趙佳暉,李 影

(中國(guó)刑事警察學(xué)院,遼寧 沈陽 110854)

一、法法銜接的背景

2018年3月20日，《中國(guó)人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)正式公布實(shí)施?！侗O(jiān)察法》對(duì)反腐成果予以確認(rèn)，并將反腐經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家意志，通過法制方式與法治思維實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員違法、犯罪行為的全覆蓋式打擊，提高了黨和國(guó)家的監(jiān)督效能。隨著我國(guó)監(jiān)察體制的正式確立與監(jiān)察制度的全面運(yùn)行，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)正式登上歷史舞臺(tái)。為了更好適應(yīng)監(jiān)察體制改革的要求，2018年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)進(jìn)行修訂，解決法法銜接的問題。但“法法銜接”不可能一蹴而就，其中的細(xì)節(jié)性問題還需要進(jìn)行更深層次的探討。筆者著重從刑事職能管轄、立案手續(xù)辦理、補(bǔ)充偵查程序以及檢察院的監(jiān)督職能四個(gè)方面對(duì)“法法銜接”中存在的問題進(jìn)行討論。

二、《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》的銜接困境

(一)職能管轄銜接問題

職能管轄是受理刑事案件并行使調(diào)查權(quán)或偵查權(quán)的職能邊界。由于我國(guó)《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》在職能管轄規(guī)定問題上尚未完全銜接，司法實(shí)踐中可能出現(xiàn)管理“空位”問題。比如，監(jiān)察人員在履行職責(zé)過程中可能實(shí)施非法拘禁、刑訊逼供等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)此類犯罪行為當(dāng)然享有管轄權(quán)。然而，一方面為確保監(jiān)察工作的公正性與合法性，《監(jiān)察法》第五十八條明文規(guī)定，如果辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員與案件存在身份關(guān)系、利害關(guān)系等情形時(shí)，就應(yīng)當(dāng)回避，特殊情況甚至可能需要監(jiān)察人員“整體回避”。此時(shí)，如果仍由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行對(duì)案件的調(diào)查，可能會(huì)出現(xiàn)程序違法的不利后果，影響監(jiān)察效率和辦案質(zhì)量。另一方面，現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪主體為司法工作人員的部分案件享有偵查權(quán)，司法工作人員作為法律定義下規(guī)范的構(gòu)成要件要素，包括負(fù)有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)異于偵查機(jī)關(guān)的偵查職責(zé)，可采取的留置措施也與司法監(jiān)管措施有所區(qū)分，由此可推知監(jiān)察人員并不屬于司法工作人員，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員的犯罪行為不享有管轄權(quán)?？梢姡瑢?duì)于監(jiān)察人員所實(shí)施侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪行為，其職能管轄歸屬問題的規(guī)定尚不成熟，亟待解決。

(二)刑事立案手續(xù)辦理問題

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)移交至檢察機(jī)關(guān)審查起訴。與普通刑事案件在刑訴程序啟動(dòng)之初即立案不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)在將案件移交檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，案件尚未辦理刑事立案手續(xù)。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)第二十一條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)辦理受理案件的登記手續(xù)，法律實(shí)踐中也基本遵循該項(xiàng)規(guī)定開展工作。這就意味著《監(jiān)察法》雖規(guī)定了立案程序，但并不能被納入刑事訴訟的程序，須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行性質(zhì)轉(zhuǎn)換，方可步入刑事訴訟活動(dòng)范疇中。此外，根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，普通刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)為“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，而案件移送審查起訴時(shí)，需達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)訴訟階段的證明標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異且后者明顯高于前者?？梢姡瑢?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件，由檢察機(jī)關(guān)再次進(jìn)行立案審查，顯屬程序贅余。

(三)補(bǔ)充調(diào)查程序銜接問題

根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十條和《監(jiān)察法》第四十七條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)也可以由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查。這種概括性的規(guī)定可能會(huì)造成相關(guān)法律活動(dòng)在案件所處相應(yīng)階段無具體法律依據(jù)的尷尬現(xiàn)象。首先，《監(jiān)察法》全文沒有提及辯護(hù)人，即使被調(diào)查人或其近親屬為其委托了律師作為辯護(hù)人，由于缺乏明確的法律依據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般情況下也不允許會(huì)見，當(dāng)然剝奪了律師會(huì)見權(quán)。若犯罪嫌疑人委托了辯護(hù)人，退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)辯護(hù)人以何種身份處之，是否享有刑事訴訟法中規(guī)定的會(huì)見權(quán)、通信權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等權(quán)利，法律對(duì)此并未作出規(guī)定。其次，我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第一百七十條第二款在監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施和檢察機(jī)關(guān)審查起訴程序之間增加了先行拘留程序，案件移送起訴時(shí)留置措施自動(dòng)解除，并在規(guī)定的期限內(nèi)采取其他強(qiáng)制措施。若案件需退回補(bǔ)充調(diào)查，如何處理在調(diào)查階段未被采取留置措施和移送審查起訴后被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》并未作出明確的規(guī)定。案件重回調(diào)查階段，如果將犯罪嫌疑人押送回留置場(chǎng)所，不但使程序更加繁瑣，浪費(fèi)司法資源，也增加了其脫逃的可能性或者產(chǎn)生押送過程中的其他危險(xiǎn)，造成不必要的麻煩。如果根據(jù)《銜接辦法》第三十八條沿用原強(qiáng)制措施，雖然有利于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互配合，但也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段采取強(qiáng)制措施缺乏法律正當(dāng)性。[1]因此，應(yīng)進(jìn)一步探索和解決在退回補(bǔ)充調(diào)查問題上存在法律規(guī)定粗疏的問題。

(四)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能變化問題

2018年我國(guó)進(jìn)行了國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，原屬檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)僅享有部分案件職能管轄權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為調(diào)查職務(wù)犯罪的主力軍，同樣也可以管轄這部分案件。由于相關(guān)法律并未對(duì)交叉的職能管轄權(quán)作出明晰的職權(quán)劃分，實(shí)際進(jìn)一步壓縮了檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)更是承受了來自多方面的阻力。目前，各司法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議和糾正違法通知書的落實(shí)效果良好，但檢察機(jī)關(guān)所提出的檢察建議不乏為多方協(xié)調(diào)的結(jié)果，其在提出檢察建議前可能已經(jīng)與接受檢察建議的機(jī)關(guān)進(jìn)行了溝通，經(jīng)多次協(xié)調(diào)才達(dá)成一致，這無疑背離了其獨(dú)立行使檢察權(quán)的原則，使得法律監(jiān)督職能被極大地弱化。

三、“法法銜接”問題的指向性對(duì)策整合

(一)增設(shè)刑事立案程序

刑事立案作為一項(xiàng)重要的法律活動(dòng)，是所有刑事案件的必經(jīng)階段，具有刑事訴訟程序的開啟功能。只有經(jīng)過立案程序，移送審查起訴案件中的被追訴對(duì)象的身份才可以由被調(diào)查人轉(zhuǎn)換成犯罪嫌疑人，為之后采取強(qiáng)制措施、起訴、審判等活動(dòng)提供依據(jù)。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的證明標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于刑事立案要求的證明門檻，檢察機(jī)關(guān)立案程序不需要耗費(fèi)司法資源進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅對(duì)管轄權(quán)、證據(jù)材料、法律文書等進(jìn)行形式性的審查工作，完成案件性質(zhì)由監(jiān)察案件向刑事案件的過渡。因此，在審查起訴階段前，增設(shè)刑事立案程序，并對(duì)相關(guān)規(guī)定作出合理調(diào)整，才可以應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)上操作繁瑣的困境和理論上的種種質(zhì)疑。

(二)調(diào)查與強(qiáng)制措施制度接洽

我國(guó)《監(jiān)察法》在對(duì)調(diào)查措施進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)也遵循了比例原則[2]，即根據(jù)對(duì)被調(diào)查人采取的調(diào)查措施種類確定強(qiáng)制措施的適用種類。因此，筆者建議，在未對(duì)被調(diào)查人采取留置措施而直接移送審查起訴的案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考察證據(jù)條件、社會(huì)危險(xiǎn)性等因素采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，以求達(dá)到既可抑制公權(quán)力過度而為，又可保證刑訴程序順利進(jìn)行的應(yīng)有效果。

目前，我國(guó)法律實(shí)踐中多數(shù)退回補(bǔ)充調(diào)查的案件與被調(diào)查人的供述關(guān)系不大，多與鑒定意見不完全、證人證言不穩(wěn)定、調(diào)查手續(xù)不齊備等問題相關(guān)，對(duì)這些個(gè)別證據(jù)的調(diào)查核實(shí)工作完全可以在不采取留置措施的情況下展開。因此，對(duì)于移送審查起訴后被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，若監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不需要采取留置措施，可以考慮適用原則上由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查之規(guī)定，并以此為主要方式，繼續(xù)適用原強(qiáng)制措施。在補(bǔ)充偵查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有配合檢察機(jī)關(guān)工作的義務(wù)。這既便利檢察機(jī)關(guān)直接查清案件事實(shí)，又使辦案高效、成本經(jīng)濟(jì)，不失為一條良策。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為確需進(jìn)行留置，在案件退回補(bǔ)充調(diào)查期間，對(duì)符合留置條件的被調(diào)查人可以采取留置措施。未來《監(jiān)察法》進(jìn)行完善修改時(shí)，也可考慮增設(shè)限制被調(diào)查人人身自由的各類非羈押性調(diào)查措施，在新的法律框架下，對(duì)于不需要被留置的被調(diào)查人也可在非留置狀態(tài)下進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

(三)補(bǔ)充調(diào)查程序深加工

筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)并將案件移送審查起訴時(shí)，一經(jīng)檢察機(jī)關(guān)介入，案件即進(jìn)入刑事訴訟活動(dòng)。鑒于我國(guó)補(bǔ)充調(diào)查程序規(guī)定粗疏的現(xiàn)狀，應(yīng)結(jié)合具體的監(jiān)察與司法實(shí)踐進(jìn)一步加以完善。第一，應(yīng)當(dāng)明確案件退回補(bǔ)充調(diào)查后“犯罪嫌疑人”的訴訟當(dāng)事人主體身份不變，若繼續(xù)適用原強(qiáng)制措施或重新采取留置措施，為最大限度保護(hù)其合法訴訟權(quán)利，應(yīng)保證所委托律師辯護(hù)人的權(quán)利不得少于普通刑事案件中偵查階段律師辯護(hù)人的權(quán)利。第二，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中存在影響事實(shí)認(rèn)定的程序瑕疵或錯(cuò)誤后，在退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出檢察建議，指導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以糾正。這樣不僅有利于保證辦案質(zhì)量，而且能夠加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)威。立法機(jī)關(guān)在完善修改法律時(shí)對(duì)此問題應(yīng)多加關(guān)注，使得補(bǔ)充偵查程序更具可操作性。

(四)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能強(qiáng)化

為充分保障檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的效用，筆者建議：首先，應(yīng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)公務(wù)人員的犯罪案件納入檢察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍[3]。這樣既堅(jiān)持了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，使得此類案件的處理更加客觀公正，也符合正當(dāng)程序原則的要求，最大限度地避免出現(xiàn)因整體回避而無法可依的司法難題，同時(shí)能夠充分貫徹憲法規(guī)定的監(jiān)檢機(jī)關(guān)互相制約的原則。其次，為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)賦予法律保障。明確對(duì)于違反檢察機(jī)關(guān)建議和意見的行為，需要承擔(dān)不利的法律后果。同時(shí)為了防止檢察機(jī)關(guān)權(quán)力膨脹，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的建議和意見，有關(guān)機(jī)關(guān)可以要求復(fù)核，并由檢察機(jī)關(guān)出具說明書。通過此種方式切實(shí)保證檢察機(jī)關(guān)有效履行職能。最后，堅(jiān)持檢察一體化下檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)所作出的抗訴、檢察建議以及糾正違法通知書等是基于法律規(guī)范與法律事實(shí)的專業(yè)判斷，斷然不能是多方協(xié)調(diào)的結(jié)果，確實(shí)存在錯(cuò)誤的，可通過法定程序加以說明。

結(jié)語

為整合反腐敗資源力量，探索黨政一體的反腐敗模式，我國(guó)深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革。而新《刑事訴訟法》的出臺(tái)是改革倒逼型的被動(dòng)性立法，是為配合監(jiān)察改革與銜接“橫空出世”的《監(jiān)察法》的舉措，力促監(jiān)察反腐與司法反腐的重拳共同出擊。在解決銜接問題時(shí)，應(yīng)注意到《監(jiān)察法》的輻射影響，切忌用單一部門法的思維去審視和思考[4]，并結(jié)合實(shí)踐中遇到的問題，從理論上統(tǒng)一兩法，利用法治鞏固政治反腐的成果，推動(dòng)改革縱深發(fā)展，保持公職隊(duì)伍的純潔性。