（中央民族大學(xué)法學(xué)院 北京 100081）

少數(shù)民族特色村寨是在特定區(qū)域內(nèi)形成的，少數(shù)民族文化特征及其聚落特征明顯的少數(shù)民族聚居點(diǎn)，是新時(shí)期鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。近年來，在國(guó)家政策的支持下，少數(shù)民族特色村寨得到了有力保護(hù)和發(fā)展，但同時(shí)也面臨著諸多困難和問題，一方面，少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與開發(fā)的矛盾日漸突出，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游背景下的無序開發(fā)、過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，部分村寨居民長(zhǎng)期外出務(wù)工導(dǎo)致傳統(tǒng)特色建筑年久失修，自然損毀較為嚴(yán)重。與此同時(shí)，少數(shù)民族特色村寨“原生態(tài)”文化在社會(huì)環(huán)境變遷、城市生活與思想觀念沖擊下，本民族文化和價(jià)值觀在無形中漸漸被改變。在鄉(xiāng)村振興的背景下，如何通過法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與民族特色村寨互動(dòng)共贏，保障少數(shù)民族特色村寨的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合價(jià)值和諧共生，是亟需深入研究的重大理論與實(shí)踐課題。

一、鄉(xiāng)村振興視角下民族特色村寨建設(shè)的重要性

鄉(xiāng)村振興與少數(shù)民族特色村寨建設(shè)并不是孤立的，而是相互促進(jìn)的關(guān)系。中國(guó)鄉(xiāng)土文明歷史悠久，民族特色村寨涵蓋了豐富的民族文化資源與精神，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有不可替代的重要價(jià)值。把少數(shù)民族特色村寨放在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略大局中去謀劃和部署，對(duì)于更好地保護(hù)民族特色資源、延續(xù)鄉(xiāng)村文化血脈和完善鄉(xiāng)村治理體系具有十分重要的意義。

（一）民族特色村寨建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容

在新的形勢(shì)下，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一是促進(jìn)民族特色村寨的振興。2018 年的中央一號(hào)文件提出要“傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，“保護(hù)好文物古跡、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn)”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》也提出，要統(tǒng)籌保護(hù)、利用和發(fā)展好“歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊”。各民族在數(shù)千年的農(nóng)耕文明中積淀了體現(xiàn)地緣特征和涵養(yǎng)民族文化習(xí)俗的民族特色村寨，也保存了大量獨(dú)具民族特色的鄉(xiāng)土建筑以及布局自然的村寨環(huán)境與歷史風(fēng)貌，是研究記錄和傳承民族傳統(tǒng)文化的活化石。民族特色村寨既有特色民居、寨門、牌樓、古橋、民間手工藝品等物質(zhì)文化，也涵蓋地方方言、民間文學(xué)、風(fēng)俗習(xí)慣、手工技藝等非物質(zhì)文化，這些獨(dú)特的民族特色資源是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手和載體，對(duì)于培育村寨特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、拓展村寨居民收入來源、實(shí)現(xiàn)村寨產(chǎn)業(yè)興旺具有十分重要的意義。目前，經(jīng)過國(guó)家民族命名掛牌的“中國(guó)少數(shù)民族特色村寨”就達(dá)到1652 個(gè)。在一定程度上可以說，沒有少數(shù)民族特色村寨的振興與發(fā)展，就不可能實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村的全面振興。

（二）鄉(xiāng)村振興為民族村寨建設(shè)提供重要的保障

受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、地理、自然條件等多重因素的影響，長(zhǎng)期以來，民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展面臨著較大的困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，“拆舊建新”“棄舊建新”導(dǎo)致傳統(tǒng)村寨的格局風(fēng)貌和特色建筑破壞嚴(yán)重，民族特色文化傳承不力等問題突出。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等多個(gè)方面，這極大地在資金、人才、技術(shù)支持和法治保障等多個(gè)方面為解決民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展難題提供了重要基礎(chǔ)。圍繞著鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺要求，少數(shù)民族特色村寨原生態(tài)的民族文化、優(yōu)美的自然環(huán)境、濃郁的風(fēng)土人情將得到合理有效的開發(fā)，推動(dòng)少數(shù)民族特色村寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加少數(shù)民族群眾的經(jīng)濟(jì)收入，夯實(shí)民族村寨建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。圍繞生態(tài)宜居的要求，把少數(shù)民族特色村寨建設(shè)成為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，有利于改善少數(shù)民族特色村寨人居環(huán)境；圍繞鄉(xiāng)風(fēng)文明的要求，將民族傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想、村規(guī)民約、道德規(guī)范融入到鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中，可以延續(xù)傳承少數(shù)民族特色村寨傳統(tǒng)文化；圍繞治理有效的要求，增強(qiáng)村民的法治觀念、基層干部的法治為民意識(shí)，有利于將少數(shù)民族特色村寨納入法治運(yùn)行的軌道，提高少數(shù)民族特色村寨的建設(shè)水平?？傊?，鄉(xiāng)村振興的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄髮?duì)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展是難得的機(jī)遇，是新形勢(shì)下更好地促進(jìn)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的強(qiáng)有力保障。

二、少數(shù)民族特色村寨建設(shè)的法律保障現(xiàn)狀

少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要部分，國(guó)家通過各種形式的法律手段肯定民族文化自身的多樣性和獨(dú)特價(jià)值，并予以保護(hù)。歸納起來看，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系架構(gòu)內(nèi)與少數(shù)民族特色村寨有關(guān)的主要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等三類：

（一）相關(guān)的法律規(guī)定

從法律層面來看，對(duì)少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)主要是《憲法》及其相關(guān)法律、基本法律。我國(guó)《憲法》第二十二條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！鄙贁?shù)民族特色村寨在長(zhǎng)期的歷史積淀中形成和發(fā)展了豐富的名勝古跡、珍貴文物、歷史文化遺產(chǎn)，是國(guó)家物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要組成部分，是傳承和弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，這是少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展最根本的法律依據(jù)，是制定其他少數(shù)民族特色村寨相關(guān)法律規(guī)范的根本基礎(chǔ)。作為保障《憲法》相關(guān)規(guī)定實(shí)施的法律規(guī)范，《民族區(qū)域自治法》第十條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！边@里的語言文字和風(fēng)俗習(xí)慣是少數(shù)民族特色村寨所承載的精神，民族特色村寨所在地自治機(jī)關(guān)有保障上述精神的職責(zé)。

除此之外，在中國(guó)特色的法律體系中，還有《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》《專利法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一些與民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展相關(guān)聯(lián)的基本法律，這些基本法律在規(guī)范民族特色村寨活動(dòng)、促進(jìn)民族特色村寨保護(hù)與振興中發(fā)揮了重要的作用。比如，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第六條規(guī)定：“國(guó)家扶持民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作?！弊鳛閲?guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的下位概念，少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)在高位階的法律形勢(shì)下得到了相對(duì)獨(dú)立存在的承認(rèn)，賦予了其相對(duì)獨(dú)立的法律地位，有利于少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展。

（二）相關(guān)的行政法規(guī)

在我國(guó)的法律體系中，行政法規(guī)是具體化法律內(nèi)容的主要形式。由于《憲法》及其相關(guān)法律、基本法律比較原則性和抽象性地規(guī)定民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展，在實(shí)踐中還需要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體化。歸納起來看，與民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展相關(guān)的行政法規(guī)主要有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》。此外，各相關(guān)部門基于自身職能也對(duì)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展制定了一些規(guī)定更具體、操作性更強(qiáng)的部門規(guī)章，如《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》《文物保護(hù)工程管理辦法》等。如《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十一條規(guī)定：“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)整體保護(hù)，保持傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境?！鄙贁?shù)民族特色村寨作為歷史文化名村，是《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)范的重要客體和內(nèi)容。

（三）相關(guān)的地方性法規(guī)

地方性法規(guī)及行政規(guī)章是調(diào)整本行政區(qū)域內(nèi)一定社會(huì)關(guān)系，并具有普遍約束力的規(guī)范性文件。為了有效保護(hù)轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族非物質(zhì)文化和物質(zhì)文化遺產(chǎn)，各地方政府依據(jù)《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》等上位法的框架內(nèi)制定了一般性的地方性法規(guī)，尤其是一些多民族聚居的省份和民族自治地方，制定了部分以保護(hù)本轄區(qū)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)為核心的保護(hù)條例、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等地方性法規(guī)、規(guī)章。如《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》《貴州省民族民間文化保護(hù)條例》《福建省民族民間文化保護(hù)條例》《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》等等。民族自治地方運(yùn)用民族區(qū)域自治權(quán)制定的地方性規(guī)章和單行條例，如《西雙版納民族傳統(tǒng)建筑條例》《玉屏侗族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《涼山彝族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《恩施土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落和民族村寨保護(hù)條例》等，這些立法為少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展提供了更為及時(shí)的法律依據(jù)。除此之外，還有部分地方性法規(guī)直接針對(duì)少數(shù)民族特色村寨這一特定客體施以立法保護(hù)，如《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例》就直接明確規(guī)定保護(hù)對(duì)象是“少數(shù)民族特色村寨”這一特定客體，并結(jié)合地方實(shí)際在政策、項(xiàng)目、技術(shù)、資金等多個(gè)方面明確了相應(yīng)的保障措施，有力地促進(jìn)了民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展。

三、當(dāng)前少數(shù)民族特色村寨建設(shè)法律治理中存在的問題

目前，我國(guó)在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展方面取得了一定的成效，但仍然在較大范圍內(nèi)存在對(duì)民族特色村寨整體風(fēng)貌破壞時(shí)有發(fā)生、開發(fā)過程中急于求成、部門協(xié)作不夠?qū)е陆ㄔO(shè)合力不足、利益分配機(jī)制不暢影響村民保護(hù)與發(fā)展的積極性等諸多問題，這些問題是由多種原因造成的，其中，法律治理層面存在的問題是主要原因。

（一）國(guó)家層面尚未建立專門針對(duì)少數(shù)民族特色村寨的法律法規(guī)

當(dāng)前，從基本法律等上位法來看，與少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展密切相關(guān)的法主要有《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《文物保護(hù)法》，且在實(shí)踐中將少數(shù)民族特色村寨物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化作為高位階法律的下位概念的相對(duì)獨(dú)立存在進(jìn)行規(guī)范。盡管這些規(guī)定對(duì)少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展具有積極作用，但國(guó)家層面的專門針對(duì)少數(shù)民族特色村寨施以保護(hù)與發(fā)展的法律法規(guī)文件缺乏，使得在實(shí)踐中無法針對(duì)少數(shù)民族特色村寨施以全面性、專門性、周全的保護(hù)與發(fā)展。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境改善方面的要求，也有鄉(xiāng)村治理機(jī)制、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、文化保護(hù)與傳承等方面的需要，涉及的面廣、領(lǐng)域?qū)?、利益主體多，現(xiàn)有的基本法律對(duì)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的針對(duì)性不強(qiáng)，靠的是“組裝”式的法律適用機(jī)制，對(duì)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的常用相關(guān)立法僅散見于《民族區(qū)域自治制度》對(duì)民族權(quán)利的保護(hù)，《著作權(quán)法》對(duì)民間文學(xué)藝術(shù)作品的保護(hù)，《商標(biāo)法》中對(duì)少數(shù)民族服飾、首飾、特色文化節(jié)日活動(dòng)等文化遺產(chǎn)的保護(hù)，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》對(duì)少數(shù)民族文化的相關(guān)權(quán)利保護(hù)等等。盡管一些地方政府高度重視民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展，并頒布了許多關(guān)于保護(hù)民族物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化的規(guī)范性文件，但它們基本上還沒有達(dá)到立法層次，而且缺乏相應(yīng)的制度和可操作性。部分地方性法規(guī)保護(hù)的客體并不夠明確，如尚未區(qū)分少數(shù)民族文化村寨和少數(shù)民族特色村寨，主體不到位、客體不明確容易導(dǎo)致保護(hù)與發(fā)展的措施、方法、機(jī)制缺乏針對(duì)性，其結(jié)果也不甚理想。

除此之外，少數(shù)民族特色村寨建設(shè)涉及到多個(gè)政府職能部門，如民委、國(guó)土、住建、交通、文化、扶貧等各有不同的職能，負(fù)責(zé)不同項(xiàng)目的管理，如住建部門主推“歷史文化名村”建設(shè)，文化部門主推“民間文化藝術(shù)之鄉(xiāng)”建設(shè)，工作目標(biāo)、工作要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的差異，各個(gè)職能部門對(duì)民族特色村寨建設(shè)都有自己的認(rèn)識(shí)，難以統(tǒng)一和協(xié)調(diào)形成最大的合力來促進(jìn)民族特色村寨保護(hù)與振興。

（二）國(guó)家法與習(xí)慣法關(guān)于民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的鏈接不夠

國(guó)家法和習(xí)慣法都是我國(guó)法律體系的重要組成部分，在保護(hù)和發(fā)展民族特色村寨方面發(fā)揮著重要作用。其中，國(guó)家法是全國(guó)人民利益的總體體現(xiàn)，體現(xiàn)了一種國(guó)家權(quán)力，而習(xí)慣法具有地方獨(dú)特性，在其法域范圍內(nèi)具有普適性且具有普遍的約束力與權(quán)威性，體現(xiàn)的是一種“村寨治權(quán)”，二者均在促進(jìn)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。然而，習(xí)慣法與國(guó)家法也有沖突的一面，比如，以貴族西江苗寨制定的《西江村“4 個(gè)120”村規(guī)民約》為例，其屬于習(xí)慣法的范疇，內(nèi)容涵蓋治安管理、景區(qū)秩序、生產(chǎn)安全、田土管理等多個(gè)方面，對(duì)不同違反規(guī)定的行為實(shí)行不同程度的處罰，但這個(gè)處罰的方式與國(guó)家法對(duì)相關(guān)違法行為的處罰存在較大差異。與此同時(shí)，《西江村“4個(gè)120”村規(guī)民約》總則第二條規(guī)定：“凡違反本村規(guī)民約受到處罰的，不影響其依法承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政及刑事責(zé)任?！边@樣一來，就不可避免地出現(xiàn)習(xí)慣法與國(guó)家法雙重處罰的情況，不適用“法條競(jìng)合”或“法律”責(zé)任的競(jìng)合。

（三）少數(shù)民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)界定模糊導(dǎo)致收益主體不明確

在民族特色村寨建設(shè)過程中，少數(shù)民族特色村寨豐富的文化資源是保護(hù)的重點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村文化振興的重要內(nèi)容，這不僅對(duì)傳承弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有重要意義，而且有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拓展村民增收的渠道。近年來，我國(guó)在民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)方面取得了一定的成效，頒布的相關(guān)規(guī)定主要分散在《民族民間文化保護(hù)法》《著作權(quán)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)中。然而，與少數(shù)民族特色村寨文化資源保護(hù)的需求相比，盡管這些法律對(duì)民族特色村寨文化資源的保護(hù)與發(fā)展具有一定規(guī)范和指導(dǎo)意義，但對(duì)民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)界定、權(quán)益配置等方面法律條文還存在較多局限，且缺少可供操作的具體細(xì)則，從而導(dǎo)致很多文化資源利益糾紛。比如，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中規(guī)定將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中涉及資源產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問題轉(zhuǎn)移到專門法律及地方性行政法規(guī)來解釋和處理，但卻并沒有明確規(guī)定相應(yīng)的民事保護(hù)事項(xiàng)。

在少數(shù)民族村寨保護(hù)與開發(fā)中，因利益主體的多樣性，產(chǎn)生了過度開發(fā)、利益分配不公、民族文化傳統(tǒng)價(jià)值及完整性受損等諸多矛盾。與此同時(shí)，不同的利益主體占有著對(duì)其最有效率的村寨文化資源，而各個(gè)權(quán)益主體之間缺乏有效的約束機(jī)制，又導(dǎo)致侵權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。比如，四川甘孜藏族自治州丹巴縣境內(nèi)的甲居藏寨，因擁有豐富的嘉絨藏族村寨文化資源曾被《中國(guó)國(guó)家地理》雜志評(píng)為“中國(guó)最美麗鄉(xiāng)村古寨”，由于在村寨文化資源層面沒有明確界定相關(guān)的產(chǎn)權(quán)，村寨里那些能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的物質(zhì)文化、精神文化一直被作為公共物品使用，結(jié)果是甲居藏寨的村民與地方政府、開發(fā)企業(yè)之間長(zhǎng)期存在利益博弈，導(dǎo)致村民對(duì)開發(fā)公司產(chǎn)生抵觸情緒，使廣大村民對(duì)保護(hù)和傳承民族文化失去動(dòng)力，難以形成合理的民族文化旅游資源保護(hù)性開發(fā)模式。

（四）少數(shù)民族特色村寨治理中的村民自治權(quán)保障不足

村民自治權(quán)是村民直接行使的民主權(quán)利，主要包括民主決策、民主管理、民主選舉和民主監(jiān)督等內(nèi)容，是法律賦予村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會(huì)治理權(quán)利。然而，在少數(shù)民族特色村寨治理中，不同程度存在村民自治權(quán)被代表村民權(quán)利的村委會(huì)和其他自治組織代替行使的問題。一方面，經(jīng)濟(jì)利益是村民在所有村級(jí)事務(wù)中最為關(guān)注的焦點(diǎn)，與之相應(yīng)，村民對(duì)其所在民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展成效高低最主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是自身經(jīng)濟(jì)收入的變化，而村民對(duì)民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)不足，很少去關(guān)注政治事務(wù)或者公共事務(wù)，這是主觀方面的原因。另一方面，村兩委是村級(jí)治理的傳統(tǒng)自治組織，其自治權(quán)很多情況下是在基層政府的國(guó)家公權(quán)力意志下運(yùn)行的，因而其在行使社會(huì)公權(quán)力中，不可避免地基于公共利益和上級(jí)行政部門的意志考慮，結(jié)果是村民在治理格局中處于最為弱勢(shì)的底端，很難真實(shí)表達(dá)自身的意愿。也正是因?yàn)檫@些原因，近年來，在少數(shù)民族特色村寨治理的公共資源的支配上，侵犯村民個(gè)人利益的現(xiàn)象更是屢見不鮮。比如，相當(dāng)一部分民族特色村寨旅游開發(fā)公司對(duì)寨內(nèi)村民出入景區(qū)制定相應(yīng)的管理制度，盡管從社會(huì)公共利益出發(fā)加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的管理有其合理性，但在法理上，類似的條款已經(jīng)間接侵犯了公民居住權(quán)和生產(chǎn)生活的相關(guān)權(quán)利。更為重要的是，旅游開發(fā)公司制定的景區(qū)管理制度并非法律法規(guī)，卻對(duì)村寨內(nèi)原住村民具有行為上的強(qiáng)制約束性，而旅游開發(fā)公司沒有法定資格限制村民法定權(quán)利。

四、完善鄉(xiāng)村振興視角下民族特色村寨建設(shè)的法律治理對(duì)策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)在新形勢(shì)下解決發(fā)展不平衡、不充分問題作出的重大部署安排，是新時(shí)代我國(guó)依法治國(guó)方略向鄉(xiāng)村基層深入的重要抓手，也是推進(jìn)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的新機(jī)遇。在法治理念深入人心，法治成為國(guó)家治理重器的情況下，少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展工作也需要更為全面和有效地納入法治軌道，通過法治來建立少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）健全和完善民族特色村寨治理法律保障體系

為推進(jìn)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展，自2009 年國(guó)家民委、財(cái)政部聯(lián)合開展少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展試點(diǎn)工作以來，各地基于《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等系列上位法，探索制定了部分民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法規(guī)條例，但與鄉(xiāng)村振興視角下對(duì)少數(shù)民族特色村寨建設(shè)的要求相比，在法治保障層面還存在較大的滯后性。為更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展，應(yīng)盡快加強(qiáng)國(guó)家層面的民族特色村寨立法，以高位階立法的形式，規(guī)定村寨的保護(hù)對(duì)象、責(zé)任主體、開發(fā)原則、制度保障，切實(shí)做到有法可依。與此同時(shí)，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化振興的重要性，并提出了相應(yīng)的保障措施，要求各級(jí)人民政府采取有效的措施，保護(hù)歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨，整體性保護(hù)農(nóng)村文化生態(tài)，挖掘優(yōu)秀農(nóng)耕文化的深厚內(nèi)涵。對(duì)民族特色村寨所在地方政府來說，可結(jié)合《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的相關(guān)要求，進(jìn)一步完善民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展具體實(shí)施條例，把民族特色村寨建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)統(tǒng)一起來，相互融合發(fā)展。

（二）加強(qiáng)國(guó)家法與民族習(xí)慣法的調(diào)適和銜接

作為一種以本民族群體的某種共同價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的社會(huì)規(guī)范，少數(shù)民族習(xí)慣法在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中一直扮演著重要的角色。國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法之間的互動(dòng)關(guān)系一直是民族法學(xué)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。著名法學(xué)家梁治平曾指出:“事實(shí)上國(guó)家法在任何社會(huì)中都不是唯一的和全部的法律，無論其作用多么重要，都只能是整個(gè)法律秩序中的一部分，在國(guó)家法之外，還有各種各樣其他類型的法律，它們不但填補(bǔ)了國(guó)家法遺留的空隙，而且構(gòu)成了國(guó)家法的基礎(chǔ)。”[1](P35)從民族特色村寨的形成來看，任何一個(gè)民族特色村寨都大量存在著體現(xiàn)該民族智慧、反映該民族文化的習(xí)慣與慣例，這些習(xí)慣或慣例所設(shè)定的目標(biāo)實(shí)際上代表了本民族群體所廣泛享有的那些目標(biāo)利益，是集體決策制度和集體理性共同作用的結(jié)果，具有歷史的連續(xù)性。因此，在民族特色村寨建設(shè)工作中，應(yīng)充分發(fā)揮民族習(xí)慣和慣例的作用，加強(qiáng)這些習(xí)慣法在民族特色村寨保護(hù)和發(fā)展方面與國(guó)家法的調(diào)適與銜接，將民族特色村寨的某些與國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定不抵觸的習(xí)慣、慣例上升到正式法律制度中，提高法治建設(shè)的成效與合力，使其構(gòu)成民族特色村寨建設(shè)法律體系的有機(jī)組成部分，增強(qiáng)民族特色村寨治理的“地方性”，進(jìn)而通過良法善治來實(shí)現(xiàn)民族特色村寨的合理發(fā)展、有效保護(hù)與村寨的良治。

（三）進(jìn)一步明晰民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)有法律制度更多地從公共品的角度去認(rèn)識(shí)和考慮民族特色村寨文化資源的產(chǎn)權(quán)問題，未能合理界定相關(guān)利益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等范疇，從而導(dǎo)致文化主體被侵權(quán)時(shí)很難得到有效的法律保護(hù)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)少數(shù)民族特色村寨文化資源保護(hù)與開發(fā)中存在的問題，可以充分借鑒域外民族文化資源保護(hù)性開發(fā)中較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，一方面，科學(xué)界定并合理配置地方政府、開發(fā)企業(yè)、民族特色村寨文化傳承者及當(dāng)?shù)卮逭用裰g對(duì)文化資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)等一系列相關(guān)的權(quán)益束，賦予民族特色村寨居民，尤其是民族特色村寨文化事實(shí)上的傳承者對(duì)特色文化資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免由于產(chǎn)權(quán)邊界不清晰、權(quán)益配置不合理所引起的侵權(quán)行為頻發(fā)、破壞性開發(fā)和民族特色村寨文化資源的價(jià)值流失。另一方面，要建立完善的民族文化資源產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系和服務(wù)體系，明確評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估形式等，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、評(píng)估。同時(shí)建立民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)案件移送、信息通報(bào)、配合調(diào)查等配套制度，組織成立具有信息服務(wù)、案件督辦、數(shù)據(jù)分析、狀況評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警等管理功能的服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)調(diào)部門、行政執(zhí)法部門和司法保護(hù)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)管理，構(gòu)建出地方政府、旅游開發(fā)企業(yè)、村民之間的經(jīng)營(yíng)互信機(jī)制，確保將民族特色村寨文化資源產(chǎn)權(quán)更多地界定給少數(shù)民族群眾，既有效保護(hù)民族特色村寨文化資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興，又通過合理的保護(hù)性開發(fā)促進(jìn)民族特色村寨村民增收，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，形成鄉(xiāng)村振興與民族特色村寨建設(shè)良性互動(dòng)的有效治理體系。

（四）提升村民在民族特色村寨建設(shè)中的法治話語權(quán)

村民自治是我國(guó)憲法所確立的基層民主自治制度，旨在通過自治與官治的適度剝離來提升基層社會(huì)事務(wù)治理水平，夯實(shí)法治在民族村寨中的治理基礎(chǔ)。然而，作為民族特色村寨最基礎(chǔ)的行為主體和最直接的參與者、監(jiān)督者與受益者，少數(shù)民族村民在民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展中參與的途徑不多、領(lǐng)域有限、層次不深，從民族特色村寨開發(fā)中獲得的利益也相對(duì)有限。究其原因，最主要的是村民在少數(shù)民族特色村寨發(fā)展鏈中的法治話語權(quán)不足。破解村民自治權(quán)被動(dòng)的難題，保障村民正當(dāng)利益，村民激發(fā)自治組織活力，首先，要深入開展法治宣傳教育，通過播放法制宣傳影片、開展法律知識(shí)講座等多種普法宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)民族特色村寨村民自治的法律制度教育，提升少數(shù)民族村民法治素養(yǎng)。通過將村民自治權(quán)基本知識(shí)納入普法教育體系，增強(qiáng)村民參與所在村寨治理的民主法治意識(shí)，讓全體村民充分認(rèn)知村民自治權(quán)，關(guān)注村民自治權(quán)，重視村民自治權(quán)，在民族特色村寨中形成村民自治權(quán)的話語環(huán)境。其次，隨著民族特色村寨鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的深入，在村民自治中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，現(xiàn)有的有關(guān)村民自治的法律法規(guī)難以鞏固已有的村民自治成果，需要在依法治國(guó)的目標(biāo)下，根據(jù)實(shí)踐的變化進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》《村委會(huì)選舉辦法》等村民自治的實(shí)體性法律和程序性法律，在民主選舉中提高選舉的透明度和民主性，在民主決策中做到民主決策，在民主管理中增強(qiáng)村務(wù)公開透明度，在民主監(jiān)督中健全村民監(jiān)督機(jī)制，通過環(huán)環(huán)相扣夯實(shí)民族特色村寨村民法治話語權(quán)的基礎(chǔ)。最后，結(jié)合鄉(xiāng)村振興對(duì)少數(shù)民族特色村寨帶來的新變化，進(jìn)一步完善少數(shù)民族特色村寨村民司法救濟(jì)機(jī)制、行政救濟(jì)機(jī)制和法律援助途徑，暢通村民權(quán)利訴求的路徑，提升村民在自我治理中的民主水平，同時(shí)也拓寬了少數(shù)民族村寨保護(hù)與建設(shè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法治維度。

五、結(jié)語

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和解決不平衡不充分發(fā)展的內(nèi)在要求，也為推進(jìn)民族特色村寨保護(hù)與振興發(fā)展帶來了新機(jī)遇。在新的形勢(shì)下，加強(qiáng)民族特色村寨的建設(shè)需要把鄉(xiāng)村振興的總要求有機(jī)結(jié)合起來，著力加強(qiáng)法律保障體系建設(shè)，在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)建立健全國(guó)家民族特色村寨專門立法，補(bǔ)充地方立法，充實(shí)保障內(nèi)容，提升村民參與保護(hù)及開發(fā)的法治話語權(quán)，合理分配民族特色村寨資源開發(fā)利益，完善少數(shù)民族特色村寨保護(hù)配套政策，進(jìn)而全面提高民族特色村寨法律治理效能，實(shí)現(xiàn)民族特色村寨產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的總目標(biāo)。