李 宇，胡業(yè)翠，2，郭澤蓮

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部 土地整治重點實驗室，北京 100035)

提要：自黨的十九大報告正式提出陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略以來，海岸帶的區(qū)域管理理論與實踐愈加清晰。縱向梳理了我國海岸帶管理歷程，提出當(dāng)前我國海岸帶管理沖突存在“三難”：橫縱向管理體制難銜接、多規(guī)指標難合一、利益主體難協(xié)調(diào)。國外管理海岸帶所面臨的問題與我國有很多共性，通過對比歐盟、美國和韓國海岸帶管理的法制政策、機構(gòu)體制、管理手段、公眾參與和監(jiān)管評估，基于我國海岸帶管理沖突的背景、現(xiàn)狀與特征，借鑒國外成熟的海岸帶綜合管理手段及經(jīng)驗，從加快立法、權(quán)利收放、委員會協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)和公眾參與方面等提出具體措施，立足從海岸帶管理沖突視角發(fā)現(xiàn)問題根源，積極探索適合我國國情的海岸帶管理建議，逐步實現(xiàn)海岸帶的全域全要素用途管制。

一、引言

海岸帶是連接海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)的復(fù)合交叉地理單元，具有優(yōu)越的資源與環(huán)境條件，隨著我國陸域建設(shè)用地資源的不斷耗竭，開發(fā)利用海岸帶地區(qū)成為沿海城市向外拓展生存和發(fā)展空間的重要方式。然而，受海陸雙重作用的海岸帶極易受到人類活動的干擾，在以往陸海分割和多部門參與海岸帶管理的模式中，出現(xiàn)部門間職能交叉或互相推諉的情況，造成管理上的重疊或“真空”現(xiàn)象，進而導(dǎo)致海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能減弱，資源不斷被耗竭，利益主體間沖突頻發(fā)，嚴重阻礙了海岸帶綜合管理的進程。2018年機構(gòu)改革成立自然資源部后，由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，完成了陸海空間在行政管理層面上的合并，在此契機下，研究如何在新體制新時期促進海岸帶地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、高效的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

陸海一體化基于有度、有序、有束的管理機制環(huán)境，緩解阻礙海岸帶地區(qū)持續(xù)發(fā)展的問題是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的突破點，這是世界沿海各國面臨的共同問題與挑戰(zhàn)。國際上很早以前便認識到海岸帶的區(qū)位特殊性和管理復(fù)雜性，尤其是歐美發(fā)達國家，在海岸帶管理的立法執(zhí)法[1]、政策評估和沖突協(xié)調(diào)[2]等方面有著較為完善的理論。國外主張實現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必要手段是采取海岸帶綜合管理措施，這是一種為了解決眾多利益需求沖突的管理理論和模式，不僅注重海岸帶的保護與恢復(fù)，也注重海岸帶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)安全、社會經(jīng)濟發(fā)展和歷史文化背景的綜合協(xié)調(diào)[3]。所以，對比研究國外豐富的海岸帶綜合管理手段及政策，提出對我國海岸帶管理的啟示具有重要意義。

針對海岸帶管理的陸海統(tǒng)籌等問題，我國學(xué)界的研究多集中于通過“多規(guī)合一”手段實現(xiàn)陸域和海域規(guī)劃的整合[4]；從借鑒國外海岸帶綜合管理的手段和空間規(guī)劃管理的經(jīng)驗來探索我國海岸帶統(tǒng)一管理的途徑[5]。但是，如何在緩解海岸帶管理沖突層面綜合國外的有益經(jīng)驗尚付闕如。因此，文章期望從梳理我國海岸帶管理歷程出發(fā)，研究目前阻礙我國海岸帶良性循環(huán)、持續(xù)繁榮的管理沖突，總結(jié)國外海岸帶綜合管理的經(jīng)驗，為我國緩解海岸帶管理矛盾、實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出參考建議。

二、我國海岸帶管理歷程

縱觀我國海岸帶管理政策和法規(guī)等標志性事件，發(fā)現(xiàn)我國海岸帶管理極具時代特色，國家根據(jù)社會國民經(jīng)濟發(fā)展的階段性需求及問題，有針對性地對海岸帶加強管理。新中國成立之初，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，大力恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，以人類發(fā)展為中心，缺乏對海岸帶生態(tài)環(huán)境的考慮，海岸帶管理處于空白停滯階段[6]。自黨的十一屆三中全會做出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的重要決策，我國開始萌生海岸帶管理意識，1979年開展的海岸帶資源普查旨在全面查清海岸帶資源本底情況，雖然管理手段單一，但在當(dāng)時極大地宣傳了海岸帶管理的重要性。20世紀90年代中后期，在對外開放基本國策的指引下，我國注重加強與國際海洋保護組織的交流合作，先后在廈門、海南、廣西和廣東開展海岸帶綜合管理試點工作，積極探索海岸帶管理的中國模式。2004年，我國首次提出“陸海統(tǒng)籌”概念，轉(zhuǎn)變過往“以陸定?！钡墓芾砝砟?，加強對海岸帶生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理，直至2017年，我國出臺第一個專門的《海岸線保護與利用管理辦法》綱領(lǐng)性文件，國家開始對海岸帶區(qū)域予以特別的關(guān)注，黨的十九大報告正式提出陸海統(tǒng)籌的國家戰(zhàn)略，通過海岸帶專項規(guī)劃、構(gòu)建陸海管制指標等方式，逐步整合陸海管制主體力量，旨在合力協(xié)調(diào)優(yōu)化海岸帶區(qū)域布局，促進“黃金地帶”的高質(zhì)量發(fā)展。

三、我國海岸帶綜合管理的矛盾與沖突

(一)中央與地方政府的利益博弈

我國對海岸帶實行中央與地方政府分級管理的體制，中央政府和地方政府為爭取土地發(fā)展權(quán)而進行長期的博弈[7]。自然資源部遵循中央政府的意愿，統(tǒng)籌管理全國海岸帶，側(cè)重整體調(diào)控和保護海岸帶資源可持續(xù)發(fā)展，地方政府管理本行政轄區(qū)內(nèi)的海岸帶，在遵守上級傳達的剛性命令下，可操作的自主空間很大，縱向的政策傳導(dǎo)過程缺乏及時的跟蹤評價機制和有力的監(jiān)督監(jiān)管措施，中央政府下達的政策文件經(jīng)過層層傳導(dǎo)，至地方政府落實時有些也產(chǎn)生了偏差，而地方政府為了追求經(jīng)濟效益的最大化經(jīng)常也是“上有政策，下有對策”。央地政府管理的沖突造成對海岸帶管理力度不夠、管理效率下降等問題[8]，影響了海岸帶作為資源黃金地帶功能的有效發(fā)揮。

(二)海岸帶管理機構(gòu)職權(quán)不清

海岸帶高強度開發(fā)的特性使其成為各職能部門管理的熱點區(qū)域。在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革成立自然資源部前，橫向上，我國海岸帶由國土、海洋、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)等多個部門共同管理，各涉海部門管理規(guī)劃和目標導(dǎo)向不同，權(quán)責(zé)主體不清，缺乏詳細的責(zé)任落實機制，難免出現(xiàn)部門間職能交叉重疊或互相推諉的現(xiàn)象，管理的“九龍治水”和“真空”問題并存，導(dǎo)致海岸帶區(qū)域開發(fā)用地沖突。

機構(gòu)改革后，雖然原國土、海洋、林業(yè)等部門的事權(quán)統(tǒng)一到自然資源部，但在同一自然地理單元下的海岸帶區(qū)域，因行政轄區(qū)的劃分呈現(xiàn)出管理分離問題，毗鄰行政區(qū)海岸帶管理的橫向部門間未能形成有機聯(lián)系，缺乏對行政邊界海岸帶管理高效的溝通，亟須對海岸帶進行綜合管理的管制政策及專門法律法規(guī)，在日常管理實踐中依然存在潛在的問題與矛盾，阻礙海岸帶建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局與科學(xué)空間規(guī)劃的進程。

(三)陸海多規(guī)管控指標沖突

我國的規(guī)劃設(shè)計形成了分地域、多部門、多層級的復(fù)雜體系，海岸帶規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中作為專項規(guī)劃，在自然資源部成立前，允許編制和報批土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間類規(guī)劃，共同管理海岸帶。梳理土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃陸海五大規(guī)劃管控指標，筆者發(fā)現(xiàn)沿海城市各類陸域海域規(guī)劃的編制和實施自成體系，因規(guī)劃導(dǎo)向和頂層設(shè)計不同，造成各規(guī)劃之間存在內(nèi)容上的交叉重疊，規(guī)劃指標各有側(cè)重卻又重復(fù)相似，管控指標的規(guī)劃期限和數(shù)據(jù)來源不盡相同，五大規(guī)劃中普遍存在指標數(shù)值沖突的問題，是導(dǎo)致陸海規(guī)劃指標體系難以銜接的關(guān)鍵因素(見表1)。在目前國土空間規(guī)劃體系編制如火如荼開展的大背景下，構(gòu)建基于“多規(guī)合一”海岸帶綜合規(guī)劃時面臨著規(guī)劃管控指標難以銜接等現(xiàn)實問題。

(四)涉海利益主體沖突

海岸帶不僅是陸海交界的黃金地帶，還是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。海岸帶具有環(huán)境公共性和資源多功能性，多元利益主體有著各自不同的訴求，因利益競爭關(guān)系在海岸帶資源利用和管理上存在沖突，從而導(dǎo)致海岸帶生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的不可持續(xù)性。利益主體間的沖突主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在實施海岸帶規(guī)劃過程中，利益相關(guān)者參與制訂規(guī)劃的時段和程度不同，非管理利益主體對規(guī)劃中涉及的政策、法規(guī)等條文的認知不到位，因而他們對海岸帶資源利用的需求和對問題的解決方式各不相同，很難達成共識和理解；二是海岸帶資源的開發(fā)與保護，由于海岸帶資源的公共池塘屬性(common-pool resources)，生態(tài)環(huán)境破壞成本較低，追求利益的主體形成“重利用、輕保護”的局面，當(dāng)公共部門實施海岸帶保護措施時，一些地方政府和涉海行業(yè)認為這會侵害他們的利益，所以在政策實施時不予配合甚至極力反對[9]。利益紛爭是困擾我國海岸帶綜合管理的主要矛盾，如何有效協(xié)調(diào)不同利益偏好主體間的關(guān)系仍是管理界亟待解決的問題。

表1 陸海五大規(guī)劃管控指標差異匯總

四、國外海岸帶管理實踐與經(jīng)驗

歐美發(fā)達國家對海岸帶管理的研究起步較早，基本形成完善成熟的管理體系，中國與韓國相隔黃海，在歷史文化發(fā)展與海岸帶管理探索上有很多相似之處，雖然每個國家根據(jù)本國社會政治背景和管理沖突提出不同的解決方案，在法制政策、機構(gòu)體制、管理手段、公眾參與和監(jiān)管評估方面形成特色性的海岸帶管理模式(見表2)，但他們共同的基本目標是建立政府部門間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，制訂計劃，從而促進海岸帶資源持續(xù)發(fā)展。

表2 國外海岸帶管理實踐比較

(一)美國——立法與政策評價并行管理

美國于1972年頒布了具有里程碑意義的《海岸帶管理法》，是世界上首次將海岸帶綜合管理以立法的形式呈現(xiàn)出來[10]。這部法律的特色在于聯(lián)邦授予州政府的自律管理，在上位法的大方向指引下，各州根據(jù)其地理區(qū)位因地制宜地對海岸帶進行差異化管理，美國擅長將行政與經(jīng)濟手段相結(jié)合，通過激勵和補助的方式在聯(lián)邦與州政府間建立管理網(wǎng)絡(luò)，耗費較少的財力就可覆蓋廣泛的海岸帶區(qū)域，有效促使聯(lián)邦與州政府形成互相合作的局面。

20世紀70年代后期，美國海岸帶也不例外地出現(xiàn)資源緊缺、人口壓力大、利益主體間矛盾加劇等問題，對此，聯(lián)邦鼓勵各州政府針對區(qū)域問題建立海岸帶綜合管理規(guī)劃，確保一項政策和規(guī)劃能夠長期適應(yīng)社會的亮點在于“事中參與，事后評估”，美國在編制規(guī)劃和政策時積極推行公眾的廣泛參與[11]，將公眾參與的具體流程寫入《海岸帶管理法》，主張對全美人員進行終身的海洋教育，充分傾聽當(dāng)?shù)鼐用窈屠嫦嚓P(guān)主體的聲音，不僅能顯著提高政策實施的成功率，而且通過協(xié)商和談判，為解決海岸帶管理沖突提供友好的條件。例如，2012年，美國在颶風(fēng)桑迪過后，通過訪談形式了解當(dāng)?shù)鼐用駥┣治g管理的意見和理解，確定利益攸關(guān)方對海岸帶適應(yīng)性管理和保護措施的態(tài)度及可能的角度，進而呼吁政府加強政策宣傳，發(fā)展更適合居民理解的語言，避免公眾對政策的誤解，有助于利益相關(guān)者之間開展更有成效的對話，致力于改善沿?？沙掷m(xù)性的共同利益[12]。1998年，美國國際開發(fā)署提出對海岸帶某一重點管理區(qū)域或某一項開發(fā)活動進行專門的評估，及時檢驗政策和項目的實施是否達到了預(yù)期目標，進而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并預(yù)測政策未來發(fā)展方向，適應(yīng)性管理構(gòu)成了美國海岸帶綜合管理的一大特色。

(二)歐盟——基于生態(tài)系統(tǒng)的管理

1996年，歐盟開展了海岸帶綜合管理(integrated coastal zone management，ICZM)示范項目[13]，但在ICZM實施過程中缺乏明確的政策指導(dǎo)，導(dǎo)致各部門、機構(gòu)間利益沖突和管理銜接差等問題頻出，因此，歐盟執(zhí)行委員會于2006年頒布了《歐盟海事政策綠皮書》，旨在探求制定歐盟未來海事政策的可能性和必要性。2007年，歐盟根據(jù)綠皮書咨詢結(jié)果發(fā)布的《歐盟海事綜合政策藍皮書》明確闡述，歐盟需要綜合管理海事活動的海事政策，希望該政策能作用于各部門間對海事管理活動的相互協(xié)調(diào)，綠皮書和藍皮書已意識到歐盟海事不再適應(yīng)分割式管理，側(cè)重點為未來海洋經(jīng)濟發(fā)展策略。2008年，歐盟委員會通過《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》，首次將世界上良好的海洋環(huán)境作為海洋綜合管理戰(zhàn)略的目標[14]，運用先進的生態(tài)系統(tǒng)方法激勵成員國的共同行動，要求成員國基于《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》建立適用于本區(qū)域的海岸帶綜合管理戰(zhàn)略，成員國不僅遵循國際公約原則和指令規(guī)定的義務(wù)，而且定期向歐盟報告進展，形成上下聯(lián)動、利益共享、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的歐盟海岸帶特色管理方式。

歐盟將國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃——海洋空間規(guī)劃作為ICZM的管制工具，中央政府在規(guī)劃編制過程中占有主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，規(guī)劃體現(xiàn)了國家整體的利益需求，海岸帶資源的日漸稀缺導(dǎo)致中央政府與地方政府在海岸帶開發(fā)功能方向上的沖突日漸顯著，如何在規(guī)劃中協(xié)調(diào)有限的海岸帶資源，發(fā)揮高效的功能滿足央地政府訴求，成為歐盟不斷探索的問題。鑒于此，歐盟提出海洋及海岸帶資源空間功能復(fù)合利用[15]，以荷蘭為試點地區(qū)，探索海岸帶不同用途的平衡與兼容，緩解因利益主體沖突阻礙海岸帶空間規(guī)劃的進展，在規(guī)劃制定過程中，歐盟十分注重跨區(qū)跨界海岸帶的管理[16]，提出要綜合考慮海岸帶區(qū)域的生態(tài)地理特征，評估政策的跨界影響并保證信息公開，聽取各利益主體訴求，通過建立沖突協(xié)調(diào)委員會調(diào)動各界人員參與的主觀能動性。例如，法國于2005年成立國家沿海地區(qū)理事會，旨在促進海岸帶管理利益攸關(guān)方就沿海地區(qū)政策進行充分對話，協(xié)調(diào)并匯總利益主體意見向政府提出政策建議，而政府也可就海岸帶管理有關(guān)事宜向理事會咨詢，共同商討海岸帶管控重點及優(yōu)先權(quán)利，基于簽訂的跨界數(shù)據(jù)協(xié)議建立共享數(shù)據(jù)庫，制訂陸?？臻g規(guī)劃及跨界管理海岸帶的統(tǒng)一方案。

(三)韓國——立法在先，計劃隨行

1992年，韓國政府對聯(lián)合國《21世紀議程》提出的海岸帶綜合管理概念開始加以關(guān)注。1998年7月，韓國正式出臺《海岸帶管理法》，標志著韓國“海岸帶綜合管理”概念的法制化。該法明確規(guī)定了海岸帶綜合管理理念和國家海岸帶管理基本思路，對海岸帶按用途進行分區(qū)，建立起國家和地方海岸帶管理方向一致的協(xié)調(diào)體制，即由中央政府主導(dǎo)的自上而下管理模式。2008年由國家海洋部修訂了《海岸帶管理法》，改變了以往海岸帶功能分區(qū)的管理方式，通過建立“沿岸用途海域制度”，合理配置海岸帶空間利用布局，避免開發(fā)利用沖突，實現(xiàn)資源保全高效的利用[17]。

韓國具有特色性的海岸帶管理規(guī)劃和計劃，2000年2月頒布了國家海岸帶綜合管理計劃。在中央政府的指導(dǎo)和鼓勵下，次年出臺了地方海岸帶綜合管理計劃。該計劃通過協(xié)調(diào)央地政府和陸?？臻g實現(xiàn)海岸帶的分步詳細管理，允許根據(jù)五年一次的海岸帶基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果修訂管理計劃，及時評估目標實施情況并調(diào)整未來管理計劃?！逗０稁Ч芾矸ā返?1條明確規(guī)定，每十年制訂一次海岸帶整備計劃，防止因海岸帶的脆弱性和過度開發(fā)利用造成環(huán)境破壞。韓國在法律和政策出臺之前，通過召開國際研討會、地區(qū)說明會和國會聽證會等方式呼吁公眾參與，與會市民、學(xué)者、社會群體充分交流各方意見，注重對公務(wù)員和社會團體人員海岸帶綜合管理的教育培訓(xùn)，提倡學(xué)者們建立研究區(qū)域發(fā)展網(wǎng)絡(luò)進行溝通，通過交流共同評選海岸帶管理政策示范區(qū)，不僅使管理政策與學(xué)術(shù)研究緊密結(jié)合，而且解決了利益主體爭奪海岸帶資源的沖突。韓國海岸帶管理遵循國家綜合計劃的建立和地方政府的積極管理理念，這與出了問題再通過強制性法規(guī)進行補救不同，構(gòu)成了以利害當(dāng)事人的對話協(xié)商為基礎(chǔ)、先計劃后開發(fā)的海岸帶管理模式。

五、國外海岸帶管理對我國的啟示

(一)加快推進海岸帶專項立法

我國目前以部門海岸帶管理的行業(yè)性法律為主[18]?，F(xiàn)有多見涉海、少見非涉海附帶提及海岸帶的法律法規(guī)存在相互之間規(guī)范標準不一、在執(zhí)法過程中相互抵觸或糾葛不清的現(xiàn)象。法律是最具有權(quán)威性的管理手段，鑒于國外重視立法來解決海岸帶管理沖突的成功經(jīng)驗，考慮到我國的局面，制定一部深度整合現(xiàn)有行業(yè)性海岸帶管理法規(guī)——《海岸帶管理法》十分必要。該法應(yīng)具有海岸帶的基本法和上位法的地位，明確法律效力范圍，界定海岸帶概念及相關(guān)術(shù)語和各部門海岸帶管理界限[10]，劃定海岸帶政策全生命周期的專門管理人員，結(jié)合激勵與追責(zé)的方式同管理人員績效掛鉤，指導(dǎo)各地方在不違背《海岸帶管理法》的背景下，探索制定地方性的海岸帶管理規(guī)范，在實踐中探索緩解海岸帶管理問題的措施，并進行全面完善，提供扎實的法律保障，使解決海岸帶管理沖突有法可依。

(二)探索集權(quán)與分權(quán)并行管理

我國長期重集權(quán)的管理背景導(dǎo)致政策缺乏因地適宜性。當(dāng)前海岸帶由自然資源部統(tǒng)一管理，在此契機下，建議探索適度“放管服”管理方式，借鑒國外允許地方政府在需要緊急管理的海岸帶區(qū)域設(shè)立地方性管理政策的經(jīng)驗，充分考慮當(dāng)?shù)氐奶厣蜌v史文化背景，拒絕“千地一策”的管理方式，在當(dāng)前的行政機構(gòu)框架下思考如何進行管理機制的過渡，充分發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)的優(yōu)勢并為解決沖突來完善機構(gòu)[19]。中央政府應(yīng)探索權(quán)利收放的平衡點，使海岸帶管理權(quán)利對地方政府有的放矢，考慮在“五年規(guī)劃”的基礎(chǔ)上設(shè)置分步精細規(guī)劃，可參考美國和韓國對政策計劃分步完成并及時監(jiān)督的做法，各地政府應(yīng)對政策實施效果進行監(jiān)測和跟蹤性評價，根據(jù)評估結(jié)果及時糾正方向慢慢前進，建立適應(yīng)性管理模式。央地政府要達成真正的合作伙伴關(guān)系，換位思考理解各自的訴求，并為了共同的目標去探索基于生態(tài)理念的海岸帶管理政策。

(三)建立機構(gòu)間沖突協(xié)調(diào)委員會

由于海岸帶區(qū)域的自然地理特征性需要跨行政區(qū)管理，而這一交界區(qū)域正是沖突頻發(fā)的地帶。廈門市在2020年擬成立海洋發(fā)展委員會，負責(zé)對海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、海洋環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)等重大決策的管理，但缺少針對管理沖突進行協(xié)調(diào)的職責(zé)。根據(jù)我國實際情況，建議可以借鑒法國成立海岸帶理事會，針對海岸帶這一特殊區(qū)域，成立專門的海岸帶管理協(xié)調(diào)委員會。我國可嘗試在問題突出的海岸帶地區(qū)進行地方性試點，開展緩解海岸帶沖突的探索。建議在本級政府下設(shè)由協(xié)調(diào)委員會成立的訴求機構(gòu)，通過調(diào)查不同社會代表的利益主體，讓受訪者對某項海岸帶管理政策打分，協(xié)調(diào)參與者的沖突和矛盾，體現(xiàn)海岸帶管理的民主性并實現(xiàn)社區(qū)管理，推進建設(shè)海岸帶管理交流網(wǎng)絡(luò)，邀請各界專家學(xué)者共同研討海岸帶管理進展與研究方向，機構(gòu)負責(zé)將各界聲音匯總反饋到上一級政府，政府在制定海岸帶管理政策時也可以咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成一個良性循環(huán)的溝通系統(tǒng)。

(四)重視專項規(guī)劃對海岸帶高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)

在自然資源部成立前，陸海分別獨立規(guī)劃，使得至今仍舊存在一些遺留問題。我國正值海岸帶專項規(guī)劃開展之際，2021年7月，自然資源部發(fā)布《省級海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，旨在通過規(guī)劃合理布局海岸帶區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，以海岸帶土地為主導(dǎo)視角，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配置，促進海岸帶區(qū)域經(jīng)濟強勁發(fā)展，平衡生產(chǎn)空間與生態(tài)空間布局，通過海岸帶資源本底和控制線堅持生態(tài)優(yōu)先，但缺乏精細化保護生態(tài)的措施和力度。建議可以借鑒歐盟以保護海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為目標的管理理念，加強海岸帶耕地、灘涂等敏感景觀的識別與特征研究，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的生態(tài)圈[20]，根據(jù)《國土空間規(guī)劃用地用海分類指南》建立多規(guī)指標轉(zhuǎn)換標準，通過海岸帶規(guī)劃有機整合以往陸海多規(guī)指標，構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先的陸海統(tǒng)籌監(jiān)測指標體系[21]，實現(xiàn)對海岸帶土地景觀生態(tài)的監(jiān)控，及時矯正人類對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的干擾。結(jié)合規(guī)劃和區(qū)域資源特色，構(gòu)建陸海一體的生態(tài)景觀廊道，提升海岸帶區(qū)域的連通性，形成在規(guī)劃中科學(xué)編制、在實地中有序落實的良性反饋機制，確保讓海岸帶規(guī)劃落地，為實現(xiàn)海岸帶資源合理開發(fā)利用提供理論依據(jù)。

(五)推行公眾和利益主體參與管理

海岸帶政策最終要落地于民受利于民，目前我國一些政策和法律普及力度不夠，難以深入人心。通過國外海岸帶綜合管理的經(jīng)驗來看，公眾和利益主體參與程度是影響政策實施效果的關(guān)鍵因素。我國是崇尚以人為本的國家，所以在制定海岸帶管理政策時應(yīng)呼吁海岸居民和產(chǎn)業(yè)利益主體充分參與，可以考慮讓公眾以海岸帶管理合伙人的身份參與海岸帶保護與開發(fā)活動[22]，通過問卷調(diào)查、入戶走訪、舉行聽證會等方式讓公眾發(fā)聲，大到一部海岸帶管理法規(guī)的制定，小到一項地方性政策的實施，若公眾與利益主體反對意見較大且理由充分翔實，應(yīng)該重新考慮這項政策開展的可能性。地方政府應(yīng)盡力協(xié)調(diào)各利益主體的訴求，加強當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和非政府組織的協(xié)調(diào)和參與[23]，建立海岸帶的生態(tài)補償機制，使用海岸帶資源開發(fā)利用過程的經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)利益主體的沖突，可以借鑒歐盟實施海岸帶空間功能復(fù)合的方式，探索我國海岸帶地域多功能利用的組合方式，最終形成多數(shù)利益主體滿意的規(guī)劃政策實施方案，有效解決利益主體間訴求不一致的沖突。