董興佩，王靜怡

(山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東 青島 266590)

我國(guó)的土地兼具公有性和財(cái)產(chǎn)性兩種屬性。公有性是指根據(jù)我國(guó)《憲法》第10條的規(guī)定，我國(guó)土地屬于國(guó)家和集體所有，是一項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn)。在社會(huì)主義公有制下，土地所有權(quán)與傳統(tǒng)私法上的所有權(quán)存在著本質(zhì)的區(qū)別，個(gè)人不得對(duì)其任意處分。財(cái)產(chǎn)性則指土地作為最基礎(chǔ)的自然資源，本身就具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地資源在規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、出讓、使用的每一個(gè)流程，都能產(chǎn)生大量的土地增值收益。為此，我國(guó)在保持土地所有權(quán)不變的前提下，通過(guò)設(shè)定各類土地使用權(quán)，“將土地分散到社會(huì)個(gè)體使用，賦予使用人以排他支配權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地的物權(quán)化?！盵1]我國(guó)的土地制度是在土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上逐步建立起來(lái)的二元化土地所有制，國(guó)有土地使用權(quán)作為民事主體可自主支配的財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行有償、有期限的流轉(zhuǎn)，土地市場(chǎng)也隨之成型；然而，集體土地相較于國(guó)有土地，其物權(quán)化程度偏低，集體土地上設(shè)定的使用權(quán)權(quán)能并不完整，并且被排除在土地市場(chǎng)之外。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度不斷降低，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體土地的閑置率比較高；另一方面，城市建設(shè)的用地指標(biāo)緊張，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為提高土地利用效率、增加城市建設(shè)用地指標(biāo)總量的有益選擇。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不僅是為了化解城市化帶來(lái)的一些問(wèn)題，也是為了開(kāi)發(fā)集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使城市居民和農(nóng)村村民共享社會(huì)發(fā)展福利。在此背景之下，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為推進(jìn)我國(guó)集體土地改革的重要舉措，是破解當(dāng)前集體土地使用權(quán)問(wèn)題的有利措施。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的產(chǎn)生與適用范圍

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的產(chǎn)生

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”最早出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中。該文件“三、加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”之“(11)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”部分提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”在此之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列相關(guān)文件，鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，從內(nèi)部使用走向?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)，以達(dá)到盤(pán)活集體土地、增加農(nóng)民財(cái)富、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

在此之前，我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)的對(duì)外出讓、租賃、入股等是被嚴(yán)格禁止的。立法上通過(guò)明確列舉的方式對(duì)集體土地的使用方式作出了嚴(yán)格限定，如2004年的《土地管理法》第43條、第63條。一方面，集體建設(shè)用地一般僅限于村集體內(nèi)部使用，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，合法取得該集體土地使用權(quán)的權(quán)利主體，也無(wú)自由處分該集體土地使用權(quán)的相關(guān)權(quán)利。盡管該法規(guī)定了企業(yè)破產(chǎn)、兼并等例外情形，但均不屬于一般情況。集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能是不完整的，即僅具備占有、使用權(quán)能，而不具備收益、處分權(quán)能。

在2019年《土地管理法》修訂之前，土地征收是集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)的唯一合法路徑。一般而言，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員無(wú)法通過(guò)正常交易渠道購(gòu)買(mǎi)、使用集體土地，只有當(dāng)集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后，才能通過(guò)出讓等方式取得土地使用權(quán)。土地征收成為鄉(xiāng)村城市化的必經(jīng)之路，地方政府借助土地征收增加了城市建設(shè)土地儲(chǔ)備數(shù)量。

現(xiàn)行的土地管理體制改革，逐漸放開(kāi)了對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制。2019年修改的《土地管理法》刪除了原來(lái)第46條的規(guī)定，并對(duì)第63條進(jìn)行了修改。自此，符合規(guī)劃、依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以依法通過(guò)出讓、出租等方式交付他人使用。所謂的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)質(zhì)是集體建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)土地市場(chǎng)，有償、有期限地對(duì)外流轉(zhuǎn)，開(kāi)發(fā)集體土地的潛在價(jià)值，以市場(chǎng)化、資本化的運(yùn)作模式，幫助農(nóng)民集體及農(nóng)民個(gè)人獲得持續(xù)、穩(wěn)定的土地增值收益，完善集體土地使用權(quán)的收益、處分權(quán)能，提高集體土地物權(quán)化程度。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的適用范圍

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍是一個(gè)具有彈性的區(qū)間。

第一，從時(shí)間范圍上看，不僅包括現(xiàn)存可直接入市的集體建設(shè)用地，還包括可調(diào)整入市的集體土地。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中明確說(shuō)明，鼓勵(lì)集體將部分符合條件的集體土地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之后進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而擴(kuò)充了可入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來(lái)源。從制度設(shè)計(jì)者的角度出發(fā)，既然要將集體建設(shè)用地作為用地指標(biāo)的一大供應(yīng)渠道，其范圍必然不可能僅限于現(xiàn)存的符合條件的地塊，若將新增地塊排除在外，就不能形成持續(xù)穩(wěn)定的土地供應(yīng)鏈條，也不利于集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)。這是為了實(shí)現(xiàn)“實(shí)體土地權(quán)利變化與法律穩(wěn)定性、權(quán)利統(tǒng)籌與改革創(chuàng)新之間的協(xié)調(diào)”[2]。

第二，從空間范圍上看，雖然集體土地大多分布在農(nóng)村和城市郊區(qū)，但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)有部分集體土地分布在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，該部分集體土地是否能夠按入市的方式處理，也存在一定爭(zhēng)議。中央出臺(tái)的一系列文件以及新修訂的《土地管理法》均未對(duì)集體土地的分布作出特別說(shuō)明。同時(shí)，2019年新修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》將第9條修改為“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外”。此處增加了“法律另有規(guī)定的除外”，可視為配合《土地管理法》有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定作出的調(diào)整。因此，城中村、夾心地和邊角地等城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，也應(yīng)當(dāng)包含在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍內(nèi)。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收之間的關(guān)系協(xié)調(diào)

土地供應(yīng)方式從原先的土地征收單軌制變?yōu)椤巴恋卣魇?集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”雙軌制[3]，雖能有效緩解當(dāng)前城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，增加農(nóng)民財(cái)富，有助于鄉(xiāng)村振興，但土地管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要有一個(gè)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化的過(guò)程。當(dāng)前，立法僅對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作出了框架性規(guī)定，在實(shí)際施行的過(guò)程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收等制度之間難免發(fā)生協(xié)調(diào)問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)對(duì)既有的土地市場(chǎng)和利益格局造成沖擊，需要以系統(tǒng)化思維對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收作一體化思考。目前，在兩種制度之間，不僅存在著客體范圍上的重疊，還牽涉到土地增值收益分配問(wèn)題。

(一)制度客體范圍之交叉，引發(fā)適用順序和適用方式的問(wèn)題

從土地用途上劃分，集體土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，集體建設(shè)用地又可分為住宅用地、公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性用地等。因此，可入市的集體土地包含存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及增量的可調(diào)整用途的其他集體土地。土地征收的范圍則是包括農(nóng)用地在內(nèi)的所有集體土地。這樣，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成為了土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市共同指向的客體。在客體重合的情況下，兩項(xiàng)制度在適用順序和適用方式上就會(huì)存在沖突。在國(guó)家嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量的情況下，兩項(xiàng)制度在適用范圍上，呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)、互相牽制的局面，“征收的難度將因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)施進(jìn)一步增大，而流轉(zhuǎn)也會(huì)面臨征收的掣肘?！盵4]在缺乏一定補(bǔ)充規(guī)則的情況下，客體范圍的重疊不僅會(huì)引發(fā)法律適用上的困惑，也會(huì)加劇制度背后不同利益群體之間的矛盾。

此外，據(jù)前文所述，如果將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地也納入入市的范圍，就意味著，該部分集體土地可以在保留原有權(quán)屬性質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)。這樣，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地并存的局面。如果將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)限定為國(guó)有土地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地理應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，而目前唯一合法的改變土地性質(zhì)的途徑就是征收。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于城市規(guī)劃區(qū)外的集體土地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地應(yīng)當(dāng)按照先征收后出讓的傳統(tǒng)模式來(lái)處理。但現(xiàn)行《土地管理法》并未對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍作出城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、區(qū)外的劃分，依照《土地管理法》，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地也可以保持集體所有的屬性直接入市流轉(zhuǎn)。

(二)土地收益分配格局發(fā)生變化，使利益主體之間的關(guān)系需要理順

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收“雙軌制”土地供應(yīng)模式下，農(nóng)民集體成為新增的土地供應(yīng)方，“單軌制”下既有的利益分配格局被打破。在新修訂的《土地管理法》出臺(tái)之前，集體土地通過(guò)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，政府代表國(guó)家收取土地出讓金、租金等交易費(fèi)用；而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則是跳過(guò)土地征收這一中間環(huán)節(jié)，由集體土地所有權(quán)人直接作為產(chǎn)權(quán)人，在公開(kāi)的土地市場(chǎng)上進(jìn)行土地使用權(quán)的交易。進(jìn)言之，土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)的改變，從而獲得“買(mǎi)斷性的”補(bǔ)償，即“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”；而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是在集體保留土地所有權(quán)情況下，將使用權(quán)有償、有期限地對(duì)外流轉(zhuǎn)，集體能持續(xù)且穩(wěn)定的獲得土地增值收益，即“保權(quán)獲利”。[5]在國(guó)家與集體兩種出讓主體并存的條件下，考慮到土地開(kāi)發(fā)成本，開(kāi)發(fā)商更有可能選擇與集體進(jìn)行土地使用權(quán)交易，而不是向政府交納相對(duì)高額的土地出讓金，政府的土地財(cái)政收入就會(huì)因此減少；而對(duì)于農(nóng)民集體而言，集體土地使用權(quán)出讓、出租帶來(lái)的持續(xù)性收益也要高于征收給予的一次性補(bǔ)償，集體建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值不斷凸顯。顯然，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件之下，原有土地收益分配格局生變化，相關(guān)利益主體之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。

(三)協(xié)調(diào)土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市關(guān)系的意義

土地制度之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題是當(dāng)前土地管理體制改革的重要問(wèn)題，此種不協(xié)調(diào)使得單項(xiàng)制度的機(jī)能和優(yōu)勢(shì)無(wú)法完全發(fā)揮，削弱了改革的整體效果。但只要在共同的價(jià)值理念基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套與制度相配套的適用規(guī)則，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市+土地征收”土地供應(yīng)雙軌制就能在最大程度上展現(xiàn)其制度優(yōu)勢(shì)。

一是通過(guò)雙軌制的土地供應(yīng)方式緩解當(dāng)前城市用地指標(biāo)緊張的問(wèn)題，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)交易，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定作用，提高土地資源利用效率，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。二是雙軌制的土地供應(yīng)方式可以進(jìn)一步優(yōu)化城市建設(shè)格局。雙軌制的土地供應(yīng)方式有助于探索在政府引導(dǎo)下社會(huì)資本與農(nóng)民集體合作共贏的土地開(kāi)發(fā)模式，在綜合考慮產(chǎn)業(yè)布局、人文環(huán)境、城鄉(xiāng)融合等多種因素影響的情況下，探索城市綜合開(kāi)發(fā)利用的新方式，同步實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和人文效益。三是雙軌制的土地供應(yīng)方式有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，使得城市居民和鄉(xiāng)村農(nóng)民共享現(xiàn)代化紅利,不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收一體化之價(jià)值和制度基礎(chǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收作為兩種不同的土地供應(yīng)方式，固然在客體范圍和利益分配上存在一定沖突，但兩者有著共同的價(jià)值旨向以及協(xié)同推進(jìn)、一體化建設(shè)的制度基礎(chǔ)。

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收的共同價(jià)值指向

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市旨在通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使土地保值增值，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益；而土地征收則是以滿足公共利益需要為優(yōu)先，私人利益要為其讓步，兩項(xiàng)制度所保護(hù)利益的側(cè)重點(diǎn)不同。公共利益和私人利益之間是既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，公共利益是整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的私人利益，維護(hù)公共利益也是在保護(hù)私人利益；私人利益是始源性利益，公共利益也服務(wù)于私人利益。

行政征收制度設(shè)計(jì)的本意并非是將私人利益作為實(shí)現(xiàn)公共利益的踏腳石，在因行政征收引發(fā)的社會(huì)沖突中，“行政征收只為社會(huì)沖突之引線，其背后反映的乃是過(guò)往政治、社會(huì)發(fā)展的沉疴積弊?！盵6]行政征收行為的不合法往往是因?yàn)橐浴肮怖妗钡拿x實(shí)現(xiàn)非公益性的目的，但這并不代表公共利益本身的存在會(huì)對(duì)個(gè)人利益造成侵害。從應(yīng)然角度，“行政機(jī)關(guān)依據(jù)代表民眾合意的立法機(jī)關(guān)的授權(quán)做出的決定，本身就是從根本上維護(hù)了公共利益 ”[7]， 但行政機(jī)關(guān)不僅履行著管理公共事務(wù)的職責(zé)，還要考慮自身的工作指標(biāo)和公共服務(wù)成本。他們有各自的部門(mén)利益和局部利益，還有個(gè)體的考量，要追求工作效益最大化。[8]行政權(quán)在推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程中具有重要作用，要在依法賦權(quán)的同時(shí)規(guī)范行政權(quán)力的行使。正因如此，當(dāng)前中央推進(jìn)的各項(xiàng)土地制度改革，都蘊(yùn)含著依法行政的法治理念?，F(xiàn)行的《土地管理法》第45條采用列舉與概括并用的方式，對(duì)公共利益界定作出了細(xì)化，進(jìn)而縮減了征收適用的范圍。該條規(guī)定旨在明確征收行為的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，排除非必要的征收行為，防止以公共利益的名義謀取不正當(dāng)利益。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收這兩項(xiàng)制度是相輔相成的。一方面，對(duì)公共利益的認(rèn)定進(jìn)行規(guī)范是從正面限制土地征收權(quán)的濫用，同時(shí)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開(kāi)辟了施展的空間；另一方面，“也只有開(kāi)通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一新的供地途徑，才能使得‘公共利益’的界定真正起到縮小征地范圍的作用。”[9]畢竟，“當(dāng)‘非公共利益需要’的建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)征收以外的途徑獲得用地指標(biāo)時(shí)，對(duì)于征收前提——是否符合公共利益的辨識(shí)也就失去其意義?！盵10]兩種制度都是致力于防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害，其根本價(jià)值指向是相通的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益的動(dòng)態(tài)平衡，內(nèi)在結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化以及整體利益的最大化。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收的適用在我國(guó)法治邏輯中的自洽

對(duì)《憲法》第10條可以分兩重理解。第一，第3款為集體土地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變提供了法律依據(jù)，為城市規(guī)模擴(kuò)張鋪平道路。第二，土地權(quán)屬性質(zhì)轉(zhuǎn)換必須滿足 “公共利益的需要”這一前提條件，此種需要應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)特點(diǎn)：“一是即時(shí)性，即以眼前需要為前提，屬于‘正在進(jìn)行時(shí)’；二是特定性，即以某一具體的、特定需要為前提。”[11]若該前提條件沒(méi)有滿足，城市內(nèi)的集體土地就不能通過(guò)征收實(shí)現(xiàn)國(guó)有化。

城市化是不可逆的歷史發(fā)展趨勢(shì)，在此過(guò)程中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)遺留了大量集體土地。此類土地以“城中村”為典型，還包括一些邊角地、夾心地等，甚至還存在一些因年代久遠(yuǎn)而無(wú)法確定權(quán)屬的地塊。若放任此種情況存在，不僅造成土地資源的浪費(fèi)，也易引發(fā)土地權(quán)屬糾紛，破壞土地市場(chǎng)秩序。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收都可作為清理此類土地的有效手段，應(yīng)當(dāng)根據(jù)特定地塊的具體情況選擇不同的方式。在征收條件不成熟的情況下，采取“一鍵清零”的做法，貿(mào)然將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地全部通過(guò)征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地并不合適。此時(shí)，入市是更為合理的手段，此類土地可以在符合條件的情況下先行入市，在流轉(zhuǎn)中激發(fā)土地的潛在價(jià)值，等到征收條件成熟時(shí)再一并征收，兩相配合，能在最大程度上兼顧效率與公平。

(三)《憲法》與《土地管理法》的銜接

《憲法》第10條第3款只是對(duì)集體土地國(guó)有化創(chuàng)設(shè)了一個(gè)基本路徑——土地征收，具體的制度設(shè)計(jì)還需要下位法的補(bǔ)充，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。2019年《土地管理法》的重新修訂，正是對(duì)我國(guó)快速城市化帶來(lái)的土地征收等諸多問(wèn)題的回應(yīng)，也把土地管理體制改革，特別是集體土地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的相關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)以立法的形式固定下來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的整體實(shí)力正在穩(wěn)步上升，農(nóng)村的功能已不再局限于糧食供應(yīng)和農(nóng)民保障，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)大致有兩種：一是融入城市，實(shí)現(xiàn)從土地到農(nóng)民的城市化；二是振興鄉(xiāng)村，激發(fā)自身發(fā)展活力。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收兩種制度，正契合了這兩種發(fā)展趨勢(shì)。

此次修訂的焦點(diǎn)之一就是對(duì)土地征收前提——公共利益的需要——作出了細(xì)化，其中蘊(yùn)含著立法者對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)角度的變化，我們應(yīng)當(dāng)“從‘土地利用所帶來(lái)的客觀利益 ’而非 ‘土地用途’ 視角界定公共利益?！盵12]如此便將“成片開(kāi)發(fā)”納入到公共利益的范疇中來(lái)。作為一種綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，“成片開(kāi)發(fā)”包含了多種類別的土地功能區(qū)塊，只要滿足一定的公益性設(shè)施比例，就能夠被認(rèn)定為滿足啟動(dòng)征收的前提條件。盡管公共利益的范圍看似擴(kuò)大了，但土地征收啟動(dòng)的落腳點(diǎn)應(yīng)在“需要”二字，不僅要考慮特定的建設(shè)項(xiàng)目是否為公共利益服務(wù)，還要考慮此種“需要”是否滿足即時(shí)性、特定性。

還有一點(diǎn)值得注意，征收以滿足公共利益的需要為前提，并不代表公共利益的實(shí)現(xiàn)僅有征收這一種手段。所以，法律規(guī)范的措辭是“可以”征收而非“必須”征收，隨著對(duì)“公共利益”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的深入，其實(shí)現(xiàn)方式也將朝著多元化、多層次的方向發(fā)展。應(yīng)針對(duì)不同類別、不同層次的公共利益采取不同的手段和策略。面對(duì)愈加多樣的城鎮(zhèn)化需求，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)“同地同權(quán)”的理念，對(duì)集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)等同視之。在法律的框架內(nèi)，集體土地也可以通過(guò)入市服務(wù)于城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人民福祉。

鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在未來(lái)的許多年內(nèi)，城市和農(nóng)村并存的局面將會(huì)繼續(xù)存在，此類城市化產(chǎn)生的遺留問(wèn)題也會(huì)不斷出現(xiàn)?；谶@一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收兩項(xiàng)制度協(xié)同推進(jìn)，能作為調(diào)節(jié)器對(duì)上述問(wèn)題及時(shí)疏導(dǎo)，以尋求各方利益的平衡點(diǎn)，這與法律的精神是一致的。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收一體化推進(jìn)的對(duì)應(yīng)措施

從“單軌制”到“雙軌制”的轉(zhuǎn)變，蘊(yùn)含著立法理念的變遷和價(jià)值目標(biāo)的豐富，也是對(duì)既有利益格局的優(yōu)化，此過(guò)程中暗含著角色的轉(zhuǎn)變和各方力量的重新平衡。為保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收的一體化推進(jìn)，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的外部條件并完善相關(guān)的配套措施。

(一)強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)調(diào)控功能，建立協(xié)調(diào)各方、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃體系

在當(dāng)前，規(guī)劃仍舊是統(tǒng)籌分配土地資源，調(diào)節(jié)平衡各方利益的重要工具。作為一項(xiàng)公共政策，“規(guī)劃的首要任務(wù)是合理配置土地資源”[13]，在集體土地資源通過(guò)入市流入城市的時(shí)候，對(duì)應(yīng)的規(guī)劃也應(yīng)隨之改變。

首先，擴(kuò)大規(guī)劃的覆蓋范圍，將集體建設(shè)用地納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。我國(guó)現(xiàn)存的國(guó)土空間規(guī)劃和土地市場(chǎng)是以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)為核心建立起來(lái)的，在某些領(lǐng)域存在“重城市、輕鄉(xiāng)村”的現(xiàn)象，且各類規(guī)劃之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性有待提升，這是土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市協(xié)同推進(jìn)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，以提高我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的整體性與協(xié)調(diào)性。

其次，規(guī)劃的制定流程應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)，并進(jìn)行充分的信息公開(kāi)。我國(guó)的城市規(guī)劃一直遵循著“由總到分”的藍(lán)圖式規(guī)劃思路，采取“自上而下”的逐級(jí)審批制，各個(gè)層級(jí)的規(guī)劃均由政府組織實(shí)施，規(guī)劃的編制過(guò)程需要更多的公眾參與，其內(nèi)容也需要更多地體現(xiàn)公眾意志。 “控規(guī)應(yīng)改變傳統(tǒng)的政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的規(guī)劃方式”[14]，尤其在農(nóng)民集體成為新的土地供應(yīng)方之時(shí)，土地規(guī)劃的設(shè)計(jì)若仍不能更多地將各方主體吸納進(jìn)來(lái)，對(duì)農(nóng)民集體及其他利害關(guān)系人權(quán)益的保障就有可能不充分?？茖W(xué)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是各方利益主體平等參與、切實(shí)協(xié)商的結(jié)果。如在廣州、深圳等地的城市更新實(shí)踐中，特定單元的開(kāi)發(fā)計(jì)劃就是由與該地塊相關(guān)的利益主體初步制定，再通過(guò)自下而上的“申請(qǐng)—審核”的流程最終落實(shí)的，形成了一種協(xié)商式、參與式、富有自主性的規(guī)劃成果。

最后，規(guī)劃的調(diào)整應(yīng)當(dāng)更加靈活，增加各層級(jí)規(guī)劃之間的變通性。在我國(guó)的土地規(guī)劃體系中，上級(jí)部門(mén)的土地規(guī)劃主導(dǎo)下級(jí)部門(mén)的土地規(guī)劃和年度土地規(guī)劃。[15]但規(guī)劃是用發(fā)展的眼光看社會(huì)，具有未來(lái)導(dǎo)向性，應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、富有彈性的。這種彈性不僅需要在規(guī)劃制定過(guò)程中充分考慮各方意見(jiàn)，還需要在規(guī)劃制定完成后預(yù)留足夠的可調(diào)整的空間?？梢院侠碓O(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、綠化率等規(guī)劃指標(biāo)，方便因時(shí)、因地地作出調(diào)整。在不違反耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、建設(shè)用地總量控制等原則性規(guī)定的前提下，下級(jí)規(guī)劃可以對(duì)上級(jí)規(guī)劃進(jìn)行合理變通，尤其是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正式推行以后，各地區(qū)的土地利用年度計(jì)劃就更應(yīng)配合各自集體土地的運(yùn)作情況靈活制定。

(二)根據(jù)建設(shè)用地涉公共利益的不同類型，確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收的優(yōu)先順位

土地征收的合法性、正當(dāng)性必須以“公共利益”為前提。規(guī)劃的制定是為了對(duì)土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行前期統(tǒng)籌，“提供抽象的、框架性的公共利益基礎(chǔ)”[16]，但規(guī)劃本身并不能與公共利益畫(huà)上等號(hào)。應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃的框架內(nèi)，對(duì)公共利益進(jìn)行個(gè)性化解讀和區(qū)分，并且對(duì)“公共利益”和“需要”應(yīng)當(dāng)分開(kāi)評(píng)判。針對(duì)同一類別的公共利益，其需求的緊迫性也是不同的。應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的公共利益類別和需求，設(shè)置不同的“準(zhǔn)入門(mén)檻”，綜合考慮后再?zèng)Q定用何種方式實(shí)現(xiàn)公共利益。

《土地管理法》第45條第1款明確列舉的五類建設(shè)用地用途是對(duì)公共利益進(jìn)行的類型化區(qū)分。此處的公共利益可分為兩類：第一類是純公用的公共利益需求，即面向社會(huì)提供“非排他性的、非競(jìng)爭(zhēng)性的、非營(yíng)利性的產(chǎn)品和服務(wù)”[17]，包括該條款列舉的前四類用途，即軍事外交用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、科教文衛(wèi)等公共事業(yè)用地、扶貧搬遷和安居工程用地；第二類是非純公用的公共利益需求，即第5項(xiàng)規(guī)定的成片開(kāi)發(fā)。成片開(kāi)發(fā)作為一種綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，包含了多種類別的土地功能區(qū)塊，只要滿足一定的公益性設(shè)施比例，就能夠被認(rèn)定滿足啟動(dòng)征收的前提條件。隨著對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)角度向土地開(kāi)發(fā)所得的客觀利益轉(zhuǎn)變，公共利益的實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)朝著多元化方向發(fā)展。面對(duì)愈加豐富的城鎮(zhèn)化需求，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)“同地同權(quán)”的理念，對(duì)集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)等同視之。在法律的框架內(nèi)，集體土地也可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市服務(wù)于城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人民福祉，征收并不是實(shí)現(xiàn)公共利益唯一必須的手段。

可以按照與公共利益的關(guān)系，將建設(shè)用地分為三類，即純公用建設(shè)項(xiàng)目用地、非純公用建設(shè)項(xiàng)目用地、純商業(yè)性開(kāi)發(fā)用地。各種類型的建設(shè)項(xiàng)目用地，因與公共利益關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏不同，土地供應(yīng)方式的確定應(yīng)遵循不同的優(yōu)先順位。第一，針對(duì)純公用建設(shè)項(xiàng)目用地，土地征收應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。此種建設(shè)項(xiàng)目不涉及私人利益，也不涉及營(yíng)利性目的，但此類項(xiàng)目往往與國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)，是城市運(yùn)行的基礎(chǔ)，需要加強(qiáng)政府的干預(yù)和監(jiān)督。因此，包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在內(nèi)的集體土地，如遇軍事、教育等公共利益需要征收的情形，不應(yīng)當(dāng)再自行入市流轉(zhuǎn)，而應(yīng)遵循“先征收、后出讓”的模式處理。第二，在非純公用建設(shè)項(xiàng)目用地的場(chǎng)合，即同時(shí)涉及公共設(shè)施建設(shè)和商業(yè)性開(kāi)發(fā)的復(fù)合型建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析。如果該項(xiàng)目滿足了成片開(kāi)發(fā)征收的條件，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)，但在達(dá)不到成片開(kāi)發(fā)所規(guī)定的面積和比例條件的情況下，應(yīng)當(dāng)采用入市的方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)。第三，在純商業(yè)性開(kāi)發(fā)用地的場(chǎng)合，應(yīng)當(dāng)采取入市而不宜采取強(qiáng)制性征收的方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)，以此來(lái)最大限度地激發(fā)集體土地價(jià)值，節(jié)省開(kāi)發(fā)成本。

實(shí)踐中，一些地方也對(duì)此進(jìn)行了初步嘗試。廣東省人民政府制定的《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)廣東廣清接合片區(qū)實(shí)施方案》中載明，“明確城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，建立非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施以政府投入為主、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施以社會(huì)資本投入為主、純經(jīng)營(yíng)性設(shè)施以企業(yè)投入為主機(jī)制?！薄肚鄭u市人民政府關(guān)于推進(jìn)城市更新工作的意見(jiàn)》提出，“探索 ‘工業(yè)+科研’‘工業(yè)+公共服務(wù)’等功能適度混合的土地利用政策。同一宗土地兼容兩種以上用途的，依據(jù)不同用途分別確定土地價(jià)格和供應(yīng)方式……探索運(yùn)用多種土地利用方式，推動(dòng)城市更新模式創(chuàng)新。”這些地方規(guī)范為實(shí)踐中探索更為具體、可行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收一體化的土地利用機(jī)制提供了契機(jī)。

(三)依托統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，健全多層次的收益調(diào)節(jié)機(jī)制

統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的載體，是真正盤(pán)活集體土地，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)化的關(guān)鍵一步。也需要探索政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的平衡機(jī)制，使對(duì)土地資源的規(guī)劃從管控走向治理。

首先，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，初步解決農(nóng)村集體土地交易信息不對(duì)稱的問(wèn)題。目前，各地方政府，如珠海市、南京市、成都市等，都出臺(tái)了相關(guān)政策督促建立統(tǒng)一的市場(chǎng)交易中心，“其工作圍繞信息收集、公告發(fā)布、組織交易、鑒證簽約等等，產(chǎn)權(quán)變更、收益分配、資金監(jiān)管等有序展開(kāi)?！盵18]在試點(diǎn)工作開(kāi)展初期，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)入市的基本流程比較陌生，需要政府更多發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，但此時(shí)政府的干預(yù)是適度的而非強(qiáng)制的，重在指導(dǎo)而非管理。

其次，構(gòu)建完整的地價(jià)形成機(jī)制。由于城鄉(xiāng)二元的土地管理體制，集體土地一直被排斥在土地市場(chǎng)之外，這就導(dǎo)致集體土地使用權(quán)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制準(zhǔn)確衡量其價(jià)值。在征收單軌制的情況下，被征收集體土地的價(jià)值轉(zhuǎn)化至征收補(bǔ)償款中，而征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府主導(dǎo)制定的。“法律上的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)掩蓋了未來(lái)土地用途不同而產(chǎn)生的利益差距”[19]，導(dǎo)致對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)定存在偏差。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后，“可以通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)集體土地價(jià)格，從而為征地市場(chǎng)化補(bǔ)償找到依據(jù) ”[20]，從集體土地價(jià)格認(rèn)定機(jī)制入手，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，縮小入市與征收給農(nóng)民帶來(lái)的收益差距。

最后，在提高收益標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要考慮土地增值收益的分配。在試點(diǎn)地區(qū)，各地方政府，如長(zhǎng)沙市、廣州市、南京市等，都在地方性法律文件中明確了集體土地使用權(quán)以出讓、出租等方式取得的收益應(yīng)歸土地所有權(quán)人享有。農(nóng)民集體作為產(chǎn)權(quán)人，對(duì)全部土地增值收益具有支配權(quán)，其他主體不應(yīng)當(dāng)參與分配。但作為土地市場(chǎng)的管理者和監(jiān)督者，有些地方政府會(huì)從土地出讓收益中抽取一部分作為管理性費(fèi)用，達(dá)到變相參與收益分配的目的。原先的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓方、出租方、作價(jià)出資(入股)方及再轉(zhuǎn)讓方需要向政府繳納調(diào)節(jié)金，具體征收比例由當(dāng)?shù)卣贫ā４朔N調(diào)節(jié)金可視為稅收的替代性手段，不僅是為了彌補(bǔ)政府機(jī)關(guān)作為管理者的服務(wù)成本，也是為了在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收之間形成過(guò)渡，消解有關(guān)主體對(duì)入市帶來(lái)的土地收益再分配的抵觸情緒。但繳納調(diào)節(jié)金的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，此種做法只能作為臨時(shí)性措施。針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，還應(yīng)當(dāng)采用法定、統(tǒng)一的稅收標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)對(duì)土地交易的監(jiān)管，促進(jìn)征地與入市收益的動(dòng)態(tài)平衡。

綜上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收作為一級(jí)土地市場(chǎng)的兩大供應(yīng)渠道，必然存在一定的競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突。兩項(xiàng)制度之間的抵牾之處是當(dāng)前土地管理體制改革面臨的內(nèi)部障礙，需要進(jìn)行一體化制度建設(shè)。這不僅有利于提高土地的利用效率，有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)中經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人文等效益的綜合統(tǒng)一，更有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。