國家的質(zhì)疑，檢察官深入調(diào)查的機(jī)會(huì)將可能喪失。 檢察官就阿富汗情勢(shì)向預(yù)審分庭請(qǐng)求授權(quán)調(diào)查的舉動(dòng)就激起了美國政府的激烈對(duì)抗，由此可見，檢察官在沒有掌握足夠資料和證據(jù)的情況下申請(qǐng)預(yù)審分庭的授權(quán)，對(duì)檢察官的順利調(diào)查而言，可謂是有百害而無一利，因?yàn)檫@可能會(huì)增加檢察官進(jìn)行后續(xù)調(diào)查的成本。 并且，如果檢察官未在向預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查前對(duì)情勢(shì)中潛在的案件的可受理性進(jìn)行調(diào)查和分析，那么在相關(guān)國家依據(jù)《規(guī)約》第18 條提出可受理性抗辯時(shí)，預(yù)審分庭便無法在短時(shí)間內(nèi)對(duì)相關(guān)國家提交的資料和所提出的主張作出合理分析。 一旦檢察官與預(yù)審分庭無法對(duì)相關(guān)國家提出的可受理性質(zhì)疑進(jìn)行有效抗辯，則只能判定國際刑事法院不能夠受理相關(guān)案件，那么之前的努力將付之東流。 而事實(shí)上，如果檢察官在申請(qǐng)授權(quán)開展自行調(diào)查之前進(jìn)行了足夠的準(zhǔn)備工作，并依據(jù)第53 條第1 款的規(guī)定對(duì)潛在案件的可受理性等問題進(jìn)行了詳細(xì)審查，則訴訟程序?qū)⒏锌赡艿靡皂樌七M(jìn)。

總之，與國家法院相比，國際刑事法院檢察官在收集證據(jù)與進(jìn)行調(diào)查方面均面對(duì)較大困難。 但毫無疑問，檢察官在初步審查階段調(diào)查能力的有限性，不能成為降低證明范圍或證明標(biāo)準(zhǔn)的理由。 正因?yàn)槭艿秸{(diào)查途徑與資源方面的制約，檢察官更需要進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，而在此之前必須提供足夠的證據(jù)來證明其選擇相關(guān)情勢(shì)的合理依據(jù)。 換句話說，盡管檢察官可能永遠(yuǎn)無法像國家法院那樣進(jìn)行較為全面深入的調(diào)查，但其必須進(jìn)行足夠的調(diào)查與取證，以證明相關(guān)情勢(shì)是否滿足啟動(dòng)自行調(diào)查的前提條件，進(jìn)而為預(yù)審分庭授權(quán)調(diào)查提供足夠的依據(jù)。 這不僅是為了落實(shí)補(bǔ)充性原則，也是節(jié)約有限司法資源的必然選擇。

3.防止侵犯國家主權(quán)的必要手段

要求預(yù)審分庭在授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)，對(duì)相關(guān)情勢(shì)是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進(jìn)行審查，是防止檢察官在實(shí)施自行調(diào)查權(quán)過程中侵犯國家主權(quán)的必要手段。 國際刑事法院是否將侵犯國家主權(quán)這一命題，自其成立以來就備受關(guān)注。 在過去的二十年里，國際刑事法院在選擇調(diào)查情勢(shì)與案件方面受到了廣泛的合法性質(zhì)疑。 這主要是因?yàn)?，在國際刑事法院運(yùn)作的頭十年里，其調(diào)查的情勢(shì)主要集中于非洲國家。 檢察官調(diào)查的前五個(gè)情勢(shì)中，有三個(gè)情勢(shì)（烏干達(dá)、剛果民主共和國和中非共和國）來自于締約國的自行提交。 另外，安理會(huì)向國際刑事法院提交了蘇丹情勢(shì)，檢察官針對(duì)肯尼亞情勢(shì)進(jìn)行了自行調(diào)查。 而這五個(gè)情勢(shì)均來自非洲國家。 雖然其中三個(gè)情勢(shì)是締約國自行提交的，但是這些締約國之所以將相關(guān)情勢(shì)提交給國際刑事法院，均存在其政治意圖。 例如，烏干達(dá)政府的意圖是，借助國際刑事法院的勢(shì)力打擊上帝抵抗軍的領(lǐng)袖約瑟夫·科尼。 而中非政府所提交的中非情勢(shì)則主要涉及對(duì)剛果前副總統(tǒng)本巴的調(diào)查與起訴。 本巴在對(duì)案件提出可受理性質(zhì)疑時(shí)曾指出，中非共和國政府將情勢(shì)提交給國際刑事法院并非因其不能夠?qū)Π讣M(jìn)行調(diào)查，而是為了避免與剛果民主共和國產(chǎn)生糾葛〔52〕Situation in the Central African Republic，Decision on the Admissibility and Abuse of Process Challenges，No.：ICC?01／05?01／08，Date：24 June 2010，at paras.79.。 本巴甚至認(rèn)為，針對(duì)他的訴訟是出于政治動(dòng)機(jī)，并受到剛果民主共和國總統(tǒng)約瑟夫·卡比拉（Joseph Kabila）的政治影響〔53〕Prosecutor v. Bemba， Decision Pursuant to Article 61（7）（a） and （b） of the Rome Statute on the Charges of the Prosecutor Against Jean?Pierre Bemba Gombo，No.： ICC?01／05?01／08， Date：15 June 2009.at paras.150.。

不論事實(shí)為何，總體上來講，檢察官作出的任何決定均易招致合法性質(zhì)疑。 因此預(yù)審分庭在授權(quán)檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查時(shí)更應(yīng)做到盡可能地謹(jǐn)慎。 正如國際刑事法院?jiǎn)栴}特設(shè)委員會(huì)的報(bào)告所言，應(yīng)當(dāng)在最初階段審議可受理性問題，也就是在國際刑事法院檢察官著手調(diào)查之前就進(jìn)行審議，因?yàn)殚_始調(diào)查也就可能干涉到國家司法主權(quán)〔54〕設(shè)立ICC 問題特設(shè)委員會(huì)的報(bào)告，A／50／22，1995 年9 月6 日。。 此外，檢察官獲取的資料主要源于非政府組織，而非政府組織在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、政治目標(biāo)或資金籌措方面存在多樣性，往往很難確定其性質(zhì)。 在某些國際組織認(rèn)可的非政府組織名單中就可以看到這種異質(zhì)性〔55〕The list of NGOs having consultative status at the United Nations Social and Economic Council contains such NGOs as the International Federation of International Furniture Removers，International Federation of Pedestrians，or the Union of Arab Banks（UN Doc. E／2006／INF.4，31 August 2006）.。 非政府組織的多樣性特征是令人擔(dān)憂的，因?yàn)槠渲幸恍┙M織似乎實(shí)際上受到某些國家的財(cái)政和政治控制，其公正性與獨(dú)立性難免招致質(zhì)疑〔56〕DovJacobs.A Samson at the International Criminal Court： The Powers of the Prosecutor at the Pre?Trial Phase，Law and Practice of Inter?national Courts and Tribunals， Vol. 6， Issue 2 （October 2007）， pp. 317－342.。 而檢察官在締約國大會(huì)和締約國面前的法律地位很弱，這使其比分庭法官更容易受到政治壓力，特別是來自有影響力的締約國的壓力〔57〕Olasolo， Hector，The Prosecutor of the ICC before the Initiation of Investigations：A Quasi?Judicial or a Political Body，International Crimi?nal Law Review， Vol. 3， Issue 2 （2003）， pp. 87－150.。 因此，為了維護(hù)國家主權(quán)，保障國際刑事法院的合法性，檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查的前提條件不可過低〔58〕Olasolo， Hector，The Prosecutor of the ICC before the Initiation of Investigations：A Quasi?Judicial or a Political Body，International Crimi?nal Law Review， Vol. 3， Issue 2 （2003）， pp. 87－150.。 一旦不要求預(yù)審分庭在審查授權(quán)請(qǐng)求時(shí)對(duì)潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進(jìn)行考察，則將更容易使檢察官實(shí)施自行調(diào)查權(quán)的行動(dòng)受到政治因素的干擾。 因?yàn)榻档皖A(yù)審分庭的審查標(biāo)準(zhǔn)，將使預(yù)審分庭監(jiān)督檢察官行使自由裁量權(quán)的作用無從實(shí)現(xiàn)，使預(yù)審分庭的司法審查作用無從落實(shí)。 而在檢察官開展自行調(diào)查的過程中設(shè)置一道復(fù)雜的司法審查制度就是為了防止其濫用自行調(diào)查權(quán)，避免造成對(duì)國家主權(quán)的侵犯。

四、結(jié)語

正如第二預(yù)審分庭在授權(quán)對(duì)肯尼亞情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查的決定中所述，檢察官開始進(jìn)行調(diào)查所應(yīng)遵循的依據(jù)是相同的。 檢察官為確定是否展開調(diào)查而對(duì)資料進(jìn)行的初步審查總是以同樣的方式進(jìn)行，并考慮相同的因素，而不論該情勢(shì)是由安理會(huì)或締約國主動(dòng)提交的，還是由檢察官自行決定調(diào)查的〔59〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.：ICC?02／11，Date：5 October 2011.。 這種解釋符合《規(guī)約》補(bǔ)充性原則的基本精神，有利于實(shí)現(xiàn)國際刑事法院“鼓勵(lì)和促進(jìn)各國履行其調(diào)查和起訴核心罪行的主要責(zé)任”〔60〕Informal expert paper：The principle of complementarity in practice（ICC?OTP 2003，at paras.3.的目的，也能一定程度上降低國際刑事法院起訴國際罪行的政治成本與資源負(fù)擔(dān)。