張志彬

摘?要：依據2011-2017年中國35個重點城市面板數據，考量公眾參與、監(jiān)管信息公開對城市環(huán)境治理的影響。結果表明：公眾參與度提高能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，降低城市污染物的排放強度;監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認知能力，強化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。暢通公眾環(huán)境利益訴求的反饋渠道，構建基于環(huán)境監(jiān)管信息公開溝通平臺，有助于提高公眾和政府共同推進城市環(huán)境治理的積極性和有效性。

關鍵詞： 公眾參與;信息公開制度;城市環(huán)境治理

中圖分類號：F205?文獻標識碼：?A?文章編號：1003-7217（2021）01-0109-08

一、引?言

環(huán)境污染涉及每個人的切身利益，直接影響到個人的健康生活和社會的公共福利。隨著收入水平的提高，公眾對環(huán)境污染的關注度逐漸增強，引起了黨和國家的高度重視。黨的十八大以來，各級政府采取了一系列行之有效的措施，全國生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善，污染物排放總量和單位GDP二氧化碳排放量進一步下降。但是，在城市化快速推進的背景下，完成城市“污染防治”攻堅戰(zhàn)目標任務仍然艱巨，特別是空氣質量亟待改善。2018年，全國監(jiān)測的338個地級及以上城市中，全年空氣質量超標城市比例達到64.2%，超標天數比率為20.7%，發(fā)生重度污染1899天次，嚴重污染822天次[1]。

由于環(huán)境的公共物品屬性和企業(yè)生產的外部性特征，使企業(yè)成為環(huán)境污染的主要來源，并引發(fā)“市場失靈”。作為公共利益受托人的政府自然加入到環(huán)境治理體系當中，以行政命令或經濟手段進行環(huán)境規(guī)制，來限制企業(yè)的排污行為[2]。但是，政府難以獲得準確可靠的環(huán)境信息，只能主觀確定資源負載能力，以及環(huán)境規(guī)制的手段和強度，由此增加了環(huán)境政策執(zhí)行效力的不確定性，出現了所謂的“政府失靈”[3]。在我國財政分權體制下，地方環(huán)境治理的激勵和約束機制來自于中央的環(huán)境考核和問責體系，但“錦標賽”的考核目標往往會造成環(huán)境信息真實性的扭曲，在缺乏公眾參與和監(jiān)督的情況下，環(huán)境治理的相關問題無法得到有效解決[4]。在環(huán)保垂直管理體制下，環(huán)保約談雖然能夠督促地方政府增強環(huán)保責任意識，但卻存在剛性不足而難以落實[5]。環(huán)保督查能夠規(guī)避屬地管理帶來的執(zhí)法困境，突破地方保護主義的行政干預，但也存在職能的有限性、層級的局限性、減排效應短期化等問題[6]。

公眾參與被認為是彌補“市場失靈”和“政府失靈”，構建現代化城市環(huán)境治理體系的必然要求。多中心環(huán)境治理強調政府、企業(yè)和公眾等多元主體之間的相互合作與相互約束，實現“權力分散”和“交叉管治”[3]。多元主體合作將環(huán)境治理權力由政府部門和私人部門分享，共同承擔環(huán)境治理責任[7]，既有利于將多元主體的價值觀念融入環(huán)境法規(guī)和政策體系中，提高環(huán)境治理的約束效力[8]。也有助于多元主體有效表達利益訴求，提高環(huán)境政策的參與度和執(zhí)行力，實現更高的環(huán)境規(guī)制目標[9]。雖然公眾參與環(huán)境治理是城市發(fā)展的必然趨勢，但如何對公眾參與行為進行有效激勵仍然面臨著不少障礙。內在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，“搭便車”等機會主義行為不同程度存在[10]。外在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的機制不夠健全，缺乏常態(tài)化協作平臺和溝通渠道，公眾的環(huán)境利益訴求無法得到滿足，難以發(fā)揮積極推動作用[11]。為此，一方面，要激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的積極性[12]。另一方面，要構建公眾參與環(huán)境治理的長效機制。通過政策的制定和執(zhí)行強化地方治污監(jiān)督責任，落實企業(yè)主體治污責任[13]。

盡管現有文獻關注到公眾參與對環(huán)境治理的影響，但是如何結合政府監(jiān)管信息公開來對公眾行為進行合理引導，從而共同致力于推進城市環(huán)境治理，尚需要進一步深入研究。基于環(huán)境治理的復雜性、環(huán)境資源的公共性、環(huán)境成果的共享性，黨的十九大報告提出，要構建“以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，推動環(huán)境治理能力現代化。只有在規(guī)制治理、公眾參與等方面進行全面深化改革，才能實質地構建長期、有效的城市環(huán)境治理體系[14]。但是，在城市環(huán)境治理實踐過程中，公眾參與仍然存在內在動力不足、參與渠道不暢等問題。由于政府和公眾在短期行為目標上存在著“不一致性”，甚至為了增長而犧牲環(huán)境。因此，本文探索公眾參與環(huán)境治理的有效途徑，以充分發(fā)揮公眾和政府推動城市環(huán)境治理的主動性和有效性，這對于推進城市環(huán)境治理體系現代化具有重要的現實意義。

二、理論分析與假設提出

（一）公眾參與影響城市環(huán)境治理的理論分析

根據多中心環(huán)境治理理論，公眾參與是分配現代國家資源與社會利益的一種形式。在環(huán)境治理決策中賦予公眾參與更多的權利，意味著公眾參與環(huán)境治理具有了政治基礎，并將強化其行為激勵，達到污染減排的目標，也就是實現了“基礎-動因-效果”的統(tǒng)一。在西方的民主制度下，公眾通過“用手投票”（以選票的方式表達對城市環(huán)境政策的贊成或者反對）和“用腳投票”（通過遷徙到生態(tài)環(huán)境質量更好的城市）表達環(huán)境利益訴求，能督促城市政府通過環(huán)境規(guī)制來減少污染排放、改善生態(tài)環(huán)境，但有效與否在很大程度上取決于城市官員的政治承諾是否兌現，以及市民遷徙離開所在城市的成本。西方民主制度下通過公眾參與來推動城市生態(tài)環(huán)境改善也需要構建必要的條件，并不會自然而然地發(fā)生。我國城市政府官員由上級政府任命，公眾難以直接影響其職位晉升。勞動力雖然在全國范圍內能自由流動，受限于戶籍制度及其綁定的公共服務，公眾遷徙真正“逃離”城市也難以實現[15]。但隨著全面深化改革的推進，公眾參與對城市政府環(huán)境治理行為的約束作用逐漸增強。一方面，中央對地方政府官員考核制度正在逐步完善。生態(tài)文明建設是政績考核的重要評價內容，環(huán)境保護作為約束性指標納入考核體系，防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經濟增長速度的短期行為。而且，城市政府官員在任期內還需要接受上級政府的考核，以及環(huán)保督查，并聽取公眾對城市生態(tài)環(huán)境的評價，這勢必會影響到城市政府官員的政績考核。另一方面，戶籍制度改革也在進一步推進。城鎮(zhèn)基本公共服務被要求覆蓋全部常住人口，城市公共服務和戶籍正逐步脫鉤。各城市放寬落戶限制，降低落戶門檻，促進勞動力和人才流動，這使得公眾能夠遷徙到生態(tài)環(huán)境更好的城市，“倒逼”城市政府推動環(huán)境治理。當前，我國公眾參與城市環(huán)境治理，監(jiān)督政府環(huán)境規(guī)制行為，具備了基本的政治條件和制度基礎。

從長期來看，公眾對生態(tài)環(huán)境改善的要求與政府的可持續(xù)發(fā)展訴求存在著根本一致性。政府積極引導公眾在事前政策制定、事中政策執(zhí)行和事后監(jiān)督評估等環(huán)節(jié)參與城市環(huán)境治理，被認為是解決城市環(huán)境污染問題的有效途徑。首先，從環(huán)境政策制定來看，公眾擁有來自實踐的“地方性知識”，對環(huán)境信息能進行及時有效反饋，確保環(huán)境政策的合理性和有效性。公眾通過聽證會等途徑參與城市政府環(huán)境決策，有助于提高決策的科學性，減少“污染型決策”，避免因決策失誤加重環(huán)境污染，實現從源頭上防止污染。其次，從環(huán)境政策執(zhí)行來看，公眾在城市政府環(huán)境決策過程中的廣泛參與有助于提高公眾的環(huán)境認知水平，既能降低環(huán)境政策執(zhí)行的阻力，又能通過行政機制約束城市政府對污染企業(yè)進行環(huán)境規(guī)制的權力，或通過向上級政府表達環(huán)境利益訴求等方式來督促城市政府加大環(huán)境執(zhí)法力度，避免環(huán)境政策因局部利益或“政企合謀”而出現執(zhí)行偏差。最后，從環(huán)境政策監(jiān)督來看，公眾在一定程度上能作為環(huán)保部門的替代或補充，實現對污染企業(yè)的常態(tài)化監(jiān)督，有效緩解環(huán)保部門的執(zhí)行壓力。全民參與的生態(tài)治理監(jiān)督機制能“倒逼”企業(yè)履行環(huán)保社會責任，采取綠色生產方式，減少污染排放（見圖1）。因此，公眾和政府之間通過必要的監(jiān)督協調機制，能基于共同的環(huán)境治理目標實現多元主體的行為一致性?；诖?，提出如下假設：

假設1?公眾參與城市環(huán)境治理的全過程，能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，有助于降低城市污染物的排放強度。

（二）環(huán)境監(jiān)管信息公開對公眾參與城市環(huán)境治理的影響

信息不對稱是制約政府環(huán)境規(guī)制和公眾參與有效性的關鍵因素，而環(huán)境信息公開能通過“狀態(tài)-壓力-響應”機制緩解環(huán)境治理過程中的信息不對稱問題。隨著網絡信息技術的發(fā)展與大數據的應用，公眾對于城市政府各類環(huán)境數據開放共享的要求日趨強烈。越來越多的城市正逐步開放環(huán)境數據，方便公眾獲得更多的環(huán)境相關信息，在一定程度上緩解了公眾、城市政府與企業(yè)之間的信息不對稱問題。環(huán)境監(jiān)管信息公開制度在公眾和城市政府之間建立起一種雙向反饋機制，這種常態(tài)化“合作治理”機制便于多元主體達成一致行動，提高環(huán)境治理效率。城市政府通過對企業(yè)生產監(jiān)管環(huán)境信息的公開，和公眾之間能建立起溝通渠道和信任機制，既有利于對建設項目和企業(yè)生產的環(huán)境影響進行客觀評估，還有助于公眾獲取和甄別信息，加深對城市政府和企業(yè)環(huán)境行為的理解，減少不必要的“鄰避沖突”等非理性環(huán)境抵制。在有效溝通基礎上形成公眾與城市政府之間的良性互動，將進一步促使城市政府通過環(huán)境監(jiān)管數據加強對企業(yè)經營生產的環(huán)境監(jiān)督，企業(yè)也能夠利用互聯網大數據推進綠色生產來提升企業(yè)形象和競爭力，在改善城市生態(tài)環(huán)境治理的同時提高城市經濟增長質量。

城市環(huán)境治理過程中，公眾參與激勵不足是導致“公地悲劇”“搭便車”“吉登斯悖論”以及“鄰避效應”等現象的主要原因[16]。隨著信息技術的發(fā)展和互聯網的普及，公眾對環(huán)境問題的關注度顯著提高，并能通過即時溝通形成“生態(tài)環(huán)境與每一個人有關，需要每一個人參與”的共同認知，并轉化為“環(huán)境保護”的一致性集體行動，集體化表達環(huán)保訴求更強烈、更明確。在當前的行政體制和技術條件下，公眾能完成“環(huán)境知識獲取-環(huán)境認知提升-環(huán)境關注增強-環(huán)境行動推動”的全過程參與，向環(huán)保部門或城市政府合理反映環(huán)境污染問題和表達項目環(huán)境評估意見，并明確自身參與行動能切實有助于改善當地的生態(tài)環(huán)境。因此，城市政府完善環(huán)境監(jiān)管信息公開制度，及時回應公眾的環(huán)境利益訴求，能強化公眾參與的行為激勵，有助于維護公眾參與的共同治理與合作治理，確保協商達成利益共同性和未來環(huán)境治理行動結果的可估性?；诖?，提出如下假設：

假設2?環(huán)境監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認知能力，強化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。

三、模型構建與變量選擇

（一）模型構建與變量定義

為了考察公眾參與對城市環(huán)境治理的影響，選用雙對數模型來驗證相關理論假說，具體的計量經濟模型如下：

被解釋變量：城市的環(huán)境治理水平，用每萬元工業(yè)總產值的工業(yè)SO2排放量來衡量?，F有大多數研究采用某種具體污染物的排放指標來衡量一個城市的環(huán)境治理水平，其中，工業(yè)SO2是影響居民身體健康、削弱社會福利的重要污染物[17，18]。因此，借鑒現有理論研究成果，以每萬元工業(yè)總產值的工業(yè)SO2排放量來衡量城市污染排放的相對強度，直接反映城市環(huán)境治理的微觀機制，尤其是工業(yè)企業(yè)推進污染治理的成效。

核心解釋變量：公眾參與度，用百度指數（Baidu Index）來衡量。以往的研究以公眾對當地環(huán)境問題的投訴信件數作為衡量公眾環(huán)境參與度的指標。隨著互聯網的普及，特別是智能手機的廣泛運用，公眾越來越多通過網絡工具來了解環(huán)境信息，表達自己的環(huán)境利益訴求。本文以百度搜索引擎構建關于“環(huán)境污染”關鍵詞的百度指數作為衡量一個城市公眾環(huán)境參與度的指標，數值越大表示公眾對“環(huán)境污染”的參與度越高。百度指數不僅能反映公眾對于環(huán)境問題關注的變化，還能監(jiān)測當地媒體對環(huán)境污染輿情的報導趨勢，從社會層面監(jiān)督城市政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放。本文試圖采用“環(huán)境治理”關鍵詞的百度指數，發(fā)現其和“環(huán)境污染”關鍵詞的百度指數高度相關，僅在數值上較小，表明公眾對于環(huán)境問題的關注更多地體現在對“環(huán)境污染”的控制方面。

其他控制變量：（1）監(jiān)管信息公開程度，用污染源監(jiān)管信息公開指數（Pollution Information Transparency Index，簡稱PITI）來衡量。PITI是由公益環(huán)境研究機構——公眾環(huán)境研究中心（IPE）與國際公益環(huán)保組織——自然資源保護協會（NRDC）共同研發(fā)，是反映一個城市污染信息透明度的指標，綜合考慮了城市政府對企業(yè)生產的環(huán)境監(jiān)管信息、企業(yè)生產的排污信息，以及城市政府和公眾之間的交流信息等多重因素。

（2）經濟發(fā)展水平，用人均GDP來衡量。一般來說，經濟發(fā)展水平是城市政府推動環(huán)境治理最為基礎性的條件。一方面，經濟發(fā)展的提高會弱化城市政府“政企合謀”的動機，壓縮污染企業(yè)通過“尋租”活動來規(guī)避環(huán)境規(guī)制的空間，也為城市政府進行環(huán)保治理投資提供了必要的財力支持。另一方面，城市經濟發(fā)展會誘發(fā)公眾的環(huán)保需求，提高對環(huán)境問題的關注度，增強公眾參與城市環(huán)境治理的內在動力，督促城市政府加大環(huán)境治理投入和環(huán)境執(zhí)法力度，以減少環(huán)境污染對自身健康的負面影響[14]。

（3）互聯網發(fā)展水平（Internet），用互聯網寬帶接入用戶占年末總人口的比例來衡量。信息技術的發(fā)展和互聯網的普及，提升了公眾對復雜科學技術和社會規(guī)則的掌握能力[19]。城市政府、企業(yè)和環(huán)保社會組織都會利用微博、微信等互聯網平臺發(fā)布相關生態(tài)環(huán)境信息，公眾則可以利用互聯網平臺獲取信息、反饋意見，提升了公眾參與城市環(huán)境治理的便捷性和有效性，激勵公眾廣泛參與城市環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和評估，發(fā)揮對城市環(huán)境治理的全方位監(jiān)督作用。但是，由于數字鴻溝的存在可能會導致城市生態(tài)環(huán)境信息的傳播失真，甚至誘發(fā)群體性事件。因此，公眾通過互聯網了解城市政府的環(huán)境政策并做出理性反應，存在著不確定性。

（二）數據說明與各變量描述性統(tǒng)計

本文實證研究的對象包括直轄市、省會、自治區(qū)首府和計劃單列市等37個重點城市，考慮到拉薩和臺北的數據不全，最終的研究對象為35個重點城市①。之所以選定直轄市、省會、自治區(qū)首府和計劃單列市等重點城市作為研究對象，是因為這35個重點城市經濟發(fā)展水平相對較高，且在我國行政體系中屬于較高等級的城市，擁有更大的環(huán)境政策自主權，在環(huán)境治理體系中擁有較大的話語權。而且，這35個重點城市作為區(qū)域中心城市均需要充分發(fā)揮 “示范作用”，面臨來自上級政府和公眾的環(huán)境治理壓力也更為直接。除PITI和百度指數以外，計量模型所使用的面板數據均來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，各變量的描述性統(tǒng)計見表1。

四、實證研究結果

（一）基準回歸分析

本文用雙對數模型對2011-2017年35個重點城市的面板數據進行分析，研究公眾參與對城市環(huán)境治理的影響。在處理面板數據時，進行了Hausman檢驗，以判斷使用固定效應模型，還是隨機效應模型。檢驗結果表明，使用固定效應模型，能消除短面板數據模型中由于截面數據過多帶來的個體效應。此外，為了消除變量間存在的時間異質性，在模型具體回歸時也控制了時間固定效應。表2報告了公眾參與對城市環(huán)境治理影響的基準回歸結果。

基準模型采用固定效應進行估計，并在模型中考慮了時間與城市個體效應。表2第（1）列的回歸結果顯示，公眾參與度與城市環(huán)境治理呈現顯著負相關關系，公眾參與度每提高1個百分點，城市工業(yè)SO2排放量將減少0.4995個百分點。第（2）列和第（3）列改變了模型估計的標準誤類型，將標準誤分別聚類到城市層面和年份層面，公眾參與度與城市環(huán)境治理之間也呈現顯著負相關。第（4）列將標準誤同時聚類到城市與年份層面，結果依然顯示，公眾參與度與城市環(huán)境治理依舊顯著負相關。日益發(fā)達的互聯網環(huán)境為公眾獲得權威環(huán)境信息和合法表達環(huán)境利益訴求提供了便捷和高效的參與渠道，督促城市環(huán)保部門加大環(huán)境執(zhí)法力度?；貧w結果表明，“環(huán)境污染”的百度數越高，反映公眾獲取環(huán)境知識、表達環(huán)境利益訴求的欲望越強烈，參與城市環(huán)境治理的積極性更高，能通過輿情傳播和環(huán)保投訴等方式對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放施加社會壓力，降低了城市工業(yè)SO2的排放量，驗證了本文的假設1。監(jiān)管信息公開在模型中不顯著，表明監(jiān)管信息并不直接對城市環(huán)境治理產生影響，而是因為監(jiān)管信息公開通過引導公眾或企業(yè)行為，間接對城市環(huán)境治理產生影響。換句話說，監(jiān)管信息公開的有效性依賴于公眾參與度，進而對城市環(huán)境治理改善產生積極影響。經濟發(fā)展水平的系數顯著為負，表明35個重點城市在現階段經濟發(fā)展質量得到顯著提高，綠色經濟效益逐步顯現?；ヂ摼W發(fā)展水平的系數在第（1）列中具有統(tǒng)計顯著意義，但將標準誤進行聚類后發(fā)現，該系數不再顯著，表明互聯網對公眾環(huán)境行為的引導存在不確定性。

基準回歸的估計結果表明公眾參與度提高有利于降低城市的相對污染排放水平。在經濟發(fā)達的大城市，公眾參與環(huán)境治理的理念、內容和手段日漸“在位”，緩解了政府環(huán)境規(guī)制乏力的問題，促使地方政府采取更多的環(huán)保舉措，包括增加污染治理投資、提高環(huán)境執(zhí)法力度等[20]。進一步分析發(fā)現，35個重點城市的工業(yè)SO2排放總量也是持續(xù)減少，從2011年的395.24萬噸下降到2017年的82.68萬噸，降幅達到79%。這充分說明，自十八大以來，黨中央將“污染防治”作為全局性的攻堅任務來抓，在減少污染排放方面已經取得了積極成效，相對污染強度和絕對污染強度都呈現出持續(xù)下降的趨勢。

（二）穩(wěn)健性檢驗

基準回歸結果證實，公眾參與城市環(huán)境治理有助于降低城市污染排放強度，但估計結果仍面臨一些挑戰(zhàn)。第一，模型選擇問題。在基準回歸中，本文采用雙向固定效應模型進行估計，估計結果可能會受到模型選擇的影響。第二，變量度量問題。模型估計結果可能因為變量度量形式的差異而受到影響。第三，遺漏變量問題。潛在的遺漏變量可能會影響本文的估計結果。為了使估計結果更可信賴，本文進行了穩(wěn)健性檢驗（見表3）。

表3第（1）列采用OLS估計，結果顯示，公眾參與度的系數在1%的統(tǒng)計顯著性水平上顯著為負。第（2）列報告了隨機效應的估計結果，其系數仍然顯著為負。第（3）列則進一步控制模型中可能存在的異方差或自相關問題，采用面板校準標準誤估計方法估計，結果顯示，公眾參與度的系數依然為負，且具有統(tǒng)計意義。第（4）列改變了公眾參與度的度量方式，采用水平值估計，可以發(fā)現，其系數具有負向的統(tǒng)計學意義。第（5）列將公眾參與度變量滯后一期作為公眾參與度的工具變量，以解決數據可能存在的內生性問題，估計結果表明，一階段F值16.9480大于10，表示不存在弱工具變量問題，工具變量是有效的。此外，公眾參與度系數依舊顯著為負。第（6）列進一步控制了人口密度、產業(yè)結構與城市創(chuàng)新變量。其中，人口密度（Pop）以年末人口數比上行政區(qū)域面積表示，產業(yè)結構（Structure）以第二產業(yè)產值占城市GDP比重表示，城市創(chuàng)新（Innovate）以城市財政科學技術支出取對數來表示。結果仍然表明，公眾參與度與城市環(huán)境治理之間呈現顯著負相關。由此可見，本文的估計結果是穩(wěn)健的，值得信賴，公眾參與度提高有助于降低城市的污染排放強度。

（三）機制分析

為了驗證假設2，分析環(huán)境監(jiān)管信息公開對公眾參與城市環(huán)境治理行為的影響，在實證研究中利用環(huán)境信息監(jiān)管公開與公眾參與的交互項進行估計，探討二者之間的互補機制（見表4）。同時，為避免公眾參與度與城市環(huán)境治理之間的可能內生性障礙影響估計結果，以公眾參與度滯后一期與監(jiān)管信息公開的交互項作為公眾參與與監(jiān)管信息公開的工具變量，估計結果如表4所示。

表4第（1）列顯示，公眾參與與監(jiān)管信息公開的交互項在1%的顯著性水平上顯著為負，表明環(huán)境監(jiān)管信息公開將強化公眾參與對城市環(huán)境治理的行為激勵。環(huán)境監(jiān)管信息公開越透明，公眾參與則越能有效利用環(huán)境信息反饋機制，表達環(huán)境訴求與解決污染問題，對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放施加壓力，從而有效抑制城市工業(yè)SO2的排放，改善城市生態(tài)環(huán)境。第（2）列顯示，環(huán)境監(jiān)管信息公開與公眾參與的交互項系數在10%的統(tǒng)計顯著性水平上具有負向的統(tǒng)計意義。第（3）列改變了模型的標準誤設計，將標準誤聚類到城市層面，可以發(fā)現，交互項的系數仍然具有負向效果的統(tǒng)計學意義。以上分析表明，假設2能得到有效驗證。

（四）進一步探討

出于個人理性，公眾往往更關心與自己更加相關的環(huán)境個人利益，而忽視與自己相對不相關的環(huán)境公共利益?？諝馕廴咀钊菀妆挥^察，大氣質量數據也由生態(tài)環(huán)境保護部實時公開，而且空氣污染對健康的傷害也更為公眾所認知，是公眾和城市政府關注的首要污染源，也是城市環(huán)境治理的重點。2014年，國家減災辦、民政部首次將危害健康的“霧霾”天氣納入自然災情進行通報。由于公眾和上級政府對“霧霾”污染保持了極高的關注度和警覺性，各城市政府在處理污染問題時，也會把空氣質量的改善放在首要位置，進一步提高大氣污染環(huán)境規(guī)制的強度和環(huán)境執(zhí)法的力度。當出現“霧霾”等嚴重大氣污染事件時，公眾可通過環(huán)保請愿、媒體曝光等非正式的方式進行環(huán)?！昂粲酢?，引起上一級政府的注意和重視，督促城市政府履行環(huán)境治理責任，通過“關、停、并、轉”的方式限制企業(yè)的大氣污染行為。這就相應增加了企業(yè)的空氣污染排放成本，“倒逼”企業(yè)加大對大氣污染物排放的治理。

由于空氣污染最容易被觀察，因此公眾參與對空氣污染排放減少成效更加顯著。那么，公眾參與對城市工業(yè)其他污染排放物也有抑制作用嗎？為此，進一步探討了公眾參與對城市工業(yè)SO2排放、城市工業(yè)煙（粉）塵排放、城市工業(yè)廢水排放的影響（見表5）。表5第（1）列是本文重點關注污染物——城市工業(yè)SO2排放的估計結果。第（2）列是城市工業(yè)煙（粉）塵排放的估計結果。結果顯示，公眾參與和城市工業(yè)煙（粉）塵排放呈現不顯著的負向關系，即公眾參與未能有效削減城市工業(yè)煙（粉）塵排放量，工業(yè)煙（粉）塵治理效果不明顯。第（3）列展示了城市工業(yè)廢水的估計結果。結果顯示，公眾參與的系數不具有統(tǒng)計學檢驗意義，但其系數符號為負向，即公眾參與對城市工業(yè)廢水的治理效果亦不明顯。表5的估計結果表明，公眾參與顯著降低了城市工業(yè)SO2的排放，減少了大氣污染，但是并沒有有效地降低城市工業(yè)廢水和城市煙（粉）塵的排放量，可能的原因在于公眾對大氣污染的感受更加直接，能對城市政府和工業(yè)企業(yè)進行大氣污染防治形成更大壓力，治理成效也更顯著。公眾對于工業(yè)廢水以及工業(yè)煙塵的感知可能較低，因此并沒有對這兩類污染物排放產生顯著的抑制作用。

五、基本結論與政策建議

2019年，我國人均GDP已經超過1萬美元，達到中等偏上收入國家的水平。收入水平提高使公眾越來越重視與自身利益相關的環(huán)境問題，并有意識、有組織地表達對環(huán)境問題的高度關注和推進環(huán)境治理的強烈要求。而且，構建現代環(huán)境治理體系也需要充分發(fā)揮公眾的作用，以彌補市場機制和行政機制的不足。本文以2011-2017年我國35個重點城市的面板數據為研究樣本，分析了公眾參與、監(jiān)管信息公開對城市環(huán)境治理的影響。實證結果表明，公眾參與度提高能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，降低城市污染物的排放強度;進一步研究顯示，監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認知能力，強化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。

為進一步提升城市環(huán)境治理能力，需要逐步解決激勵不充分和信息不對稱等制約公眾參與的“瓶頸”問題。一方面，暢通公眾環(huán)境利益訴求的反饋渠道。2019年新實施的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價，暢通了公眾環(huán)境保護訴求表達渠道。在完善公眾全過程參與環(huán)境治理相關制度的同時，還需要將滿足公眾的環(huán)境利益納入中央政府對地方政府的全面考核，形成公眾對城市政府環(huán)境治理工作的全面監(jiān)督和行為約束，塑造“自上而下”和“自下而上”的雙向治理格局。城市政府有依法公開環(huán)境信息的義務，公眾可以據此向城市政府索取建設項目和企業(yè)生產的環(huán)境評估報告并進行核實，監(jiān)督城市政府是否履行環(huán)境保護責任。公眾的環(huán)境利益訴求能及時得到政府的反映，將切實提高公眾參與城市環(huán)境治理的積極性，緩解公眾參與激勵不足的問題。

另一方面，構建基于環(huán)境監(jiān)管信息公開的溝通平臺。城市政府要進一步加強環(huán)境數據開放平臺建設，提供“一站式”“全覆蓋”“高質量”的環(huán)境數據服務，提高環(huán)境監(jiān)管信息公開的質量，不斷提高公眾的環(huán)境認知水平和環(huán)境參與能力。通過搭建政府、企業(yè)和公眾等多元主體參與城市環(huán)境治理的溝通協商平臺，建立起必要的環(huán)境政策互信和環(huán)保行為互動，強化城市政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護責任意識和行動意愿，促進達成多方可接受環(huán)境規(guī)制方式和強度，激發(fā)多元主體參與節(jié)約能源和減少污染物排放的行為意愿，并進一步將環(huán)境行動落實到生活、生產和管理的各個環(huán)節(jié)，在實現經濟可持續(xù)發(fā)展的同時不斷提高城市環(huán)境治理水平。

注釋：

① 35個重點城市包括：北京、天津、上海、重慶、石家莊、太原、沈陽、長春、哈爾濱、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、海口、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、呼和浩特、南寧、銀川、烏魯木齊、大連、寧波、廈門、青島、深圳等4個直轄市、22個省會、4個首府和5個計劃單列市。

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（責任編輯：鐘?瑤）