代蘭海 薛東前

（1.河西學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院 甘肅 張掖 734000；2.陜西師范大學(xué)地理科學(xué)與旅游學(xué)院 陜西 西安 710119）

一、引言

“一帶一路”建設(shè)是新時期中國全面對外開放的總體方略和基本載體。伴隨“一帶一路”建設(shè)的深入推進，“一帶一路”研究已成為學(xué)界關(guān)注的焦點。從已有研究成果看，研究視角主要集中在三個方面：一是從宏觀層面對“一帶一路”的戰(zhàn)略意義與科學(xué)內(nèi)涵[1]、地緣政治與尺度政治[2]、國際認(rèn)知與反響[3]、風(fēng)險評估及應(yīng)對[4]等進行解析，運用包容性全球化概念構(gòu)建“一帶一路”倡議理論基礎(chǔ)[5]，探討“一帶一路”建設(shè)的空間響應(yīng)[6]；二是圍繞《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）中對國內(nèi)不同地方開放態(tài)勢之定位，從中觀層面討論各地融入和參與“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、路徑選擇與具體策略，包括地區(qū)[7]、省域[8]、城市[9]三個尺度；三是從微觀層面分析中國企業(yè)對外直接投資潛力[10]，海外投資空間格局和空間組織模式，以及“海外建廠”的風(fēng)險識別與法律防范[11]。研究主題圍繞“五通”建設(shè)，涉及“一帶一路”跨境運輸通道建設(shè)[12]、投資環(huán)境與投資風(fēng)險評估、能源資源合作[13]、沿線國家間貿(mào)易合作與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、文化交流與傳播[14]等方面?？傮w而言，“一帶一路”研究已取得了較大進展，從早期戰(zhàn)略性、政策性研究向?qū)嵶C性、理論性研究轉(zhuǎn)變，在地緣政治、互聯(lián)互通、對外投資、經(jīng)貿(mào)合作等研究議題上取得了豐富成果，為后續(xù)研究提供了良好的借鑒，但對“一帶一路”生態(tài)環(huán)境的關(guān)注相對薄弱，尤其是對重點區(qū)域的生態(tài)治理探究較少。事實上，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，特別是絲綢之路經(jīng)濟帶所經(jīng)的中國西北部、中亞、中東等地區(qū)，自然環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況受到全球關(guān)注，生態(tài)安全是“一帶一路”建設(shè)持續(xù)推進中亟待解決的突出問題[15]。從多層次加強生態(tài)治理區(qū)域協(xié)同與創(chuàng)新，推進“一帶一路”生態(tài)共同體建設(shè)，是當(dāng)前減少環(huán)境跨境沖突、服務(wù)“一帶一路”國家戰(zhàn)略的必要舉措[16]。

中國西部邊疆六?。▍^(qū)）是我國具有特殊地位的戰(zhàn)略區(qū)域，由于獨特的區(qū)位條件，在《愿景與行動》中被賦予了突出地位。新疆、廣西、云南分別被確定為“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”“21 世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶”和“面向南亞、東南亞的輻射中心”，甘肅、內(nèi)蒙古、西藏也被寄予厚望。與此同時，西部邊疆生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)安全形勢亦引起社會普遍關(guān)注，區(qū)域環(huán)境保護和生態(tài)治理成為共建綠色“一帶一路”的有力支撐。本文將首先借助治理理論構(gòu)建生態(tài)治理框架，然后分析“一帶一路”對西部邊疆生態(tài)區(qū)位的重塑，基于對區(qū)域傳統(tǒng)生態(tài)治理模式的反思，提出新形勢下西部邊疆生態(tài)治理重構(gòu)思路，為區(qū)域生態(tài)文明和綠色“一帶一路”建設(shè)服務(wù)。

二、治理理論與生態(tài)治理框架構(gòu)建

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘文，原意是控制、引導(dǎo)和操縱（control、direct、pilot）。20 世紀(jì)90 年代以來，隨著世界銀行、聯(lián)合國全球治理委員會、聯(lián)合國開發(fā)署等國際機構(gòu)在專題和報告中對“治理”一詞的使用，治理迅速成為西方社會科學(xué)領(lǐng)域使用的高頻詞語，治理理論也成為學(xué)界研究熱點。

治理的概念相對寬泛存在多種版本，目前尚無統(tǒng)一的定義。其中，聯(lián)合國全球治理委員會的定義較有代表性，它認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[17](P2-3)?？傮w而言，治理具有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[18]。

生態(tài)治理是治理理論在生態(tài)領(lǐng)域的具體應(yīng)用，指“以政府為核心的多元行為主體以有效促進公共利益最大化為宗旨，民主運用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法，保護生態(tài)環(huán)境、控制污染及解決環(huán)境糾紛，達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，實現(xiàn)人與自然和諧相處的互動合作過程”[19]。從生態(tài)系統(tǒng)特征和規(guī)律出發(fā)，運用行政、經(jīng)濟和社會管理等多元手段，汲取世界生態(tài)治理經(jīng)驗，構(gòu)建合理的生態(tài)治理框架是保障生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)有效供給，實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的根本手段[20](P20-31)。本文以治理理論為指導(dǎo)，遵循生態(tài)治理“價值—制度—行動”之邏輯思路，從生態(tài)治理理念、體制、結(jié)構(gòu)和能力四個方面構(gòu)建生態(tài)治理框架（圖1）。

圖1 生態(tài)治理框架結(jié)構(gòu)

生態(tài)治理理念是生態(tài)治理框架建立的根據(jù)，既決定著生態(tài)治理框架的目標(biāo)，又影響著實現(xiàn)目標(biāo)所采取的方式。生態(tài)治理要以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅持生態(tài)正義，保障不同地區(qū)/群體間的生態(tài)權(quán)利享有和生態(tài)義務(wù)承擔(dān)的公平性，推進包容普惠式發(fā)展。同時，要內(nèi)外統(tǒng)籌，強化國際和地區(qū)合作，構(gòu)建生態(tài)共同體。

生態(tài)治理體制是為實現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)而在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的制度安排，是對生態(tài)治理理念的具體化和規(guī)則化，從根本上決定了生態(tài)治理能力的強弱。生態(tài)治理體制改革，要堅持問題導(dǎo)向，以解決生態(tài)治理中存在的突出問題為出發(fā)點，涉及生態(tài)治理機構(gòu)設(shè)置、生態(tài)治理合作機制和地方政府績效考核等。

生態(tài)治理結(jié)構(gòu)是參與生態(tài)治理的主體類型及其相互作用關(guān)系，是生態(tài)治理框架中最活躍、最能動的要素。生態(tài)治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何單一主體都很難解決所有問題，在生態(tài)治理現(xiàn)代化過程中，多元主體的合作治理成為必然要求，包括多元主體之間協(xié)同共治，政府角色轉(zhuǎn)變社會資源整合等。

生態(tài)治理能力是以政府為核心行動者的生態(tài)治理主體的生態(tài)治理實踐能力，只有把生態(tài)治理理念和制度付諸行動，才能確保生態(tài)治理的有效性。生態(tài)治理能力直接影響生態(tài)治理體系的效能，包括擁有的生態(tài)知識與技術(shù)水平，生態(tài)治理制度創(chuàng)新能力，與其它生態(tài)治理主體對話談判、協(xié)調(diào)回應(yīng)的能力等。

三、“一帶一路”與西部邊疆生態(tài)區(qū)位重塑

（一）“一帶一路”對西部邊疆空間形態(tài)的重塑

1.西部邊疆空間區(qū)位：從邊緣到中心

歷史上包括西部邊疆在內(nèi)的中國邊疆地區(qū)由于地理位置偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，一直被視為邊緣性的存在——地理、政治、經(jīng)濟與文化上的邊緣，形成了整個王朝國家時代中國疆域構(gòu)造的“內(nèi)地—邊疆”或“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。近代以來，隨著中國國家形態(tài)的轉(zhuǎn)變，邊疆被視為國家領(lǐng)土的邊緣性部分，民族國家在一定程度上強化了邊疆的邊緣性，邊疆的邊緣性不斷地被再生產(chǎn)出來[21]。

“一帶一路”的提出和建設(shè)，使得西部邊疆地區(qū)發(fā)生了一個很重要的轉(zhuǎn)變——從歷史上的邊緣地區(qū)、改革開放的后方地區(qū)轉(zhuǎn)變成為前沿地帶，而這個前沿又是一個既要對內(nèi)開放，又要對外開放的雙向開放“中心區(qū)”[22]。換言之，“一帶一路”改變了西部邊疆原有的邊緣地位，將其置于跨區(qū)域互動的長鏈條之中，使之同時向國內(nèi)、國外兩個方向開放，西部邊疆就成了面向國內(nèi)外的中心。這樣，在“一帶一路”空間視野內(nèi)，西部邊疆不再是邊緣，而是處在內(nèi)地與境外之間的中心位置，成為連接內(nèi)外鏈條上的節(jié)點與橋梁。

2.西部邊疆空間關(guān)系：從封閉到開放

長期以來，受限于現(xiàn)代民族國家“領(lǐng)土”和“主權(quán)”觀念，邊界成為區(qū)分國家主權(quán)的剛性界線，邊界的阻隔意義非常顯著，跨界互動受到嚴(yán)格限制，西部邊疆與外部聯(lián)系處于封閉狀態(tài)，西部邊疆成為外緣封閉的孤立空間，邊疆缺乏流動性。隨著全球化進程的深入，人口、商品、信息等跨界流動變得十分頻繁，國家邊界得以突破，西部邊疆空間關(guān)系逐漸從封閉走向開放。

“一帶一路”倡議既是中國對全球化進程的積極響應(yīng)與主動作為，也是我國新時期優(yōu)化改革開放格局、提升開放水平的重大舉措。“一帶一路”建設(shè)打破了沿線國家間物理和制度距離，形成了互聯(lián)互通的空間新格局，新疆、廣西、云南等西部邊疆省區(qū)憑借獨特的區(qū)位地緣優(yōu)勢，在對外聯(lián)系中被賦予了突出地位，跨界聯(lián)系不僅不受限制反而受到鼓勵，實現(xiàn)了與國外區(qū)域間的聯(lián)系與合作，重塑了西部邊疆空間關(guān)系。

3.西部邊疆空間治理：從國家到全球

民族國家時代，西部邊疆作為國家疆域的外圍，具有明確的主權(quán)和政治意涵，國家對西部邊疆的空間治理一改傳統(tǒng)王朝國家時代的間接治理模式（羈縻制度），對邊疆采取直接管理。新中國成立以后，受傳統(tǒng)邊疆觀念的影響，邊疆空間治理側(cè)重于民族關(guān)系，形成了“族際主義”的邊疆治理取向[23]，具有鮮明的族際特色與國家主義傾向，與國家治理發(fā)展的不適應(yīng)性愈加突出。

“一帶一路”建設(shè)將中國與沿線國家聯(lián)結(jié)起來，在加強與境外經(jīng)濟聯(lián)系與文化交流的同時，境外諸多風(fēng)險也隨著互聯(lián)互通而進入境內(nèi)，非傳統(tǒng)安全問題將逐步顯現(xiàn)，西部邊疆由于天然的空間區(qū)位和地緣格局更是首當(dāng)其沖，邊疆空間治理方式面臨變革，空間治理的全球化特征會日益凸顯，以往內(nèi)斂的國家治理視角既不能契合全球化時代的治理形勢，也與“一帶一路”建設(shè)外向型的治理需求不相適應(yīng)，存在明顯的治理偏差，需要進行跨越式重構(gòu)。

（二）“一帶一路”對西部邊疆生態(tài)區(qū)位的重構(gòu)

1.西部邊疆生態(tài)區(qū)位分析

西部邊疆地區(qū)位于我國一、二級階梯，地形復(fù)雜多樣，以高原和山地為主，氣候上包含寒溫帶、中溫帶、暖溫帶、亞熱帶4 個氣候帶和1 個高原氣候區(qū)，氣候垂直地帶性突出，擁有額爾齊斯河、伊犁河、雅魯藏布江、瀾滄江等數(shù)條邊界和出境河流，是我國重要資源富集區(qū)域。該區(qū)處于中國農(nóng)牧、農(nóng)林、林牧等復(fù)合交錯帶，是我國植被交錯區(qū)和生態(tài)過渡區(qū)，也是我國關(guān)鍵的生態(tài)安全屏障，對區(qū)域和國家生態(tài)安全具有全局控制作用。西北邊疆地區(qū)（新疆、甘肅、內(nèi)蒙古）是我國重要的防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)區(qū)，西南邊疆地區(qū)（廣西、云南、西藏）是我國重要的水源涵養(yǎng)、土壤保持和生物多樣性保護區(qū)，二者構(gòu)成了我國以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的主要部分。其中，尤以世界屋脊、亞洲水塔和地球第三極著稱的青藏高原生態(tài)區(qū)位最為突出，其在我國氣候系統(tǒng)穩(wěn)定、水資源供應(yīng)、生物多樣性保護、碳收支平衡等方面具有重要的生態(tài)安全屏障作用，是我國乃至亞洲地區(qū)的“江河源”和“生態(tài)源”及氣候和環(huán)境變化的“調(diào)控器”[24]。

整體而言，在中國生態(tài)風(fēng)險空間格局中，青藏高原占據(jù)極為突出的地位，被視為“生態(tài)安全極”，關(guān)乎國家發(fā)展大局和民族未來；位于中西部的西北和西南邊疆地區(qū)是“生態(tài)問題源”，諸如水土流失、沙漠化、石漠化等生態(tài)問題的源頭多出于此；東部地區(qū)由于地形結(jié)構(gòu)和大氣環(huán)流的影響，是眾多生態(tài)問題的匯集之地，成為“生態(tài)影響匯”。

2.西部邊疆生態(tài)區(qū)位重構(gòu)

（1）“一帶一路”建設(shè)的生態(tài)屏障

“一帶一路”建設(shè)在重塑西部邊疆空間的同時，也重構(gòu)了西部邊疆生態(tài)區(qū)位，西部邊疆地區(qū)成為“一帶一路”沿線重要的生態(tài)屏障，其資源環(huán)境狀況和生態(tài)文明建設(shè)不僅事關(guān)區(qū)域和中國生態(tài)安全，而且關(guān)乎中國“一帶一路”建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，在推動新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島國際經(jīng)濟合作走廊，中巴、孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)方面，西部邊疆具有天然的區(qū)位優(yōu)勢，區(qū)域生態(tài)治理可為綠色“一帶一路”深入推進，構(gòu)建沿線國家生態(tài)共同體提供有力的保障和示范。近年來，在中國科學(xué)院青藏高原所組織的“泛第三極環(huán)境變化與綠色絲綢之路建設(shè)”專項研究中[24]，新疆、西藏、云南等西部邊疆省區(qū)生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢充分顯現(xiàn)，“一帶一路”建設(shè)生態(tài)屏障地位得到了有力彰顯。

（2）東西部深度合作的生態(tài)支撐

“一帶一路”建設(shè)改變了以往東西部合作的單向虹吸關(guān)系，強化了西部邊疆與內(nèi)地的互動關(guān)系，西部邊疆與內(nèi)地省市經(jīng)濟聯(lián)系會更加密切，東西部地區(qū)的人才、資金、技術(shù)、管理、資源等要素流動愈發(fā)頻繁，開啟了中國三大經(jīng)濟區(qū)域深度合作的新進程，形成了內(nèi)地—邊疆利益共同體。具體而言，絲綢之路經(jīng)濟帶將新疆、甘肅等西北邊疆省份與中原腹地串聯(lián)起來，海上絲綢之路則將廣西、云南等西南邊疆省份與東南經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同起來，邊疆內(nèi)地一體化步伐日趨加快，西部邊疆資源環(huán)境的可持續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的安全性會日益凸顯，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的支撐作用也會被無限放大，生態(tài)地位將更加穩(wěn)固，在推動內(nèi)地與境外的商業(yè)貿(mào)易和經(jīng)濟交往中，區(qū)域生態(tài)保障和服務(wù)功能將進一步顯現(xiàn)。

四、“一帶一路”建設(shè)與西部邊疆生態(tài)治理模式反思

20 世紀(jì)70 年代隨著我國環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，西部邊疆與國內(nèi)其它地區(qū)一道步入生態(tài)治理制度化階段。經(jīng)過長期努力，區(qū)域在水土流失、土地荒漠化、森林草原退化等方面取得了顯著成效，但生態(tài)環(huán)境總體形勢依然嚴(yán)峻，生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)矛盾仍舊突出。新形勢下，需要對西部邊疆傳統(tǒng)生態(tài)治理模式進行反思，以應(yīng)對區(qū)域生態(tài)治理面臨的挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟優(yōu)先的生態(tài)治理理念：目標(biāo)單一

改革開放以來，西部邊疆省區(qū)各級政府在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”思想指導(dǎo)下，逐漸形成了“經(jīng)濟優(yōu)先、生態(tài)讓路”的生態(tài)治理理念，地方政府和相關(guān)部門把GDP 視作衡量經(jīng)濟發(fā)展最高的甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，過分追求GDP 增長，經(jīng)濟目標(biāo)一直占據(jù)目標(biāo)體系中的中心位置，生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等目標(biāo)的重要性雖然在上升，但遠(yuǎn)不能成為其政策追求的核心，一旦各目標(biāo)之間出現(xiàn)沖突，生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)逃脫不了為經(jīng)濟目標(biāo)讓路的宿命。同時，基于經(jīng)濟績效的單一維度的考核激勵和官員晉升機制，也刺激了地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而不惜損害生態(tài)環(huán)境，急功近利、寅吃卯糧。即使在黨的十八以來，生態(tài)文明建設(shè)進入“五位一體”總體布局上升為國家戰(zhàn)略之后，“經(jīng)濟優(yōu)先、生態(tài)讓路”的思維慣性依舊在強有力地發(fā)揮作用，片面追求地區(qū)經(jīng)濟增長，不惜犧牲和破壞生態(tài)環(huán)境，過度消耗和透支自然資源，罔顧公眾環(huán)境利益和生態(tài)福祉，出現(xiàn)了內(nèi)蒙古騰格里沙漠污染事件、甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境事件、青海木里礦區(qū)非法開采等典型生態(tài)破壞案例。

（二）分割性的生態(tài)治理體制：條塊分治

生態(tài)系統(tǒng)自身具有生態(tài)學(xué)的整體性和不可分割性，遵循著既定的運行規(guī)律，只有主要生態(tài)過程完整的系統(tǒng)才是健康的生態(tài)系統(tǒng)，才能發(fā)揮系統(tǒng)本身所具有的生態(tài)功能，而且許多生態(tài)過程往往橫跨較大空間和時間范圍，需要跨越行政邊界和政治地理單元。然而，現(xiàn)實中開展生態(tài)環(huán)境管理時，完整的生態(tài)系統(tǒng)很難維持，形成行政區(qū)域橫向切割下的屬地化治理，各行政區(qū)域只負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理，造成生態(tài)系統(tǒng)的碎片化，例如西部邊疆地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)分割與草原圍欄現(xiàn)象。同時，在屬地化分割的基礎(chǔ)上，不同權(quán)利部門對同一管轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中的不同領(lǐng)域分而治之，如經(jīng)濟、環(huán)保、林業(yè)、土地等部門共同作用于濕地生態(tài)系統(tǒng)，由于各個權(quán)利主體差異化的目標(biāo)追求和特定的知識系統(tǒng)，形成生態(tài)系統(tǒng)的二次分割。經(jīng)過兩輪權(quán)利分割，完整的生態(tài)系統(tǒng)空間被肢解成生態(tài)系統(tǒng)空間碎片，生態(tài)治理效果大打折扣，甚至出現(xiàn)生態(tài)保護意圖下的生態(tài)破壞，帶來制度化的生態(tài)風(fēng)險。另外，分割性的生態(tài)治理體制也導(dǎo)致生態(tài)治理的“搭便車”行為，造成區(qū)域生態(tài)治理過程中的合作困境，生態(tài)治理績效難以顯現(xiàn)。

（三）單一的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)：社會有限參與

生態(tài)治理是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，任何一個機構(gòu)都缺乏足夠的知識、能力和資源來單獨解決一切問題，需要政府、市場、社會等多元主體群策群力、共同參與，形成多元、協(xié)同、共治的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。與東部地區(qū)相比，西部邊疆地區(qū)由于深居內(nèi)陸，市場主體和市場體系發(fā)育滯后，加之民眾生態(tài)環(huán)保意識不高、參與渠道不暢通，形成了單一的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，政府是唯一的權(quán)力中心，在生態(tài)治理多元主體中，政府一枝獨大，市場和公眾在政府力量面前勢單力薄，處于絕對弱勢地位，生態(tài)治理參與有限，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。在諸如退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)建設(shè)中，主要還是依靠政府撥款和財政轉(zhuǎn)移支付，尚未建立市場化的生態(tài)建設(shè)補償機制，農(nóng)戶面對補償時間短、補償費用低等問題也是被動參與，積極性難以調(diào)動，一旦生態(tài)建設(shè)項目結(jié)束，對農(nóng)戶的生態(tài)補償費用不落實，那么已經(jīng)得到改善的生態(tài)環(huán)境很有可能會再度退化。

（四）“國家主義”慣性的生態(tài)治理方式：保守內(nèi)向

我國是世界上擁有鄰國最多的國家之一，其中與西部邊疆地區(qū)接壤的國家有13 個。加強和周邊國家生態(tài)治理國際合作，及時并妥善處理各類跨界環(huán)境問題，對避免引起跨境資源環(huán)境糾紛，保障國家周邊生態(tài)安全，營造和平發(fā)展氛圍，延續(xù)國際戰(zhàn)略機遇期具有重大的現(xiàn)實意義。多年來，在中央政府協(xié)調(diào)組織下，部分西部邊疆省區(qū)初步建立了生態(tài)治理的省際協(xié)同模式，并取得了良好的生態(tài)效果。例如發(fā)源于祁連山，范圍涉及青海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)的黑河流域，自2000 年黑河干流水量統(tǒng)一調(diào)度以來，不僅有效遏制了額濟納綠洲生態(tài)環(huán)境惡化，阻止了巴丹吉林沙漠向北擴散，而且顯著改善了局部地區(qū)生態(tài)氣候。相較之下，西部邊疆地區(qū)在土地沙化治理、界河污染防治、生物多樣性保護等次區(qū)域生態(tài)治理和生態(tài)安全合作中積極性不夠，缺乏國際視野和全球化思維，傳統(tǒng)的“國家主義”治理方式制約了生態(tài)治理的跨國合作，尚未充分發(fā)揮出特有的區(qū)位特點和地緣優(yōu)勢，表現(xiàn)出保守的“國家主義”慣性。

五、“一帶一路”建設(shè)與西部邊疆生態(tài)治理重構(gòu)

“一帶一路”建設(shè)重塑了西部邊疆空間關(guān)系，邊疆成為面向國內(nèi)外的中心，邊疆生態(tài)區(qū)位和生態(tài)服務(wù)功能日益凸顯，西部邊疆生態(tài)治理逐步呈現(xiàn)出全球治理特征，既有的生態(tài)治理模式難以適應(yīng)區(qū)域新的生態(tài)治理需要，亟需轉(zhuǎn)型重構(gòu)。

（一）生態(tài)治理理念革新：綠色發(fā)展、開放共生

理念是任何一種行為與實踐過程的起點，西部邊疆生態(tài)治理重構(gòu)需聚焦生態(tài)文明，以綠色發(fā)展為立足點，以生態(tài)共同體和利益共同體建設(shè)為切入點，以包容普惠為著眼點，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)綠色“一帶一路”建設(shè)。

1.以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。西部邊疆省區(qū)多屬于國內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，正處于工業(yè)化起步階段，社會發(fā)展需求與生態(tài)環(huán)境保護矛盾突出。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，西部邊疆與內(nèi)地省市和沿線各國在經(jīng)貿(mào)往來、能源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作將逐漸增多，面臨巨大的發(fā)展機遇，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)更為艱巨。西部邊疆地區(qū)要統(tǒng)籌社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，祛除“經(jīng)濟優(yōu)先、生態(tài)讓路”的生態(tài)治理理念，踐行新型生態(tài)治理理念，嚴(yán)格落實生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護主體責(zé)任，自覺承擔(dān)起構(gòu)筑國家生態(tài)屏障和維護“一帶一路”生態(tài)安全的重任。

2.樹立內(nèi)地—邊疆利益共同體意識，實現(xiàn)包容普惠發(fā)展。西部邊疆是我國重要的生態(tài)安全屏障，在水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護等方面具有突出地位，按照生態(tài)服務(wù)有償原則，應(yīng)予以補償。內(nèi)地和邊疆應(yīng)樹立利益共同體意識，堅持包容普惠原則，解決西部邊疆生態(tài)剝奪和綠色貧困問題，讓邊疆民眾共享發(fā)展成果。按照國務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》要求，推進體制機制創(chuàng)新，通過資金補償、對口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)捆綁等方式建立橫向補償關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)受益地與生態(tài)保護地之間共生共榮。

3.超越生態(tài)治理“國家主義”視野，打造“一帶一路”生態(tài)共同體?！耙粠б宦贰币浴盎ヂ?lián)互通”為中心概念，使邊疆非邊疆化、中心非中心化，重塑了西部邊疆的空間區(qū)位。“一帶一路”建設(shè)下，西部邊疆生態(tài)治理要超越“國家主義”視野，從國內(nèi)與國際雙重視角審視區(qū)域生態(tài)安全，打破原有囿于民族國家內(nèi)部屬地化治理模式，充分認(rèn)識到西部邊疆不僅是國內(nèi)重要的生態(tài)安全屏障，而且是維護“一帶一路”安全的戰(zhàn)略支撐區(qū)。要善于利用中國與沿線各國雙邊與多邊合作機制，加強生態(tài)領(lǐng)域次區(qū)域?qū)υ捊涣骱蛣?wù)實合作，構(gòu)建“一帶一路”生態(tài)共同體，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，保障國家和“一帶一路”生態(tài)安全。

（二）生態(tài)治理體制完善：內(nèi)外統(tǒng)籌、共治共享

“一帶一路”建設(shè)下，西部邊疆地區(qū)應(yīng)從自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，內(nèi)外統(tǒng)籌，優(yōu)化生態(tài)治理機構(gòu)設(shè)置，強化生態(tài)治理機構(gòu)職能，積極探索次區(qū)域生態(tài)治理合作機制，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的共治共享。

1.國內(nèi)層面。首先，落實國家生態(tài)治理大部門制。基于生態(tài)系統(tǒng)完整性和系統(tǒng)性規(guī)律，西部邊疆省區(qū)應(yīng)在國務(wù)院機構(gòu)大部制改革完成的基礎(chǔ)上，積極探索地方大部制改革路徑，落實生態(tài)治理大部門制，將以往分散在不同行政部門相關(guān)的生態(tài)治理事務(wù)集中起來，從整體上進行規(guī)劃、監(jiān)督和管理，實現(xiàn)山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。其次，設(shè)立跨區(qū)域生態(tài)治理機構(gòu)。按照自然區(qū)劃原則，設(shè)立跨區(qū)域生態(tài)治理機構(gòu)，通過統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，消除碎片化治理方式，遏制生態(tài)治理集體行動中的機會主義和“搭便車”行為，使生態(tài)治理模式由“地方分治”向“協(xié)同共治”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。最后，建立差異化的區(qū)域績效考核體系。改變過去GDP 至上和“一刀切”的績效考核方式，按照主體功能區(qū)建設(shè)要求，結(jié)合西部邊疆生態(tài)特征，制定差別化績效考核指標(biāo)，推動各地根據(jù)自身功能定位實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.國際層面。第一，積極參與中國與沿線國家構(gòu)建的生態(tài)環(huán)保合作平臺和生態(tài)治理合作機制。2014 年以來，中國—上海合作組織環(huán)境保護合作中心、瀾滄江—湄公河環(huán)境合作中心、“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟和生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺等相繼成立和啟動。同時，中國不斷完善雙邊及多邊生態(tài)治理合作機制，已與沿線國家和國際組織簽署50 多份雙邊、多邊生態(tài)環(huán)境合作文件[16]，為西部邊疆地區(qū)參與“一帶一路”生態(tài)治理合作構(gòu)筑了強有力的制度支撐。第二，主動探索次區(qū)域生態(tài)治理合作機制。邊疆地方政府應(yīng)充分利用區(qū)位和地緣優(yōu)勢，向中央爭取更多的發(fā)展資源（包括制度），積極探尋生態(tài)環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測預(yù)警與次區(qū)域共建機制，建立統(tǒng)一的環(huán)境協(xié)調(diào)制度，在跨境水資源開發(fā)與保護、自然災(zāi)害防治、荒漠化治理等方面密切協(xié)作配合，為跨境生態(tài)合作進行有益探索，消除跨境生態(tài)問題國際糾紛，防范和化解“一帶一路”生態(tài)風(fēng)險，共同維護沿線生態(tài)安全。

（三）生態(tài)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化：多元主體、協(xié)同共治

生態(tài)系統(tǒng)的跨境性、生態(tài)問題的復(fù)雜性和環(huán)境污染的流動性使得單一主體難以有效完成生態(tài)治理任務(wù)。“一帶一路”建設(shè)下，西部邊疆生態(tài)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，基于中國雙邊與多邊生態(tài)治理合作機制，進行廣泛社會動員，構(gòu)筑強大社會合力，形成多元主體參與的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。

1.構(gòu)建多元主體參與的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)生態(tài)治理結(jié)構(gòu)相比，多元主體參與的生態(tài)治理通過創(chuàng)新政府、市場、社會和媒體的合作關(guān)系，借助規(guī)范化、程序化、法治化的互動過程，形成系統(tǒng)、整體、協(xié)同、共治的結(jié)構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（圖2）。其中，政府位于中心位置，對其它主體進行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)范；企業(yè)、公眾、社會組織、媒體對政府進行監(jiān)督，在人力、物力等方面參與輔助政府，并在政府協(xié)調(diào)下進行雙向協(xié)作，實現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場主演、社會協(xié)作、公眾參與及媒體監(jiān)督的職能定位[25]。多年來，以內(nèi)蒙古億利資源集團、阿拉善SEE 生態(tài)協(xié)會、地方治沙英雄為代表的企業(yè)、社會團體和民眾等多元生態(tài)治理主體的涌現(xiàn)，為區(qū)域生態(tài)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

圖2 西部邊疆生態(tài)治理多元主體互動關(guān)系

2.轉(zhuǎn)變治理角色整合社會資源。長期以來，西部邊疆地方政府作為單一生態(tài)治理主體，既是“劃槳者”也是“掌舵者”，憑借壟斷性的政府權(quán)力，習(xí)慣于以行政命令的方式自上而下實施生態(tài)治理，不需要也不屑于與其它權(quán)利主體溝通、對話。新型生態(tài)治理結(jié)構(gòu)要求政府轉(zhuǎn)變治理角色，從高高在上的掌權(quán)者轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w的一方，有效整合各方力量形成治理合力，推動主體間一體化的合作進程，為企業(yè)、社會組織、民眾等提供多樣化的溝通平臺與渠道，建立有效的利益表達(dá)機制和協(xié)調(diào)機制，解決生態(tài)治理中集體行動困境。

（四）生態(tài)治理能力提升：制度創(chuàng)新、跨境合作

政府是生態(tài)治理的核心行動者，提升政府生態(tài)治理能力，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，是西部邊疆實現(xiàn)有效生態(tài)治理的重要保證。

1.立足西部邊疆區(qū)域特點，提高政府生態(tài)治理制度創(chuàng)新能力。西部邊疆在地理區(qū)位、生態(tài)環(huán)境、人文社會、發(fā)展階段等方面具有鮮明的區(qū)域特點，區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)在遵循國家生態(tài)治理政策的同時，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況進行制度創(chuàng)新。在提高政府官員和職能部門生態(tài)治理科學(xué)知識水平與運用新技術(shù)能力的基礎(chǔ)上，通過挖掘西部邊疆地區(qū)地方性知識中的生態(tài)智慧，充分利用當(dāng)?shù)孛褡逵文廖幕妥诮涛幕ú貍鞣鸾?、小乘佛教、伊斯蘭教等）中尊重自然、敬畏自然、順應(yīng)自然的生態(tài)觀念，提高生態(tài)治理制度創(chuàng)新能力，增強生態(tài)治理方案的地方嵌入，克服普適性知識在區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)用中的“水土不服”，推動區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

2.著眼綠色“一帶一路”建設(shè)，提升政府生態(tài)治理跨境合作能力。“一帶一路”建設(shè)促使邊疆生態(tài)治理全球化特征不斷顯現(xiàn)，西部邊疆省區(qū)要在沿線國家共建的平臺和制度框架下，通過項目合作、國際研討、技術(shù)交流、人才培養(yǎng)等方式，加強在土地荒漠化、水土流失、森林草原退化等領(lǐng)域的交流合作，學(xué)習(xí)和分享生態(tài)環(huán)保經(jīng)驗與技術(shù)，提升生態(tài)治理國際合作能力。同時，在跨境生態(tài)協(xié)同治理中，基于雙方共同利益的區(qū)域合作是最穩(wěn)固的合作，對話和談判則是爭取利益和消除利害沖突的基本方式，對話和談判能力直接影響生態(tài)治理主體間協(xié)作的達(dá)成，提高對話和談判能力對促進區(qū)域生態(tài)治理多元協(xié)作具有重要意義。

六、結(jié)語

“一帶一路”是為推動經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，探索全球經(jīng)濟治理新模式而提出的中國方案?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)將西部邊疆置于一個開放的場域之中，西部邊疆成為溝通內(nèi)地與境外的中心，在重塑其空間區(qū)位、空間關(guān)系與空間治理的同時，也重構(gòu)了區(qū)域生態(tài)區(qū)位與生態(tài)服務(wù)功能，西部邊疆不僅是國內(nèi)東西部深度合作的生態(tài)支撐，也是“一帶一路”建設(shè)的生態(tài)屏障。傳統(tǒng)以經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展、條塊分治管理、社會有限參與、“國家主義”慣性為特征的生態(tài)治理模式，難以適應(yīng)新形勢下西部邊疆生態(tài)治理需求。面對新的時代契機，西部邊疆應(yīng)重構(gòu)生態(tài)治理模式，構(gòu)建新型生態(tài)治理框架，包括革新生態(tài)治理理念、完善生態(tài)治理體制、優(yōu)化生態(tài)治理結(jié)構(gòu)和提升生態(tài)治理能力。

生態(tài)治理是生態(tài)文明建設(shè)具體實踐過程，生態(tài)治理現(xiàn)代化是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。本文借助治理理論，初步構(gòu)建了“一帶一路”建設(shè)下西部邊疆生態(tài)治理重構(gòu)框架，但在具體議題上尚缺乏深入而系統(tǒng)的分析，需要在生態(tài)治理實踐中不斷細(xì)化與修正。未來西部邊疆地區(qū)應(yīng)主動適應(yīng)綠色“一帶一路”建設(shè)需要，不斷創(chuàng)新生態(tài)治理模式，加強生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域協(xié)同與跨國合作，推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和維護國家生態(tài)安全提供堅實保障。