王杰秀 黃曉春

一、問題意識

伴隨當代中國社會治理模式的深度轉(zhuǎn)型，中國社會組織正進入一個快速發(fā)展期。截至2020年12月，在民政部門正式登記的社會組織數(shù)為89.44萬個，是十年前的兩倍多①根據(jù)民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2010年底，全國共有社會組織44.02 萬個。https://files2.mca.gov.cn/cws/201102/20110212093628359.htm。如果把活躍于城鄉(xiāng)社區(qū)，在基層政府備案的社會組織算進來，過去十年的增量更大。這一成就源于中國社會組織發(fā)展的制度環(huán)境的優(yōu)化，其中包括準入門檻問題自十八屆三中全會后得到較大改善，②黨的十八屆三中全會明確指出“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。此后，上述四類社會組織成立的準入門檻顯著降低，北京、上海、廣州等許多地區(qū)都探索了相應(yīng)扶持舉措。資源不足問題由于近年來各級政府不斷加大購買社會組織服務(wù)力度而得到一定緩解，③自2014年以來，國家層面出臺了一批文件以支持各級政府購買社會組織服務(wù)，如：財政部、民政部、工商總局下發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法( 暫行)》，財綜［2014］ 96 號文；財政部、民政部下發(fā)的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，財綜［2016］54 號文等。地方政府也紛紛響應(yīng)上級文件出臺了相應(yīng)地方性購買服務(wù)支持文件。政社合作缺乏穩(wěn)定制度支持的問題自十九大提出構(gòu)建“共建共治共享的社會治理格局”以來有了根本性變化。面對這種新環(huán)境，我們應(yīng)如何理解當代中國政社關(guān)系發(fā)展的新特征？如何評估中國社會力量成長所產(chǎn)生的治理效能？又應(yīng)如何研判社會力量成長面臨的深層挑戰(zhàn)？這些問題顯然已成為當前治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的核心理論設(shè)問。

國內(nèi)理論界對這些問題的思考總體上受兩種理論范式的影響。第一種范式是從西方政治社會學(xué)理論傳統(tǒng)發(fā)展而出的“國家與社會”范式，其強調(diào)“國家”與“社會”間的對立與緊張，更注重在結(jié)構(gòu)分析層次研判兩者間力量的此消彼長（紀鶯鶯，2013：228）。由于這一范式描繪的情境和20世紀末以來我國社團管理制度的某些特征相符（顧盺、王旭，2005：155-172），又因其為中國社會現(xiàn)代化路徑勾勒了某種想象圖景而在國內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大影響，①相關(guān)討論可見：鄧正來：《國家與社會——回顧中國市民社會研究》，張靜主編：《國家與社會》，浙江人民出版社，1998年，第263-302 頁。并成為早期學(xué)者們思考中國社會力量成長路徑的基準分析框架。②國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“多元主義”“法團主義”的相應(yīng)研究都可以看作是在這一基本理論視域下展開的學(xué)術(shù)討論。但隨著時間的推演，一些深入研究開始追問中國社會是否具備“國家”與“社會”兩分的社會基礎(chǔ)（肖瑛，2014 :88-91），③相關(guān)討論可見：陳寶良：《中國的社與會》，中國人民大學(xué)出版社2011年版。吳建平：《理解法團主義——兼論其在中國國家與社會關(guān)系研究中的適用性》，《社會學(xué)研究》2012年第1 期。另一些研究則注意到“國家”與“社會”并非內(nèi)部一致的整體，其互動機制遠比“國家與社會”理論想象更為復(fù)雜（肖瑛，2014：88-91），在這些反思性研究的影響下，近來這一理論范式的影響力有所削弱。第二種理論范式總體上持“制度主義”視角④這里所說的“制度主義”是寬泛意義上的，既指涉那些在政策文本層次理解制度的研究（視“制度”為規(guī)制），也包括更注重政策執(zhí)行過程及其后果的研究（視“制度”為實際的行為規(guī)范），還包括那些側(cè)重各類制度之上所形成社會認知的研究（視“制度”為文化和認知基礎(chǔ)）。我們注意到，隨著制度主義分析視角近年來在各學(xué)科的興起，國內(nèi)學(xué)術(shù)界開始以一種寬泛的制度分析視角研判中國社會力量成長路徑、空間與挑戰(zhàn)。，主要從中國社會組織成長的制度環(huán)境出發(fā)，研判社會力量成長所面臨的深層問題。這些研究對21世紀初中國社會組織制度環(huán)境的深層特征做出了“分類控制”“宏觀鼓勵、微觀約束”等論述，也討論了多層級政策執(zhí)行體系下社會組織制度環(huán)境的實踐特征以及不同政府部門發(fā)展社會組織的實然機制。⑤相關(guān)討論可見：康曉光、韓恒：《分類控制:當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6 期。俞可平：《中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》2006年第1 期。黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2015年第9 期。黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學(xué)研究》2014年第6 期。這一理論視角由于更好揭示了中國獨特情境下社會力量發(fā)展面臨的機會結(jié)構(gòu)與實際約束，因而在近年來的社會組織研究中得到深入應(yīng)用。⑥嚴格意義上來說，國內(nèi)關(guān)于社會組織與社會力量的研究還存在第三種理論范式，即策略主義的行動分析視角，該視角主要研究社會組織在既有制度環(huán)境下是如何通過各種策略行為和“非正式政治”獲得發(fā)展的。相關(guān)研究可見：趙秀梅：《中國NGO 對政府的策略：一個初步考察》，《開放時代》2004年第6 期；張緊跟、莊文嘉：《非正式政治:一個草根NGO 的行動策略——以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學(xué)研究》2008年第2 期。由于該視角更注重微觀和行動層次的社會組織發(fā)展問題，和本研究所關(guān)注的結(jié)構(gòu)層次問題不盡相同，因而在此略過。

然而，隨著近年來涉及社會組織的制度日趨復(fù)雜，既有“制度主義”范式的局限性日益顯現(xiàn)：首先，已有制度研究主要關(guān)注的是與社會組織發(fā)展、管理直接相關(guān)的制度體系，⑦例如社會組織登記和管理制度，各級政府扶持社會組織發(fā)展制度，社會組織運行的監(jiān)管制度以及關(guān)乎募款、捐贈等社會組織資源汲取的制度。對那些事實上會影響社會組織發(fā)展但不屬于傳統(tǒng)社團管理領(lǐng)域的制度疏于分析，這使得理論界難以從整體上深入研判當前中國社會組織成長面臨的深層問題。比如：近年來中國社會組織發(fā)展的許多機遇和空間實際上與基層政府管理體制變革進程聯(lián)系在一起，由于政府職能結(jié)構(gòu)中諸如公共服務(wù)、公共管理等職能得到不斷強化，同時政府組織規(guī)模和編制持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，因此社會組織在發(fā)揮服務(wù)與管理功能方面獲得了前所未有的空間。研究者要理解這一進程中社會組織發(fā)展的規(guī)律與特點，就需要理解政府改革領(lǐng)域的制度安排和具體舉措，①比如：財政投入模式的變化趨勢、基層政府的職能轉(zhuǎn)型態(tài)勢、政府內(nèi)部上下級考核方式的變化、政府編制與組織結(jié)構(gòu)變化等。但既有的“制度主義”研究總體上并未將這些新的制度要素納入分析，致使研究者難以揭示社會組織在實際運行中遇到的許多隱蔽影響及其內(nèi)在機理。

其次，已有制度研究較少關(guān)注黨建治理機制對社會組織發(fā)展的影響。受傳統(tǒng)“國家與社會”分析范式影響，已有制度分析往往將政府等同于“國家”，更關(guān)注政府治理機制對社會組織的影響，卻較少關(guān)注我國獨特的黨建治理機制對社會組織發(fā)展的作用。然而從實際的情況來看，在社會組織發(fā)展過程中“社會組織黨建”一直是重要的制度領(lǐng)域，一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)黨建網(wǎng)絡(luò)對于社會組織發(fā)展具有特殊作用。②相關(guān)討論可見：黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學(xué)研究》2014年第6 期。李朔嚴：《政黨統(tǒng)合的力量：黨、政治資本與草根NGO的發(fā)展 基于Z 省H 市的多案例比較研究》，《社會》2018年第1 期。從近年來社會組織領(lǐng)域制度發(fā)展的實際情況來看，2016年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，文件對社會組織黨建提出了更高要求，此后社會組織黨建得到不斷強化。與政府治理機制不同，黨建治理機制對于社會組織發(fā)展空間、運行過程都有不同的切入點，而現(xiàn)有研究對此關(guān)注不多。

再次，已有制度研究忽略了不同領(lǐng)域制度間的相互作用及其對社會組織發(fā)展之影響。近年來，隨著我國治理轉(zhuǎn)型深入推進，越來越多不同領(lǐng)域的制度設(shè)計開始作用于社會組織，但各自的著力點和方向不盡相同，多重制度網(wǎng)絡(luò)可能會對社會組織行為產(chǎn)生復(fù)雜而微妙的影響。比如：從完善和提升基層群眾自治水平的角度來看，相應(yīng)制度更期許社會組織能廣泛聯(lián)系群眾，敏銳反映社會期許，推動有效基層民主協(xié)商——換言之，這些制度更注重社會組織的自主性與社會性；③相關(guān)討論可見：俞可平：《更加重視社會自治》，《人民論壇》2011年第6 期；陳剩勇、徐珣：《參與式治理:社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗的研究》，《浙江社會科學(xué)》2013年第2 期。但從政府職能轉(zhuǎn)型和優(yōu)化公共服務(wù)實現(xiàn)模式的角度來看，相應(yīng)制度則更注重社會組織的專業(yè)化水平和完成政府委托事項的能力。上述制度共處同一時空情境中，其交互效應(yīng)對社會組織發(fā)展的影響遠比傳統(tǒng)研究語境中的“發(fā)展或抑制”更為復(fù)雜，需要我們更進一步細致研判。

上述討論表明，已有研究在運用“制度主義”分析范式時，或多或少都存在對“制度”的簡單化和抽象化處理。隨著當代中國治理轉(zhuǎn)型的改革不斷進入“深水區(qū)”，當前中國的社會組織發(fā)展面臨的情況比以往任何時期更為復(fù)雜，開始處于多項重大改革的交匯點之上，因而面臨多重制度變遷的影響。如何深入揭示這種多重轉(zhuǎn)型對社會組織發(fā)展的復(fù)雜影響也就成為學(xué)術(shù)研究的一項重要使命。這就需要研究者進一步超越“國家與社會”的二元化理論想象，立足于當前治理創(chuàng)新、政府改革、公共服務(wù)模式更新等多重背景細致勾勒社會組織發(fā)展面臨的復(fù)雜機會與約束結(jié)構(gòu)，進而形成更貼近當代中國實際發(fā)展圖景的解釋框架和相應(yīng)研判。

本文就是在上述問題意識的推動下展開的。我們試圖以勾勒近年來中國社會組織成長的多維制度環(huán)境及其深層特征為基礎(chǔ)分析其發(fā)展態(tài)勢。需要說明的是，社會組織種類繁多、構(gòu)成復(fù)雜，不同類型社會組織因資源汲取路徑、組織愿景、專業(yè)化程度不同而發(fā)展情況各有差異，因而難以一言概之。本研究主要以當前發(fā)展迅速的社區(qū)社會組織為例開展研究。這一研究設(shè)計主要有三個方面的考慮：

一是因為近年來社區(qū)社會組織已成為中國社會組織中重要構(gòu)成部分。黨的十八屆三中全會強調(diào)激發(fā)社會組織活力，尤其是將“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”作為重點培育和優(yōu)先發(fā)展的四類社會組織之一，《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》更是明確強調(diào)“大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織”，鼓勵各級政府采用“降低準入門檻”“積極扶持發(fā)展”等舉措快速培育各類社區(qū)社會組織發(fā)展。自此，各地政府都開始營造有利于社區(qū)社會組織成長的制度環(huán)境，社區(qū)社會組織已成為當前中國社會力量的重要構(gòu)成部分。對這一類型社會組織開展系統(tǒng)觀察和研究，能更好呈現(xiàn)出社會組織發(fā)展的態(tài)勢、特征與存在的深層問題。尤其需要指出的是：長期以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策研究部門都將中國社會組織發(fā)展緩慢的原因歸咎于支持發(fā)展的制度要素不足——考慮到近年來各級政府在社區(qū)社會組織發(fā)展上所持的普遍支持態(tài)度，以這類社會組織為聚焦點的分析還可以幫助我們更好地超越已有研究預(yù)設(shè)，進一步精準研判中國社會組織政策范式轉(zhuǎn)變后遇到的新問題。

二是由于社區(qū)社會組織正處于多重改革主線的匯聚之處。從當前治理轉(zhuǎn)型的核心主線來看，多重改革的最終著力點都會涉及社區(qū)社會組織，比如：就堅持和完善共建共治共享的社會治理制度而言，發(fā)育社區(qū)社會組織顯然是推動基層社會共治的重要路徑；就提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平而言，推動社區(qū)社會組織的成長不僅有助于幫助基層政府了解公眾需求而且還能提高公共產(chǎn)品精準供給能力；就促進基層政府改革而言，培育社區(qū)社會組織有助于更好提升基層政府公共管理與公共服務(wù)能力，且在一定程度上可以為基層“減負”提供新路徑。正是由于社區(qū)社會組織與當前我國治理轉(zhuǎn)型多個進程都緊密相關(guān)，因此其也更容易受到多重改革的交互影響，以其為聚焦點的研究易于深刻揭示當前社會組織發(fā)展中的重要理論與經(jīng)驗問題。

三是社區(qū)社會組織分布廣泛且對地方治理創(chuàng)新水平有重要“指示器”功能。與一些有著特定組織目標和運行領(lǐng)域的社會組織不同，①比如：一些大型基金會組織、對外交流與文化發(fā)展類社會組織更傾向于在北京、上海、廣州等特大城市發(fā)展，許多行業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟類社團更多在長三角與珠三角地區(qū)發(fā)展。社區(qū)社會組織在我國分布更為廣泛：不僅在北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展快速，而且在其他地區(qū)也獲得了相當大的發(fā)展空間。從近年來各地涌現(xiàn)出的基層治理經(jīng)典案例來看，即使在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府也不乏大力扶持社區(qū)社會組織的積極性，且多有“彎道超車”的創(chuàng)新做法。在這個意義上，社區(qū)社會組織的發(fā)展作為一種普遍現(xiàn)象就可以更好折射出不同地區(qū)治理創(chuàng)新的勢頭、發(fā)展理念及遇到的深層問題。研究者可以通過對比不同地區(qū)社區(qū)社會組織的發(fā)展特征，對我國當前基層治理中如基層政府職能轉(zhuǎn)變進程、社區(qū)公共性水平、群眾自治活力等問題有更為深刻的觀察與揭示。

本文的研究資料來自三個方面：一是民政部社會福利與社會進步研究所于2018年在全國開展的社區(qū)社會組織專項調(diào)查，這項調(diào)查覆蓋了全國23 個省、4 個直轄市和4 個自治區(qū)，發(fā)放有效問卷達3131 份。考慮到民政部社會福利與社會進步研究所于2015、2016年在全國也做過相近的調(diào)查，這些數(shù)據(jù)具有一定的連續(xù)性，可以動態(tài)展現(xiàn)出我國社區(qū)社會組織發(fā)展的特征。二是民政部社會福利與社會進步研究所組織的社區(qū)社會組織深入觀察資料。2018年，該研究所組織來自不同高校和研究機構(gòu)的學(xué)者，在全國32 個基層社區(qū)開展了深度觀察，以呈現(xiàn)出當?shù)厣鐓^(qū)社會組織發(fā)展的趨勢、特征。這些資料生動呈現(xiàn)了不同地區(qū)基層政府發(fā)展社區(qū)社會組織的做法、經(jīng)驗及遇到的深層問題，為學(xué)術(shù)界更清晰了解當代中國社區(qū)社會組織發(fā)展的全景提供了重要支持。三是研究團隊在一些治理轉(zhuǎn)型前沿城市建立的長時段“蹲點”田野觀察資料。社區(qū)社會組織的發(fā)展受到基層政府改革、公眾參與意識、社區(qū)公共性水平等多維要素的影響，而這些要素又緊密嵌入于基層治理體系之中。因此要深入了解社區(qū)社會組織發(fā)展中的深層問題，就需要細致觀察基層治理體系的動態(tài)演化過程，進而更為具體的研判治理體系轉(zhuǎn)型與社區(qū)社會組織發(fā)展之間的復(fù)雜因果機制。過去五年來，研究團隊選取了社區(qū)社會組織發(fā)展較為快速的兩個改革前沿街道，建立了深度觀察點，①在每個觀察點上，我們都建立了可以回溯至街道成立之初的檔案庫，詳細記錄了街—居治理體系轉(zhuǎn)型與變遷的圖景。同時，我們詳細記錄和分析了在這些街道社區(qū)社會組織自成立以來的發(fā)展過程、大事記，并針對關(guān)鍵人物開展了細致的訪談。以追蹤調(diào)查的方式展開研究——這些資料為我們進一步研判社區(qū)社會組織發(fā)展所需的支持體系提供了更為細致有力的支持。

二、社區(qū)社會組織的多維制度環(huán)境

關(guān)于社區(qū)社會組織的定義，存在多種解讀方式。從嚴格的政策術(shù)語視角來看，“社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織?！雹?017年12月民政部頒布的《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》指出，“社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織”。但在我國學(xué)術(shù)與政策研究中，更多研究傾向于從寬泛的視角來看待社區(qū)社會組織，將其視為活躍于城鄉(xiāng)社區(qū)，承擔各類服務(wù)、管理與社區(qū)營造功能，提升基層群眾自治共治能力的一類社會組織。本文主要承襲后一視角來展開分析與討論，這是因為若我們僅關(guān)注由社區(qū)居民發(fā)起的社區(qū)社會組織，就會忽略當前城鄉(xiāng)社區(qū)中事實上發(fā)揮重要作用的“外來”社會組織——通常此類社會組織由專業(yè)人士發(fā)起，具備更強的資源汲取能力，因而在當前社區(qū)建設(shè)中普遍發(fā)揮著重要作用。另一方面，從寬泛的視角研究活躍于社區(qū)“場域”的社會組織，可以更系統(tǒng)深入地研判當前社區(qū)治理體系因社會力量成長而發(fā)生的深刻變化。

自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標以來，社區(qū)社會組織就獲得了廣闊的成長空間。黨的十九大、十九屆四中、五中全會關(guān)于“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的改革方向更是為社區(qū)社會組織發(fā)展提供了重要支持。近年來，越來越多的改革從不同維度出發(fā)，出于不同治理目標涉及社區(qū)社會組織成長，對其發(fā)展產(chǎn)生了復(fù)雜影響。

（一）黨建引領(lǐng)

在基層黨建工作領(lǐng)域中，“兩新組織黨建”原本就涉及在包括社區(qū)社會組織在內(nèi)的“新社會組織”中建立黨的組織并開展黨的活動。近年來，社區(qū)社會組織黨建重要性不斷凸顯，許多地區(qū)都在此領(lǐng)域不斷開展創(chuàng)新和探索，通過豐富黨建工作載體、發(fā)揮黨員主體作用強化社區(qū)社會組織的黨建效能。黨的十九大強調(diào)“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，進一步指出基層黨建工作要“領(lǐng)導(dǎo)群團組織和社會組織參與基層治理”，這些制度梳理表明，基層黨建引領(lǐng)社區(qū)社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略目標正緊隨治理轉(zhuǎn)型的進程不斷拓展與豐富?？梢哉f，黨建引領(lǐng)的相關(guān)制度設(shè)置已成為當前社區(qū)社會組織發(fā)展面臨的最重要制度要素。

在基層社會治理領(lǐng)域，基層黨組織在引領(lǐng)社區(qū)社會組織發(fā)展時著力點與政府部門有所差異。基層黨組織在推動社會組織發(fā)展時，更看重以此為切入點夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，更注重教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾。就此而言，基層黨組織更看重社會組織吸納社會力量的功能和動員社會的潛力，這與政府職能部門首先關(guān)注社會組織提供公共產(chǎn)品的能力與業(yè)務(wù)能力的制度邏輯有一定差別（黃曉春、嵇欣，2014：98-122）。在基層黨建工作的制度框架下，黨組織發(fā)展社會組織的制度邏輯有以下特征：

注重嵌入治理結(jié)構(gòu)和行為引導(dǎo)。這一點也是黨建引領(lǐng)社區(qū)社會組織發(fā)展獨特之處。①與黨組織相比，政府部門多以簽訂購買服務(wù)協(xié)議的方式來引導(dǎo)社會組織發(fā)展，但這種引導(dǎo)機制通常是以設(shè)置激勵與責(zé)任的“外部化”方式發(fā)揮作用的。政府部門的組織網(wǎng)絡(luò)和動員能力通常難以嵌入社會組織的內(nèi)部決策與行動過程。在當代中國漸進式治理轉(zhuǎn)型進程中，社會力量發(fā)育始終面臨著在秩序與活力之間尋求均衡點的挑戰(zhàn)。而黨組織的組織網(wǎng)絡(luò)和動員網(wǎng)絡(luò)可以有效嵌入社會組織內(nèi)部，因此通過黨建工作機制有效引領(lǐng)社區(qū)社會組織的發(fā)展就成為基層黨組織的重要工作著力點。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》就明確指出“推動黨的建設(shè)有關(guān)要求寫入社會組織章程，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為社會組織負責(zé)人，善于使黨組織意圖成為社會組織參與治理的行動”。這意味著黨建引領(lǐng)的工作機制更注重在社區(qū)社會組織的內(nèi)部治理過程中發(fā)揮作用。

注重提供網(wǎng)絡(luò)支持和對接服務(wù)。在基層治理場域中，黨組織扶持社區(qū)社會組織發(fā)展的主要方式不是直接提供資金、場地和購買服務(wù)合同，而是以“區(qū)域化黨建”或“城市大黨建”的方式引導(dǎo)其進入“共建共治共享”的基層治理網(wǎng)絡(luò)，從而為社區(qū)社會組織與區(qū)域內(nèi)主要政府部門、社會機構(gòu)與企業(yè)建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接提供機會。這種網(wǎng)絡(luò)支持和對接服務(wù)為社區(qū)社會組織在更為廣闊的領(lǐng)域和空間搜尋資源、獲得服務(wù)項目提供了重要支持，因此成為社區(qū)社會組織發(fā)展的重要保障。在許多治理轉(zhuǎn)型前沿地區(qū)，城市基層黨組織通過在街鎮(zhèn)層次設(shè)立黨群服務(wù)中心、社會組織聯(lián)合會①相關(guān)信息可見唐瑋婕：《社會組織聯(lián)合會有啥作用？浦東36 個街鎮(zhèn)年內(nèi)要全覆蓋》，《文匯報》2018年10月18日民生版，http://www.whb.cn/zhuzhan/ms/20181018/218658.html，2020年8月6日。等黨建聯(lián)建機構(gòu)，搭建了社區(qū)社會組織融入社區(qū)、深耕社區(qū)的支持保障網(wǎng)絡(luò)。從這個意義來看，黨建引領(lǐng)對于推動社區(qū)社會組織快速發(fā)展具有極為重要的支持性作用。民政部社會福利與社會進步研究所開展的社區(qū)治理跟蹤調(diào)查進一步印證了這一點，2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明：已建黨組織的社區(qū)社會組織，其負責(zé)人經(jīng)常參與社區(qū)內(nèi)公共議事活動的比例高達73.78%，比未建立黨組織的社會組織經(jīng)常參與社區(qū)內(nèi)公共議事活動的比例高了近20%。這表明，社會組織黨建工作對于推進社會組織融入社區(qū)公共治理網(wǎng)絡(luò)具有重要作用。

注重價值引導(dǎo)和公共性營造。對于基層黨組織來說，引領(lǐng)社區(qū)社會組織發(fā)展的重要目標是構(gòu)建社區(qū)公共性空間，推動公眾和社會力量參與基層自治，從而推動建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。在這個意義上，基層黨組織更注重推動社會組織開展具有廣泛動員作用和象征意義的社會性活動。在經(jīng)驗觀察層次，我們會發(fā)現(xiàn)近年來許多地區(qū)的黨群組織都直接孵化了一些旨在開展社會宣傳、教育的社區(qū)社會組織，這些社會組織為基層黨建工作提供了重要組織支持。

總體來看，基層黨組織開展的各類引領(lǐng)工作已成為當前社區(qū)社會組織制度環(huán)境的重要構(gòu)成。當然，這一制度要素對不同發(fā)展階段和不同規(guī)模的社區(qū)社會組織影響力不盡相同——相對而言，黨建引領(lǐng)對于規(guī)模較大、黨員數(shù)量較多且已建立黨組織的社區(qū)社會組織影響更大，但對處于發(fā)展早期且組織化水平較低的社區(qū)社會組織影響則相對較小。不過，隨著近年來城市基層黨建力量不斷強化和黨建工作機制不斷創(chuàng)新，這種情況正在逐漸改變。

（二）基層政府治理模式創(chuàng)新

城鄉(xiāng)基層政府改革是當前我國社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。為了更好履行公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能，更好滿足人民群眾對美好生活的期待，近年來各地基層政府都開始在組織架構(gòu)、運行機制層次開展深入改革——而發(fā)展社區(qū)社會組織則成為普遍的創(chuàng)新戰(zhàn)術(shù)之一。理論界和政策研究部門普遍認為：社區(qū)社會組織更貼近公眾，更了解居民實際需求，因此其在開展公共服務(wù)時更具組織優(yōu)勢；相比于政府部門，社區(qū)社會組織更有可能提供彈性服務(wù)，且服務(wù)效率更高。因此，基層政府普遍通過購買社會組織服務(wù)、孵化專業(yè)社會組織的方式提升基層治理水平?？傮w來看，基層政府治理創(chuàng)新的改革努力在三個維度上對社區(qū)社會組織發(fā)展產(chǎn)生了重要制度性影響。

一是在優(yōu)化公共服務(wù)過程中為社區(qū)社會組織成長提供機會與資源。隨著社會結(jié)構(gòu)的分化，公眾需求的差異化水平不斷提高。在此背景下，基層政府要更好滿足居民對美好生活的向往就需要不斷創(chuàng)新公共服務(wù)的供給模式。由于社區(qū)社會組織相比政府更易于掌握居民需求信息且其社會化運行方式更便于提供彈性化公共產(chǎn)品（張文禮，2013：7-11），因此近年來各級政府都極為重視以購買服務(wù)的方式支持社區(qū)社會組織開展社區(qū)公益服務(wù)。2015年以來，上海、北京、廣州等治理轉(zhuǎn)型前沿城市都頒布了政府購買服務(wù)的細則，雖然不同地區(qū)的制度有所差異，但總體上都鼓勵基層政府以購買服務(wù)方式資助社會組織提供社區(qū)公益服務(wù)。2020年2月，財政部正式發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法》，其中第15 條明確指出“政府購買服務(wù)應(yīng)當突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金績效的項目”。由于社區(qū)社會組織承接的服務(wù)項目通常都與改善民生密切相關(guān)，因此這一制度為社區(qū)社會組織承接政府項目、提升社區(qū)公共服務(wù)水平提供了堅實基礎(chǔ)。

二是以創(chuàng)新治理模式為目標引導(dǎo)社區(qū)社會組織進入公共治理領(lǐng)域。社區(qū)社會組織在承擔管理功能時代表第三方立場，其倡導(dǎo)和意見更易于被公眾接受。此外，在社區(qū)內(nèi)具有影響力的社會組織還能通過廣泛動員居民和志愿者來提升管理效能，因此基層政府在創(chuàng)新治理模式時常會借助社區(qū)社會組織的力量。民政部社會福利與社會進步研究所于2018年組織的大型調(diào)查表明，近七成的社區(qū)社會組織承擔過社區(qū)管理功能，參與最多的管理領(lǐng)域是“組織居民自我管理”（選擇率為50.46%）、“協(xié)助政府部門維持社區(qū)秩序”（選擇率為48.29%）、“處理鄰里矛盾”（選擇率為45.96%）。①該題為多項選擇題，因此選擇率匯總超過100%。調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，成立時具有一定政府支持背景的社區(qū)社會組織承擔管理功能的比重高于純專業(yè)背景和草根背景社區(qū)社會組織?？梢哉f，隨著創(chuàng)新社會治理的改革進程不斷深化，基層政府支持社區(qū)社會組織進入公共管理領(lǐng)域的改革力度也在不斷提升。在許多地區(qū)，通過引入社會力量提升治理效能已成為“治理競賽”的重要標志。②相應(yīng)研究參見：何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1 期。

三是以化解政府改革中的瓶頸為著力點發(fā)展社區(qū)社會組織。相比于前述制度性影響，這一機制發(fā)揮作用的過程顯得更為隱蔽，但其卻是近年來影響社區(qū)社會組織發(fā)展的一種重要力量?？傮w來看，這一機制主要在治理轉(zhuǎn)型前沿地區(qū)的城市基層治理場域中發(fā)揮作用。在這些地區(qū)，城市基層街鎮(zhèn)政府近年來面臨著多方面的改革挑戰(zhàn)：一方面，基層政府承擔的公共服務(wù)、公共管理、公共安全職能越來越重；另一方面，在政府規(guī)范化建設(shè)的約束下，其編制、財力支配自由裁量權(quán)①及雇傭編外人員的權(quán)力都不斷緊縮。于是基層政府為了應(yīng)對管理力量不足和治理任務(wù)日趨艱巨之間的矛盾與張力，往往會通過發(fā)展社區(qū)社會組織的方式來解決行政體系改革面臨的彈性和靈活性不足問題。在這種情景下，基層政府會發(fā)展出一些社會組織，但實際上保持著對這些組織的控制和引導(dǎo)，使后者主要圍繞承擔政府事務(wù)而運行。在基層政府這一運作機制下生成的社會組織，具有一定的“行政化”特征，但在創(chuàng)新社會治理的時代背景下，其又常采用社會化方式與機制運行，因而組織屬性和發(fā)展特征顯得更為復(fù)雜。②相應(yīng)研究參見：黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11 期。

在基層政府改革創(chuàng)新的時代進程中，上述三種制度邏輯相互纏繞并共同作用于社區(qū)社會組織發(fā)展。這種多維的制度效應(yīng)既為社區(qū)社會組織的快速成長提供了重要的支持和保障，又對其自主性水平、專業(yè)化能力、公共性特質(zhì)、資源汲取狀況產(chǎn)生了復(fù)雜而多向度的影響。這種影響遠比傳統(tǒng)的“國家與社會”視角所勾勒的二元互動式情景更為復(fù)雜。

（三）激發(fā)基層群眾自治的內(nèi)生活力

黨的十八屆三中全會以來，國家日益重視改進社會治理方式，強調(diào)“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十九屆四中全會進一步指出要“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。國家最近頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》更是強調(diào)“健全基層群眾自治制度”。在這些宏觀政策的推動和指引下，各地區(qū)都日益重視激發(fā)基層群眾自治活力，更好推動居民開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)。由于社區(qū)社會組織可以更好組織居民、發(fā)起基層群眾自治項目并支持居/村委會的工作，因此各地在基層改革實踐中普遍重視通過培育社區(qū)社會組織來提升基層群眾自治水平。

在這一改革進程中，基層治理體系發(fā)展社區(qū)社會組織有不同于前兩個維度的制度邏輯，其側(cè)重點在于：

重視社區(qū)社會組織的“社會性”。如果發(fā)展出的社區(qū)社會組織缺乏廣泛的公眾支持度、社會基礎(chǔ)和社會信任度，那么它們在營造基層群眾自治的良好氛圍時將難以發(fā)揮重要作用。出于更好凝聚居民、開展動員的發(fā)展目標，基層治理部門也高度重視社區(qū)社會組織聯(lián)結(jié)基層社會的能力。在這一發(fā)展思路下，分管居民自治和黨建引領(lǐng)自治的職能部門通常會鼓勵社區(qū)社會組織更多扎根居民日常生活領(lǐng)域，更好吸納居民群眾“代言人”并開展更多的社區(qū)動員。2018年民政部社會福利與社會進步研究所調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，高達85.26%的社區(qū)社會組織在開展各類社會動員時曾得到過基層政府與職能部門的支持，87.96%的社區(qū)社會組織與居/村委會關(guān)系密切，成為后者開展自治的重要工作助手。這表明，在推動自治工作這一維度，基層治理體系高度重視社區(qū)社會組織的社會性水平。

推動社區(qū)社會組織在多元治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)制度性位置?；鶎尤罕娮灾蔚挠行ч_展依賴于多主體參與的新型治理結(jié)構(gòu)。近年來，為不斷提升基層群眾自治活力，基層治理部門開始努力推動社區(qū)社會組織進入各類多元共治平臺。2018年民政部社會福利與社會進步研究所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會組織負責(zé)人或骨干成員擔任居委會主任或社區(qū)黨支部書記的比例占31.24%；擔任黨代表的比例為12.06%，擔任人大代表和政協(xié)委員的比例分別為10.59%和3.07%；另外，社區(qū)社會組織成員擔任街鎮(zhèn)層面組建的共治議事機構(gòu)、黨建聯(lián)建機構(gòu)成員和街鎮(zhèn)組建的顧問委員會成員比例分別為9.11%和6.68%。這表明，在這一制度邏輯的推動下，社區(qū)社會組織已逐步嵌入社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)之中，這也是有力推動當前基層自治的重要制度舉措之一。

鼓勵社區(qū)社會組織積極參與公共議事活動。這也是提升基層群眾自治水平，構(gòu)建共建、共治、共享基層治理新格局的重要舉措。近年來，各地基層政府不僅加大了在村/居層次搭建多元議事機制的力度，更開始在事關(guān)公共資源配置的街鎮(zhèn)層次搭建公共議事平臺，基層治理部門通過推動社區(qū)社會組織參與這些公共議事活動有效激發(fā)了自下而上公眾參與的活力。此外，社區(qū)社會組織在參與此類活動時，也得以更了解本區(qū)域的情況，一些社會組織甚至?xí)源藶榍腥朦c更好打造自己品牌活動以貼近公眾需求。①我們在實地研究中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)起于居民區(qū)的社區(qū)社會組織在擴大活動范圍和不斷成長的過程中，都把參與街鎮(zhèn)層次的公共議事活動作為重要發(fā)展契機。這些組織藉此在更大范圍內(nèi)了解公眾需求并進一步打造自己的標志性活動品牌。

總體來看，從激發(fā)基層群眾自治活力的制度維度著眼，基層治理部門會更重視培育社區(qū)社會組織的社會屬性，同時也會強化其識別社會問題、代表社區(qū)多方利益的能力。需要指出的是，近年來隨著社會創(chuàng)新和社區(qū)營造理念的不斷興起，這一制度維度發(fā)揮作用的空間和范疇不斷得到拓展。除政府職能部門外，一些大型企業(yè)和基金會也在這一制度維度發(fā)揮了重要作用，如匯豐銀行近年來發(fā)起的“匯豐社區(qū)伙伴計劃”就從社區(qū)營造的維度推動社區(qū)社會組織能力建設(shè)。

（四）多線程改革下的社區(qū)社會組織

以上討論超越了傳統(tǒng)“治理轉(zhuǎn)型”的模糊概念，在更為具體的層面討論了基層治理場域中不同維度改革對社區(qū)社會組織發(fā)展的影響與制度著力點。這種多維制度視角構(gòu)建了一幅社區(qū)社會組織發(fā)展的復(fù)雜圖景，呈現(xiàn)出不同改革努力在同一時空情境中對社區(qū)社會組織產(chǎn)生的影響機制。當我們把研究聚焦點投射于這個層次的分析時，就會發(fā)現(xiàn)已有的“國家與社會”二元互動視角和抽象寬泛的制度分析框架在很大程度上遮蔽了現(xiàn)實生活中社區(qū)社會組織發(fā)展環(huán)境的多樣性和松散整合特征。①

這種多維制度影響通常是由不同治理部門共同實施的，這些部門既包括基層政府的黨群部門，也包括其他各類承擔具體治理任務(wù)的職能部門，有時來自更高層級的政府職能部門也會因“購買服務(wù)”而介入到社區(qū)社會組織發(fā)展中來。多方制度生產(chǎn)主體的介入使得社區(qū)社會組織發(fā)展面臨著動態(tài)演變的條件與約束結(jié)構(gòu)，由此引導(dǎo)其發(fā)展出不同的組織成長策略——這是理解轉(zhuǎn)型中社區(qū)社會組織復(fù)雜組織屬性的重要理論切入點。

多線程改革既有共同的關(guān)注點——推動社區(qū)社會組織發(fā)展，但也有不同的考慮。在這種多維制度環(huán)境下，社區(qū)社會組織的多樣性得以形成，這也意味著研究者單純從某個視角出發(fā)來理解社區(qū)社會組織的組織特性都可能有失偏頗。另一方面，不同進程改革間雖從宏觀上看緊密匹配，②如從一般化理論層次來看，提高社區(qū)社會組織公共服務(wù)、公共管理能力的改革方向與提升社區(qū)社會組織社會性的內(nèi)在要求是完全一致的。但在實際操作中卻可能產(chǎn)生更為復(fù)雜微妙的后果。比如：考慮到在許多地區(qū)，基層公共服務(wù)供給的決策主要是體制內(nèi)自上而下實現(xiàn)的，且相應(yīng)考核也更依賴自上而下的評估，在此條件下承接服務(wù)項目的社區(qū)社會組織必然會更多關(guān)注“發(fā)包”部門的態(tài)度和偏好，當其基于資源汲取的需要不斷強化這一組織發(fā)展戰(zhàn)術(shù)時，其與基層社會之間的關(guān)系紐帶也許就會有所弱化，這實際上會影響其他職能部門試圖強化社區(qū)社會組織“社會性”的改革進程。再比如：在多部門共同投入資源但不同部門著力點不同的制度環(huán)境下，快速發(fā)展的社區(qū)社會組織通常都會形成靈活的發(fā)展策略，努力與多部門保持著良好關(guān)系，并經(jīng)常性切換工作領(lǐng)域，這種經(jīng)營化的組織戰(zhàn)術(shù)會提升組織的“事本主義”靈活性，但其基于恒定目標而形成專業(yè)化能力的組織發(fā)展戰(zhàn)略則可能會遭遇深層挑戰(zhàn)，這回過頭來又會影響購買服務(wù)政府部門試圖培育專業(yè)化社會組織的改革努力（黃曉春，2017：101-124）。

就此而言，理解基層治理場域中多維制度的復(fù)雜效應(yīng)，對于更為全面深刻認識當代中國社區(qū)社會組織的發(fā)展特征具有重要理論與現(xiàn)實意義。這一研究進路也代表了中觀制度分析在社會組織研究領(lǐng)域的新發(fā)展方向。

三、當前社區(qū)社會組織的深層發(fā)展特征

通過對社區(qū)社會組織制度環(huán)境的進一步“深描”，本文得以在一些更為具體的層次討論當前社區(qū)社會組織的深層發(fā)展特點。正是由于制度環(huán)境內(nèi)部的“松散整合”特性，致使我們很難使用寬泛的術(shù)語來“標簽化”概括其特點。以下將從幾個方面展開討論：

（一）規(guī)模日趨壯大，體制內(nèi)資源是組織發(fā)展的主要依賴

在治理轉(zhuǎn)型多重改革合力的作用下，各級政府和職能部門都加大了對社區(qū)社會組織的扶持力度，包括在登記與備案方面提供便利與支持、以購買服務(wù)為載體給予資金支持等。在此背景下，我國社區(qū)社會組織發(fā)展迅速，規(guī)模日趨壯大。不僅北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)形成了社區(qū)社會組織發(fā)展的高峰，且許多欠發(fā)達地區(qū)也培育孵化了大量活躍于基層社區(qū)的社會組織。民政部2018年社區(qū)社會組織調(diào)查問卷涉及社會組織的成立年份，從3131 個受訪組織的回答情況來看，社區(qū)社會組織的成立年份自1998年開始有較為明顯的增長，到2008年開始迅速增長，2013年以后增長幅度進一步加大。這幾個時間節(jié)點的出現(xiàn)，實際上與宏觀政策的調(diào)整周期高度匹配。1998年國務(wù)院發(fā)布《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但雙重管理原則下社會組織登記門檻較高，因此這一時期的社區(qū)社會組織數(shù)量增幅有限。2007年十七大召開，報告中首次提到“社會管理體制”，要求重視社會組織建設(shè)和管理，2008年社區(qū)社會組織成立數(shù)量出現(xiàn)第一個高峰值。2013年召開的黨的十八屆三中全會圍繞“創(chuàng)新社會治理體制”新命題對社會組織改革發(fā)展進行專門部署，首次提出要激發(fā)社會組織活力，自此以后，中國社區(qū)社會組織的數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長趨勢。

另一方面，快速發(fā)展中的社區(qū)社會組織高度依賴體制內(nèi)資源的支持，在資源汲取結(jié)構(gòu)上具有顯著的單一性特征。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，政府補貼、政府購買服務(wù)、政府獎勵及居/村委會投入分別占了受訪社區(qū)社會組織35.87%、20.15%、12.53%和19.78%，這四種主要收入來源都與政府投入有關(guān)，由此我們可以推測出體制內(nèi)資源是當前各類社區(qū)社會組織發(fā)展最重要的依托。此外，從社區(qū)社會組織成立背景也可以清晰印證這一點，我們詳細分析了2018年數(shù)據(jù)中“社會組織成立背景”一項，發(fā)現(xiàn)近8成（79%）社區(qū)社會組織成立時有政府背景。這進一步表明當前中國社區(qū)社會組織的快速成長與各級政府的支持密不可分。但資源來源單一的問題也可能會影響社區(qū)社會組織的自主性水平。從發(fā)達國家普遍的發(fā)展趨勢來看，雖然政府的各種投入也是社會組織主要資源來源，但除此之外基金會投入、公眾捐款、企業(yè)贊助以及相應(yīng)收費服務(wù)的比重也不小，正是這種來源多向的資源結(jié)構(gòu)為社會組織成長提供了更穩(wěn)定的支撐和發(fā)展預(yù)期。就此而言，當前我國社區(qū)社會組織的高質(zhì)量發(fā)展不僅涉及政策扶持問題，在深層次上還與多元投入的社會環(huán)境緊密相關(guān)。當前上海、深圳、北京等地區(qū)正在大力發(fā)展社區(qū)基金會，并在更深入層次探索社區(qū)社會組織發(fā)展的多元投入模式，可以想見，隨著這些改革進程不斷推進，社區(qū)社會組織的發(fā)展環(huán)境還將進一步優(yōu)化。

（二）功能涵蓋社區(qū)治理主要領(lǐng)域，但專業(yè)化水平有限

2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：大部分社會組織都開展了社區(qū)服務(wù)（83.17%），并且覆蓋面較廣，基本覆蓋了多數(shù)社區(qū)需求領(lǐng)域。其中，高達67.24%的社會組織在文體活動領(lǐng)域開展過社區(qū)服務(wù)；其次是一些城鄉(xiāng)社區(qū)需求較廣的領(lǐng)域，包括老年人服務(wù)（64.29%）、便民服務(wù)（50.04%）、社區(qū)/村環(huán)保（45.93%）、兒童與青少年服務(wù)（42.59%）、婦女關(guān)愛（42.51%）、社區(qū)/村教育（38.63%）、幫困與就業(yè)援助（36.83%）；但是在專業(yè)化水平更高的領(lǐng)域，社區(qū)社會組織介入的水平則相對低一些，例如其在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（28.53%）、社區(qū)戒毒（14.75%）、司法矯正（13.63%）等方面發(fā)揮作用的比重顯著比前兩大領(lǐng)域要低。此外，調(diào)查數(shù)據(jù)還發(fā)現(xiàn)，當前社區(qū)社會組織在社會管理和秩序維護等傳統(tǒng)行政化運行水平較高的領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用——近七成社區(qū)社會組織承擔過社區(qū)管理功能，涉及組織居民自我管理、參與處理鄰里矛盾、協(xié)助政府部門維持社區(qū)秩序、幫助政府部門處理信訪糾紛、參與解決物業(yè)糾紛等領(lǐng)域。

不過，從專業(yè)化能力來看，當前社區(qū)社會組織仍有較大提升空間。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)從三個維度呈現(xiàn)出了這一發(fā)展特征：首先，超過半數(shù)社區(qū)社會組織未配備專職工作人員。一般來說，組織是否配備專職工作人員與組織的穩(wěn)定性水平以及常態(tài)化運行能力有關(guān)。組織中專職工作人員越多，說明組織越穩(wěn)定，組織常態(tài)化運行能力也越強。此外，這也與組織的動員能力相關(guān)，當一個組織的專職人員充足時，成員間的聯(lián)系也會更緊密，由此形成一個穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，組織的動員能力自然會得到提升。據(jù)調(diào)查，在接受訪問的社會組織中，配備了專職工作人員的社會組織僅占47.81%。這在一個側(cè)面表明社區(qū)社會組織的專業(yè)化基礎(chǔ)仍有待提升。

其次，配備專業(yè)社工的社區(qū)社會組織數(shù)量有限。組織是否配備專業(yè)社工與組織專業(yè)化的社會工作方法和服務(wù)能力有關(guān)，而專業(yè)化的工作和服務(wù)有助于推動社會治理。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有26.81%的社區(qū)社會組織配備了專業(yè)社工，這進一步說明社區(qū)社會組織的專業(yè)化服務(wù)和工作水平相對薄弱。

第三，多數(shù)社區(qū)社會組織未配備專業(yè)人士。組織是否配備與活動領(lǐng)域密切相關(guān)的專業(yè)人士，如是否配備律師、會計師等涉及組織運營的專業(yè)人士——這些都是影響組織有效應(yīng)對復(fù)雜情況的重要因素。另一方面，專業(yè)人士的配置情況也是組織活動水平的一個客觀“指示器”，只有當一個組織的規(guī)模足夠大，處理的工作日漸復(fù)雜時，組織才會需要例如律師和會計師等類似的專業(yè)人士。據(jù)2018年調(diào)查顯示，未配備專業(yè)人士的社區(qū)社會組織比例接近80%，這從一定程度上制約了社區(qū)社會組織進一步在治理創(chuàng)新中發(fā)揮作用。

總體來看，專業(yè)能力不足已成為當前制約社區(qū)社會組織高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。2018年調(diào)查問卷追問了受訪社區(qū)社會“在承接服務(wù)時遇到的瓶頸是什么”這一問題，認為“專業(yè)水平不夠（50.5%）”的回答者比例甚重。之所以會出現(xiàn)專業(yè)化能力不足的現(xiàn)象，一方面歸因于當前社區(qū)社會組織仍處于發(fā)展起步期且資源汲取能力有限，另一方面的深層原因則與治理轉(zhuǎn)型期多重制度變遷之間的交互效應(yīng)有關(guān)。

如前所述，在多線程改革的推動下，不同治理部門基于不同的治理目標都在推動社區(qū)社會組織發(fā)展，但不同部門之間的扶持政策、資源保障舉措間缺乏聯(lián)動與系統(tǒng)整合。這客觀上導(dǎo)致了資源投入的“碎片化”效應(yīng)，更重要的是這會對社區(qū)社會組織形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期造成不利影響，而若缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，社區(qū)社會組織就難以在某個既定專業(yè)方向上長期投入資源與積累組織經(jīng)驗，這無疑會影響社區(qū)社會組織的專業(yè)化發(fā)展態(tài)勢（黃曉春，2015：146-164）。以當前社區(qū)社會組織發(fā)展領(lǐng)域最重要的制度設(shè)置——政府購買服務(wù)制度為例：購買社區(qū)社會組織服務(wù)的部門通常來自街鎮(zhèn)基層政府的各個業(yè)務(wù)部門，這些部門在編制購買服務(wù)預(yù)算時大多僅從本部門當年治理任務(wù)出發(fā)。其結(jié)果是：從整體上來看，街鎮(zhèn)政府購買服務(wù)的長期戰(zhàn)略模糊不清，且每項購買服務(wù)安排的可持續(xù)性和穩(wěn)定性都不足，①經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，許多購買服務(wù)合同都是一年一議，且常因基層政府治理重心轉(zhuǎn)移、領(lǐng)導(dǎo)更替而變化，總體缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。試想在這種購買合同可能隨時變化的情況下，若承接服務(wù)的社會組織在服務(wù)領(lǐng)域又怎可能長線投入？田野觀察發(fā)現(xiàn)：多數(shù)社區(qū)社會組織存在著圍繞購買服務(wù)協(xié)議“靈機應(yīng)變”的發(fā)展策略。長此以往，這些受購買服務(wù)事項“驅(qū)動”的社會組織也就難以專業(yè)化了。這導(dǎo)致社區(qū)社會組織很難在某一方面持續(xù)發(fā)展組織能力——相反，許多社區(qū)社會組織會根據(jù)購買服務(wù)的安排靈活調(diào)整自身活動領(lǐng)域，其結(jié)果是雖然這些組織獲得的資源越來越多，但其專業(yè)化程度卻難以同步發(fā)展。就此而言，未來要有效提升社區(qū)社會組織的專業(yè)化水平，顯然僅靠加大投入的政策設(shè)置是不夠的，還需要對當前多線程改革下政府部門扶持社區(qū)社會組織發(fā)展的投入模式進行更多的優(yōu)化改革（李友梅，2016）。

（三）有效嵌入社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)，但公共性水平仍有待提升

作為“社會協(xié)同、公眾參與”的重要制度實踐載體，社區(qū)社會組織要有效發(fā)揮治理效能就必須緊密嵌入于多元治理的基層治理網(wǎng)絡(luò)中，成為表達多樣化社會觀點、應(yīng)對公共治理問題的重要主角。總體來看，經(jīng)過多年的發(fā)展和基層實踐中多部門的支持，社區(qū)社會組織在嵌入基層多元治理網(wǎng)絡(luò)方面已經(jīng)取得了較大進展。2018年民政部社會福利與社會進步研究所組織專家在全國多個城市展開的深度田野觀察資料都發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會組織不僅在居民區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中開始占據(jù)重要制度性位置，成為居委會開展各類治理工作的重要合作伙伴，②2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明：87.96%的社區(qū)社會組織與居/村委會關(guān)系密切，82.68%的居/村委會在動員居民時不同程度會借力各類社區(qū)社會組織。而且開始在街鎮(zhèn)基層黨組織和政府搭建的公共治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用，在化解基層的一些治理難題中開始嶄露頭角。

但許多深入的田野觀察也發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會組織在快速發(fā)展的同時，其公共性水平并未同步提升。③相關(guān)討論見：李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4 期；徐盈艷、黎熙元：《浮動控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機制分析》，《社會學(xué)研究》2018年第2 期；蔡禾、黃曉星：《城市社區(qū)二重性及其治理》，《山東社會科學(xué)》2020年第4 期。在很多時候，社區(qū)社會組織更多是作為基層治理部門購買服務(wù)的任務(wù)承擔者角色出現(xiàn)在基層治理舞臺上，其代表公眾意見、反映社區(qū)多方訴求、表達居民利益的角色有時會讓位于治理任務(wù)執(zhí)行者的角色（黃曉星、楊杰，2015：99-119）。這些深層問題的出現(xiàn)，不能簡單地歸因于基層政府的任務(wù)導(dǎo)向控制機制，因為很多職能部門在委托社區(qū)社會組織承擔治理任務(wù)時，也很看重其社會代表性和社會性。本文認為，社區(qū)社會組織公共性水平不足的現(xiàn)象背后折射出當前多線程治理改革同步推進時存在的一些深層問題，尤其是多領(lǐng)域改革間的銜接問題。

這里仍以社區(qū)社會組織獲取資源的主要方式——政府購買服務(wù)制度為例展開討論。這項制度的初衷是提高政府部門公共服務(wù)的水平，在一個理想的情境下，這項制度需要在三個領(lǐng)域的改革之間建立起高效的動態(tài)鏈接機制：一是要通過自下而上的自治、共治機制來提取公眾意見，在廣泛討論并與職能部門協(xié)商的基礎(chǔ)上形成服務(wù)項目清單；二是有關(guān)職能部門在吸納公眾意見的基礎(chǔ)上選擇具有相應(yīng)能力的社區(qū)社會組織作為服務(wù)承擔者，并與之簽訂協(xié)議，建立政府購買服務(wù)合作關(guān)系；三是基于廣泛的社會評估和公眾意見，購買服務(wù)部門對社區(qū)社會組織承接服務(wù)效能進行評估，鼓勵先進做法并對不足之處提出改進建議等。在這種理想模式下，政府購買服務(wù)制度可以將部門購買行為與社區(qū)公共性的營造緊密聯(lián)系起來。但現(xiàn)實的制度實踐中，由于部門之間通常缺乏緊密聯(lián)系，于是購買服務(wù)決策時常是基于部門主義的考慮而設(shè)置的，實際上缺乏與基層群眾自治、共治體系的關(guān)聯(lián)；而服務(wù)評估也由具體委托部門來完成，公眾缺乏參與性。在這種背景下，承擔服務(wù)項目的社區(qū)社會組織實際上最重要的考慮是與委托部門之間建立密切合作關(guān)系，至于其與社會公共領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)度則被放在次要的考慮位置。就此而言，多線程治理轉(zhuǎn)型進程之間的松散關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀，對于影響社區(qū)社會組織的公共性水平就產(chǎn)生了重要影響（黃曉春，2017：61-66）。

（四）黨建引領(lǐng)重要作用突顯，但有效覆蓋仍需提高

隨著社區(qū)社會組織的快速發(fā)展，如何有效兼顧其發(fā)展中的秩序與活力問題就變得越來越重要。近年來，黨建引領(lǐng)成為保障社區(qū)社會組織發(fā)展方向的重要制度舉措。從2018年調(diào)查數(shù)據(jù)來看，黨建引領(lǐng)的重要作用不斷突顯，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是黨建對于提升社區(qū)社會組織的透明化運作具有重要意義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會組織黨建水平與其透明化水平間存在顯著正相關(guān)，如：建立黨組織的社區(qū)社會組織公開其財務(wù)情況的比重比未建立黨組織的社會組織高15.1%；建立黨組織的社區(qū)社會組織其重大決策大多經(jīng)過民主討論的比例比未建立黨組織的社會組織高12%。這表明，黨建的制度安排有助于提升社區(qū)社會組織內(nèi)部的民主討論氛圍，進而使其透明度進一步提升。二是黨建對于拓展社區(qū)社會組織的合作治理網(wǎng)絡(luò)具有重要作用。近年來推進的城市大黨建有助于將政府、社會組織、駐區(qū)單位以及各類專業(yè)組織整合進治理網(wǎng)絡(luò)，并促成合作治理。調(diào)查顯示：在已建立黨組織的社區(qū)社會組織中，有77.78%的社會組織是通過合作完成項目，這些社會組織通過黨建網(wǎng)絡(luò)更好地實現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)與治理任務(wù)；而在未建黨組織的社區(qū)社會組織中，通過合作完成項目的比例則為56.25%。這表明黨建對于社會組織更好融入多元化的社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)具有重要意義。

經(jīng)過近年來的大力推進，社會組織黨建已基本實現(xiàn)全部有形覆蓋，但有效覆蓋仍需提高。這里所說的有效覆蓋比通常所說的“組織覆蓋”和“工作覆蓋”要求更高，是指不僅要在社會組織內(nèi)實現(xiàn)黨組織覆蓋和黨的工作覆蓋，而且要形成黨建工作深度融入社會組織日常運行活動的工作機制，如黨建引領(lǐng)提升社會組織民主決策水平，黨建活動引導(dǎo)社區(qū)社會組織參與社區(qū)協(xié)商、融入社區(qū)治理、參與城鄉(xiāng)社區(qū)共駐共建，實現(xiàn)社會組織與社區(qū)資源、公眾需求的有效對接。而進一步提升社會組織黨建工作有效覆蓋需要更為系統(tǒng)的制度支持，比如：完善黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新的體制機制，實現(xiàn)黨建工作機制與政府購買服務(wù)的制度系統(tǒng)對接、黨建工作機制與公共資源配置機制深度融合等，把黨建工作融入社會組織發(fā)展的全局性制度安排中去。

（五）對未來發(fā)展空間有較大預(yù)期，但發(fā)展思路仍待進一步明晰

黨的十八大以來，國家推進了一系列有利于社區(qū)社會組織發(fā)展的制度舉措。在這一總體政策環(huán)境下，社區(qū)社會組織普遍對未來發(fā)展空間有較大預(yù)期。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)從多個維度呈現(xiàn)出了這一態(tài)勢：89.3%的社區(qū)社會組織對成長環(huán)境的未來預(yù)期持積極態(tài)度，認為成長環(huán)境會變得更好；72.78%的社區(qū)社會組織愿意進一步招收全職人員，①通常來說，愿意招收全職人員這一指標是社會組織對未來發(fā)展預(yù)期的重要指示器。由于全職人員需要組織投入較大資源，因此若非組織對未來發(fā)展空間有較為積極的研判，通常不會擴大全職人員的規(guī)模。而愿意擴大成員規(guī)模的比例更是高達86.59%。此外，還有84.64%的社區(qū)社會組織愿意承接更多的政府服務(wù)項目，這也從一個側(cè)面反映出社區(qū)社會組織愿意更多參與治理的愿望。

良好的發(fā)展預(yù)期必須建立在清晰的組織發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上。唯有如此，社區(qū)社會組織的高質(zhì)量發(fā)展才有可靠保障。但調(diào)查數(shù)據(jù)從另一個維度折射出當前許多社區(qū)社會組織仍缺乏清晰的發(fā)展思路。在問及組織服務(wù)所涉及的具體領(lǐng)域時，39.98%的社區(qū)社會組織回答在2—4個領(lǐng)域展開服務(wù)；高達46.62%的社區(qū)社會組織在5 個及以上的領(lǐng)域提供服務(wù)。這一數(shù)據(jù)與研究團隊在治理轉(zhuǎn)型前沿某城市的一項長期跟蹤研究數(shù)據(jù)相一致，都呈現(xiàn)了當前快速發(fā)展的社區(qū)社會組織為獲取資源而頻繁切換服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)象（黃曉春，2015：146-164）?？紤]到有些領(lǐng)域間的專業(yè)要求差距較大，大多數(shù)有著明確組織目標和愿景的組織都不太可能頻繁切換服務(wù)領(lǐng)域。這種現(xiàn)狀實際上說明，有相當一部分社區(qū)社會組織存在著“項目導(dǎo)向”的工具主義發(fā)展思路，即主要根據(jù)發(fā)包部門的指揮棒運轉(zhuǎn)，自身在長期發(fā)展戰(zhàn)略上缺乏清晰的布局與思考。如果這種現(xiàn)象不改變，那么即使有關(guān)部門不斷投入資源，社區(qū)社會組織的專業(yè)化水平和縱深化發(fā)展的組織能力都難以有效提升。

這種現(xiàn)象實際上也與當前多線程治理轉(zhuǎn)型背景下社區(qū)社會組織發(fā)展的整體頂層設(shè)計不足有關(guān)。由于不同線程改革的著力點不同，因此具有長期考慮、整體規(guī)劃而又透明清晰的社區(qū)社會組織扶持制度就始終缺位。在此背景下，社區(qū)社會組織就很難依據(jù)明確的政策信號形成清晰、可持續(xù)的組織發(fā)展戰(zhàn)術(shù)。一個典型的例子是，即使在當前購買社會組織服務(wù)最前沿的城市，統(tǒng)一歸集不同部門購買服務(wù)項目并統(tǒng)一運行的招投標平臺雖呼聲很高但實際上一直難以建成，在此背景下，社區(qū)社會組織形成以項目為導(dǎo)向的經(jīng)營化發(fā)展特征也就不難理解了。

總體來看，本文所發(fā)現(xiàn)和揭示的社區(qū)社會組織發(fā)展特征都與當前治理轉(zhuǎn)型期多線程改革之間的互動方式有著密切的關(guān)系。由于制度環(huán)境一方面鼓勵社區(qū)社會組織發(fā)展，另一方面其內(nèi)核又存在著一定的模糊性和松散關(guān)聯(lián)特質(zhì)，因而當前中國的社區(qū)社會組織在快速發(fā)展中也面臨著諸多深層挑戰(zhàn)。要化解這些挑戰(zhàn)，顯然不能再回到“就事論事”的線性思維來思考問題，而是要從中觀維度著眼，更多考慮多線程治理轉(zhuǎn)型之間的系統(tǒng)整合問題——這也將對學(xué)術(shù)界和公共政策研究部門提出更高的研究要求。

四、結(jié)語：超越技術(shù)治理

本文理論框架傾向于認為：社區(qū)社會組織發(fā)揮理想的治理和服務(wù)功能需嵌入一種整體性的治理框架，得到諸如基層黨建、基層群眾自治、公共資源配置、政府運行機制優(yōu)化等多領(lǐng)域改革的配套和支持。而近年來從一些地方的改革實踐來看，基層政府和職能部門更多的是在技術(shù)治理的范疇來推動社區(qū)社會組織發(fā)展，這取代了整體性的改革邏輯。這種技術(shù)治理的社會組織發(fā)展機制具有三方面鮮明特征：一是把體制和結(jié)構(gòu)層次的問題化約為行政技術(shù)問題，如把關(guān)乎社區(qū)多元需求和利益表達的體制性問題化約為“事本主義”“一事一議”的購買服務(wù)項目，項目推進過程中也缺乏和社區(qū)現(xiàn)有多元治理結(jié)構(gòu)、基層群眾自治機制間的對接與整合。二是以松散關(guān)聯(lián)的方式推動相應(yīng)社區(qū)社會組織扶持制度。比如，基層治理部門理論上都知道建立統(tǒng)一招投標平臺的重要性，但實踐中卻回避這一可能牽動整體改革和公共投入模式轉(zhuǎn)變的“存量問題”，更多地采用一事一議等更易操作的方法。三是僅從當前行政工作遇到的問題出發(fā)來設(shè)置項目，缺乏對長期性問題的持久關(guān)注。這就容易引發(fā)社區(qū)社會組織因面臨不確定的資源供給格局而工具主義發(fā)展的現(xiàn)象（黃曉春，2017：101-124）。

這種技術(shù)治理的制度邏輯導(dǎo)致了基層實踐部門脫離當前中國社會治理轉(zhuǎn)型總體格局而技術(shù)主義發(fā)展社區(qū)社會組織的現(xiàn)狀。其后果是社區(qū)社會組織發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型其他領(lǐng)域間難以形成相互促進的有機聯(lián)系。這也意味著研究者對中國社區(qū)社會組織健康發(fā)展條件的認識必然會涉及技術(shù)治理及其超越的問題。

結(jié)語部分試圖進一步討論社區(qū)社會組織領(lǐng)域技術(shù)治理思維的深層肇因。渠敬東等最早指出了當代中國治理轉(zhuǎn)型中技術(shù)治理邏輯的日趨浮現(xiàn)（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009：104-127），但并未對技術(shù)治理邏輯強化的深層機制進行分析。本文認為當前社區(qū)社會組織發(fā)展領(lǐng)域技術(shù)治理邏輯背后隱含著三方面的深層動因。

首先，社區(qū)社會組織發(fā)展的政策領(lǐng)域存在著復(fù)雜的“控制權(quán)”配置現(xiàn)象，這導(dǎo)致系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計難題重重。在多重轉(zhuǎn)型的制度背景下，越來越多的政府部門都開始介入社區(qū)社會組織發(fā)展的歷史進程。不同政府業(yè)務(wù)部門之間關(guān)注的治理問題也不盡相同，這意味著在多部門共同介入的背景下，社區(qū)社會組織發(fā)展領(lǐng)域的政策設(shè)置“控制權(quán)”（周雪光、練宏，2012：69-92）分布趨于“碎片化”態(tài)勢，松散關(guān)聯(lián)的政策執(zhí)行模式也就不難理解了。由于更為系統(tǒng)的制度設(shè)置缺位，社區(qū)社會組織以技術(shù)主義的發(fā)展策略來回應(yīng)制度環(huán)境也就成為其深層發(fā)展瓶頸的重要肇因。

其次，社區(qū)社會組織發(fā)展領(lǐng)域深層次改革的激勵與風(fēng)險配置模式導(dǎo)致了實踐中普遍盛行的技術(shù)主義發(fā)展思路。諸如推動社區(qū)社會組織深度參與公共資源配置、構(gòu)建高度協(xié)同的公共服務(wù)外包體系等制度要素改革，客觀上需要地方政府和職能部門投入較大的改革成本甚至承擔一定的治理風(fēng)險，但這些領(lǐng)域的產(chǎn)出又較為隱蔽。這意味著面對社區(qū)社會組織發(fā)展領(lǐng)域的深層次“存量改革”，基層政府和職能部門常常面臨激勵不足的問題，在此情境下，其更傾向于繞開“存量”，以技術(shù)主義的項目化方式扶持社區(qū)社會組織發(fā)展。這種做法進一步導(dǎo)致了社區(qū)社會組織領(lǐng)域制度碎片化發(fā)展格局。

最后，漸進式治理轉(zhuǎn)型進程中行政部門“對下負責(zé)”壓力不足導(dǎo)致了行政技術(shù)性目標時常主導(dǎo)社區(qū)社會組織發(fā)展邏輯。當前宏觀政策要求行政部門強化“對下負責(zé)”的意識，但在諸如部門預(yù)算設(shè)定、公共資源配置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“對下負責(zé)”的制度安排并未形成剛性約束（周志忍，2008：111-116）。這導(dǎo)致了政府部門在發(fā)展社區(qū)社會組織時，更多以部門邏輯來取代公眾偏好和社會訴求，由此進一步強化了社區(qū)社會組織領(lǐng)域技術(shù)治理的運行機制。

這三個方面的因素相互交織、彼此強化，導(dǎo)致當前我國社區(qū)社會組織發(fā)展的制度環(huán)境長期被鎖定在技術(shù)治理層次。因此，未來中國社區(qū)社會組織領(lǐng)域的改革必然要超越技術(shù)治理的慣性，尤其要形成針對性的政策思路，如：形成立足長遠的總體性社區(qū)社會組織發(fā)展戰(zhàn)略，為地方政府和職能部門提供清晰的改革預(yù)期；加大公共資源配置的社會多元參與水平，尤其是大力推動更具公共性的部門預(yù)算和公共財政制度改革，使行政部門的服務(wù)外包更貼近社會訴求；強化社區(qū)社會組織制度領(lǐng)域的橫向協(xié)調(diào)與整合水平。這些政策思路也許將是未來中國社區(qū)社會組織深化發(fā)展的重要改革切入口。

從操作性維度來看，要有效推進上述改革，一個比較可行的戰(zhàn)略舉措是進一步強化黨建引領(lǐng)下的系統(tǒng)治理創(chuàng)新。我國近年來的治理實踐表明，黨建引領(lǐng)可以在三個層次有效改善基層治理中多線程改革松散整合特征：首先，黨建引領(lǐng)具有跨部門整合政策網(wǎng)絡(luò)的功能（王浦劬、湯彬，2019：4-24），這可以為基層治理場域中長期、穩(wěn)定的社區(qū)社會組織資源投入模式成型提供重要支持。其次，黨建引領(lǐng)可以更好地將職能部門與社區(qū)公共性領(lǐng)域聯(lián)接于一體，為公共意見、公共討論、公共評估更好作用于職能部門提供支撐——這種情況下，不同職能部門扶持社區(qū)社會組織時的“部門主義”制度邏輯就會受到更大的限制。第三，黨建引領(lǐng)可以為社區(qū)社會組織發(fā)展構(gòu)建一種良好的組織生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)社會組織之間、其與駐區(qū)單位之間形成良性合作網(wǎng)絡(luò)。在上述創(chuàng)新制度格局下，黨建治理機制可以更好地以“潤物細無聲”的方式推動當代中國社區(qū)社會組織健康發(fā)展，最終為共建共治共享社會治理新格局成型提供重要保障。這也是當代中國治理創(chuàng)新的重要制度特征。