鐘曉萍，于曉華

（1.中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 海淀 100872；2.德國(guó)哥廷根大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系，下薩克森 哥廷根37073）

土地一直以來(lái)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，其對(duì)改革開放40 年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)起著重要推動(dòng)作用；同時(shí)，土地的轉(zhuǎn)用開發(fā)與融資也是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。中國(guó)人地關(guān)系緊張、土地資源緊缺，既需必要面積的耕地來(lái)保障糧食供應(yīng)，養(yǎng)活14 億人口，又需不斷增加建設(shè)用地來(lái)促進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的擴(kuò)張，并滿足人民改善居住的需求[1]，這就要求在產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)間合理配置并高效利用土地資源。而由于種種原因，中國(guó)土地市場(chǎng)受到嚴(yán)格管制，在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及產(chǎn)業(yè)間嚴(yán)重割裂，沒(méi)有形成統(tǒng)一的市場(chǎng)。這既降低了土地的利用效率，又帶來(lái)了土地細(xì)碎化，造成許多土地資源的浪費(fèi)。例如，大城市的建設(shè)用地價(jià)格畸高，而在農(nóng)村又存在大量的建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置是推動(dòng)“新常態(tài)”下中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)展對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略具有領(lǐng)頭羊作用[2]；區(qū)域一體化的微觀基礎(chǔ)在于構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，而區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)也是形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的必經(jīng)之途[3]。但是，長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市之間經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在差異，土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率也不一樣。因此，推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化最核心力量在于推動(dòng)形成區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，尤其要構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，減少因區(qū)域內(nèi)人為政策障礙而導(dǎo)致的市場(chǎng)割裂和扭曲，在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，形成統(tǒng)一的價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。作為構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一土地市場(chǎng)的重要一環(huán)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）的創(chuàng)新與完善，對(duì)于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和集約利用土地的基本政策導(dǎo)向、合理配置城鄉(xiāng)間建設(shè)用地資源、促進(jìn)發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享與增加農(nóng)民收入等方面具有重要作用?；诖耍疚氖崂砹嗽鰷p掛鉤政策的演進(jìn)及其特點(diǎn)，討論實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)甚至全國(guó)范圍內(nèi)指標(biāo)交易的必要性與可行性，并提出在長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易機(jī)制，探討可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)的防控舉措。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的演進(jìn)與特點(diǎn)

增減掛鉤政策基于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情下城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的大背景而產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)是計(jì)劃配額管理機(jī)制下，在控制建設(shè)用地總量、確保耕地面積不減少的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，也是政府的土地宏觀管理權(quán)對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重新界定。

1998 年以前，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行城市建設(shè)占用耕地基本不受約束，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地大量流失，引發(fā)全社會(huì)對(duì)保障糧食安全的擔(dān)憂。1998年修訂的《土地管理法》以切實(shí)保護(hù)耕地、實(shí)施土地用途管制為重點(diǎn)，提出實(shí)施“占多少，墾多少”的耕地占用補(bǔ)償制度，并通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃控制新增建設(shè)用地指標(biāo)，以控制建設(shè)用地總量、確保耕地面積不減少。此后，地方政府主要通過(guò)土地整理復(fù)墾、土地開發(fā)等方式來(lái)補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，耕地后備資源逐漸減少，各地區(qū)（尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)）的耕地補(bǔ)充能力漸顯不足。因此，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)在既有政策框架下尋求新的建設(shè)用地來(lái)源。

1999 年原國(guó)土資源部出臺(tái)了“土地置換①1999 年《國(guó)土資源部關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》〔國(guó)土資發(fā)358〕提出，原有農(nóng)村宅基地或村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體建設(shè)用地復(fù)墾成耕地的，經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源管理部門復(fù)核認(rèn)定后，可以向國(guó)家申請(qǐng)?jiān)黾咏ㄔO(shè)占用耕地指標(biāo)?！迸c“指標(biāo)折抵②1999 年《土地管理法實(shí)施條例》第十八條第二款規(guī)定，土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)?！眱身?xiàng)政策，為地方政府在計(jì)劃指標(biāo)之外提供了新的建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)源；基于土地置換與指標(biāo)折抵的政策設(shè)計(jì)，2004 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”；2008 年原國(guó)土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》明確了“增減掛鉤”的基本內(nèi)涵，即“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡”，同時(shí)將增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的設(shè)置以及建設(shè)用地指標(biāo)的置換范圍限制在縣域范圍內(nèi)。2016年兩辦印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》提出，深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤不受指標(biāo)規(guī)模限制，“三州三區(qū)”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可跨省域流動(dòng)；2017 年原國(guó)土資源部頒布《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》，明確了省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。2018 年國(guó)辦印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范了深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，允許主要幫扶省份及其他有條件的省份結(jié)合實(shí)際情況將跨省域調(diào)入、調(diào)出節(jié)余指標(biāo)任務(wù)明確到市、縣。2020年《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》賦予省級(jí)政府永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出要完善增減掛鉤政策，明確了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用應(yīng)更多地交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)”。

“增減掛鉤”政策的設(shè)計(jì)與演進(jìn)顯示出以下6個(gè)特點(diǎn)：（1）“增減掛鉤”形成的建設(shè)用地指標(biāo)為計(jì)劃外指標(biāo)，與地方政府的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)相結(jié)合形成指標(biāo)“雙軌制”；（2）除少數(shù)擁有政策特權(quán)的地區(qū)（如深度貧困地區(qū)與對(duì)口支扶地區(qū)）外，建設(shè)用地指標(biāo)的形成與交易均被限定在縣域范圍內(nèi)；（3）“增減掛鉤”的實(shí)施可以同時(shí)形成耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)與新增建設(shè)用地指標(biāo)，相比單純的“占補(bǔ)平衡”或計(jì)劃指標(biāo)，它在推進(jìn)城市建設(shè)方面更有優(yōu)勢(shì)；（4）由于土地開發(fā)和整理需要一定周期，因此政策設(shè)計(jì)出“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，允許“先占后補(bǔ)”，耕地復(fù)墾驗(yàn)收合格后歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)（周期一般為三年）；（5）相比“60%指標(biāo)折抵”政策，“增減掛鉤”形成的新增耕地面積與建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)之間是100%的折抵，因此，該政策的導(dǎo)向就是在保持耕地面積不減少的基礎(chǔ)上將更多的建設(shè)用地配置到城市建設(shè)當(dāng)中，體現(xiàn)的是一種“城市偏向”思維；（6）在目前深化“放管服”改革背景下，省級(jí)政府被賦予更大的用地自主權(quán)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地指標(biāo)的使用與分配方面將擁有更多決策權(quán)。這些特點(diǎn)對(duì)于進(jìn)一步完善“增減掛鉤”政策具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義。

二、允許更大范圍內(nèi)的交易：完善增減掛鉤政策的必要性

（一）理論框架

理論層面上，當(dāng)一種商品的供給和需求存在巨大差異時(shí)，供需雙方進(jìn)行交易將產(chǎn)生大量潛在收益；此外，如果雙方交易的實(shí)現(xiàn)具有即時(shí)性，即交易存在自發(fā)的、自我實(shí)現(xiàn)的可能[4]，那么交易將達(dá)成并帶來(lái)帕累托改進(jìn)。當(dāng)某種商品的供需雙方均能從交易中獲益，且這種交易能夠自我實(shí)施，那么任何意圖消除該類市場(chǎng)的行為都將徒勞無(wú)功[5]。土地交易市場(chǎng)也不例外。就建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)而言，由于信息不對(duì)稱的存在，計(jì)劃式的管理體制無(wú)法使指標(biāo)的分配（通常是均等化的初始分配）與各地的土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等條件一一匹配，從而不能充分反映出各地耕地復(fù)墾邊際成本及利用建設(shè)用地邊際產(chǎn)出之間的差異，導(dǎo)致指標(biāo)充裕但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)低效率利用建設(shè)用地、指標(biāo)不足而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“無(wú)地可用”的尷尬情況。我們建立了一個(gè)理論框架來(lái)分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

圖1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)意義

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量一定的背景下，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，我們假設(shè)建設(shè)用地總量一定，在圖1 中標(biāo)示為橫軸OT；由于區(qū)域、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，建設(shè)用地利用效率存在差異，比如建設(shè)土地在城市和鄉(xiāng)村之間、上海和安徽之間都存在回報(bào)率的差異。假設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是分割的，由于土地不可移動(dòng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求曲線為向右下方傾斜的MRu；為了便于比較，我們把農(nóng)村建設(shè)用地需求曲線用鏡像（從左向右看）表示為向左下方傾斜的MRr。城市的建設(shè)用地面積OQ，而鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積為QT。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)沒(méi)有統(tǒng)一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地的邊際回報(bào)不一樣，城市的建設(shè)用地邊際回報(bào)為QB，而鄉(xiāng)村（集體）建設(shè)用地的邊際回報(bào)為QC，鄉(xiāng)村建設(shè)用地的邊際回報(bào)顯然低于城市建設(shè)用地的邊際回報(bào)①城市建設(shè)用地的邊際回報(bào)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村建設(shè)用地的邊際回報(bào)，因此存在交易的可能性。如果允許市場(chǎng)交易，則在均衡條件下，城市建設(shè)用地的邊際回報(bào)將等于鄉(xiāng)村建設(shè)用地的邊際回報(bào)。。如果存在一個(gè)交易市場(chǎng)機(jī)制，比如重慶的“地票”制度，鄉(xiāng)村的低邊際回報(bào)建設(shè)用地指標(biāo)就會(huì)轉(zhuǎn)移給城市，最終達(dá)到一個(gè)市場(chǎng)均衡點(diǎn)A②為簡(jiǎn)便表達(dá)，用LT 表示Landtotal，用LU 表示Landurban，相應(yīng)地，LR 表示Landrural。由于LT=LU+LR，土地利用產(chǎn)生的總回報(bào)用Y（LT）表示，則有Y（LT）=Y（LU）+Y（LR）。當(dāng)市場(chǎng)均衡時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)求解最優(yōu)解的一階條件，有?Y（LT）?LU=?Y（LU）?LU+?Y（LR）?LR*（-1）=0，即?Y（LU）?LU-?Y（LR）?LR=0，因此可以得到?Y（LU）?LU=?Y（LT）?LU，即MRu=MRr。。在A 點(diǎn)，城市建設(shè)用地的邊際回報(bào)MRu=鄉(xiāng)村建設(shè)用地的邊際回報(bào)MRr，這時(shí)城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)用地總量分別為OE、ET。因此，建設(shè)用地指標(biāo)交易將大幅提高土地利用效率，而圖1 中陰影面積ABC 就是建設(shè)用地指標(biāo)交易帶來(lái)社會(huì)福利的提高。

如果把上述的城市和鄉(xiāng)村分別替換為上海、安徽，也可以得出同樣的結(jié)論：如果安徽的建設(shè)用地邊際回報(bào)率低于上海，那么在上海與安徽進(jìn)行土地指標(biāo)交易，就會(huì)增加社會(huì)福利。

（二）實(shí)證證據(jù)

從我國(guó)土地指標(biāo)交易的實(shí)踐來(lái)看，在限定建設(shè)用地指標(biāo)僅能在縣域范圍內(nèi)調(diào)劑的情況下，由于縣域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常不大，如此設(shè)計(jì)則人為地抑制了巨大的市場(chǎng)需求，從而扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，無(wú)法實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的優(yōu)化配置。結(jié)果是國(guó)土部門一方面無(wú)法保證建設(shè)用地的高效利用，另一方面不得不承擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其能力的、對(duì)地方政府違法占地用地的監(jiān)督監(jiān)察[6]。因此，在建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃管理體制下引入和有效利用市場(chǎng)機(jī)制，允許擴(kuò)大指標(biāo)交易的范圍，有利于在城市建設(shè)與耕地保護(hù)之間形成一個(gè)良好的平衡，從而既不阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也不會(huì)危害我國(guó)的糧食安全，并有利于從宏觀上整體提高土地利用效率，增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。面對(duì)推動(dòng)“長(zhǎng)三角一體化”的重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)有必要在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)，這才能在形式上和結(jié)果上都達(dá)成“長(zhǎng)三角一體化”的目標(biāo)。

從實(shí)際情況來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)上海、江蘇、浙江、安徽4 ?。ㄊ校┑慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源稟賦存在較大差異（見表1）。以安徽省相關(guān)數(shù)據(jù)為100，2016 年上海、江蘇、浙江和安徽的人均GDP之比為332∶287∶275∶100，而四地人均耕地比為16∶70∶48∶100，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高而人地關(guān)系最為緊張，安徽則經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低而土地資源稟賦最多，至少意味著可以通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的交易使雙方獲益。

表1 滬蘇浙皖相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)對(duì)比

從表1 可見，2010—2016 年，江蘇、浙江和安徽的單位城市建設(shè)用地面積產(chǎn)生GDP 均有增加，安徽的城市建設(shè)用地利用效率提高了54%，增幅最大；江蘇提高了32%，浙江則提高了43%。但就絕對(duì)值而言，4 ?。ㄊ校├贸鞘薪ㄔO(shè)用地的效率仍存在明顯差異：2016 年，江蘇與浙江的利用效率分別比安徽高出65%、86%，上海略高于安徽，為7%；并且，江蘇與浙江之間的建設(shè)用地利用效率比由2010 年的96:100 拉大至89:100。相應(yīng)地，城市建設(shè)用地的集約利用度，以“單位GDP 占用城市建設(shè)用地面積”衡量，2016 年浙江最為集約（從而也與其人均土地資源稟賦最為緊張相一致），為每萬(wàn)元人均GDP 占用390 平方公里的建設(shè)用地；江蘇次之，上海再次，安徽則相對(duì)利用粗放，每萬(wàn)元GDP 占用725 平方公里的建設(shè)用地，為浙江的1.86 倍。

此外，我們發(fā)現(xiàn)2016 年上海、江蘇、浙江和安徽的城市建設(shè)用地回報(bào)存在一定差異，分別為98.2 萬(wàn)元/畝、152 萬(wàn)元/畝、170.9 萬(wàn)元/畝和92 萬(wàn)元/畝。顯然，在長(zhǎng)三角三省一市中，城市建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)回報(bào)率最高的是浙江，最低的是安徽。如果把部分安徽的建設(shè)用地指標(biāo)出售給浙江，作為指標(biāo)出售方的安徽會(huì)獲得更高的收益，而這部分指標(biāo)對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地在浙江會(huì)創(chuàng)造出更高的價(jià)值。從整個(gè)區(qū)域來(lái)看，建設(shè)用地指標(biāo)的跨省交易，每年每畝地能多創(chuàng)造78.9 萬(wàn)元的GDP①為了便于分析，這里我們假設(shè)土地的邊際收益等于平均收益。。

再者，就江蘇、浙江、安徽3 省內(nèi)部來(lái)看，各地市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源稟賦、建設(shè)用地利用效率以及建設(shè)用地利用集約度存在顯著差異（見表2）。這表明，各省地市間的建設(shè)用地指標(biāo)交易和流動(dòng)有利于優(yōu)化建設(shè)用地資源配置效率。以安徽省為例，截至2018 年年底，該省農(nóng)村建設(shè)用地1684 萬(wàn)畝，人均385 平方米。而皖北和大別山地區(qū)（阜陽(yáng)、亳州、宿州、滁州、六安、安慶6 市），人口占該省50%，村莊用地占該省的60%，人均村莊用地453 平方米，高于全省平均水平；同時(shí)6市所在地區(qū)也是安徽脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域，共有國(guó)家級(jí)貧困縣18 個(gè)、省級(jí)貧困縣11 個(gè)，占全省貧困縣總量的90%②用活土地政策，助力脫貧攻堅(jiān)——省自然資源廳解讀《安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑管理辦法[EB/OL].http://zrzyhghj.tl.gov.cn/3227/3229/201902/t20190211_566200.html.。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流動(dòng)甚至跨省域流動(dòng)，有利于促進(jìn)建設(shè)用地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

表2 2016 年滬蘇浙皖城市相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)對(duì)比

續(xù)表2 2016 年滬蘇浙皖城市相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)對(duì)比

三、允許更大范圍內(nèi)的交易：完善增減掛鉤政策的可行性

由各級(jí)地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新試點(diǎn)并將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)推廣實(shí)施，被認(rèn)為是中國(guó)能夠適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化并取得較好經(jīng)濟(jì)成就的重要原因[7]。就“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)突破縣域范圍進(jìn)行交易而言，目前已有不少地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的省域范圍內(nèi)交易甚至跨省域交易在試點(diǎn)探索，為在長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)指標(biāo)交易提供了有益借鑒。

（一）建設(shè)用地指標(biāo)省域范圍內(nèi)調(diào)劑：重慶的地票制度

增減掛鉤政策很重要的一個(gè)特點(diǎn)是項(xiàng)目實(shí)行封閉式運(yùn)行，拆舊區(qū)和建新區(qū)須一一對(duì)應(yīng)，且限定于縣域范圍內(nèi)。2007 年重慶市獲批“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，政策探索空間進(jìn)一步擴(kuò)大，后創(chuàng)新性地探索出“地票”制度，其基本運(yùn)作流程為：其一，由符合條件的土地產(chǎn)權(quán)持有人將其閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后形成“地票”（即掛鉤指標(biāo)）。其二，土地產(chǎn)權(quán)持有人將地票統(tǒng)一委托給區(qū)縣國(guó)土部門定期投放到市農(nóng)村土地交易所，交易所將零散的地票打包后定期組織公開拍賣，地票成交價(jià)款扣除相關(guān)成本后，全部返還土地產(chǎn)權(quán)持有人。其三，拍得地票的經(jīng)營(yíng)主體，可在全市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)留用地中選擇擬落地的地塊，經(jīng)政府征收和“招拍掛”后，地票指標(biāo)得以最終落地，地票則沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)；若持有地票但未在“招拍掛”中獲勝，地票則由政府原價(jià)贖回。因此，“地票”制度下，建新區(qū)和拆舊區(qū)不再嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，減少農(nóng)村建設(shè)用地形成的指標(biāo)可以在市域甚至更大范圍內(nèi)交易，指標(biāo)變得高度抽象化、市場(chǎng)化[8]，凡有交易的經(jīng)營(yíng)主體均可參與交易所競(jìng)拍，交易及交易主體的范圍均有所擴(kuò)大。此外，不同于增減掛鉤政策的“先占后補(bǔ)”，“地票”制度實(shí)現(xiàn)了“先墾再占”，體現(xiàn)了以耕地保護(hù)為先的原則。其四，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)拍得到的地票價(jià)款在扣除成本后，全部返還土地產(chǎn)權(quán)持有人，由村集體與農(nóng)戶按照15:85 進(jìn)行分配，也有利于保障農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

除重慶“地票”制度外，2014 年原國(guó)土資源部允許四川試點(diǎn)“省內(nèi)跨縣、市開展增減掛鉤”：2016年初，位于秦巴山區(qū)的巴中市將300 公頃增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)以每公頃442.5 萬(wàn)元（畝均29.5 萬(wàn)元）的價(jià)格出讓給成都高新區(qū)，總金額超13 億元①四川：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤如何助力脫貧[EB/OL].http://cq.people.com.cn/n2/2018/0510/c365403-315588 76.html.，既為巴中市籌集了脫貧攻堅(jiān)所需資金，也緩解了成都用地指標(biāo)緊張的狀況。2017 年原國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》也允許省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（二）建設(shè)用地指標(biāo)跨省域范圍流動(dòng)：精準(zhǔn)扶貧下的政策創(chuàng)新

2016 年兩辦印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》提出，深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可跨省域流動(dòng)；2018 年國(guó)辦印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》、自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”②即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。及其他深度貧困縣，并確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8 ?。ㄊ校橹饕獛头鍪》荩ㄔ圏c(diǎn)省份包括了長(zhǎng)三角的上海、江蘇和浙江三地）。政策文件規(guī)定了指標(biāo)的跨省域調(diào)劑由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)③根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30 萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40 萬(wàn)元；節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70 萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50 萬(wàn)元，福建、山東每畝30 萬(wàn)元。，統(tǒng)一資金收支④調(diào)劑資金分兩個(gè)階段向調(diào)出省份支出：核定資金總額后支出70%調(diào)劑資金；確認(rèn)完成拆舊復(fù)墾安置后，再支出剩余30%調(diào)劑資金。，以實(shí)現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑的資金區(qū)域整體平衡。據(jù)報(bào)道，2018 年1 月，浙江省嘉興市嘉善縣與四川省涼山彝族自治州木里藏族自治縣簽訂意向性的框架協(xié)議，嘉善擬在3 年內(nèi)以每畝72 萬(wàn)元價(jià)格購(gòu)買木里3000 畝節(jié)余指標(biāo)，并在協(xié)議簽訂后1 個(gè)月內(nèi)向木里支付5000 萬(wàn)元前期工作經(jīng)費(fèi)。因此，建設(shè)用地指標(biāo)的可交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，即可跨省域流動(dòng)，并不意味著這種大范圍的交易是不可管理的；雖然目前的節(jié)余指標(biāo)跨省域交易政策帶有一定的政治意向性，統(tǒng)一確定交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)在一定程度上扭曲市場(chǎng)價(jià)格，但從浙江嘉善與四川木里的節(jié)余指標(biāo)交易來(lái)看，其價(jià)格高于四川省內(nèi)巴中與成都的指標(biāo)交易價(jià)格，也高于重慶的地票價(jià)格①根據(jù)重慶土地產(chǎn)權(quán)交易所的數(shù)據(jù)，地票畝均價(jià)格約為20 萬(wàn)元。，從而在某種程度上更能反映出市場(chǎng)的供求情況。

（三）長(zhǎng)三角地區(qū)各?。ㄊ校┣捌谙嚓P(guān)試點(diǎn)探索：積累經(jīng)驗(yàn)

在占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易方面，浙江省在21 世紀(jì)之初就探索了省域范圍內(nèi)的交易，形成了“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田易地代保”以及“易地補(bǔ)充耕地”三項(xiàng)具有可操作性的政策體系，有學(xué)者稱之為“浙江模式”[6]；江蘇省2005 年建立了“耕地異地補(bǔ)充機(jī)制”，在蘇南和蘇北之間有償調(diào)劑使用耕地占補(bǔ)指標(biāo)；安徽省2006 年開始探索建立土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)省級(jí)交易平臺(tái)，允許有償調(diào)劑使用折抵指標(biāo)。

在增減掛鉤政策方面，浙江省自然資源廳2018 年出臺(tái)《浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑使用管理工作的通知》，允許節(jié)余指標(biāo)跨縣域調(diào)劑使用，并建立“浙江省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑系統(tǒng)”作為節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)；此外，浙江省2018 年通過(guò)跨省域交易調(diào)入2.54 萬(wàn)畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，獲得了增量建設(shè)用地指標(biāo)。江蘇省2017 年印發(fā)《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》，允許省重點(diǎn)幫扶縣、扶貧開發(fā)重點(diǎn)片區(qū)和黃河故道流域、黃橋茅山革命老區(qū)節(jié)余指標(biāo)可在省域或市域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用；該年省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)1.45 萬(wàn)畝，籌集資金111.45 億元。安徽省自2016 年開始開展貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣有償調(diào)劑工作，到2018 年年底，10 個(gè)貧困縣共調(diào)劑出節(jié)余指標(biāo)3.63 萬(wàn)畝，成交價(jià)款152.7 億元②《安徽省自然資源廳關(guān)于印發(fā)安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑管理辦法的通知》文件及解讀[EB/OL].http://www.bengbu.gov.cn/public/22121/35763 641.html.；2019 年1 月出臺(tái)的《安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑管理辦法》明確國(guó)家級(jí)、省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可在省內(nèi)跨縣域有償調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)?？梢?，浙蘇皖3 省在前期的占補(bǔ)指標(biāo)交易方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，并且近年來(lái)逐步開展節(jié)余指標(biāo)一定條件下在省域內(nèi)跨縣域調(diào)劑使用的工作，這為構(gòu)建長(zhǎng)三角地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)交易機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、增減掛鉤政策的完善：構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域節(jié)余指標(biāo)交易機(jī)制

如前所述，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的情況下，如何在控制建設(shè)用地總量甚至實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“減量化”、確保耕地面積不減少甚至有增加的基礎(chǔ)上，在城市建設(shè)和耕地保護(hù)之間形成一個(gè)良好的平衡是當(dāng)前國(guó)土資源管理以及供給側(cè)改革中面臨的重大課題，而長(zhǎng)三角區(qū)域一體化又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要支撐，因此，為了更好地促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化，政策應(yīng)當(dāng)給出相當(dāng)?shù)摹霸试S探索空間”，協(xié)調(diào)和促進(jìn)該區(qū)域土地管理制度與政策的一體化，構(gòu)建區(qū)域性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)與土地制度。具體到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新與完善，中央政策應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)4 ?。ㄊ校┰诮趯?shí)現(xiàn)?。ㄊ校┯騼?nèi)節(jié)余指標(biāo)自由調(diào)劑與流動(dòng)，在中期搭建起長(zhǎng)三角區(qū)域性節(jié)余指標(biāo)交易機(jī)制，在長(zhǎng)期逐步允許全國(guó)范圍內(nèi)的節(jié)余指標(biāo)交易。

（一）近期目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)自由交易

基于重慶及其他地區(qū)已形成比較成熟的節(jié)余指標(biāo)交易體系，以及江蘇、浙江、安徽已不同程度開展節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)調(diào)劑的工作，建議在近期（2—5 年）內(nèi)引導(dǎo)和鼓勵(lì)4 ?。ㄊ校┰试S節(jié)余指標(biāo)在各自轄區(qū)范圍內(nèi)，通過(guò)搭建省級(jí)節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)（土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、節(jié)余指標(biāo)交易系統(tǒng)等獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)），實(shí)現(xiàn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣域流動(dòng)和交易。

1.交易主體

從供給方來(lái)說(shuō)，在初始階段，由于增減掛鉤項(xiàng)目多由縣級(jí)政府部門主導(dǎo)而在縣域范圍內(nèi)實(shí)施，縣級(jí)政府相關(guān)部門實(shí)際上掌握了項(xiàng)目實(shí)施的總體成本、節(jié)余指標(biāo)數(shù)量等重要信息，因此地方政府成立的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為節(jié)余指標(biāo)的供應(yīng)主體參與市場(chǎng)交易。重慶等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，隨著增減掛鉤項(xiàng)目突破縣域范圍而在地級(jí)市一級(jí)甚至省域范圍內(nèi)實(shí)施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠也應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)交易的主體，這也與近些年政策逐漸允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市而賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的產(chǎn)權(quán)地位相一致。除法律規(guī)定的特殊情況外，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有，農(nóng)村土地所有權(quán)人應(yīng)有權(quán)合法合理地自由處置其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；在增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易層面，如果增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施（通常為通過(guò)農(nóng)用地和宅基地整理、復(fù)墾形成新增建設(shè)用地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡指標(biāo)）是由某農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的，那么所形成的具有市場(chǎng)價(jià)值的相關(guān)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與市場(chǎng)交易。因此，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的交易主體應(yīng)由以地方政府相關(guān)部門為主逐漸過(guò)渡到以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主。從需求方來(lái)說(shuō)，有用地需求的單位或機(jī)構(gòu)在向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門備案登記以后，應(yīng)當(dāng)可以直接參與增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的競(jìng)買。

2.交易價(jià)格

鑒于節(jié)余指標(biāo)交易體系整體上尚不成熟，且省域內(nèi)各縣（市、區(qū)）獲得節(jié)余指標(biāo)的邊際成本與利用節(jié)余指標(biāo)的邊際收益存在明顯差異，依據(jù)節(jié)余指標(biāo)的生產(chǎn)成本定價(jià)被視為目前比較可行的方法[9]。以指標(biāo)的生產(chǎn)成本進(jìn)行定價(jià)的主要思路是在本縣域土地復(fù)墾、農(nóng)民安置等成本費(fèi)用的基礎(chǔ)上，加以一定的利息、利潤(rùn)或考慮指標(biāo)可能產(chǎn)生的增值收益來(lái)計(jì)算土地指標(biāo)價(jià)格。因此，可以有兩種進(jìn)行指標(biāo)定價(jià)的方式：其一，使用成本逼近法，設(shè)置指標(biāo)交易價(jià)格區(qū)間，以“基礎(chǔ)成本+本地市場(chǎng)平均利潤(rùn)”為價(jià)格下限，以“基礎(chǔ)成本+本地平均土地轉(zhuǎn)用增值收益（的較高比例）”為價(jià)格上限，以此區(qū)間內(nèi)價(jià)格成交的交易視為合理合規(guī)。其二，僅依據(jù)基礎(chǔ)成本制定最低保護(hù)價(jià)，但最低保護(hù)價(jià)并不意味著交易要實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)；只有當(dāng)市場(chǎng)交易價(jià)格低于最低保護(hù)價(jià)時(shí)，節(jié)余指標(biāo)持有者可選擇由省一級(jí)政府土地儲(chǔ)備中心按最低保護(hù)價(jià)對(duì)節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行收儲(chǔ)。同理，在區(qū)間價(jià)格方式下，交易價(jià)格低于區(qū)間價(jià)格下限時(shí)，也可以選擇由省級(jí)土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)；當(dāng)交易價(jià)格高于區(qū)間價(jià)格上限時(shí)，應(yīng)暫時(shí)凍結(jié)指標(biāo)交易，并由第三方機(jī)構(gòu)或相應(yīng)的政府主管部門對(duì)指標(biāo)交易雙方的項(xiàng)目及預(yù)期收益進(jìn)行再評(píng)估，以考察交易價(jià)格的合理性。

3.交易平臺(tái)

建議建立省一級(jí)的指標(biāo)交易平臺(tái)，由省級(jí)相關(guān)主管部門統(tǒng)籌所轄范圍內(nèi)的指標(biāo)交易信息、提供指標(biāo)交易服務(wù)；在搭建省級(jí)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，有條件的省份或者地級(jí)市可以單獨(dú)或部分建立市級(jí)指標(biāo)交易平臺(tái)，以此作為省級(jí)平臺(tái)的分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行公開競(jìng)價(jià)交易。從平臺(tái)運(yùn)行層面來(lái)說(shuō)，省級(jí)平臺(tái)可對(duì)每次成功交易收取一定比例（如1‰-5‰）的管理費(fèi)用，所得費(fèi)用用于維持交易平臺(tái)正常運(yùn)作；除了維持交易平臺(tái)日常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，考慮到節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)款數(shù)量較大，因而交易平臺(tái)收取的管理費(fèi)體量加大，故可以考慮將管理費(fèi)的一定比例用于耕地保護(hù)專項(xiàng)基金或用于補(bǔ)償集體和農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益。貧困地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)可優(yōu)先投入交易，并可免收管理費(fèi)用，以在助力脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)盡量不扭曲市場(chǎng)價(jià)格。

4.其他配套政策措施

在逐漸放開節(jié)余指標(biāo)一級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，考慮到可能出現(xiàn)指標(biāo)無(wú)法落地的情況，應(yīng)逐步構(gòu)建有序的節(jié)余指標(biāo)二級(jí)市場(chǎng)，探索節(jié)余指標(biāo)的二次交易機(jī)制，并賦予節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押融資功能。此外，為了避免政策放開可能帶來(lái)的部分地區(qū)盲目賣出節(jié)余指標(biāo)（而導(dǎo)致自身發(fā)展用地?zé)o法得到滿足）的情況，或者買入方通過(guò)“囤積居奇”試圖在二級(jí)市場(chǎng)上牟利的情況，建議設(shè)定節(jié)余指標(biāo)“賣出上限”（如該縣域城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的50%）和（或）節(jié)余指標(biāo)“買入上限”①“買入上限”又可按照節(jié)余指標(biāo)賣出方的比例和（或）買入方的比例分別設(shè)置。例如，單個(gè)買入者購(gòu)買節(jié)余指標(biāo)數(shù)量不能超過(guò)自身建設(shè)用地總量的一定比例，和（或）不能購(gòu)買單個(gè)賣出者超過(guò)該賣出者建設(shè)用地總量的一定比例。，并將下達(dá)各縣域的年度計(jì)劃指標(biāo)與買賣雙方的市場(chǎng)交易指標(biāo)相掛鉤，適當(dāng)減少交易雙方的計(jì)劃指標(biāo)，可以在一定程度上避免盲目交易指標(biāo)，也可能通過(guò)逐漸減少計(jì)劃指標(biāo)從而推動(dòng)建設(shè)用地“減量化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）中期目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域性節(jié)余指標(biāo)自由交易

在滬蘇浙皖4 省（市）省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)自由交易的基礎(chǔ)上，通過(guò)聯(lián)通4 ?。ㄊ校└髯缘氖〖?jí)指標(biāo)交易平臺(tái)，搭建起區(qū)域性的節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)，這也是長(zhǎng)三角地區(qū)土地市場(chǎng)和土地制度一體化的重要體現(xiàn)。與省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)自由交易機(jī)制的構(gòu)想類似，長(zhǎng)三角區(qū)域性的節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)也應(yīng)構(gòu)建二級(jí)交易市場(chǎng)，同時(shí)允許貧困地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先交易，將交易平臺(tái)收取的管理費(fèi)用用于維持平臺(tái)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及區(qū)域性的耕地保護(hù)項(xiàng)目等。制定節(jié)余指標(biāo)最低保護(hù)價(jià)、設(shè)定買賣節(jié)余指標(biāo)上限、計(jì)劃指標(biāo)與節(jié)余指標(biāo)交易相掛鉤等限制性措施也應(yīng)當(dāng)施行。這里應(yīng)當(dāng)注意的是，長(zhǎng)三角區(qū)域性的節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)處于自然資源部的監(jiān)管之下，自然資源部每年下達(dá)4 ?。ㄊ校┑挠?jì)劃指標(biāo)可以與4 ?。ㄊ校┥弦荒杲灰椎墓?jié)余指標(biāo)總量掛鉤，從而在長(zhǎng)三角地區(qū)推動(dòng)建設(shè)用地總量“減量化”，并對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)盤活城市存量建設(shè)用地形成一定的倒逼機(jī)制，提升長(zhǎng)三角地區(qū)的集約節(jié)約用地水平。

（三）長(zhǎng)期目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)節(jié)余指標(biāo)自由交易

在總結(jié)各省省域范圍內(nèi)和長(zhǎng)三角區(qū)域性節(jié)余指標(biāo)自由交易所形成的經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)生的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)三角城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易平臺(tái)為基礎(chǔ)，逐步探索全國(guó)范圍內(nèi)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)自由交易。這樣，長(zhǎng)三角就將成為全國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)交易的領(lǐng)頭羊和交易中心。構(gòu)建起全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)更多地流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的優(yōu)化配置，并有利于推動(dòng)主體功能區(qū)的形成；同樣，將年度計(jì)劃指標(biāo)與各省（自治區(qū)、直轄市）的節(jié)余指標(biāo)交易量相掛鉤，有利于推動(dòng)全國(guó)性的建設(shè)用地“減量化”，在保障耕地紅線的基礎(chǔ)上更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

五、進(jìn)一步討論：風(fēng)險(xiǎn)與防控

雖然學(xué)界較為主流的意見是放開對(duì)節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易的限制，但政策制定者仍然對(duì)此持謹(jǐn)慎的態(tài)度。中央政府最為主要的擔(dān)憂有四點(diǎn)：

第一，節(jié)余指標(biāo)交易范圍擴(kuò)大化可能造成無(wú)序的增減掛鉤，從而加劇耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)。無(wú)論是省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)交易，還是區(qū)域性的指標(biāo)交易，抑或全國(guó)性的指標(biāo)交易，隨著節(jié)余指標(biāo)交易范圍突破縣域范圍，中央政府擔(dān)心一旦出現(xiàn)危及耕地保護(hù)紅線的風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)于國(guó)家糧食安全的危害將是難以承擔(dān)的。這種擔(dān)憂不無(wú)道理，因?yàn)樵谇捌诘脑圏c(diǎn)中，部分地方政府以追求增量建設(shè)用地指標(biāo)為重點(diǎn)，而輕視甚至忽視耕地復(fù)墾，出現(xiàn)“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象，使耕地保護(hù)流于形式。因此，從保護(hù)耕地的角度，可以借鑒重慶的“地票制度”，嚴(yán)格實(shí)行“先墾后占”，當(dāng)復(fù)墾的耕地在面積（數(shù)量）、產(chǎn)能（質(zhì)量）方面驗(yàn)收合格后，其形成的節(jié)余指標(biāo)方可進(jìn)行交易；或者，在已有“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，首先賦予意愿賣出指標(biāo)方50%的周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)入平臺(tái)交易，剩余50%的指標(biāo)在耕地復(fù)墾驗(yàn)收合格后發(fā)放，以改變地方政府追求增量建設(shè)用地指標(biāo)的激勵(lì)，更好地保護(hù)耕地。在建設(shè)長(zhǎng)三角統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的同時(shí)，可以考慮仿照歐盟在長(zhǎng)三角率先實(shí)施統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策[10]，把保護(hù)耕地、保障糧食安全與活躍城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)合在一起，進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)三角的一體化進(jìn)程。

第二，節(jié)余指標(biāo)交易范圍擴(kuò)大化可能導(dǎo)致大城市擠壓中小城市、城市擠壓鄉(xiāng)村、東部擠壓中西部，加劇城鄉(xiāng)、區(qū)域間的發(fā)展不平衡。在市場(chǎng)交易中，節(jié)余指標(biāo)由價(jià)高者得，因此中央政府與學(xué)界都擔(dān)憂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)會(huì)被經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的城市（相對(duì)于鄉(xiāng)村）、東部地區(qū)（相對(duì)于中西部地區(qū)）、大城市（相對(duì)于中小城市）所壟斷；在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部，則可能出現(xiàn)安徽省的節(jié)余指標(biāo)大量流入上海、江蘇和浙江三省市，從而可能使指標(biāo)流入?yún)^(qū)的城市出現(xiàn)盲目性擴(kuò)張、建設(shè)用地粗放利用，而指標(biāo)流出區(qū)整體的發(fā)展機(jī)會(huì)受到擠壓的現(xiàn)象。因此，在設(shè)計(jì)更大范圍內(nèi)的節(jié)余指標(biāo)交易機(jī)制時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)設(shè)定買賣節(jié)余指標(biāo)上限、計(jì)劃指標(biāo)與節(jié)余指標(biāo)交易相掛鉤等限制性措施的重要性；并且，從國(guó)際情況來(lái)看，節(jié)余指標(biāo)交易能夠在一些限制條件下順利、有序地進(jìn)行①美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易（TDR）是根據(jù)一些標(biāo)準(zhǔn)將部分地區(qū)劃為發(fā)送區(qū)（即保護(hù)區(qū)），部分地區(qū)劃分為接收區(qū)（即發(fā)展區(qū)），再依據(jù)潛在的發(fā)展價(jià)值估計(jì)發(fā)展權(quán)的數(shù)量，最后對(duì)接收區(qū)進(jìn)行密度限制。。

除了中央政府擔(dān)憂的耕地保護(hù)以及發(fā)展平衡性問(wèn)題外，“增減掛鉤”政策實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障也是學(xué)界關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)。

第三，農(nóng)民居住權(quán)利要受到保護(hù)，不能強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)踐中，一些地方政府為了節(jié)余更多的建設(shè)用地指標(biāo)，采取措施強(qiáng)制農(nóng)民上樓、集中居住，這對(duì)農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)村文化造成較大的負(fù)面影響。首先，“上樓”在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)戶的水電氣支出以及肉、蔬菜、水果等消費(fèi)支出的增加，生活成本顯著上升[11]；甚至部分地區(qū)進(jìn)行所謂的“村莊改造”后，農(nóng)民連上廁所都出現(xiàn)困難，給農(nóng)民的生活造成很大的不便。其次，一些集中居住點(diǎn)距離農(nóng)民的耕作地較遠(yuǎn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸和儲(chǔ)存帶來(lái)諸多不便，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[12]。此外，長(zhǎng)三角地區(qū)的農(nóng)村居民大多“依水而住”，居住分散，這是一種歷史文化形成的選擇，而集中居住則導(dǎo)致這種典型的農(nóng)村文化逐漸喪失。

固然，集中居住也給農(nóng)民提供了一些生活便利，例如改善了農(nóng)民的居住環(huán)境。但是，實(shí)行村莊改造、推動(dòng)集中居住要尊重農(nóng)民的選擇，他們的居住權(quán)利要得到必要的保護(hù)，應(yīng)堅(jiān)決禁止采取強(qiáng)制手段“趕”農(nóng)民上樓。

第四，應(yīng)當(dāng)公平、合理地分享節(jié)余指標(biāo)交易產(chǎn)生的增值收益。如前所述，增減掛鉤政策的一個(gè)重要特點(diǎn)是體現(xiàn)了政府一貫的政策導(dǎo)向——“城市偏向”[13]。從宏觀層面來(lái)說(shuō)，增減掛鉤調(diào)整的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)，具體到微觀層面，就是拆舊區(qū)的農(nóng)民以獲得一定補(bǔ)償為條件放棄了其擁有的建設(shè)用地權(quán)利，從而通過(guò)節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑或交易為城市建設(shè)提供建設(shè)用地增量。在重慶的“地票”制度下，指標(biāo)交易所得的大部分收益由村集體與農(nóng)民獲得；但在全國(guó)多數(shù)地區(qū)，增減掛鉤項(xiàng)目的主導(dǎo)者多為縣級(jí)政府，使得農(nóng)民所得的增值收益比例偏低，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害，且可能導(dǎo)致其長(zhǎng)久生計(jì)無(wú)法得到保障。在福建某縣的增減掛鉤項(xiàng)目中，村集體和農(nóng)民獲得按固定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的掛鉤指標(biāo)補(bǔ)償，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則得到剩余的全部土地收益②這類似于改革前的土地征收制度。在該制度下，農(nóng)民僅按照耕地的年產(chǎn)值倍數(shù)法獲得補(bǔ)償，地方政府獲取了絕大部分土地增值收益。[14]；在成都某縣的增減掛鉤項(xiàng)目中，政府通過(guò)節(jié)余指標(biāo)交易獲得11億元增值收益，扣除全部成本后，縣級(jí)政府得到近4 億元凈收益，而失去了宅基地及房屋的農(nóng)民共僅獲得2000 萬(wàn)元補(bǔ)償，僅為地方政府收益的5%[15]。因此，從保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入角度來(lái)說(shuō)，允許村集體和農(nóng)戶進(jìn)行集體建設(shè)用地整理與復(fù)墾，形成節(jié)余指標(biāo)進(jìn)入交易平臺(tái)進(jìn)行交易是節(jié)余指標(biāo)交易擴(kuò)大化的題中之義；在政府主導(dǎo)的增減掛鉤項(xiàng)目中，對(duì)農(nóng)民的安置費(fèi)用可以算作成本并按固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但在交易后扣除所有實(shí)施成本形成的凈增值收益，應(yīng)當(dāng)允許村集體和農(nóng)民公平、合理地分享一定比例（如30%）的收益，作為對(duì)其放棄建設(shè)用地權(quán)利的補(bǔ)償。因?yàn)樵鲋凳找嫘纬傻幕A(chǔ)，在于村集體和農(nóng)民放棄了其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這也是土地增值收益“公私共享”的應(yīng)有之義。