胡世文

（中共國(guó)家稅務(wù)總局黨校，江蘇 揚(yáng)州 225007）

黨的十八大以來(lái)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題，并演化為干部管理領(lǐng)域的熱門話題。從國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀來(lái)看，該議題的研究在學(xué)科屬性、內(nèi)容指向、理論支撐層面凸顯出強(qiáng)烈的時(shí)代性。然而，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程？呈現(xiàn)哪些主要的研究論域？未來(lái)研究的發(fā)展趨勢(shì)是什么？上述問(wèn)題，當(dāng)前學(xué)界還較少給予深入系統(tǒng)研究。因此，本文嘗試對(duì)CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)2013至2020年間有關(guān)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的433篇文獻(xiàn)進(jìn)行內(nèi)容分析①本研究以中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)（CNKI）為數(shù)據(jù)來(lái)源，并選中“哲學(xué)與人文科學(xué)”“社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯”“社會(huì)科學(xué)Ⅱ輯”“經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)”4個(gè)文獻(xiàn)分類目錄，以“容錯(cuò)機(jī)制”或“糾錯(cuò)機(jī)制”為主題詞對(duì)2013至2020年間的全部期刊進(jìn)行檢索，檢索日期為2021年8月10日，共檢索到干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究文獻(xiàn)796篇。根據(jù)研究需要，對(duì)全部文獻(xiàn)中的重復(fù)文獻(xiàn)、與主題無(wú)關(guān)文獻(xiàn)以及通訊報(bào)道等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)篩選，最終得到容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的有效文獻(xiàn)共433篇。，探究該議題的演進(jìn)歷程、主要論域及其發(fā)展趨向，以期為干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的進(jìn)一步理論研究和實(shí)踐探索提供一些基礎(chǔ)資料和學(xué)術(shù)參考。

一、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的演進(jìn)歷程

通過(guò)對(duì)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)文量分布和演化熱點(diǎn)的細(xì)致考察，有助于從整體上把握該議題的演進(jìn)歷程和動(dòng)態(tài)發(fā)展。

（一）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)文量分布

如圖1所示，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)文量從整體上呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在2013至2015年間，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)文量明顯較少，分別僅有7篇、8篇和5篇。然而，該議題的發(fā)文量從2016年開(kāi)始迅速攀升，2016年和2017年分別躍升至62篇和94篇，2018年則達(dá)到頂峰，發(fā)文量高達(dá)104篇。事實(shí)上，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)文量曲線與中央倡導(dǎo)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的政策軌跡是密切相關(guān)的，該研究呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策驅(qū)動(dòng)特征。如隨著2012年11月黨的十八大報(bào)告提出要“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”[1]以及2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要“鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤”[2]以來(lái)，容錯(cuò)糾錯(cuò)議題逐漸進(jìn)入研究者們的視野，相關(guān)文獻(xiàn)也相應(yīng)少量出現(xiàn)。尤其是伴隨著2016年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確提及“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁”[3]和同年10月黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)再次明確提出“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”[4]等要求，構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策倡議由政府層面拓展到政黨層面，成為全黨全國(guó)的共識(shí)，這也促使2016至2017年的相關(guān)研究文獻(xiàn)數(shù)量隨之激增。此后，上述政策倡議在2017年10月黨的十九大報(bào)告中被繼續(xù)提及與闡述，且2018年5月中央辦公廳又專門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用情形、實(shí)施原則、判定標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容做出具體規(guī)定[5]，進(jìn)而推動(dòng)該研究的發(fā)文量在2018年進(jìn)一步增長(zhǎng)。

圖1 干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究文獻(xiàn)數(shù)量的年代分布

（二）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的熱點(diǎn)演化

從整體上看，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的深入研究肇始于學(xué)界對(duì)決策問(wèn)責(zé)機(jī)制與糾錯(cuò)制度的關(guān)注，且在對(duì)糾錯(cuò)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制分別探討的基礎(chǔ)上開(kāi)始形成對(duì)該議題的整體性研究。同時(shí)，全面從嚴(yán)治黨語(yǔ)境下的監(jiān)督問(wèn)責(zé)與全面深化改革語(yǔ)境下的激勵(lì)創(chuàng)新始終是該研究議題的背景和底色。

決策問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)入研究視野。黨的十八大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)對(duì)干部決策問(wèn)責(zé)機(jī)制和糾錯(cuò)制度的建設(shè)，學(xué)界隨即在2013年圍繞該議題開(kāi)展相應(yīng)研究工作。如有的研究者從行政法學(xué)角度探討了決策問(wèn)責(zé)制的基本內(nèi)涵以及構(gòu)建該機(jī)制的必要性、可能障礙與解決路徑[6]。有的研究者則從宏觀層面剖析了決策問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)所面臨的決策主體高度集權(quán)、決策程序不夠完善以及外部環(huán)境制約制度實(shí)施等三方面的體制背景[7]。還有的研究者基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角提出決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制的完善路徑[8]。

容錯(cuò)機(jī)制出場(chǎng)并應(yīng)用于國(guó)企改革中。隨著“寬容改革失誤”的提法首次出現(xiàn)在2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定中，“容錯(cuò)機(jī)制”這一概念開(kāi)始零星出現(xiàn)在后續(xù)的研究文獻(xiàn)中，并逐漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)。此外，基于上海、江蘇等地出臺(tái)的國(guó)企改革意見(jiàn)中明確提出要探索構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的政策主張，國(guó)企改革領(lǐng)域容錯(cuò)機(jī)制的探索構(gòu)建隨即成為熱門議題。如有的研究者提出從建立決策監(jiān)督機(jī)制、動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制四個(gè)方面構(gòu)建國(guó)企改革容錯(cuò)機(jī)制[9]。

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制逐步確立并蓬勃發(fā)展。2015年10月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在部分省市負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上第一次明確提出“用合理的‘容錯(cuò)機(jī)制’和完善的激勵(lì)機(jī)制，使創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的活力不斷涌現(xiàn)”[10]。上述表態(tài)既表明了中央對(duì)地方層面有關(guān)容錯(cuò)探索實(shí)踐的認(rèn)可支持，又顯示了中央意欲將“寬容改革失誤”的理念倡導(dǎo)提升為容錯(cuò)機(jī)制的正式制度構(gòu)建。此后，完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策主張?jiān)?016年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中被進(jìn)一步提及?？傊?，在文字表述上，先前的“容錯(cuò)機(jī)制”深化為“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”；在價(jià)值意義上，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制則由局部探索上升為全國(guó)共識(shí)。研究者們也圍繞著容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制議題進(jìn)行了整體性探討，相關(guān)研究文獻(xiàn)數(shù)量從2016年開(kāi)始隨之攀升，“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”“容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制”“正向激勵(lì)”“干事創(chuàng)業(yè)”等詞匯成為干部管理領(lǐng)域的熱門話語(yǔ)。

二、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的主要論域

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的內(nèi)容分析，當(dāng)前干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究主要聚焦于五個(gè)論域，即干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的出場(chǎng)背景、理論支撐、基本內(nèi)涵、實(shí)踐困境以及優(yōu)化路徑等。這些論域基本涵蓋了當(dāng)下干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的知識(shí)框架。

（一）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的出場(chǎng)背景

從整體上看，研究者們主要從兩個(gè)方面證成了干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的出場(chǎng)背景。一是在于激發(fā)廣大干部投身改革創(chuàng)新實(shí)踐的熱情，持續(xù)推進(jìn)全面深化改革進(jìn)程。如該機(jī)制有助于激勵(lì)和保護(hù)那些改革創(chuàng)新和履職盡責(zé)官員們的積極性，為改革創(chuàng)新提供動(dòng)力，避免有為干部動(dòng)輒問(wèn)責(zé)[11]。同時(shí)，能夠通過(guò)營(yíng)造擔(dān)當(dāng)作為的安全感、公平感和激勵(lì)感實(shí)現(xiàn)對(duì)干部為政心理的正向調(diào)節(jié)[12]。二是意在治理部分干部畏難避責(zé)、為官不為難題，縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨步伐。如創(chuàng)建該機(jī)制在于消除黨員干部因顧忌失誤問(wèn)責(zé)而不愿擔(dān)當(dāng)作為的疑慮心理[13]，并將其視為治理官員慵政懶政怠政、不作為慢作為等病態(tài)的政治改革試驗(yàn)[14]。

（二）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的理論支撐

任何一項(xiàng)制度構(gòu)建均需要相應(yīng)的理論基礎(chǔ)作支撐，當(dāng)前研究者們主要從馬克思主義認(rèn)識(shí)論、有限理性理論、寬容理論以及權(quán)力理性理論四個(gè)方面證成容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制出場(chǎng)的理論依據(jù)。其中，在馬克思主義認(rèn)識(shí)論方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的提出是馬克思主義認(rèn)識(shí)論在中國(guó)改革發(fā)展實(shí)踐中的具體應(yīng)用[15]，其凸顯出人們對(duì)事物自身發(fā)展曲折性和事物發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)曲折性的尊重[13]。在有限理性理論方面，承認(rèn)人的認(rèn)知局限和集體決策可能存在錯(cuò)誤既是對(duì)人類理性認(rèn)知存在局限常識(shí)的基本遵從，又是設(shè)計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的前提預(yù)設(shè)[16]。在寬容理論方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是寬容理念在政治領(lǐng)域中的具體運(yùn)用，從而有利于實(shí)現(xiàn)政治、社會(huì)和人類三種秩序間的和諧共生[16]。在權(quán)力理性理論方面，權(quán)力不斷增長(zhǎng)的社會(huì)性決定了失誤的可能性和容錯(cuò)的必要性，而權(quán)力不斷彰顯的公共性也解釋了失誤的可能性和容錯(cuò)的必要性[17]。

（三）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本內(nèi)涵

作為一個(gè)新興的且頗具中國(guó)特色的政治話語(yǔ)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本內(nèi)涵引致研究者們廣泛探討。如有研究者認(rèn)為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是指“當(dāng)政府官員因改革創(chuàng)新或行政有為而出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)時(shí)，政府系統(tǒng)要有容受和糾正過(guò)錯(cuò)的制度機(jī)制?！盵11]在此，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用場(chǎng)景既包含官員在改革創(chuàng)新中的積極探索行為，又包含其在日常工作中的履職盡責(zé)行為。還有研究者將其界定為“黨政機(jī)關(guān)及其工作人員在改革創(chuàng)新過(guò)程中未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差失誤，但符合法律法規(guī)和政策，未謀取私利，無(wú)主觀故意，且及時(shí)糾錯(cuò)糾正，可免除相關(guān)責(zé)任或從輕、減輕處理的一種機(jī)制?！盵18]該界定在強(qiáng)調(diào)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)適用于改革創(chuàng)新的特定場(chǎng)景的同時(shí)，又明確了容錯(cuò)免責(zé)或減責(zé)的前置條件。

基于上述研究者的闡釋，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)至少包含容錯(cuò)糾錯(cuò)的主體、對(duì)象、適用情形、運(yùn)行程序以及結(jié)果應(yīng)用等五個(gè)要素。尤其是作為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的核心要素，容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用情形，也即何錯(cuò)可容可糾成為當(dāng)前研究者們所關(guān)注的重點(diǎn)議題。一方面，學(xué)界在容錯(cuò)糾錯(cuò)的基本范圍問(wèn)題上存在較大爭(zhēng)論。如有的研究者認(rèn)為官員因改革創(chuàng)新失敗而承擔(dān)的行政、政治和道義責(zé)任可以依據(jù)具體情形合理容錯(cuò)免責(zé)，而法律責(zé)任則不應(yīng)容錯(cuò)免責(zé)[19]，也即容錯(cuò)的范圍可以包含“行政容錯(cuò)”“政治容錯(cuò)”和“道德容錯(cuò)”。然而，有的研究者則明確指出所容之錯(cuò)應(yīng)該是與“行政問(wèn)責(zé)”相關(guān)的“權(quán)力出錯(cuò)”現(xiàn)象，僅限于“行政容錯(cuò)”的范圍內(nèi)[20]。另一方面，研究者們?cè)谌蒎e(cuò)糾錯(cuò)的具體條件上提出多種識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。如“四要素說(shuō)”，即行為動(dòng)機(jī)是否出于公共利益、決策程序是否科學(xué)民主、社會(huì)影響是否可以彌補(bǔ)以及主導(dǎo)因素是否不可抗拒[21]。再如“五看說(shuō)”，即一看初衷，原因是主觀故意還是為了人民利益；二看法治，即是否在政策和法律法規(guī)范圍內(nèi)；三看程序，決策程序是否合理合法；四看后果，損失是否嚴(yán)重是否可挽回；五看處置，措施應(yīng)對(duì)是否及時(shí)得力[22]。實(shí)際上，無(wú)論是“四要素說(shuō)”，還是“五看說(shuō)”，均是從行為動(dòng)機(jī)、行為過(guò)程和行為結(jié)果三個(gè)條件來(lái)綜合研判何錯(cuò)可容可糾。

（四）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐困境

1.缺乏兼容性的容錯(cuò)問(wèn)責(zé)制度體系

從應(yīng)然層面看，問(wèn)責(zé)制度和容錯(cuò)機(jī)制間的關(guān)系本是相輔相成、協(xié)調(diào)共生的。然而，由于當(dāng)前容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)制度體系的兼容性不足，導(dǎo)致兩種機(jī)制在實(shí)然層面存在相互沖突、協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生較大制度張力，消解制度效能發(fā)揮。

一是容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的功能定位和運(yùn)行邏輯明顯不同。如容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮著先在的肯定性激勵(lì)作用以提升權(quán)力運(yùn)行效能，而問(wèn)責(zé)機(jī)制則發(fā)揮著后在的否定性約束作用以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，兩種機(jī)制在功能定位上存在一定程度的悖論[16]。在此情境下，容錯(cuò)和問(wèn)責(zé)兩種制度單元?jiǎng)t遵循著不同的運(yùn)行邏輯：按照容錯(cuò)邏輯，官員的改革創(chuàng)新失敗行為應(yīng)予以免責(zé)或減責(zé)，而按照問(wèn)責(zé)邏輯，上述行為則應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任[23]。至此，出現(xiàn)了研究者們所擔(dān)憂的一種行為既適用于問(wèn)責(zé)制度又適用于容錯(cuò)機(jī)制的吊詭畫(huà)面，從而造成制度棚架、相互抵牾，導(dǎo)致激勵(lì)與懲戒二律背反的兩難困境[24]。

二是容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)制度的完備性和權(quán)威性存在顯著差異。在制度的完備性方面，問(wèn)責(zé)制度的完善程度明顯高于容錯(cuò)機(jī)制。正如有研究者所指出的，近些年中央已頒布一系列問(wèn)責(zé)方面的黨內(nèi)法規(guī)以加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度體系建設(shè)，與此形成對(duì)比的是，中央層面目前尚未制定全國(guó)性的干部容錯(cuò)政策文本，且相關(guān)政策規(guī)定僅停留在地方層面的探索實(shí)踐中[21]。且容錯(cuò)制度體系的內(nèi)在耗散和沖突則進(jìn)一步損害了該機(jī)制的完備性[25]。在制度的權(quán)威性方面，問(wèn)責(zé)制度的權(quán)威性也明顯大于容錯(cuò)機(jī)制。由于我國(guó)問(wèn)責(zé)制度經(jīng)過(guò)多年建設(shè)已臻于成熟，“有權(quán)必有責(zé)、責(zé)隨職走”等觀念也深入人心，因此容錯(cuò)機(jī)制執(zhí)行的權(quán)威性不及問(wèn)責(zé)制[26]。此外，容錯(cuò)和問(wèn)責(zé)各自所依據(jù)的規(guī)范性文件本身的權(quán)威性不同，加之容錯(cuò)免責(zé)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)間的邊界尚未厘清，因此較為容易出現(xiàn)兩類規(guī)范性文件在適應(yīng)和銜接中的矛盾沖突。如監(jiān)督問(wèn)責(zé)所依據(jù)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)屬于宏觀意義上的全國(guó)性上位規(guī)范，具有普適性，而當(dāng)前的容錯(cuò)免責(zé)所依據(jù)的往往是微觀意義上的地域性下位規(guī)范，具有地域性。當(dāng)同一事項(xiàng)在同時(shí)適用于兩種規(guī)范時(shí)，則出現(xiàn)上位法和下位法之間的沖突[24]。尤其是當(dāng)下位法的容錯(cuò)免責(zé)條款凌駕于上位法的問(wèn)責(zé)追責(zé)規(guī)定時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性則不可避免受到損害[27]。

2.缺乏精細(xì)化的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本

由于中央層面尚未制定全國(guó)統(tǒng)一的容錯(cuò)糾錯(cuò)法律法規(guī)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)際上處于地方層面各自為政的探索試驗(yàn)中，各地容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本在寬嚴(yán)尺度、粗細(xì)表述、詳略程度等方面標(biāo)準(zhǔn)不一，降低了制度文本的精細(xì)化水平，從而影響到制度的執(zhí)行和落地。

一是容錯(cuò)文本的同質(zhì)化突出。在理想狀態(tài)下，各地應(yīng)在充分把握本地歷史文化傳統(tǒng)、改革發(fā)展任務(wù)以及干部真實(shí)關(guān)切的基礎(chǔ)上構(gòu)建契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的容錯(cuò)制度文本。然而，在現(xiàn)實(shí)情況下，當(dāng)前各地容錯(cuò)文本的同質(zhì)化現(xiàn)象突出，地域特色明顯不足。如有些地方制定的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法并未切實(shí)觀照本地改革發(fā)展實(shí)際和干部隊(duì)伍現(xiàn)狀，政策規(guī)定的政治宣誓意味有余，而實(shí)踐操作功能不足[28]。有些地方則在執(zhí)行中央政策、借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)時(shí)出現(xiàn)照搬照抄現(xiàn)象，容錯(cuò)機(jī)制的準(zhǔn)備實(shí)踐、調(diào)研和論證工作不扎實(shí)，未能充分彰顯地方特色，導(dǎo)致中央推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)地方政府創(chuàng)新的意圖落空[26]。

二是容錯(cuò)邊界的清晰化不足。清晰的容錯(cuò)邊界能夠精準(zhǔn)地厘定可容之錯(cuò)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，提升容錯(cuò)機(jī)制在“何錯(cuò)可容”識(shí)別上的全面性和一致性。然而，當(dāng)前容錯(cuò)邊界的清晰化程度明顯不足，導(dǎo)致容錯(cuò)的內(nèi)容和尺度較為模糊，進(jìn)而影響容錯(cuò)制度效能發(fā)揮。如有研究者指出，由于各地尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)容錯(cuò)前提和特定情形的精準(zhǔn)化界定，因此可能會(huì)引致容錯(cuò)適用條件和范圍的寬松化和擴(kuò)大化[29]。此外，盡管有些地方嘗試采取“要素規(guī)定法”或“清單列舉法”推進(jìn)容錯(cuò)免責(zé)條件和情形的清晰化，然而上述舉措仍以定性描述為主，既難以做到完全統(tǒng)一，又不足以涵蓋所有實(shí)際，降低容錯(cuò)文本的可操作性[27]。

三是容錯(cuò)程序的完備性不夠。規(guī)范完備的容錯(cuò)程序有助于提升容錯(cuò)制度的執(zhí)行力和公信力。然而，當(dāng)前各地容錯(cuò)制度文本中容錯(cuò)程序規(guī)定的完備性普遍不夠，制約著容錯(cuò)機(jī)制效能的正常發(fā)揮。首先，容錯(cuò)程序的具體條款不充分。如地方容錯(cuò)政策文本中有關(guān)容錯(cuò)免責(zé)運(yùn)行程序的具體條款明顯較少，內(nèi)容不足，進(jìn)而阻礙實(shí)體規(guī)范落實(shí)[30]。其次，容錯(cuò)認(rèn)定的責(zé)任主體不明晰。盡管紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門通常被視為容錯(cuò)判定主體，但尚未有權(quán)威的制度文本和明確統(tǒng)一的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)構(gòu)，容錯(cuò)認(rèn)定的主體結(jié)構(gòu)仍存在模糊性和不確定性。且當(dāng)前的容錯(cuò)認(rèn)定仍屬于體制內(nèi)主體的精英式審查，沒(méi)有吸納專家學(xué)者、社會(huì)公眾等社會(huì)力量參加，缺乏必要的民主性和公開(kāi)性[27]。最后，容錯(cuò)程序的配套機(jī)制不完善。如當(dāng)前容錯(cuò)程序還缺乏認(rèn)定權(quán)力腐敗的預(yù)防機(jī)制以及對(duì)改革創(chuàng)新失誤者的澄清保護(hù)和負(fù)面影響消除機(jī)制等[23]。

四是容錯(cuò)與糾錯(cuò)的關(guān)系失調(diào)。從字面上看，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)同時(shí)包含容錯(cuò)機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制兩部分內(nèi)容，因此各地出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本也應(yīng)同時(shí)涵蓋容錯(cuò)和糾錯(cuò)條款。然而，當(dāng)前各地容錯(cuò)糾錯(cuò)文本卻呈現(xiàn)出對(duì)容錯(cuò)機(jī)制關(guān)注較多，對(duì)糾錯(cuò)機(jī)制重視不夠的關(guān)系失調(diào)現(xiàn)象。如縱觀各地制定的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本，除少數(shù)文本涉及糾錯(cuò)條款外，其余大多數(shù)只規(guī)定容錯(cuò)內(nèi)容，由此引致兩者內(nèi)容不平衡[28]。其結(jié)果是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)“容錯(cuò)易、糾錯(cuò)難”和“重容錯(cuò)，輕糾錯(cuò)”現(xiàn)象，最終導(dǎo)致干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制面臨實(shí)施環(huán)境挑戰(zhàn)[31]。

3.缺乏包容性的容錯(cuò)免責(zé)制度環(huán)境

任何一項(xiàng)制度都不可能存在于真空之中，其有效運(yùn)行需要良好的外部環(huán)境為支撐。同理，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)行也需要包容性的容錯(cuò)免責(zé)制度環(huán)境為保障。然而，當(dāng)前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐中則較為缺乏相適應(yīng)的包容性社會(huì)輿論氛圍和組織文化氛圍等制度環(huán)境，從而妨礙容錯(cuò)糾錯(cuò)制度的真正落地和執(zhí)行。

一是缺乏包容性的社會(huì)輿論氛圍。包容性社會(huì)輿論氛圍的缺乏意味著民眾對(duì)干部在改革創(chuàng)新和履職盡責(zé)中所出現(xiàn)的失誤缺乏足夠的寬容，干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制在運(yùn)行中缺乏相應(yīng)的民意基礎(chǔ)，甚至被誤認(rèn)為是對(duì)犯錯(cuò)官員的權(quán)力救贖和腐敗庇護(hù)。如有學(xué)者指出，全社會(huì)容錯(cuò)氛圍的稀缺與部分民眾的非理性仇官心態(tài)極有可能引致有些群眾對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的誤解和反對(duì)，甚至削弱人民對(duì)黨和政府的信任[32]。同時(shí)，作為利益損失的主要承擔(dān)者，社會(huì)公眾通常對(duì)產(chǎn)生決策失誤官員的容忍度較低，并制造輿論壓力倒逼組織問(wèn)責(zé)，制約容錯(cuò)政治文化形成[26]。此外，即使給予犯錯(cuò)官員以容錯(cuò)免責(zé)處理，但社會(huì)公眾在慣性思維影響下仍有可能以“問(wèn)題干部”或“免責(zé)干部”的印象和偏見(jiàn)來(lái)看待這些改革創(chuàng)新者，進(jìn)而妨礙容錯(cuò)社會(huì)輿論氛圍的真正營(yíng)造[33]。

二是缺乏包容性的組織文化氛圍。包容性組織文化氛圍的缺乏意味著科層組織內(nèi)部對(duì)干部改革創(chuàng)新中的失誤行為缺乏一定包容，且上下級(jí)之間對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的制度使命和具體運(yùn)行缺乏精準(zhǔn)把握，甚至對(duì)其功效發(fā)揮存在某種程度的疑慮和擔(dān)憂。首先，上級(jí)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制心存疑慮。如有些“一把手”擔(dān)當(dāng)精神不夠，顧慮自己給下級(jí)的容錯(cuò)免責(zé)可能存在替別人埋單擔(dān)責(zé)的潛在風(fēng)險(xiǎn)[34]。還有些地方為平息社會(huì)輿論而簡(jiǎn)單問(wèn)責(zé)干部，導(dǎo)致一些本可以容錯(cuò)免責(zé)的干部存在被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)[35]。其次，上級(jí)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制把握不夠。如部分領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H將構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制視為政治任務(wù)，對(duì)其戰(zhàn)略定位和創(chuàng)新任務(wù)的認(rèn)識(shí)不清晰，導(dǎo)致制度落實(shí)期間難以形成良好的組織文化氛圍[26]。最后，下級(jí)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制期待不高。如部分干部對(duì)全面從嚴(yán)治黨背景下的容錯(cuò)免責(zé)的制度期待并不高，還存在著申請(qǐng)免責(zé)未必就能真正免責(zé)以及即使免責(zé)將來(lái)也極有可能成為個(gè)人政治前程污點(diǎn)的疑慮[32]。

（五）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)化路徑

與上述干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐困境相對(duì)應(yīng)，研究者們主要從構(gòu)建兼容性的容錯(cuò)問(wèn)責(zé)制度體系、制定精細(xì)化的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本以及營(yíng)造包容性的容錯(cuò)免責(zé)制度環(huán)境三個(gè)方面提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一是構(gòu)建兼容性的容錯(cuò)問(wèn)責(zé)制度體系。一方面，頒布中央層面的容錯(cuò)免責(zé)法律法規(guī)，提升容錯(cuò)免責(zé)制度的完備性和權(quán)威性。如在中央層面出臺(tái)《黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)條例》等較高位階的法規(guī)，細(xì)致規(guī)定容錯(cuò)免責(zé)的主體、對(duì)象、適用情形、運(yùn)行程序以及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，提高容錯(cuò)機(jī)制在黨政法規(guī)體系中的權(quán)威性[26]。另一方面，構(gòu)建監(jiān)督問(wèn)責(zé)和容錯(cuò)免責(zé)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，提升兩種制度運(yùn)行的兼容性。如加快推進(jìn)容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)間銜接機(jī)制立法，明確容錯(cuò)、問(wèn)責(zé)以及糾錯(cuò)等方式的接續(xù)處理程序，防止出現(xiàn)制度空白和機(jī)制沖突等現(xiàn)象。同時(shí)應(yīng)科學(xué)厘清容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)邊界，堅(jiān)持容錯(cuò)和問(wèn)責(zé)并舉，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)與執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的有機(jī)平衡[26]。還可以通過(guò)條款嵌入的方式將容錯(cuò)理念融入問(wèn)責(zé)制度中，形成科學(xué)合理的干部管理政策群[36]。

二是制定精細(xì)化的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本。首先，制定全國(guó)性的容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文本，提供基本的規(guī)范指引。如由全國(guó)大人通過(guò)專門立法以統(tǒng)一和規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制提供基本法律支撐[27]。其次，尊重差異化的地方探索，形成多樣性的容錯(cuò)糾錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)。如在遵循全國(guó)性容錯(cuò)免責(zé)政策規(guī)范的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門探索制定適合本地區(qū)、本領(lǐng)域?qū)嶋H的容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)操作性[33]。再次，構(gòu)建科學(xué)的容錯(cuò)免責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)邊界的明晰化。如在設(shè)立涵蓋改革創(chuàng)新、應(yīng)急管理等不同領(lǐng)域的可容之錯(cuò)正面清單的同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建包括造成重大負(fù)面影響、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等不容之錯(cuò)負(fù)面清單[27]。此外，建立完備的容錯(cuò)處置程序，提升容錯(cuò)機(jī)制的可操作性。如容錯(cuò)處置程序除了應(yīng)包含提出申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、評(píng)估認(rèn)定以及備案登記等基本內(nèi)容外，還有必要健全事前備案、事中臺(tái)賬和事后答辯制度[37]。尤其是在評(píng)估認(rèn)定階段，除了應(yīng)建立涵蓋黨委政府、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事以及財(cái)政審計(jì)等體制內(nèi)主體組成的聯(lián)合認(rèn)定機(jī)制外[38]，還有必要吸納社會(huì)公眾、專家學(xué)者、新聞媒體等體制外力量參與該過(guò)程[14]。同時(shí)還應(yīng)建立澄清保護(hù)、決策防錯(cuò)等制度規(guī)范[29]。最后，完善相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制，提升容錯(cuò)與糾錯(cuò)間的協(xié)調(diào)性。如健全錯(cuò)誤識(shí)別機(jī)制以盡早發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、運(yùn)用“四種形態(tài)”以糾正錯(cuò)誤、執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)以強(qiáng)化糾錯(cuò)功能[29]。

三是營(yíng)造包容性的容錯(cuò)免責(zé)制度環(huán)境。一方面，要培育包容性的社會(huì)輿論氛圍。如創(chuàng)建干部容錯(cuò)糾錯(cuò)政策的教育引導(dǎo)機(jī)制，加大對(duì)該制度體系的宣傳和研究力度，逐步培育有益于改革創(chuàng)新的包容性社會(huì)輿論氛圍[13]。另一方面，營(yíng)造包容性的組織文化氛圍。如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重塑現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)方式，養(yǎng)成包容型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格以營(yíng)造積極的容錯(cuò)文化氛圍[39]。同時(shí)，還應(yīng)注重發(fā)揮干部選拔任用機(jī)制的導(dǎo)向作用，大膽使用因改革創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)作為而犯錯(cuò)的領(lǐng)導(dǎo)干部，從而促進(jìn)容錯(cuò)組織文化建設(shè)[33]。

三、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究的發(fā)展趨向

基于對(duì)CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)2013至2020年間干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，盡管該議題研究已取得了較為豐碩的成果，但仍有進(jìn)一步拓展深化的空間。

（一）完善干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)理論框架

當(dāng)前干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究從整體上仍存在著系統(tǒng)性和深入性不夠、實(shí)踐指導(dǎo)能力不足問(wèn)題。如缺乏對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在干部管理制度體系中的功能定位及其與監(jiān)督問(wèn)責(zé)、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)創(chuàng)新等多種制度間內(nèi)在邏輯和銜接機(jī)制的深度研究；容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用范圍和判定標(biāo)準(zhǔn)研究仍莫衷一是；對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)研究尚未開(kāi)展；社會(huì)力量參與容錯(cuò)糾錯(cuò)過(guò)程的研究較為薄弱。因此，應(yīng)綜合運(yùn)用多學(xué)科的理論和方法持續(xù)深化對(duì)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的價(jià)值功用、理論基礎(chǔ)、基本內(nèi)涵、地方探索、實(shí)踐困境以及優(yōu)化路徑等方面的研究。尤其要注重從干部管理制度體系的整體角度來(lái)研究容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的功能定位及其與相關(guān)制度間的邏輯關(guān)系和銜接機(jī)制、嘗試采用定性＋定量的方法構(gòu)建精準(zhǔn)化的容錯(cuò)糾錯(cuò)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系、開(kāi)展對(duì)地方容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行實(shí)際的績(jī)效評(píng)估研究、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量參與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的程序方法和路徑手段探討、重視對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等非常態(tài)社會(huì)情境下容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用情形和具體運(yùn)行的細(xì)致研究。

（二）加強(qiáng)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制研究要么關(guān)注于中央有關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文本的闡釋解讀，要么聚焦于地方容錯(cuò)糾錯(cuò)探索實(shí)踐的學(xué)理分析，均呈現(xiàn)出對(duì)當(dāng)下國(guó)內(nèi)容錯(cuò)糾錯(cuò)議題的觀照，較為缺乏對(duì)古今中外有關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉與借鑒參考。因此，應(yīng)注重通過(guò)縱向的歷史比較研究和橫向的中外比較研究有效拓展容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研究視野，進(jìn)而汲取干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的歷史資源和域外經(jīng)驗(yàn)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)中歷史資源的挖掘和提煉。這里的歷史資源既包括新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)有關(guān)官員容錯(cuò)糾錯(cuò)的倡導(dǎo)理念和探索實(shí)踐，又包括我國(guó)古代封建王朝時(shí)期有關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)等歷史故事和歷史典籍等。另一方面，要注重對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)公務(wù)員容錯(cuò)糾錯(cuò)、容錯(cuò)免責(zé)等法律規(guī)范與政治傳統(tǒng)的考察和借鑒。盡管干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是頗具中國(guó)特色的干部管理制度，但發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)行政免責(zé)、激勵(lì)創(chuàng)新的理論和實(shí)踐仍具有一定的參考價(jià)值。

（三）優(yōu)化干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研究路徑和方法

縱觀當(dāng)前干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研究文獻(xiàn)，學(xué)界對(duì)該議題的研究絕大多數(shù)都是采用闡釋主義和批判主義的研究路徑，即注重對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文本和理論內(nèi)容的闡釋性解讀和思辨性探討，較為缺乏采用實(shí)證主義和量化分析的研究路徑去進(jìn)行更為深入扎實(shí)的研究，研究方法整體上較為單一狹窄。因此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研究方法，注重對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)證研究和量化分析，提升容錯(cuò)糾錯(cuò)議題研究的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。一方面，要加強(qiáng)對(duì)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行狀況的實(shí)地調(diào)查研究。在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的田野中，通過(guò)參與觀察和深度訪談等方法搜羅容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)資料，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的個(gè)案研究，甚至是多案例比較研究，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)該制度實(shí)踐的認(rèn)知和把握。另一方面，應(yīng)注重對(duì)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制政策文本的科學(xué)計(jì)量分析。在容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文本的研究中，應(yīng)超越對(duì)少量政策文本僅進(jìn)行定性的概括總結(jié)和歸納分析，可以嘗試采用相關(guān)的文獻(xiàn)計(jì)量工具實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)模政策文本的科學(xué)計(jì)量分析，從而實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文本研究的精準(zhǔn)化和可視化。