孫寶厚

(1.中國審計(jì)學(xué)會(huì)，北京 100086；2.南京審計(jì)大學(xué) 國家審計(jì)研究院，江蘇 南京 211815)

我們必須堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度。中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度是適合中國國情、具有中國特色、促進(jìn)審計(jì)事業(yè)發(fā)展、有利于發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用的審計(jì)體制機(jī)制制度體系。與此密切相關(guān)的還有一個(gè)概念，即審計(jì)模式。審計(jì)模式問題在我國社會(huì)主義審計(jì)制度建立之初，特別是從研究如何借鑒國外做法和經(jīng)驗(yàn)維度，學(xué)術(shù)界研究比較多。在當(dāng)今審計(jì)學(xué)教科書中，通常也要介紹這方面情況。為了更好地堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度，在國際交流中介紹中國方案、講好中國故事，如果還是要使用審計(jì)模式這一概念，那么我們需要加強(qiáng)對(duì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式問題的研究。

審計(jì)模式涉及許多層面問題，完全研究清楚且能夠得到更多人的認(rèn)可并非易事。如果化繁為簡(jiǎn)，最重要的無非兩點(diǎn)：一是歸誰領(lǐng)導(dǎo)，即審計(jì)機(jī)構(gòu)在黨和國家機(jī)構(gòu)中所處的位置；二是向誰報(bào)告，即審計(jì)機(jī)構(gòu)向哪些機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)成果。基于這兩點(diǎn)，本文先把結(jié)論擺在這里：新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)黨、政府、人大及人民負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的綜合審計(jì)模式，簡(jiǎn)稱為綜合審計(jì)模式或綜合模式。如此重要的問題在《黨章》《憲法》和有關(guān)法規(guī)中其實(shí)都已有明確規(guī)定。本文主要通過對(duì)這些規(guī)定的梳理，來看新時(shí)代社會(huì)主義審計(jì)模式的中國特色。

一、中國共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

《黨章》總綱中明確：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)?！蔽覈稇椃ā返谝粭l也規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！卑凑辗ɡ磉壿?，我們完全可以說，中國共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式的最大優(yōu)勢(shì)。

黨的十九大報(bào)告提出，要“改革審計(jì)管理體制”。黨的十九屆三中全會(huì)要求，“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國家事業(yè)全局的各項(xiàng)重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。明確定位為涉及黨和國家事業(yè)全局的各項(xiàng)重大工作，審計(jì)是其中之一。為了加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，決定組建中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書記擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任。隨后，按照黨中央決策部署，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委也都成立了各級(jí)地方審計(jì)委員會(huì)。從中央到地方，通過深化審計(jì)管理體制改革，已經(jīng)建立起了黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)體制。

從國外資料來看，不少外國審計(jì)機(jī)關(guān)常常標(biāo)榜自身的中立化、無黨化或非黨化，以示審計(jì)機(jī)關(guān)不在政黨領(lǐng)導(dǎo)之下。其實(shí)，就以立法模式為例，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)構(gòu)又由黨派代表組成，所謂審計(jì)機(jī)關(guān)無黨化或非黨化，無異于癡人說夢(mèng)。我們必須旗幟鮮明，堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。這是由我們國家的性質(zhì)和根本政治制度所決定的，是中國特色社會(huì)主義歷史邏輯、理論邏輯、法理邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。審計(jì)機(jī)關(guān)既是業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)又是政治機(jī)關(guān)，既是政府行政機(jī)構(gòu)又是黨的工作機(jī)關(guān)。我們必須堅(jiān)定中國審計(jì)制度自信和審計(jì)模式自信。加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是我國審計(jì)制度、審計(jì)模式的最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。

二、政府對(duì)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又是如何設(shè)置的呢？

《憲法》第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，……”“審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！薄稇椃ā返谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！边@兩條規(guī)定確立了審計(jì)機(jī)關(guān)在政府部門序列中的重要地位，同時(shí)也明確了政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理體制。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)組成部門。非常特別的是，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立哪些部門，憲法中并沒有具體規(guī)定，而唯一明確必須設(shè)立的政府部門是審計(jì)機(jī)關(guān)。這充分彰顯了審計(jì)機(jī)關(guān)崇高的憲法地位。其次，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府必須由政府首長領(lǐng)導(dǎo)。政府設(shè)立若干部門，多數(shù)由政府其他領(lǐng)導(dǎo)同志分管，唯獨(dú)明確審計(jì)機(jī)關(guān)由政府首長領(lǐng)導(dǎo)。一定意義上講，可否這樣理解：審計(jì)機(jī)關(guān)是有別于其他部門的一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)。這種特殊設(shè)置及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有利于從全局高度管理審計(jì)，以最大限度地減少考慮局部利益可能對(duì)審計(jì)造成的影響。再次，依照法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。最后，縣級(jí)以上地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制。依據(jù)《審計(jì)法》的具體規(guī)定，業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，這有利于克服僅對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)可能帶來的地方利益、本位主義等局限，從而能夠更好地排除干擾，維護(hù)中央政令暢通，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)接受本級(jí)政府首長和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，就其主要特征而言，這種體制屬于一種行政管理體制。據(jù)此有些人將這種體制劃歸為行政模式。世界各國審計(jì)模式主要包括立法、司法、行政和獨(dú)立四種，相對(duì)而言屬于行政模式的最少。數(shù)量少并不意味著一定就不好。鞋子合不合腳，自己穿著才知道，關(guān)鍵還是要看實(shí)踐及其效果。1982年，《憲法》明確要求建立審計(jì)制度，國家審計(jì)在維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。特別是黨的十八大以來，審計(jì)在促進(jìn)黨中央令行禁止、推動(dòng)全面深化改革、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面做出了重大貢獻(xiàn)。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，審計(jì)制度建立30多年來，審計(jì)所處的客觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大而深刻的變化。我國的審計(jì)管理體制在堅(jiān)持中發(fā)展，必須進(jìn)行改革。如何改革，不能生搬硬套外國的任何一種模式，而是已如上述，要立足中國實(shí)際，按照黨中央決策部署，成立中央審計(jì)委員會(huì)以及縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。在中央審計(jì)委員會(huì)中，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平同志擔(dān)任審計(jì)委員會(huì)主任，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)同志為副主任之一。在縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)中，主任、副主任的擔(dān)任情況與此完全保持一致。這就確保了將政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一于黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)之下。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)向黨、政府、人大等提交審計(jì)報(bào)告

在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)機(jī)關(guān)向哪些機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告呢？我們還是先看幾條主要規(guī)定：一是中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)之一，是審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告。二是按《審計(jì)法》第四條規(guī)定和全國人大常委會(huì)有關(guān)要求，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，以及審計(jì)工作報(bào)告中指出問題糾正情況和處理結(jié)果的報(bào)告。三是《審計(jì)法》第三十六條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。

從實(shí)際工作情況來看，基于項(xiàng)目審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)除了向被審計(jì)單位或被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部出具項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告外，還以多種方式和渠道向黨、政府、人大等機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目要同時(shí)向本級(jí)黨委及干部管理監(jiān)督部門提交審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果報(bào)告；項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重要情況要向黨委、政府或有關(guān)部門提交專項(xiàng)報(bào)告；從特定角度匯總使用若干項(xiàng)目或若干年度項(xiàng)目審計(jì)成果，向黨委、政府或有關(guān)部門提交專題報(bào)告；匯總年度審計(jì)成果，同時(shí)向本級(jí)審計(jì)委員會(huì)、本級(jí)黨委常委會(huì)提交年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況的審計(jì)報(bào)告；匯總年度審計(jì)成果，向本級(jí)政府提交年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)報(bào)告；受政府委托，向本級(jí)人大常委會(huì)提交年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告，以及審計(jì)工作報(bào)告中指出問題糾正情況和處理結(jié)果的報(bào)告；依法向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果及專項(xiàng)審計(jì)信息。此外，還要依法向有關(guān)部門移送審計(jì)查出問題或提供專項(xiàng)信息材料。

從有關(guān)規(guī)定及實(shí)際提交的審計(jì)報(bào)告情況來看，審計(jì)不僅僅限于向本級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門報(bào)告，還要向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，以至向社會(huì)公告?？梢哉f，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)黨、政府、人大及人民負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的綜合審計(jì)模式。

以上只是從最簡(jiǎn)化角度考察審計(jì)模式。如果再展開一些，至少還有四個(gè)維度需要關(guān)注。一是在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均設(shè)立有黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，討論和決定本單位的重大問題，做好干部管理等項(xiàng)工作，使黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)在本單位真正落到實(shí)處。二是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。無論哪種模式，外國審計(jì)機(jī)關(guān)通常都擁有法定的審計(jì)評(píng)價(jià)權(quán)，司法模式審計(jì)機(jī)關(guān)還有一定處理權(quán)。而中國審計(jì)擁有廣泛的法定權(quán)限，包括評(píng)價(jià)權(quán)、建議權(quán)及處理處罰權(quán)等。黨的十九屆三中全會(huì)還明確，“審計(jì)是宏觀管理部門”。在法定審計(jì)權(quán)限上，中國審計(jì)機(jī)關(guān)都超越了國外所有審計(jì)機(jī)關(guān)。三是審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的關(guān)系。黨的十九大報(bào)告指出，包括“改革審計(jì)管理體制”在內(nèi)，要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。也就是，審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中居于重要地位。在各級(jí)審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員中，另一位副主任由同級(jí)黨委常委、紀(jì)律檢查委員會(huì)書記擔(dān)任。具體到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度。在監(jiān)督實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)部門之間密切配合、協(xié)同工作。這些都表明，中國審計(jì)模式是審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督相貫通的模式。四是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。全國審計(jì)工作由審計(jì)署主管，縣級(jí)以上地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，并向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告工作。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還協(xié)助地方黨委管理下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，并對(duì)下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。這就決定了從審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，不像外國除執(zhí)行最高審計(jì)機(jī)關(guān)制定的審計(jì)準(zhǔn)則外，審計(jì)機(jī)關(guān)相互之間在其他方面基本上沒有什么關(guān)系，我國的審計(jì)模式還是一種全國審計(jì)一盤棋的模式。

綜合以上，比較全面的表述是：新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、擁有廣泛法定權(quán)限、與其他監(jiān)督相貫通、全國一盤棋的對(duì)黨、政府、人大及人民負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的綜合審計(jì)模式。

再與國外審計(jì)情況聯(lián)系起來，如果一定要用審計(jì)模式來表達(dá)，我認(rèn)為學(xué)術(shù)界通常劃分的四種審計(jì)模式，都不足以準(zhǔn)確地反映我國現(xiàn)行審計(jì)模式。國外審計(jì)模式都是先有審計(jì)機(jī)關(guān)后歸納的，不同國家審計(jì)機(jī)關(guān)之間實(shí)際也差別很大。我們不能倒過來，把我國審計(jì)機(jī)關(guān)硬性劃歸到某種模式中去，更不能以某種模式限定本身應(yīng)當(dāng)具有的特色。二十年前在一次專項(xiàng)研究中，立足于黨對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)以及在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)中均設(shè)有黨組且重大問題由黨組研究決定的實(shí)際，為使審計(jì)更具有權(quán)威性，我就建議：我國審計(jì)模式應(yīng)該明確提出是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)模式。審計(jì)發(fā)展到今天，我們更不能因循守舊、抱殘守缺，甚至食洋不化，而應(yīng)當(dāng)積極擁抱新時(shí)代、擔(dān)當(dāng)新使命、反映新現(xiàn)實(shí)、提出新見解。簡(jiǎn)單地說，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義審計(jì)模式屬于第五種審計(jì)模式，即中國特色的綜合審計(jì)模式，簡(jiǎn)稱綜合審計(jì)模式。