周金城 ，胡輝敏 ，黎振強

（1.湖南理工學院經(jīng)濟與管理學院，湖南 岳陽 414000；2.美國阿爾弗雷德大學 商學院，紐約 阿爾弗雷德 148022；3.岳陽職業(yè)技術學院 科研處，湖南 岳陽 414000）

長江流域水質(zhì)關乎近4億國人的生產(chǎn)生活，但是流域內(nèi)重化工企業(yè)密布，生活污水排放方式粗放，偷排漏排或突發(fā)性的水污染事件頻發(fā)，干流60%的水體受到不同程度的污染。目前，各地禁漁、非法碼頭治理、排污監(jiān)管、污染治理等工作各自為政，其管理職能交叉、標準不統(tǒng)一，缺少有效協(xié)調(diào)等問題比較突出。流經(jīng)19個省份的長江以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，沒有各地、各部門的一致行動，是不可能治理好的。習近平總書記多次強調(diào)“長江是中華民族的母親河，一定要保護好”“守護好一江碧水”“共抓大保護”，重點是持續(xù)改善長江水質(zhì)，扎實推進水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護，發(fā)揮區(qū)域協(xié)商合作機制作用，建立健全生態(tài)補償與保護長效機制，強化共抓大保護的協(xié)同性[1]。

我國的長江與美國的密西西比河在長度、年徑流量、流域面積方面都有一定的相似性。密西西比河長6 262千米，流經(jīng)美國31個州及加拿大2個省，是世界第四長河，年徑流量6 000億立方米，流域面積達323萬平方千米。長江長6 397米，流經(jīng)中國19個省（直轄市、自治區(qū)），是世界第三長的河流，年徑流量9 210億立方米，流域面積180萬平方千米[2]。密西西比河流域曾經(jīng)存在富營養(yǎng)化、有毒物質(zhì)超標等嚴重問題，但是經(jīng)過近幾十年來的協(xié)同治理，現(xiàn)在水質(zhì)有了很大改善，成為人民安居樂業(yè)的美麗家園。密西西比河流域水質(zhì)管理跨區(qū)域、跨部門合作經(jīng)驗可以為長江流域的水質(zhì)協(xié)同治理提供有價值的借鑒。

國內(nèi)學者主要研究了密西西比河流域治理采取的具體措施，如實施排污許可證制度、制定聯(lián)邦流域管理政策、加強聯(lián)邦部門合作、加大資金投入力度[3]，完善法律體系、防護工程、自然資源調(diào)查與監(jiān)測等[4]。對于長江流域水質(zhì)治理問題，既有成果一是通過分析長江經(jīng)濟帶污染物排放動態(tài)特征以及政府環(huán)境治理投資的影響，提出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、加大環(huán)境治理投入等政策[5]；二是從水資源保護、水污染治理、污水排放管理、跨界協(xié)調(diào)管理等方面研判各省市水環(huán)境保護及治理政策工具的差異[6]；三是從整體控制、分段治理的宏觀視角出發(fā)，以長江流域九省二市在水污染治理上因利益分歧導致的水污染治理動力不足與協(xié)調(diào)障礙為微觀落腳點，提出未來我國長江流域九省二市的水污染分段治理模式[7]；四是認為沿江和沿湖城市應從基礎設施、要素市場、產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新發(fā)展、行政改革等領域進行戰(zhàn)略設計，加強河流生態(tài)保護和湖泊水環(huán)境治理，對水資源進行合理的開發(fā)利用[8]。目前尚未見從組織協(xié)作的角度，研究密西西比河流域或長江流域水質(zhì)協(xié)同治理問題的成果。

一、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理背景

作為美國重要的交通走廊，可通航河道的開發(fā)和維護長期以來是美國政府的主要關注點。19世紀，美國陸軍工程兵團開始清除密西西比河上的障礙物，努力改善航道質(zhì)量。與航行需求、洪水管理等問題相比，密西西比河流域水質(zhì)問題，在20世紀中后期才受到人們的廣泛關注。

美國第一部保護河流環(huán)境的法律為1899年國會頒布的《河流與港口法案》，規(guī)定必須經(jīng)過允許才能向可通航河流拋棄廢物，其主要目的是保護航運發(fā)展。1948年，美國頒布《聯(lián)邦水污染控制法案》，但是該法案只規(guī)定了聯(lián)邦政府有限的執(zhí)法權(quán)，且該執(zhí)法權(quán)需得到州政府的批準。在1956、1961、1965年，國會分三次對該法案進行了修正，主要賦予了聯(lián)邦政府更大的執(zhí)法權(quán)，要求聯(lián)邦政府對各州污水處理設施予以資助，要求州政府確定具體的水質(zhì)標準。但是這些法律的可操作性較差，如只有在證明河流的水質(zhì)惡化確實是由某企業(yè)超標排放造成的，才能處罰該企業(yè)，執(zhí)法難度大。因而法律條款幾乎形同虛設，人們?nèi)运翢o忌憚地向河流傾倒廢物，這時期美國河流水質(zhì)狀況極為惡劣。1969年，克里夫蘭凱霍加河因河面的油漬起火被廣為報道，搖滾歌手Randy創(chuàng)作的歌曲《Burn On》流行全國，引發(fā)全國范圍的環(huán)境保護游行。1972年，國會將《聯(lián)邦水污染控制法案》更名為《清潔水法》（Clean Water Act），對內(nèi)容進行了重大修改，推出排污許可制度，極大增強了聯(lián)邦政府的執(zhí)法權(quán)。

擁有共享地表水的州際之間的協(xié)同合作對于水質(zhì)管理至關重要。在密西西比河流域?qū)嵤肚鍧嵥ā肥且豁椫卮蟮墓补芾硖魬?zhàn)，因為它需要31個流域州、美國環(huán)境保護署、美國陸軍工程兵團、美國地質(zhì)調(diào)查局、國家海洋和大氣管理局等聯(lián)邦政府機構(gòu)的密切溝通協(xié)調(diào)。美國各州擁有各自的憲法、法律，各州為同一共享水體制定的不同水質(zhì)標準，可能導致評估結(jié)論、排污許可證審核、修復策略方面的沖突。因此，跨地區(qū)、跨部門水質(zhì)協(xié)同治理對密西西比河顯得尤其重要，該流域成立了多個水質(zhì)協(xié)同治理機構(gòu)，采取了諸多有效的水質(zhì)協(xié)同治理措施，以下將分別進行闡述。

二、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理機構(gòu)

（一）州際水質(zhì)協(xié)同治理機構(gòu)

1.密西西比河上游流域協(xié)會（UMRBA）。該組織成立于1981年，是由伊利諾伊州、愛荷華州、明尼蘇達州、密蘇里州和威斯康星州組成的一個區(qū)域性州際組織，部分聯(lián)邦政府部門以顧問的身份參加，包括美國陸軍工程兵團、農(nóng)業(yè)部自然資源保護局、海岸警衛(wèi)隊、魚類和野生動物管理局、美國地質(zhì)調(diào)查局、海事局和環(huán)境保護署。

2.密西西比河上游次流域低氧富養(yǎng)委員會（UMRSHNC）。它成立于2001年，由伊利諾伊州農(nóng)業(yè)部、愛荷華州農(nóng)業(yè)和土地管理部、明尼蘇達州污染控制局、密蘇里州自然資源部和威斯康星州自然資源部組成。它聯(lián)合農(nóng)業(yè)和環(huán)境組織以及市、州、聯(lián)邦機構(gòu)的代表，組成了一個利益相關者小組。

3.密西西比河上游保護委員會（UMRCC）。它成立于1943年，是一個由州和聯(lián)邦政府部門組成的非盈利組織，由愛荷華州、伊利諾伊州、明尼蘇達州、密蘇里州、威斯康星州，以及美國魚類和野生動物管理局組成，旨在保護密西西比河上游的自然資源。

4.密西西比河上游供水聯(lián)盟（UMRWSC）。它成立于1999年，是由飲用水和工業(yè)用水供應商組成的會員組織。該組織共享河流水質(zhì)和相關信息，根據(jù)《安全飲用水法》促進水源保護，每天收集密西西比河上游的水質(zhì)數(shù)據(jù)，開發(fā)和維護水質(zhì)預警監(jiān)測網(wǎng)絡，并定期召開會議。

5.密西西比河下游保護委員會（LMRCC）。該組織成立于1994年，是一個由州和聯(lián)邦政府部門組成的非盈利組織，由密西西比河下游6個州（阿肯色州、肯塔基州、路易斯安那州、密西西比州、密蘇里州、田納西州），以及五個聯(lián)邦政府部門（美國環(huán)境保護署、美國地質(zhì)勘查局等）組成，旨在保護密西西比河下游的自然資源。

6.密西西比河下游海灣低氧次流域委員會。此委員會成立于2003年，成員包括阿肯色、路易斯安那、密西西比、密蘇里和田納西州，旨在密西西比河下游及海灣地區(qū)恢復水生生態(tài)系統(tǒng)，為動植物提供適宜的棲息地。

此外，密西西比河流域還有特拉華河流域委員會（DRBC）、波托馬克河流域州際委員會（ICPRB）、新英格蘭州際水污染控制委員會（NEIWPCC）、俄亥俄河谷水衛(wèi)生委員會（ORSANCO）、薩斯奎漢納河流域委員會（SRBC）等多個州際協(xié)同治理機構(gòu)。

（二）聯(lián)邦政府部門水質(zhì)協(xié)同治理機構(gòu)

1.美國環(huán)境保護署（EPA）。下設水資源辦公室，確保飲用水安全，保護海洋、流域及其水域生態(tài)系統(tǒng)，支持合理的經(jīng)濟和娛樂活動，并為魚類、植物和野生動物提供適宜的棲息地，負責執(zhí)行《清潔水法》和《安全飲用水法》等法律。EPA下設10個區(qū)域辦事處，其中密西西比河流域涉及第2、3、4、5、6、7和8區(qū)域辦事處。

2.其他聯(lián)邦政府部門。除了美國環(huán)境保護署，許多聯(lián)邦政府部門對影響密西西比河水質(zhì)的行為也擁有管轄權(quán)。美國陸軍工程兵團主要負責航行和防洪方面的水資源管理；美國農(nóng)業(yè)部負責執(zhí)行《農(nóng)場法案》，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水質(zhì)的影響；美國魚類和野生動物管理局負責執(zhí)行《瀕危物種法案》；美國地質(zhì)調(diào)查局監(jiān)測密西西比河流域的水流和水質(zhì)；國家海洋和大氣管理局監(jiān)測墨西哥灣的生態(tài)環(huán)境。

（三）非政府組織水質(zhì)協(xié)同治理機構(gòu)

有許多非政府組織關注密西西比河及其支流的水資源保護和水質(zhì)問題。這些組織通常側(cè)重于特定州的水域，例如路易斯安那環(huán)境行動網(wǎng)、田納西清潔水網(wǎng)、愛荷華州環(huán)境保護協(xié)會和明尼蘇達州環(huán)境宣傳中心。一些組織促進州際合作和數(shù)據(jù)共享，例如密西西比河流域聯(lián)盟（MRBA）由80多個對密西西比河感興趣的環(huán)境保護組織組成。密西西比河水質(zhì)合作組織（MRWQC）由麥克奈特基金會贊助，有來自密西西比河流域各州20多個非政府組織的代表探討河流水質(zhì)改善策略。

三、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理措施

（一）嚴格執(zhí)行《清潔水法》等法案

《清潔水法》是美國涉及水資源保護成效最為顯著、影響最為深遠的一部法律。該法共5章73條，12萬字左右，規(guī)定異常龐雜，有兩個基本內(nèi)容：一是規(guī)定了國家控制水污染的目標，即到1983年水質(zhì)要達到保持魚類、貝類和其他水生生物的繁殖和可供人類水上或水中娛樂的標準。二是規(guī)定了實現(xiàn)這些目標的法律措施，包括制定污染物排放許可證管理制度、污染物排放標準，聯(lián)邦政府撥款修建城市公共污水處理廠等。雖然根據(jù)1972年的修正案，允許各州自主制定自己的水質(zhì)標準，但是EPA可以審查各州提交的水質(zhì)標準是否與《清潔水法》相一致，并向社會公布審查結(jié)果，所以各州在制定本州的水質(zhì)標準時，往往參考美國EPA制定的聯(lián)邦水質(zhì)標準。《清潔水法》要求各州從1976年開始，每兩年編制一次境內(nèi)通航水域質(zhì)量報告，并提交給EPA。1987年，修訂的《清潔水法》規(guī)定實施非點源污染管理計劃，州政府必須找到這些水域污染物的來源，明確控制這些污染源的措施和時間表；制定國家河口計劃，一旦某個重要河口（墨西哥灣沿岸有七個）的水質(zhì)低于一定標準，EPA應召集會議，評估河口內(nèi)的總體水質(zhì)情況，找到點源、非點源和州際污染源，制定綜合保護和管理計劃。

《安全飲用水法》于1974年由國會通過，先后于1986、1996、2004年修訂，要求保護河流、湖泊、水庫、泉水和地面水井等飲用水水源。

《北美濕地保護法》于1989年由國會通過，為美國、墨西哥和加拿大的候鳥與其他濕地野生動物提供棲息地保護、管理濕地保護資助項目、修復被污染的濕地、減少水土流失提供了法律基礎。

（二）強化環(huán)境保護署的協(xié)調(diào)職能

EPA在密西西比河流域?qū)嵤肚鍧嵥ā分邪l(fā)揮著重要作用，它制定水質(zhì)標準等指導文件，監(jiān)督其委托給各州的治理項目，保護國內(nèi)主要河流。EPA的執(zhí)法權(quán)包括罰款、制裁和其他措施。EPA及其下屬的每一個區(qū)域辦事處，擁有相當大的自由裁量權(quán)，包括執(zhí)行污染物排放許可證管理制度和最大日負荷總量計劃（TMDL）。EPA各區(qū)域辦事處與各自管轄范圍內(nèi)的各州合作，在密西西比河流域全境實施《清潔水法》項目，以及EPA授權(quán)的其他治理項目。EPA定期審查各州水質(zhì)量標準的合理性，為各地、各部門、流域協(xié)會等單位實施《清潔水法》提供主要的資金來源，要求各州提交年度報告，報告本州開展的水質(zhì)管理活動，作為撥付聯(lián)邦資金的前提條件。

1997年成立的《圣路易斯協(xié)議》工作小組，由六個EPA區(qū)域辦事處、EPA水資源辦公室和EPA墨西哥灣項目的代表組成，試圖加強密西西比河流域治理項目的協(xié)調(diào)，評估自然資源、經(jīng)濟問題和解決墨西哥灣缺氧問題。在密西西比河上游，EPA第5、7區(qū)域辦事處與密西西比河上游保護委員會的合作較多。2003年，EPA制定了一個流域合作與資助計劃，鼓勵流域內(nèi)各州合作以系統(tǒng)解決水質(zhì)問題，資助旨在改善總體水質(zhì)、魚類生產(chǎn)和其他目標流域質(zhì)量的州際合作項目。例如，為解決最大的州際污染問題——密西西比河污染導致的墨西哥灣缺氧，EPA在2004年重點資助了愛荷華州、伊利諾伊州、阿肯色州開展聯(lián)合治理。

（三）簽署州際協(xié)同治理協(xié)議

1.田納西河流域水污染控制協(xié)議。該協(xié)議由田納西、阿拉巴馬、喬治亞、肯塔基和密西西比州于1958年簽訂，目的是加強田納西河（密西西比河流域的一條支流）流域各州之間的合作，協(xié)調(diào)流域內(nèi)的污染控制活動和方案。為此，成立了田納西河流域水污染控制委員會，設立了田納西河流域水污染控制區(qū)。委員會可不時對該流域進行調(diào)查，研究該流域的污染問題，并就防止或減少該流域的水污染提出綜合報告。

2.俄亥俄河谷水衛(wèi)生協(xié)議。該協(xié)議由伊利諾伊、印第安納、肯塔基、紐約、俄亥俄、賓夕法尼亞、田納西和西弗吉尼亞州于1953年簽署，各州承諾在減少俄亥俄河（密西西比河流域的一條支流）現(xiàn)有污染和未來污染方面進行務實合作。

3.阿肯色河流域協(xié)議。阿肯色州和俄克拉荷馬州于1970年簽署，該契約旨在促進兩州在阿肯色河（密西西比河流域的一條支流）流域開展水資源分配、水污染治理方面的合作，設立“阿肯色州—俄克拉荷馬州阿肯色河協(xié)議委員會”。

4.路易斯安那州—密西西比州坦吉帕霍河協(xié)議。兩州于1988年簽訂該協(xié)議，以研究坦吉帕霍河（密西西比河流域的一條支流）的污染源以及使坦吉帕霍河水質(zhì)恢復干凈的解決辦法，并成立了路易斯安那—密西西比坦吉帕霍河水道委員會。

州際簽署協(xié)議協(xié)同治理流域水質(zhì)是一種有效的管理方法，但是簽署一個令各方滿意的協(xié)議非常難，因為人們反對將各州權(quán)力割讓給其他機構(gòu)（如流域治理委員會），該機構(gòu)也難以獲得州政府和聯(lián)邦政府長期投入資金的承諾。美國各地共簽署了19個流域協(xié)同治理協(xié)議，這些協(xié)議的平均籌備時間約為9年，可見難度之大。密西西比河流域由于牽涉區(qū)域廣，一直未能簽署覆蓋全流域的州際協(xié)同治理協(xié)議。

四、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理經(jīng)驗

（一）重視環(huán)保立法和執(zhí)法

在《清潔水法》的影響下，密西西比河沿岸主要州開展了水質(zhì)管理的協(xié)同合作。這些合作取得了顯著成功，但也遇到投入資金有限、共享水域的監(jiān)管優(yōu)先權(quán)混亂，以及監(jiān)測大型州際河流水質(zhì)的技術標準不統(tǒng)一等問題[9]198。國會認識到需要更系統(tǒng)的州—州、州—聯(lián)邦之間的合作機制來改善水質(zhì)管理，于1965年通過了《水資源規(guī)劃法》，對流域協(xié)同管理提供資助。根據(jù)該法案，美國各地成立了幾個流域組織（如密西西比河上游流域協(xié)會等）。

除了前述法律，美國國會還頒布了規(guī)制不同違法行為的法律法規(guī)：《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》——授權(quán)EPA清理化學品泄漏或危險廢物造成的污染；《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法案》——授權(quán)EPA控制能夠滲入地下水的殺蟲劑的供應；《有毒物質(zhì)控制法案》——授權(quán)EPA控制可能滲入地下水的有毒化學品的制造、使用、儲存、分配或處置；《資源保護和回收法案》——授權(quán)EPA管理固體和危險廢物的儲存、運輸、處理和處置，以防止污染物滲入地下水；《石油污染法》——加強EPA預防和應對災難性石油泄漏的能力；《海洋保護、研究和保護區(qū)法》——禁止向海洋傾倒會不合理降低或危害人類健康或海洋環(huán)境的物質(zhì)；《海岸帶管理法》——鼓勵各州保護沿海自然資源。這些法律逐漸形成了完整的水環(huán)境保護立法體系。

（二）實施統(tǒng)一領導

EPA強有力的協(xié)調(diào)作用對于密西西比河的水質(zhì)保護和改善至關重要。實施最大日負荷總量計劃（TMDL）、檢查水質(zhì)標準、執(zhí)行水質(zhì)監(jiān)測等，都需要EPA牽頭組織各州、各區(qū)域辦事處、各州際組織和非政府組織等協(xié)調(diào)行動。密西西比河流域跨部門、跨地區(qū)水質(zhì)協(xié)同治理最為著名的機構(gòu)是密西西比河墨西哥灣流域富養(yǎng)工作隊。該工作隊成立于1997年，目的是評估和尋求緩解墨西哥灣北部富養(yǎng)、低氧水質(zhì)的方案。參與工作隊的成員包括EPA、美國環(huán)境質(zhì)量委員會、國家海洋和大氣管理局、美國陸軍工程兵團、美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護局、美國司法部、美國內(nèi)政部、美國魚類和野生動物管理局、美國地質(zhì)調(diào)查局、白宮科技政策辦公室等10個聯(lián)邦政府部門，密西西比河上游次流域低氧富養(yǎng)委員會、密西西比河下游海灣低氧次流域委員會、俄亥俄河谷水衛(wèi)生委員會3個區(qū)域組織，以及37個地方政府部門。EPA在該工作隊起著領導作用。

隨著人們對20世紀80年代出現(xiàn)的基于流域水質(zhì)協(xié)同管理“生態(tài)系統(tǒng)伙伴關系”方法的持續(xù)關注，聯(lián)邦政府部門在大型河流系統(tǒng)水質(zhì)保護和恢復、改善州際合作、協(xié)調(diào)水質(zhì)標準、監(jiān)測和控制等方面，可以發(fā)揮更大的作用，特別是EPA應領導或協(xié)助各州開展新的合作[9]209。

（三）加強州際協(xié)作

生態(tài)系統(tǒng)資源管理方法現(xiàn)已被廣泛接受為一項基本原則，它強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)組成部分的相互關聯(lián)性以及集成管理戰(zhàn)略的重要性。如果流域內(nèi)的多個州處理問題（如污染源整治、捕撈限制、入侵物種預防和控制）的方式不一致，往往治理成效低下，難以取得預期的效果。密西西比河流域各州認識到，簽署協(xié)同治理協(xié)議，建立務實的協(xié)作機制，對促成一致行動具有重要作用。密西西比河流域生態(tài)系統(tǒng)復雜，EPA、其他聯(lián)邦政府部門以及流域內(nèi)各州，已經(jīng)做了很多有針對性的協(xié)同工作，也取得了一定成效，其富營養(yǎng)化、泥沙沉積不均、洪水災害頻發(fā)、流域規(guī)劃不協(xié)調(diào)、管理政策不統(tǒng)一等問題得到很大緩解。游域內(nèi)成立了多個州際委員會，使得所有成員能統(tǒng)一步調(diào)、一致行動。通過溝通協(xié)作，強化伙伴關系，鼓勵流域管理創(chuàng)新創(chuàng)造，各州取得了遠遠超過各自單獨行動的成果[9]210。

五、美國密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理對長江流域治理的啟示

（一）建議設立長江流域水資源保護與管理委員會

水利部長江水利委員會與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室已于2018年9月簽署了《“共抓長江水生態(tài)保護 力推美麗長江建設”（2018—2022年）行動方案》。但是跨部門整合的面還較窄，應該有一個跨部門、跨地區(qū)的實體性合作組織，在中共中央推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組的領導下，設立長江流域水資源保護與管理委員會，整合現(xiàn)有長江流域水資源保護與管理職能有關的部門和地區(qū)。該委員會的組成單位應包括生態(tài)環(huán)境部長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（已由水利部長江水利委員會長江流域水資源保護局與國家海洋局東海分局環(huán)保處轉(zhuǎn)隸并組建，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制）、水利部長江水利委員會、水資源管理司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室、自然資源部規(guī)劃司、國土空間生態(tài)修復司、國土空間用途管制司、交通運輸部長江航務管理局，以及長江流域19個省級政府等。應建立定期會商機制，統(tǒng)籌負責長江流域水資源保護和綜合管理事項。

（二）建議簽署覆蓋長江流域的省際協(xié)同治理協(xié)議

密西西比河流域水質(zhì)監(jiān)測、評估、監(jiān)管和修復，對單一州來說代價高昂、難以負擔，需要在整個流域?qū)用婧献?，這樣有利于分攤成本，促進各成員用有限的資源，提高研究評估、項目設計和實施的能力，實現(xiàn)利益最大化。密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理雖然取得了很大成效，相比20世紀中期，現(xiàn)在的水質(zhì)有了極大改善，但是仍然存在氮、磷超標等問題，導致墨西哥灣北部海域存在水體富營養(yǎng)化和缺氧問題。原因之一是密西西比河流域一直沒有簽署覆蓋全流域的州際協(xié)同治理協(xié)議，存在治理真空。因此，長江流域治理應該吸取教訓，在長江流域水資源保護與管理委員會的指導下，由流域19個省級政府和中央相關職能部門共同簽署省際協(xié)同治理協(xié)議，就長江流域水資源利用、水質(zhì)標準、跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測、環(huán)保執(zhí)法、水環(huán)境利用與保護戰(zhàn)略規(guī)劃等水資源保護與管理問題，加強頂層設計和全流域治理規(guī)劃，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流以及水陸關系，做好全流域綜合治理。在協(xié)議中，要明確建立統(tǒng)一的長江流域水資源管理和水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)（包括水儲量、用水量、用水效率、跨界斷面水質(zhì)、污染源等信息共享平臺）；完善長江流域跨省生態(tài)補償機制；要借鑒TMDL經(jīng)驗，在排污許可制度基礎上，進行總量控制，綜合控制各地點源污染和面源污染；要確定各地區(qū)、各部門的階段性工作目標和行動方案。

（三）鼓勵長江流域支流流經(jīng)地區(qū)成立區(qū)際合作組織

長江流域水系發(fā)達，支流主要有岷江、赤水、沱江、嘉陵江，烏江、漢江、雅礱江、湘江、沅江、贛江和清江，流域面積1萬平方千米以上的有49條，8萬平方千米以上的有8條，10萬平方千米以上的有雅礱江、岷江、嘉陵江和漢江4條。每一條支流的水質(zhì)都影響著長江的水質(zhì)，很多支流流經(jīng)數(shù)個地市、甚至流經(jīng)數(shù)個省份（例如漢江橫跨鄂、豫、陜?nèi)。?，每一條支流的污染源有著不同的特點。如果長江所有支流的水質(zhì)都能得到控制，長江干流的水質(zhì)自然就好了。因此，長江流域各地區(qū)應結(jié)合長江支流流經(jīng)區(qū)域自然地理、水質(zhì)影響因素及社會經(jīng)濟條件，成立相應的區(qū)際合作組織，因地制宜，科學制定治理方案，精準治理。2019年4月，岷江和沱江中上游七市州（成都、德陽、樂山、雅安、眉山、資陽、阿壩）共同簽署的《建立岷江沱江河長制工作協(xié)調(diào)機制聯(lián)動推進流域水生態(tài)管理保護合作協(xié)議》和《岷江沱江河（湖）長制工作聯(lián)席會議制度》就是長江流域支流跨地區(qū)水質(zhì)協(xié)同治理的成功案例。

（四）吸納各類組織參與長江流域環(huán)境治理

在長江流域水資源保護與管理委員會等機構(gòu)中，應該吸收研究機構(gòu)、非政府組織和媒體的參與。充分發(fā)揮環(huán)境保護研究機構(gòu)、非政府組織和公眾等社會力量的作用，加強對長江流域水質(zhì)協(xié)同治理的研究、監(jiān)督和宣傳。水質(zhì)治理是一項專業(yè)性較強的工作，如長江科學院、長江水資源保護科學研究所、長江勘測規(guī)劃設計研究院、湖北省長江水生態(tài)保護研究院和長江生態(tài)環(huán)境大保護研究院等可以在水質(zhì)監(jiān)測、污染源認定、治理策略等方面提供專業(yè)的建議。實踐已經(jīng)證明，非政府組織（NGO）在全球環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，流域水質(zhì)治理不僅需要政府部門之間正式的合作，也需要NGO的大力參與，例如“長江環(huán)境”組織、長江生態(tài)保護基金會、長安慈——環(huán)境保護慈善信托和長江源水生態(tài)環(huán)境保護站等NGO在宣傳、保護方面做了大量工作。流域治理存在點多面廣等難點，要充分利用網(wǎng)絡、報紙和雜志等新聞媒體深入開展環(huán)保法規(guī)的宣傳教育，動員人人參與、監(jiān)督，使公眾自覺改變生產(chǎn)生活方式，同時讓污染水質(zhì)的行為無處藏身；要求村委會、居民委員會等基層組織承擔本區(qū)域水質(zhì)治理責任，構(gòu)建“定區(qū)域、定人員、定責任、定任務、定標準”的全流域網(wǎng)格化管理機制和縱向到底、橫向到邊的組織體系，形成治理全民參與、監(jiān)管全面覆蓋的格局，推進長江流域水質(zhì)持續(xù)改善。