趙芳菲，趙龍龍

(1.曼徹斯特大學 國際發(fā)展研究所，英國 曼徹斯特 M139PL；2.中國人民大學 哲學院，北京 100086)

一、公共管理哲學問題域的界定

哲學是一種熱愛智慧、探索智慧的精神活動，致極性、時代性和前瞻性是其有別于其他運動的三個顯著特征。從哲學的發(fā)展史來看，致極性是對把握事物極限的無限追求。與事物的無限不同，極限位于事物的有限和無限之間，是兩者的邊界；無限地追求事物的極限，就是持續(xù)不斷地向事物的無限靠近，以期到達無限，從而把握事物的終極性。但實際上，這種追求事物極限的精神運動是不可能脫離所處的社會歷史背景而完全獨立存在的，所以它勢必會被打上時代的烙印。也就是說，哲學是一種具有時代特色的極限精神運動，每個時代都會在之前的基礎上孕育出帶有本時代特性的哲學。而哲學的前瞻性，正在于它可以通過認識、把握本身的時代局限和發(fā)展規(guī)律，為自身未來的發(fā)展提供預見性的啟示。

作為哲學的分支，公共管理哲學如果直接被解釋為圍繞公共管理生活展開的探索性運動[1]似乎在問題域上過于寬泛，因為與公共管理學相比，公共管理哲學更像是一門追求公共管理智慧的學問。而所謂公共管理智慧，則主要指的是隱匿于各種公共管理理論背后的，可以用來指導未來公共管理實踐的規(guī)律性存在。追求公共管理智慧，就是從思想層面剖析公共管理實踐的運行規(guī)則或指導原則。然而，因為受特定時代的限制，每個時期的公共管理智慧都不可能完全相同。因此對公共管理智慧的追求，其實就演變成總結和歸納每個時期公共管理實踐和理論的發(fā)展規(guī)律，以及對未來公共管理啟示性原則的探索與把握。

公共管理哲學歸根結底是追求、探索與把握公共管理實踐和理論的本質，而不是簡單地批判和反思所有公共生活的管理和衍變。當然，這并不是意味著公共管理哲學不關注公共生活，恰恰相反，公共管理哲學的研究正是立足于此，但卻不止于此。透過觀察公共生活，公共管理哲學立志深入探索和挖掘隱藏于公共生活表象之下的，諸如宗旨、價值觀等更為本質的精神內核。

目前，學界對公共管理哲學的研究尚處于起步階段，研究內容和方法等尚有諸多亟待完善之處。例如，絕大部分研究者一致認為公共管理哲學具備批判和反思兩大功能，然而對公共管理哲學“圍繞哪些問題進行批判，怎么批判”以及“針對什么問題展開反思，如何反思”等卻存在諸多爭議。雖然公共管理哲學的研究成果并不直接對公共生活產生影響，也不直接指導公共管理實踐的開展，但公共管理哲學的研究植根于對公共生活的探索，通過對公共管理實踐、公共管理理論及兩者相互關系的基本前提的批判與反思，來形成完善公共管理理論、優(yōu)化公共管理實踐的啟示性改造，從而間接地影響公共生活。用哲學的方法去總結公共管理的發(fā)展原則，用間接的方法去影響公共管理的發(fā)展走向，正是公共管理哲學所主要關注的兩大問題域。

此外，由于公共管理理論的本質都隱藏在公共活動及其管理的發(fā)展史中，對其探究所要面臨的難度和挑戰(zhàn)比較大。因此，為了更科學、更準確地發(fā)掘各時期公共管理理論的實質和規(guī)律性存在，就需要將公共管理理論的發(fā)展路線進行梳理。通過批判和反思的方法，審視其中蘊含的價值觀、重要問題和規(guī)律性存在，才是眾多公共管理哲學研究道路中最為直接、有效的一條。

二、公共管理哲學問題域中關于公共管理價值觀的反思

作為一種新的社會治理模式，公共管理的誕生是為了有效解決公共行政中出現的一系列問題，更好地迎接因生存環(huán)境轉變所產生的新挑戰(zhàn)[2]。隨著社會向前演進，維護公共利益、實現公共福祉成為公共管理的核心訴求和主流價值觀[3]2。因此，探究不同的公共管理理論對實現社會公共福祉的貢獻程度，就自然而然地成為公共管理哲學研究者們面臨的一個主要問題。

雖然，公共管理學的研究者們已經將之前各階段出現的公共管理理論做了比較全面的梳理，但是卻并未對其進行本質性的發(fā)掘。因為公共管理學的主要任務在于研究公共服務的供給內容、方式、途徑以及如何更好地服務公眾[3]18，而非對以往公共管理理論的宗旨或價值觀展開溯源性的追查。然而，只有清晰地把握了以往公共管理理論的宗旨或價值觀，才能更好地為達成公共管理的終極目的服務。換言之，于公共管理哲學的研究而言，揭示各個歷史時期公共管理理論的宗旨或價值觀及其背后的規(guī)律性存在，具有不可取代的必然性和較為重要的理論價值。因為通過比較，可以找出不同歷史時期公共管理實踐和理論的實質與公共管理的終極目的之間存在的差距，并發(fā)掘出隱藏在各個時期公共管理實踐和理論的終極目的背后的規(guī)律性存在，進而才有可能為公共福祉和公共利益在下一階段的實現與維護開辟出一條新的道路。

實踐是理論的基礎，理論對實踐有反作用。公共管理理論研究不能脫離對公共管理實踐活動的關注和審視，同樣地，公共管理實踐活動的有序開展有賴于科學的公共管理理論的指導。從終極層面來看，無論是公共管理理論的研究，還是公共管理實踐的開展，都是為了維護公共利益、實現公共福祉[4]。當然這也是公共管理和公共管理哲學一直努力想實現的終極目標，只不過公共管理是借助公共部門、公務人員、公共政策等方式，十分直接地呈現其意圖。相比之下，公共管理哲學則是通過探究公共管理實踐和理論的指導性原則或啟示的途徑，頗為間接地實現自身的價值。

誠然，預測公共管理實踐和理論的指導性原則或啟示會在下一步或者更遠的未來以何種方式呈現，對公共管理哲學而言是一項十分艱巨的任務。但是研究者們可以借助對公共管理哲學問題域中公共價值觀的探究，來把握隱匿于公共管理實踐和理論的實質之中的規(guī)律性存在，進而為推動公共管理哲學的長足發(fā)展，也為探索其問題域中“已知的未知”和“未知的未知”提供預見性、啟發(fā)性的指導。

三、公共管理哲學問題域中重要問題的歷史演進與反思

對不同時期的公共管理實踐和理論展開深入的批判與反思，是為了更科學、合理地把握其本質。所謂的批判和反思，并不是簡單地總結、歸納公共管理實踐和理論的演變歷程，而是透過對不同時期公共管理實踐與理論實質表現形式的剖析，判斷其對發(fā)掘“規(guī)律性存在”和實現公共管理終極目標的貢獻程度。作為一門年輕的部門哲學，公共管理哲學與其他哲學研究最大的區(qū)別在于研究對象。公共管理哲學的主要研究對象是公共管理理論，它是采用哲學方法對公共管理理論進行的理論研究。

對公共管理理論的遠景目標和公共福祉的實現層次兩者的探究，一直都是公共管理哲學問題域中兩大重要問題。西方公共管理時代的開始是以新公共管理理論的出現為標志，而新公共管理理論的出現則是試圖化解由公共行政帶來的一系列管理危機。據此，可以將公共管理哲學的研究大致劃分為以下三個主要階段。第一，新公共管理理論研究階段，從政府、社會、市場三者關系的調整和管理體制改革的探索入手，將公共福祉的實現聚焦于社會自治的達成[5]；第二，新公共服務理論研究階段，以強調公民權利的尊重、公共利益的維護和政府角色的重新定位為顯著特征，通過強調公共服務的性質來追求公共福祉[6]；第三，善治理論研究階段，從治理主體、目的、方式和結果等多個維度，對政府治理的最高境界——善治給出描述，認為達到善治就相當于實現了公共福祉[7]。

此外，公共管理哲學問題域中還存在著對“已知的未知”和“未知的未知”的探索問題，即公共管理哲學在發(fā)展過程中，如何通過對公共管理實踐和理論蘊含的規(guī)律性存在和指導性原則的研究，來進一步解決當下公共管理生活中所遭遇的現實難題和理論困境。于現在而言，公共管理所面臨的障礙是已知的，但是從根本上解決目前麻煩的方法或策略尚未可知；隨著時代步伐不斷向前邁進，公共管理在未來的發(fā)展過程中會處于何種境地尚不可知，至于在這種境地中公共管理將如何自處才能實現再次發(fā)展，也是個充滿不確定性的謎團。當然，這并不等同于在實現公共管理終極目標的道路上，公共管理哲學對公共管理發(fā)展原則、發(fā)展方向的研究始終會處于一種玄妙莫測的狀態(tài)。因為它可以在總結之前公共管理規(guī)律和原則的基礎上，結合具體的現實情況，深入地分析目前公共管理中存在的問題，并在未來的發(fā)展變局中憑借規(guī)律性信條為公共管理發(fā)展原則、發(fā)展方向的研究開辟新路、開創(chuàng)新局。

在未來，評判公共管理發(fā)展原則和方向研究的好壞，是擺在公共管理哲學研究者們面前的一道難題。因為評價標準的設定直接關系到對公共管理實踐和理論的本質的把握，并且會對公共管理終極目標的實現產生十分關鍵的影響。絕大部分公共管理活動都是圍繞實現公共管理的終極目標展開的，當然不排除在個別情況下會存在兩者相背離的現象，但畢竟是極少數，而且這些極少數會很快地被以實現公共福祉為己任的主流理論家和實踐者發(fā)現、批駁、排斥。而他們權衡的準則莫過于“是否有助于實現公共福祉”。雖然研究者們對公共福祉達成的理解存在差別，但可以肯定的是：絕大部分研究者都已經在公共生活的研究中心照不宣地形成了有關“公共利益維護”的基本共識。所以，于目前而言，厘清與界定公共利益、公共福祉之概念也是公共管理哲學問題域中不容忽視的一個問題。

四、未來公共管理實踐和理論的指導性原則

公共管理是在公共行政基礎上發(fā)展起來的一種新型的管理模式，它與公共行政在管理主體、管理客體、管理目標、管理手段和管理思想等方面存在著顯著差異。公共管理的發(fā)展經歷過新公共管理、新公共服務、善治三個不同的時期。在新公共管理時期，公共管理實踐的行動指南以追求“經濟、效益、效率”為主，通過調整政府職能、突出市場導向、采用分權管理、引入競爭機制、控制績效目標、鼓勵公民參與等一系列具體措施，來嘗試解決傳統(tǒng)行政模式的失效問題[8]。新公共管理理論則是以“掌舵”和“企業(yè)家”為顯著特色[9]，強調政府的主要職能是“掌舵”而非“劃槳”，認為政府應當向“企業(yè)家”學習管理，適當地在公共管理中引入私營部門成功的管理經驗和手段，這在很大程度上對政府、社會與市場三者新關系格局的構建以及行政權力腐化傾向的預防均產生了較為深刻的積極影響[10]。

然而，當公共管理進入新公共服務時期后，新公共服務理論將政府的職能重新界定為“服務”，而非“掌舵”；反對政府向“企業(yè)家”學習，認為政府在公共管理中所扮演的角色只是“參與者”，而非“公共資源和公共組織的所有者”[11]。在新公共服務時期，“公平”是所有公共管理實踐追求的目標和行動的準則，而所謂“公平”指的是對每個公民個人權利的尊重及個人利益的維護和保障。雖然在實踐操作層面過分強調民主價值很有可能會導致效率低下、操作困難等問題，但是從理論層面上為政府改革提供了一個相對明確的方向，即打造透明政府和服務型政府[12]。

為了實現合理有效的社會資源配置，最大程度降低因市場失靈和政府失靈產生的消極影響，妥善解決政府的治理危機，善治理論應運而生[13]。善治理論將“公正、法治”的實現視為所有公共管理實踐的最終目標，把“協(xié)同治理”“依法治理”看作促進公共利益最大化的可為之路，從司法獨立、公正管理、信息公開等不同角度對解決“治理失效”問題提供了有益的參考[14]。雖然善治是理論上最佳的一種治理方式，但在實際運行過程中仍不可避免地在執(zhí)行等方面存在一些亟待解決的難題。

總的來看，公共管理實踐是公共管理理論產生的前提和發(fā)展的基礎，公共管理理論對公共管理實踐有反作用?？茖W的公共管理理論能夠促進公共管理實踐的發(fā)展、指導公共管理實踐的運行，反之則會阻礙、破壞公共管理實踐的有序開展。無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，抑或是善治理論，在誕生的初期都會在很大程度上促進公共管理實踐困境的突破，但是隨著社會歷史的演進和科學技術的發(fā)展，它們又會逐漸因不能解決公共管理實踐中所遇到的新問題，而被更新的理論或觀念所取代[15]。因此，公共管理實踐是檢驗公共管理理論好壞的最佳標準，研究公共管理理論及其背后的規(guī)律性存在必須立足公共管理實踐。

于公共管理哲學的研究而言，探索位于公共管理實踐和理論的本質層面上的規(guī)律性存在，就是為未來公共管理的發(fā)展在歷史與現實兩個維度尋找指導性原則?？v觀公共管理的三個發(fā)展時期不難看出，公平、公正、民主、法治是指引政府職能重塑、公共利益維護、公共福祉實現的四大關鍵法則。

五、結論

總之，公共管理哲學是對公共管理問題的哲學反思，也是對公共管理智慧的極致追求。雖然公共管理哲學的研究不太可能會直接產生提高公共管理績效和提升公共服務品質的顯著影響，但是其研究成果一定會對未來公共管理實踐的改進和公共管理理論的完善提供具有啟示性和預見性的精神引導。

隨著公共管理不斷向前發(fā)展，由各時期公共管理價值觀引發(fā)的批判與反思，對公共管理實踐和理論在不同歷史時期的本質展開的討論，以及關于公共管理指導性原則中的規(guī)律性存在的探索，都必將逐漸成為公共管理哲學討論的焦點。而經過周密翔實地論證后得出的普遍共識也必然會對未來公共管理實踐和公共管理理論的繁榮發(fā)展提供強大的智力支持和精神動力。