國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制探討

湯晨

摘要：在國土空間規(guī)劃實施過程中，要堅持以人為本的規(guī)劃理念，合理高效地設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)體系，加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警，按照“一年一體檢、五年一評估”要求開展城市體檢評估并提出改進規(guī)劃管理意見。國土空間既是一種資源，也是承載各類資源、環(huán)境、人口和經(jīng)濟要素的空間載體，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理規(guī)劃國土空間，優(yōu)化國土空間資源配置，既是提高資源利用效率，也是促進人類可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。為促進自然環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，我們要堅持開放、協(xié)調(diào)的理念，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃管理體系。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;城市規(guī)劃

引言

在國家理念中， 國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制的理念和目標(biāo)非常一致，它既是保護生態(tài)環(huán)境的重點任務(wù)，更肩負著社會經(jīng)濟和文化建設(shè)的重大使命。加強城市更新規(guī)劃編制更可以高效統(tǒng)籌管理城市的變化和更新，保持城市的永續(xù)發(fā)展，因此，為實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須要加大城市更新規(guī)劃編制的力度。

1國土規(guī)劃中存在的問題

1.1規(guī)劃編制無標(biāo)準內(nèi)容，易重復(fù)沖突

目前，我國各類規(guī)劃編制中的程序和技術(shù)并沒有統(tǒng)一標(biāo)準，所以規(guī)劃的內(nèi)容經(jīng)常會有重復(fù)，以至于部分內(nèi)容會發(fā)生沖突，主要包括以下四個方面：（1）各個規(guī)劃都按照自己的標(biāo)準進行，沒有統(tǒng)一標(biāo)準進行規(guī)范，過于分散雜亂;（2）規(guī)劃編制的基礎(chǔ)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，不能協(xié)調(diào)一致;（3）規(guī)劃編制在技術(shù)方法和路線、時間和期限上都不一樣、不統(tǒng)一;（4）在規(guī)劃編制的過程中，部分觀點只考慮單方面，缺乏全面性。

1.2規(guī)劃中職能分工不清晰

（1）空間規(guī)劃長期以來沒有得到統(tǒng)一的指導(dǎo)。目前國家和地方各級正在逐步形成房屋建筑部門的城市系統(tǒng)計劃、自然資源部的土地使用計劃以及發(fā)展和改革部門的關(guān)鍵功能區(qū)計劃三種主要的規(guī)劃模式。不同行業(yè)的規(guī)劃重點不同，準備工作也不同，都具有法律效力和行政職能，可見，各行業(yè)的職能規(guī)劃缺乏一定的系統(tǒng)性;（2）缺少對各級土地規(guī)劃的綜合管理，縣級、市級、省級規(guī)劃沒有做到相互關(guān)聯(lián)、相互支撐;（3）各級職能部門之間缺少合作，每個部門都按照各自行業(yè)部門的規(guī)劃進行管制，協(xié)作少，聯(lián)系少，執(zhí)行效率較低?？梢?，亟需對國土空間規(guī)劃達成統(tǒng)一的標(biāo)準，規(guī)范對國土空間職能的劃分，從而提高執(zhí)行效率與質(zhì)量。

1.3審批周期過長

新形態(tài)的國土空間規(guī)劃是全方位立體式的規(guī)劃，涉及社會各個行業(yè)，需要配套各種專項規(guī)劃，所以會導(dǎo)致審批時間過長。比如，區(qū)域規(guī)劃由于項目問題很難確定，而且各種專題規(guī)劃也較難批復(fù)，所以導(dǎo)致整體規(guī)劃批復(fù)時間過長，使部分項目以及相應(yīng)措施無法落實，一定程度上影響了經(jīng)濟效益與社會效益，難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求。

1.4國土規(guī)劃方式欠完善

科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃可以大大提高對土地資源的利用率。為確保土地使用的公平與合理，在各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施分配中發(fā)揮規(guī)劃的公共政策屬性作用，在國土規(guī)劃土地資源使用中進行“雙評估”“雙評價”，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中存在的問題和風(fēng)險預(yù)警，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦和環(huán)境承載能力編制規(guī)劃。但在實際工作中，一些地方行業(yè)對國土規(guī)劃不夠重視，存在違法占用公共土地資源的現(xiàn)象，加劇了社會矛盾。

2國土空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃編制探討

2.1利用國土規(guī)劃優(yōu)勢

城市更新規(guī)劃編制只有建立在對城市中國土規(guī)劃管理的實際需求充分了解的基礎(chǔ)上，才能夠讓城市的土地得到更詳盡的功效發(fā)揮。城市規(guī)劃與國土規(guī)劃處于供給引導(dǎo)的、相互制約的狀態(tài)，我們在制訂土地規(guī)劃時必須明確土地的實際需求、土地特點以及二者的供求關(guān)系，科學(xué)對待。相較于城市更新規(guī)劃編制而言，國土規(guī)劃編制的內(nèi)容更加具體，其涵蓋了城市行政區(qū)域中所有關(guān)于土地的分析及研究。簡單來說，國土規(guī)劃能夠?qū)Τ鞘幸?guī)劃做出決定與指導(dǎo)，而城市規(guī)劃則可利用國土規(guī)劃將其作為實施基礎(chǔ)進行具體規(guī)劃實踐并加以反饋，從而使土地利用整體規(guī)劃中的控制指標(biāo)得到有效補充，讓二者的關(guān)系更好地銜接與協(xié)調(diào)。

2.2明確二者關(guān)系

對于城市用地規(guī)模而言，國土規(guī)劃統(tǒng)籌管理中存在總量控制，也就是對城市占地規(guī)模從總體上展開控制，而不是管理其具體用途。國土規(guī)劃應(yīng)保障與城市規(guī)劃處于協(xié)調(diào)一致的狀態(tài)，同時讓新增城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向、用地數(shù)量得到大致引導(dǎo)。在預(yù)測城市人均用地標(biāo)準和建設(shè)用地規(guī)模時，我們應(yīng)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，保障城市規(guī)劃順利完成。從當(dāng)前的國土規(guī)劃來看，其需要考慮的因素較多，包含適合的規(guī)劃期限、選擇上級要求的規(guī)劃控制指標(biāo)、未來城市發(fā)展及投資能力、歷年的城市開發(fā)規(guī)模、當(dāng)前的城市人均用地規(guī)模等。以城市人口規(guī)模預(yù)測為例，我們通過合理預(yù)測可得出城市用地的合理規(guī)模，在對城市用地展開規(guī)劃時，可根據(jù)預(yù)測結(jié)果同時兼顧耕地保護原則，提升土地利用的有效性，避免土地盲目占用所引發(fā)的相關(guān)矛盾。

2.3重視體系規(guī)劃

城市更新規(guī)劃編制是城市規(guī)劃中的重要內(nèi)容，只有讓城鎮(zhèn)體系趨于完善并重視城市的規(guī)劃性建設(shè)，才可對實現(xiàn)國土規(guī)劃的整體目標(biāo)起到真正的幫助。具體而言，我們可通過綜合評價城鎮(zhèn)發(fā)展條件、制定更具合理性的戰(zhàn)略部署讓城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展處于穩(wěn)定協(xié)調(diào)的狀態(tài)。我們還要按照城市體系等級結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)對體系布局展開系統(tǒng)性規(guī)劃，平衡土地利用總量結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)區(qū)域社會公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施，讓城鎮(zhèn)區(qū)域的科學(xué)布局與合理發(fā)展得到科學(xué)引導(dǎo)，真正通過城市總體規(guī)劃以實現(xiàn)國土規(guī)劃整體布局的有序發(fā)展。

2.4創(chuàng)造宜居環(huán)境，調(diào)整適應(yīng)需求的功能格局

在城市化的快速進程中，很多地區(qū)會通過優(yōu)惠的地價來吸引投資商入駐，大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)低門檻粗放擴張，同時集體產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集中區(qū)周邊粗放蔓延，造成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)總體過度發(fā)展，住房、公共服務(wù)等生活空間供給不足。從人的需求來看，生產(chǎn)空間規(guī)模充分，而人的居住環(huán)境較差，因此重點應(yīng)增加人民生活空間的規(guī)模。建設(shè)出吸引人、留住人的城市環(huán)境。因此，這就需要科學(xué)配置資源要素，大力壓縮產(chǎn)業(yè)空間規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率，將疏解騰退的產(chǎn)業(yè)空間用于增加居住、各類配套、公園綠地與道路用地的規(guī)模，提高民生保障和服務(wù)水平，制定了調(diào)整城鄉(xiāng)職住用地比的約束要求，讓城市功能結(jié)構(gòu)真正符合國際一流的和諧宜居的內(nèi)在要求。而且對城市生態(tài)環(huán)境實施有效保護和可持續(xù)發(fā)展，可以保障國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。目前我國正處于發(fā)展中國家階段，只有保持社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，才能讓人民處于更好的生活環(huán)境，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

結(jié)束語

我國國土空間治理體系始于城市規(guī)劃領(lǐng)域，由注重開發(fā)轉(zhuǎn)向約束性保護，由國土空間規(guī)劃多元并立演變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”規(guī)劃體系。進入新時代，國土空間治理邁入了現(xiàn)代化新階段，是面向高質(zhì)量發(fā)展階段的戰(zhàn)略需要和戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系，形成國土開發(fā)保護新格局，是進入新發(fā)展階段統(tǒng)籌開發(fā)與保護的重要舉措，是落實國家總體安全觀的重要制度性安排，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局的基礎(chǔ)支撐體系，更是面向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

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