■李美娟

農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于緩解縣級(jí)的農(nóng)村貧困問題具有重要作用，如何在精準(zhǔn)扶貧的大格局中助推精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保取得新進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接，是我們當(dāng)前面臨的新課題。本文通過對(duì)孝義市兩項(xiàng)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行深入分析，就兩項(xiàng)制度如何更用效的銜接，提出了相應(yīng)的建議措施。

一、實(shí)踐與探索

（一）實(shí)施政策扶貧行動(dòng)

推進(jìn)低保線與扶貧線“兩線合一”,實(shí)施政策扶貧行動(dòng)。根據(jù)上級(jí)文件精神，我市出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接實(shí)施方案》《關(guān)于社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好脫貧攻堅(jiān)兜底保障鞏固提升工作的通知》和《關(guān)于開展脫貧人口“回頭看”扎實(shí)做好兜底保障工作實(shí)施方案》，這些政策的出臺(tái)有力地支撐了脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)社會(huì)救助政策的落實(shí)。農(nóng)村低保是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后一道防線，我市一是把符合條件的建檔立卡貧困戶按照規(guī)定程序全部及時(shí)納入低保范圍，確保“應(yīng)保盡?！苯刂沟?020年2季度，全市農(nóng)村低保對(duì)象為4386人，低保對(duì)象中的建檔立卡貧困戶有410人，全年共發(fā)放城鄉(xiāng)低保金2171.39萬元；二是持續(xù)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，從2017年的3636元/人年提高到2019年的4764元/人年，幅度達(dá)到24%，2020年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將調(diào)整為5244元/人年，年增長(zhǎng)480元；三是對(duì)建檔立卡貧困戶年人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但因重患造成剛性支出過大的且家庭財(cái)產(chǎn)符合我市規(guī)定的，按程序納入單獨(dú)申請(qǐng)農(nóng)村低保范圍；四是對(duì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)或者接受扶貧開發(fā)項(xiàng)目取得收入尚不穩(wěn)定且已不符合最低生活保障條件的建檔立卡貧困戶在6個(gè)月內(nèi)實(shí)行低保漸退，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧后再退出低保范圍；五是把符合條件的建檔立卡成年重度殘疾人按照規(guī)定程序及時(shí)納入單獨(dú)申請(qǐng)低保范圍，未脫貧建檔立卡貧困戶中靠家庭供養(yǎng)且無法單獨(dú)立戶的三級(jí)智力、精神殘疾人納入單獨(dú)申請(qǐng)低保范圍；六是實(shí)行低保最低補(bǔ)差救助制度，貧困戶家庭中，凡人均月補(bǔ)差低于70元的，按最低每人70元給予救助；七是為低保對(duì)象中建檔立卡貧困戶發(fā)放各類補(bǔ)助資金：殘疾人每人每月發(fā)放50元的殘疾人生活補(bǔ)助，60周歲以上失能老人每人每月發(fā)放100元補(bǔ)貼，80至99周歲老年人每人每月發(fā)放50元高齡補(bǔ)貼，確保建檔立卡貧困戶兜底脫貧；八是今年嚴(yán)格落實(shí)困難群眾基本生活救助資金按月發(fā)放，將原來低保資金按季度發(fā)放調(diào)整為按月發(fā)放，于每月10日前發(fā)放到戶，切實(shí)保障貧困戶的基本生活。近年兩節(jié)期間，為全市的建檔立卡貧困戶發(fā)放面粉、食用油等慰問品。2020年春節(jié)期間為2300戶貧困對(duì)象每戶發(fā)放兩袋面一桶油。

（二）實(shí)施健康扶貧行動(dòng)

在全面落實(shí)上級(jí)醫(yī)療救助政策的同時(shí)，我們逐步擴(kuò)大醫(yī)療救助對(duì)象的范圍，對(duì)建檔立卡貧困家庭進(jìn)行重點(diǎn)救助，穩(wěn)步推進(jìn)門診救助和“一站式”醫(yī)療救助，進(jìn)一步提高建檔立卡貧困戶住院救助比例，取消了年度最高限額，為建檔立卡貧困戶中重患開展了一次性每人5000元的臨時(shí)關(guān)懷救助。2019年共臨時(shí)救助1168人次，救助金額118.89萬元，救助水平1018元/人，其中低保對(duì)象224人次，特困對(duì)象42人次，貧困戶197人次，其他人員705人次，極大地減輕了困難群眾的生活負(fù)擔(dān)。

（三）全面提升社會(huì)幫扶參與度

市慈善總會(huì)全面落實(shí)黨和政府“加快發(fā)展福利事業(yè)和慈善事業(yè)的要求”，全會(huì)上下齊心協(xié)力，明確責(zé)任，分布落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)了我市慈善事業(yè)穩(wěn)健的發(fā)展。一是與太原侯麗萍風(fēng)濕骨病中醫(yī)醫(yī)院聯(lián)合開展了“愛心風(fēng)車”慈善醫(yī)療救助活動(dòng)，為我市符合低保戶、殘疾人、建檔立卡貧困人群條件的8名風(fēng)濕骨病、類風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎、強(qiáng)制性脊柱炎患者免費(fèi)治療，所有費(fèi)用全免，每人平均救助醫(yī)療費(fèi)用三萬元；二是與中華慈善總會(huì)培訓(xùn)基地太原慈善職業(yè)技術(shù)學(xué)校聯(lián)合開展了面向全市貧困家庭招收學(xué)生活動(dòng)，以"培養(yǎng)一人、脫貧一戶"為目標(biāo)，為我市貧困戶子女提供免費(fèi)學(xué)習(xí)專業(yè)技能的機(jī)會(huì)，學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)等一切費(fèi)用全免，畢業(yè)全部安排就業(yè)。

二、存在的問題

（一）功能定位不同，分類識(shí)別不準(zhǔn)，需要重新認(rèn)定

精準(zhǔn)扶貧的首要前提就是對(duì)貧困人口進(jìn)行分類識(shí)別。兩者的保障扶助對(duì)象和人數(shù)差異均較大；扶貧瞄準(zhǔn)有勞動(dòng)能力的貧困家庭，屬造血式幫扶；低保瞄準(zhǔn)年老或其他原因部分或全部喪失勞動(dòng)能力的困難群眾，屬于輸血式幫扶。低保線和貧困線雙線并行，很多時(shí)候?qū)⒇毨艉偷捅艋焱饋韺?duì)待，加上人為操作因素，導(dǎo)致不少符合條件的低保戶沒有被識(shí)別為貧困戶，有的符合低保條件的貧困戶沒有納入低保范圍，甚至有勞動(dòng)能力、勞動(dòng)意愿并且可以通過其他形式脫貧致富的人出現(xiàn)在低保群體中，不愿意通過自己的勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧自立，甚至有少數(shù)有勞動(dòng)能力的貧困者同時(shí)享受低保和扶貧兩項(xiàng)政策的優(yōu)待，導(dǎo)致了扶貧開發(fā)資源的浪費(fèi)，扶貧變成了”扶懶”，直接影響了扶貧的精準(zhǔn)度，由于情況復(fù)雜，需要民政和扶貧部門重新共同認(rèn)定。

（二）標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不同，兩線兩庫(kù)分離，相關(guān)政策不統(tǒng)一

目前國(guó)家制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上有兩條線：一是扶貧部門所采用的國(guó)家貧困線；二是民政部門所采用的城鄉(xiāng)居民最低生活保障線。這就形成了我國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線分離”的狀態(tài)。農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)著扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)著低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣也形成了“兩庫(kù)分離”的局面，這種狀態(tài)下所產(chǎn)生的兩套管理體制和運(yùn)行機(jī)制成為銜接工作中面臨的一大難題。兩項(xiàng)政策的主管理部門不同，掌握的信息不對(duì)稱，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各自為政，部門之間協(xié)同機(jī)制缺位，精準(zhǔn)扶貧政策難以形成合力。

（三）核實(shí)手段落后，尚未建立信息比對(duì)聯(lián)運(yùn)機(jī)制，把關(guān)難度大

主要是民政和扶貧部門之間數(shù)據(jù)未實(shí)行信息共享，也沒有建立與工商、公安、房產(chǎn)、財(cái)政、銀行、殘聯(lián)等部門的信息比對(duì)聯(lián)運(yùn)機(jī)制，信息采集比對(duì)來源單一，救助對(duì)象的一些隱性收入根本無法核實(shí)。在實(shí)際操作過程中，只能通過個(gè)人申報(bào)、入戶調(diào)查、信函索證、群眾評(píng)議、通過公示由社會(huì)監(jiān)督等方法來核定。但是現(xiàn)階段農(nóng)民收入靈活多樣不穩(wěn)定，隱性收入、隱性就業(yè)、入戶分離現(xiàn)象普遍，家庭收入情況復(fù)雜，除了帶有共性的銀行存款無法核實(shí)、務(wù)工收入難以核實(shí)外，低保對(duì)象的飼養(yǎng)收入、農(nóng)作物收入的估算也難以做到絕對(duì)準(zhǔn)確，很難準(zhǔn)確的測(cè)算低保戶和貧困戶的家庭收入，給分類認(rèn)定工作帶來一定的困難。

（四）脫貧出口不暢，產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)與再就業(yè)培訓(xùn)缺乏有效銜接

精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在所有的扶貧方式中，產(chǎn)業(yè)扶貧與再就業(yè)培訓(xùn)是最為有效的脫貧路徑。但在實(shí)際工作開展中，這兩種幫扶方式也是各自為政。產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏后續(xù)技術(shù)指導(dǎo)跟進(jìn)服務(wù)，沒有建立貧困戶和合作社之間關(guān)系緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；再就業(yè)培訓(xùn)表現(xiàn)為對(duì)低保戶再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。

（五）資金保障和管理工作有待加強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，國(guó)家減稅降費(fèi)政策密集實(shí)施的疊加影響下，孝義市與全國(guó)、全省情況一樣，財(cái)稅收入增速放緩，但市財(cái)政用于社會(huì)保障投入大幅提高。財(cái)政收支矛盾更加尖銳。受財(cái)力所限我市還有部分剛性支出未能列入預(yù)算，財(cái)政分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重，收支狀況和供需矛盾越是突出，資金缺口難以彌補(bǔ)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力越大。另一方在資金使用存在“跑、冒、滴、漏”問題，相對(duì)降低了財(cái)政資金的救助效益。

三、加強(qiáng)農(nóng)村保和精準(zhǔn)扶貧有效銜接的對(duì)策和建議

（一）統(tǒng)籌整合投入，建立有效使用扶貧救助資金的預(yù)算支出機(jī)制

一是仍應(yīng)根據(jù)財(cái)力增長(zhǎng)水平適時(shí)“提標(biāo)減量”，讓困難群眾不斷分享改革發(fā)展的階段性成果，建議上級(jí)財(cái)政要加大低保資金轉(zhuǎn)移支付的力度，重點(diǎn)向保障任務(wù)重、工作績(jī)效突出的地方傾斜，緩解財(cái)政的資金壓力。二是整合各個(gè)部門的救助資源，改臨時(shí)性救助措施為制度化運(yùn)作，將教育慈善助學(xué)資金、扶貧項(xiàng)目資金、殘疾人扶助資金、民政救災(zāi)救濟(jì)資金，慈善捐獻(xiàn)資金等資源進(jìn)行全面整合，搭建一個(gè)資源共享的平臺(tái)，明確職責(zé)范圍，分類精準(zhǔn)扶助，認(rèn)真解決多頭救助，重復(fù)救助問題，做到把有限的資金用在刀刃上，把有限的資金用在急需救助的人身上，確保資金使用科學(xué)、管理規(guī)范。三是加大對(duì)兩項(xiàng)工作相銜接的經(jīng)費(fèi)支持力度。根據(jù)動(dòng)態(tài)管理的要求，按照當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧建檔立卡和低保所保障的人數(shù)規(guī)范，在現(xiàn)在編制內(nèi)，科學(xué)確定工作人員比例，相應(yīng)配備協(xié)理員，加大銜接工作的培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高基層工作人員服務(wù)和管理能力。充分發(fā)揮第一書記和駐村扶貧工作隊(duì)在落實(shí)農(nóng)村保制度和扶貧開發(fā)政策中的骨干作用。進(jìn)一步健全社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”工作機(jī)制，為農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口提供“一站式”便民服務(wù)。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別和認(rèn)定幫扶對(duì)象，分類做好“提標(biāo)減量”工作

第一，對(duì)現(xiàn)有建檔立卡貧困戶符合退出條件的，要按程序退出；第二，把低保戶中具有脫貧意愿、有一定勞動(dòng)能力對(duì)象的納入扶貧攻堅(jiān)建檔立卡范圍，通過產(chǎn)業(yè)或救助扶持退出低保；第三，把建檔立卡戶中完全喪失勞動(dòng)能力或生活自理能力、長(zhǎng)期無法通過產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持脫貧的對(duì)象納入低保范圍；第四，對(duì)因就學(xué)等支出性貧困造成生活困難的對(duì)象，通過臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、教育救助等措施幫助他們走出困境；第五，對(duì)返貧對(duì)象，應(yīng)及時(shí)納入扶貧幫扶范圍，并根據(jù)致貧困原分類制定社會(huì)救助政策，實(shí)行扶貧政策和社會(huì)救助政策的有效扶持。

在精準(zhǔn)施保減量過程中，應(yīng)重點(diǎn)減少以下幾類：一是以扶貧辦提供的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)已實(shí)現(xiàn)脫貧的低保對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況復(fù)核后，據(jù)實(shí)按程序退保。二是在動(dòng)態(tài)管理和清理規(guī)范核查過程中，家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化，不再符合享受低保條件的自然減員的低保對(duì)象按程序退出。三是對(duì)有勞動(dòng)能力的低保戶所占比例超過5%的，要嚴(yán)格清理核實(shí)，對(duì)不符合條件的要清理退出。四是繼續(xù)清理人情保、平均保、搭車保、輪流保等違規(guī)違紀(jì)行為，發(fā)現(xiàn)清理出來的要堅(jiān)決退出。

（三）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理協(xié)調(diào)，建立部門間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制

市民政、扶貧部門要定期會(huì)商交流農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口變化情況，共同研究解決存在的問題，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及時(shí)更新農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)，加強(qiáng)信息核對(duì)，確保信息準(zhǔn)確完整，更新及時(shí)，每年至少比對(duì)一次臺(tái)賬數(shù)據(jù)，逐戶核對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口，掌握納入建檔立卡范圍的農(nóng)村低保對(duì)象、特困人員、殘疾人數(shù)據(jù)，摸清建檔立卡貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭情況，為做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接奠定基礎(chǔ)。市殘聯(lián)也要與民政、扶貧等部門加強(qiáng)貧困殘疾人相關(guān)信息的溝通，配合做好對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口中殘疾人的重點(diǎn)幫扶工作。加快健全低保信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)低保和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。各部門達(dá)到信息最有效的利用，避免孤軍作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)扶貧救助工作系統(tǒng)化，不斷提高低保、扶貧工作信息化水平。

（四）加強(qiáng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，做好扶貧攻堅(jiān)后續(xù)“造血”工作

一方面，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家及省、市有關(guān)規(guī)定，將更多的資金用于促進(jìn)就業(yè)上，加大對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困戶和低保戶的就業(yè)扶持，減免相關(guān)費(fèi)用。另一方面，通過產(chǎn)業(yè)扶貧和輻射帶動(dòng)，以項(xiàng)目資金參股、土地入股、技能培訓(xùn)、勞務(wù)付出等有針對(duì)性的措施吸納有勞動(dòng)能力的貧困人口和低保戶參與產(chǎn)業(yè)運(yùn)行過程，將貧困人口根據(jù)實(shí)際情況精準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)匕才诺巾?xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，在參與項(xiàng)目建設(shè)過程中，不斷掌握、提高生產(chǎn)工藝技能，通過就業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。這方面政府應(yīng)給予一定的政策優(yōu)惠，如扶貧資金補(bǔ)貼等手段，讓企業(yè)與合作社擁有相對(duì)于社會(huì)其他經(jīng)營(yíng)主體的政策優(yōu)勢(shì)，以協(xié)議、合同等明確企業(yè)扶貧的“責(zé)、權(quán)、利”并加強(qiáng)監(jiān)督，協(xié)調(diào)好參與各方長(zhǎng)期的利益關(guān)系，使貧困戶成為企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主人，讓貧困人口能從產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得應(yīng)有的收益，構(gòu)建穩(wěn)定的利益共享機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的最大效益。對(duì)于通過就業(yè)和產(chǎn)業(yè)脫貧的救助對(duì)象，實(shí)行扶貧和低保漸退，保留救助待遇不超過一年。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督，健全扶貧救助工作全方位的監(jiān)督檢查機(jī)制

一是加大對(duì)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接工作的督促檢查力度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，健全責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)約束力和工作透明度。對(duì)銜接工作中出現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。二是建立部門聯(lián)合定期、不定期走訪制度，由民政、扶貧辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門組成固定的檢查組，對(duì)兩項(xiàng)制度落實(shí)和銜接情況進(jìn)行全面督察。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，開通舉報(bào)信箱或熱線，主動(dòng)接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕違規(guī)操作，增強(qiáng)扶貧救助工作的透明度。對(duì)于弄虛作假者勇于檢舉揭發(fā)，對(duì)于真正困難者熱心幫助，真正做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”，切實(shí)保證公平、公正、公開。四是利用現(xiàn)代科技，加強(qiáng)網(wǎng)上信息公布，實(shí)行嚴(yán)格公開的公示制度，對(duì)救助人員認(rèn)定和救助的具體辦法，申報(bào)和發(fā)放程序等一切有效的信息進(jìn)行全面透明的公開，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光救助”?！?/p>