胡 亮,鄭玉婷

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

一、問題的提出

黨的十八大以來，習近平同志提出了“綠水青山就是金山銀山”(以下簡稱“兩山論”)的生態(tài)文明思想；黨的十九大報告又總結(jié)了“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持資源節(jié)約和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。這一系列的闡述體現(xiàn)出了生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)治理思維，為建設(shè)生態(tài)文明提供了現(xiàn)實選擇。然而，在實踐層面，由于青山、綠水治理中存在著“山、水、林、田、湖、草”等多樣化的自然資源，而這些資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)各有差異、權(quán)利主體多樣復雜[1]，如果一味采用“簡約化”“泛化”的治理方式，必然會面臨制度上的沖突與調(diào)適[2-3]。隨著河長制在全國各地的鋪開并取得良好成效[4]，其管理方式逐漸向林、草、海面等自然資源推進，一些地方開始試點林長制、草長制、灣長制，這種推進固然是因為行政組織通過模仿減少組織實施中的合法性風險，但是從實踐來看，“簡約化”的生態(tài)治理方式是否全面有效仍然值得探討。陳濤認為，將河長制的治理對象和功能泛化到其他領(lǐng)域，給予過高期待，可能會導致“南橘北枳”效應，產(chǎn)生治理績效“內(nèi)卷化”等諸多風險[3]。沿著上述討論，筆者通過比較產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同的河長制與林長制的實施差異，來探討基于相同治理機制進行自然資源治理所產(chǎn)生的可能后果，并為解決“簡約化”治理帶來的問題提供解決思路。

二、生態(tài)治理的“簡約化”：“某長制”

1.“簡約化”治理的特征

麥柯麗用“簡約化”觀點分析中國治理傳統(tǒng)時認為，在政權(quán)建設(shè)過程中，中央政府試圖制定一個超越地方多變的慣例與習俗的統(tǒng)一法律，期望通過標準化手段創(chuàng)造一個“簡約而統(tǒng)一”的地方治理秩序，這樣可以減少治理成本，加強中央控制[5]。從現(xiàn)實來看，自然資源的“簡約化”治理有其現(xiàn)實背景[2-3]。我國幾十年的高速發(fā)展使得當前的環(huán)境問題十分嚴峻，而地方政府未能有效執(zhí)行中央制定的環(huán)境政策被認為是環(huán)境治理低效的重要原因，由于官員晉升錦標賽的焦點在于經(jīng)濟增長，這也導致地方政府具有非完全執(zhí)行中央環(huán)境政策的激勵[4]。為了應對資源管理造成的社會問題，各地探討出了壓實地方責任的辦法，其中河長制取得了巨大成效，并于2017年開始在全國推廣。

基于河長制成功的經(jīng)驗，我國生態(tài)治理領(lǐng)域出現(xiàn)了林長制、草長制等參照治理的“簡約化”的制度選擇。這一體制強調(diào)對自然資源領(lǐng)域進行分級治理，通過行政層面一級壓一級的方式，將自然資源的治理責任落實到行政層級與個人，以實現(xiàn)對資源的管理與保護，其機制如下：

行政首長負責制。行政首長負責制是這一機制的首要特征，依托省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級行政體系，由地方各級黨政負責人擔任相關(guān)長官(河長、灣長、草長)，作為生態(tài)治理第一責任人，便于強化責任，貫徹上級意志，也利于解決轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛[6]。

自上而下行政問責。通過一級壓一級、自上而下的“壓力型體制”能將重點工作高效推進。同時，通過嚴格的考核與監(jiān)察制度完成各項指標，在政府目標責任指標體系中增加權(quán)重，使地方將自然資源的保護工作實現(xiàn)由邊緣到中心的轉(zhuǎn)變[7]。

打破“轄區(qū)壁壘”。跨轄區(qū)的自然資源容易出現(xiàn)“轄區(qū)壁壘”，而“某長制”采取系統(tǒng)治理思維，從整體上協(xié)調(diào)區(qū)域、部門行為，解決各自為政的問題，形成生態(tài)資源治理“一盤棋”的局面[8]。

有限的市場與社會參與。河長制不排除引入社會參與和市場機制來進行治理。比如，采用“排污者付費”進行環(huán)境治理，通過政府購買服務參與河流保護[8]。但市場機制與社會參與只是起到輔助功能，關(guān)鍵還是通過行政組織運作來實現(xiàn)生態(tài)治理目標。

綜上所述，“某長制”建立了協(xié)同治理機制，同時有限吸收市場與社會力量參與。在這種治理結(jié)構(gòu)中，行政機制居于主導地位，是典型的壓力型體制。

2.“簡約化”VS資源復雜性

簡約治理機制強調(diào)行政責任制的核心地位，眾所周知，由于自然資源類型多樣，如果所有自然資源治理均實行國家行政主導的治理機制可能會造成資源保護的困境。從環(huán)境問題的本質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)問題[9-10]這一交易成本基本命題出發(fā)，不同自然資源因其特征會形成獨特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和相應的治理機制[11-12]，這里以這一命題作為起點系統(tǒng)分析自然資源治理機制的設(shè)計與實施。

(1)自然資源治理機制的“理想類型”

自然資源治理機制選擇是經(jīng)濟學、法學所關(guān)心的問題?？茽枏漠a(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學成本視角分析了不同自然資源的理想治理機制，認為一定產(chǎn)權(quán)屬性的自然資源會根據(jù)實施總成本選擇對應治理機制。其中，總成本包括協(xié)調(diào)成本和排他成本的實施總和[12]131。前者是與解決集體行動問題相關(guān)的成本，比如制定規(guī)則、組織、執(zhí)行、監(jiān)督、懲罰、共識、協(xié)商的成本；后者是劃定邊界以限制他人使用資源以及限制他人干擾所有者實施權(quán)利的成本。不同自然資源治理機制的選擇往往是衡量兩類成本的結(jié)果[12]134,一些學者也建構(gòu)了某種產(chǎn)權(quán)形態(tài)下自然資源與對應治理機制的“理想類型”[12]9(表1)。

表1 自然資源產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)及其治理機制

私有化——市場機制。Hardin認為，對易于分割劃界的自然資源可通過私有最小化排他成本解決“公地悲劇”問題。如把“草場”等資源“圈起來”，由私有主體(包括組織)進行管理，可以避免短期機會主義行為，通過市場最終實現(xiàn)資源的最佳配置并形成保護資源的長效激勵[10]。

國家/公共產(chǎn)權(quán)——國家行政機制。對于公共屬性較強、分割劃界需要較大排他成本的自然資源，國家與地方公共行政當局往往成為事實上的所有者，通過國家治理，可以利用已有行政組織的優(yōu)勢以較低的協(xié)調(diào)成本整合公共與個體的利益。通過立法、規(guī)則制定、資格限定、明確權(quán)利范圍、時效、讓渡、違約懲罰等各方面進行資源治理[12]25。

社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)——社區(qū)自主機制。對于外部排他性較強而又很難排除社區(qū)內(nèi)部他人共同享有的自然資源，也可采用“社區(qū)共有制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。社區(qū)產(chǎn)權(quán)有兩個特征：一是擁有權(quán)利者是可識別的個人組成的群體，而不是所有公眾，根據(jù)成員資格共同享有使用權(quán)利和保護義務；二是共有資源是由地方共同所有人共同管理，大部分草場、森林、土地、河流、湖泊等都會形成以社區(qū)為基礎(chǔ)的占有與使用規(guī)則[13]49-53。

無產(chǎn)權(quán)——無治理。完全開放且無任何治理主體介入的資源，由于其開放性，容易導致“公地悲劇”。在這種無限制的進入狀態(tài)下，任何人都不能排斥他人對自然資源的使用，而個體濫用資源導致的環(huán)境后果卻由所有人共同承擔，最終的結(jié)局是個人的理性行為導致資源退化的后果[10]。

上述自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與對應治理機制僅具有“理想類型”的意義，其治理成本各不相同(表2)，真實世界中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常更為復雜。自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性也較為多元，任何一種自然資源都很難完全排他，而公共屬性較強的自然資源也往往由某一類群體具有優(yōu)先的權(quán)利，即使是社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)，其內(nèi)部也因權(quán)利地位、習慣權(quán)利體系差異而有各種權(quán)利等差。因此，從現(xiàn)實世界來看，自然資源更多呈現(xiàn)的是復合產(chǎn)權(quán)的方式，并有著多重治理機制[12]130-134。

表2 自然資源產(chǎn)權(quán)治理成本-機制分析

(2)國家對復雜性的治理：簡約而統(tǒng)一

產(chǎn)權(quán)機制受國家治理目標的影響，不同時期國家治理的原則、意圖會對資源管理的制度設(shè)計起決定性作用，甚至有意弱化產(chǎn)權(quán)機制，建立起簡約統(tǒng)一的治理機制。比如，國家通過“有意的制度模糊”或“產(chǎn)權(quán)不清晰”，擱置產(chǎn)權(quán)爭議，以實現(xiàn)國家的治理目標[14]26-65。在行政主導的政策環(huán)境下，自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性并不必然與“最優(yōu)的”效率機制對應，而是受到國家治理目標的影響，體現(xiàn)在兩個方面：一是治理目標簡單或復雜會導致管理制度設(shè)計的簡單或復雜。比如，森林具有多重產(chǎn)權(quán)屬性，但是國家期望通過行政機制來協(xié)同治理，從而削弱了其余產(chǎn)權(quán)主體的作用。二是管理體制的復雜性。原有的管理機構(gòu)和體制能否被新體制所吸收也會帶來治理的復雜性。比如，林長制是否能夠較好地吸納原有森林管理部門的功能，會影響林長制的治理績效。

從以上分析可以推論，建立相似機制來治理其他自然資源時可能產(chǎn)生以下問題：首先，面對排他性強、外部性較小的林、草資源時，行政主導的治理方式可能會損害產(chǎn)權(quán)主體利益；其次，大部分自然資源的產(chǎn)權(quán)形式都是復雜多元的，單一治理機制可能會將真實世界簡單化，難以適應復雜的地方實際；最后，新舊體制融合與吸納程度會影響治理效果，增加其復雜性?；诖?，通過比較河長制與林長制的實施來對這種簡化治理機制可能產(chǎn)生的問題進行分析，并探討完善這種機制的可能途徑。對林長制的田野主要在試點的江西YF縣與安徽NG縣，調(diào)研時間從2018年6月到2019年12月，課題組前后進行了3次總計兩個月的調(diào)查。由于目前對河長制的實施已有較好總結(jié)，利用已有研究成果進行說明。

三、河長制的實施及其治理優(yōu)勢

1.河長制的實施與成效

河長制的實施最早源于浙江省長興縣，2003年為解決城區(qū)河道污染治理問題，長興縣在城區(qū)試行河長制，效果良好。2007年暴發(fā)藍藻事件后，無錫在轄區(qū)太湖流域全面推廣河長制；2008年，江蘇省形成了省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級河長，河長協(xié)調(diào)本轄區(qū)、本級政府部門的管理職責，通過上級向下級指揮督查、下級向上級反饋的機制，壓實責任，同時利用社會力量進行輿論監(jiān)督與社會參與，形成良好的反饋機制。2016年年底，中央下發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2018年6月各地均建立河長制。

(1)河長制對已有管理機制的吸納與整合

河長制能夠順利實施，吸納了原有部門管理職能，解決了縣以下河流如何管、怎么管的問題。長期以來，關(guān)于河流保護的內(nèi)容在政府考核體系中不占主要指標，導致縣以下大部分河流缺乏有效治理，河流總體上呈現(xiàn)出“主體缺位”的“公地”色彩。此外，由于河流的跨區(qū)域性，水域資源的使用、治理也出現(xiàn)了“管轄壁壘”，這種區(qū)域分割的管理體制也亟待制度創(chuàng)新[6]。針對上述問題，河長制的設(shè)立本質(zhì)上是通過建立一個分層行政責任制的治理框架，將原來河流資源管理吸納進行政層級的治理范圍。依照行政層級，建立各級河長、總河長，責任到省—市—縣—鄉(xiāng)—村5個層次，責任落實到個人，解決轄區(qū)內(nèi)的水域生態(tài)治理，且通過上一級河長的整體協(xié)調(diào)可以解決河流跨轄區(qū)、跨部門管理的“管轄壁壘”問題，最終達到水生態(tài)系統(tǒng)治理的效果。

(2)河長制的績效

從各地經(jīng)驗來看，雖然河長制在實施過程中存在各種問題，比如權(quán)責配置邊界不清、權(quán)力依賴特征明顯、共治精神不足、跨部門協(xié)同困難、缺乏透明的監(jiān)督機制、行政問責很難落實等[15]，但是其對解決“九龍治水”以及“公水悲劇”問題具有一定成效[7]。以較早實施河長制的江蘇無錫為例，2015年，無錫轄區(qū)各項指標均達到國家太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案近期目標，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)持續(xù)改善，15條主要入湖河流年平均水質(zhì)全部為Ⅳ類以上，全部消除Ⅴ類和劣Ⅴ類河流(2007年有9條劣Ⅴ類河流)[16]。通過對江西省YF縣的調(diào)查顯示，河長制設(shè)立以后，縣域贛江支流恩江河上游的化工廠、造紙廠任意排污的“老大難”問題得到遏制，一些之前無人管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級河道也得到了有效清理，鄉(xiāng)村毒魚、電魚、亂扔垃圾現(xiàn)象明顯減少。

2.公有屬性與治理機制的契合

河長制的實施與河流的國有性質(zhì)以及既有治理機制相互契合：首先，河流公共屬性突出，政府作為所有者可以避免為某些具體集團、組織利益所裹挾，從而在整體上保證其公共利益的實現(xiàn)；其次，河流的國有屬性使河長制可以重塑科層機制，“形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局”，將原有分散于水利、農(nóng)業(yè)、國土、交通、環(huán)保等“九龍治水”的格局整合進一個統(tǒng)一的分層行政責任制[7]，使轄區(qū)之間、各部門之間統(tǒng)一為一個系統(tǒng)，形成有效聯(lián)動、綜合治理的格局。依托這種首長負責制和行政分層責任體制，河長制增強了治理效能，并通過整合行政與市場兩類資源，發(fā)揮社會參與，取得了較好效果[6]。

總體上，河長制有利于減少河流保護的協(xié)調(diào)和排他成本：首先，河流作為公共資源，利用已有行政層級壓實責任，協(xié)調(diào)成本較低。其次，河長制保證了河流的公共屬性，由于河流不太可能建立由家庭、個體排他性的使用和保護方式，河長制在突出河流公共屬性的同時避免了河流開放性導致的“公地”問題。最后，河長制解決了跨區(qū)域的生態(tài)治理責任不清晰現(xiàn)象，以上級單位作為河長，也減少了轄區(qū)之間、部門之間的協(xié)調(diào)成本，這是河長制成功的主要原因之一，也是河長制能擴散到其他領(lǐng)域的重要基礎(chǔ)。

四、“簡約化”治理：林長制對河長制的復制

1.林長制的“空制度化”傾向

2017年3月，安徽、江西在全國率先探索建立林長制。其中，安徽在合肥、宣城、安慶市開展試點，江西全省實行試點。截至2019年底，除江西、安徽外，全國21個省、自治區(qū)、直轄市全面或在部分地區(qū)試點實施林長制。林長制的建立有鮮明的“模仿”痕跡，主要參照河長制的方式來實施，其目標是按照“分級負責”原則，構(gòu)建省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級林長制體系，各級林長負責督促指導本責任區(qū)內(nèi)森林資源保護發(fā)展工作，協(xié)調(diào)解決森林資源保護發(fā)展重大問題，依法查處各類破壞森林資源的違法犯罪行為。林長制的實施形成省級總林長負總責、市縣級總林長抓督促、區(qū)域性林長抓調(diào)度、功能區(qū)林長抓特色、鄉(xiāng)村林長抓落地的工作格局。

關(guān)于林長制實施的成效，研究表明其在化解傳統(tǒng)森林資源管理面臨的“九龍治水”和“小馬拉大車”問題上成效顯著，對于“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”(又稱“五綠”)有一定效果[17]，但也存在權(quán)責不清、管理體制機制不完善、集體林權(quán)制度改革配套措施滯后、生態(tài)補償機制不完善、社會主體參與不足等問題。一些地方的林長制呈現(xiàn)出“空制度化”傾向[14]101，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

首先，“掛牌”的象征意義大于實際意義。根據(jù)兩個主要試點地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：相比河長制的有效實施，林長顯得“有名無實”，地方干部普遍反映林長制不是“林長”而是“牌長”“有牌而無實”。如安徽HL鎮(zhèn)的分管副書記(兼片區(qū)林長)告訴調(diào)查人員，目前林長的主要工作是林權(quán)糾紛調(diào)解，而相關(guān)工作早已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)解部門來實施，林長與原有的部門工作職責相重復，逐漸“空制度化”。

其次，“空制度化”還體現(xiàn)在林長責任與地方事務的高度重合上。林長的主要職責雖然是管理森林資源，但從實際來看，依托森林發(fā)展地方經(jīng)濟是林長的主要任務。以HL鎮(zhèn)一個村級林長職責為例：

“林長職責：落實上級林長的工作部署，推進林業(yè)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，落實林業(yè)增綠增效任務以及森林防火、林業(yè)有害生物防治、林地管理措施，協(xié)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控綜合執(zhí)法；完成目標任務。工作目標：嚴格公益林管理，加強天然林保護，推進山核桃產(chǎn)區(qū)生態(tài)修復，發(fā)展森林旅游，打造森林生態(tài)、歷史人文融合發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，森林覆蓋率保持在80%以上。”(1)見HL鎮(zhèn)片區(qū)林長公示牌。村總林長(支書兼任)的職責既包括以林業(yè)生態(tài)治理相關(guān)的保護、管理職責，還包括經(jīng)濟發(fā)展，打造特色小鎮(zhèn)等任務。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級林長(鄉(xiāng)長擔任)職責除落實上級部署，還包括依托生態(tài)林業(yè)“發(fā)展林下經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)增效、林農(nóng)增收”等內(nèi)容。

最后，林長制懸浮于鄉(xiāng)村社會。根據(jù)實地調(diào)查可知，受訪幾個村的林農(nóng)對林長的知曉率很低，如江西省YF縣LG鄉(xiāng)兩個行政村的36戶農(nóng)戶中聽說過林長制的只有27.8%，認為了解林長制職責的只有8.3%，且大部分村民表示偷獵、濫伐、偷樹等問題沒有得到顯著解決。由此可知，林長制的懸浮特征明顯。

2.“簡約化”治理困境的原因分析

(1)林長制介入集體林地管理的產(chǎn)權(quán)困境

首先，林長制“有名無實”的關(guān)鍵是無法適應現(xiàn)有的林權(quán)結(jié)構(gòu)。2005年集體林權(quán)制度改革以后確立了集體所有、農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，林地承包期一般為70年，林地“類私有性”特征十分突出，保護林地的主體責任落在林農(nóng)身上。林長制名義上通過在基層建立林長、監(jiān)管員、生態(tài)護林員進行監(jiān)管，但存在難以介入的問題。尤其是難以界定村民實際生活需要與林地破壞之間的邊界，如江西LG鄉(xiāng)一位村書記告訴我們，“現(xiàn)在分山到戶，嶺都是人家的，家里要蓋房子，做門窗、做大梁、做家具，人家在責任山上砍兩兜樹，你不讓人家砍，說不過去?！?/p>

其次，偷樹、打獵、燒山具有偶然性，林長制很難發(fā)揮監(jiān)管作用。集體林改后，林地管理責任主體在家庭，村委會缺乏介入的合法性，形成事實上的治理真空，難以遏制村民的盜砍、濫砍行為。以偷砍為例，偷樹是江西YF林區(qū)的普遍現(xiàn)象，積少成多，造成大規(guī)模的林地被破壞。通過實際調(diào)查可知，村民反映離村較遠、不好監(jiān)管的山林樹木基本上被偷光、砍光。特別是本村大量青壯年外出務工，老人管理山嶺較為困難。由于大部分“偷樹”行為都是鄉(xiāng)民下意識行為，這種非組織化利用“地方性知識”的盜伐，本地人都很難監(jiān)管，更遑論通過外部行政機制實施監(jiān)管。

再次，護林員身份、職責嵌入鄉(xiāng)村社會，發(fā)揮作用受到人情牽絆。林長制實施后，名義上有護林員，但是大部分護林員是當?shù)氐慕n立卡戶，護林員工作屬于“就業(yè)扶貧”，即使發(fā)現(xiàn)本地人砍自己家的樹也很少向林業(yè)工作站匯報，且每位護林員負責3 000～5 000畝，全面管護非常困難。護林員主要對公益林、天保林進行管理，對已經(jīng)到戶的山林很少過問。

最后，林長制也忽視了已有的社區(qū)治理傳統(tǒng)。林權(quán)雖然到戶，但是林地仍舊具有較強的社區(qū)產(chǎn)權(quán)屬性，宗族以及“鄉(xiāng)規(guī)民約”等社區(qū)機制進行森林管理有很大效果[1]。在YF縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)貙τ凇皝睚垘X”“大龍嶺”“風景林”“祖宗嶺”有著非常嚴苛的保護規(guī)定，地方宗族也發(fā)揮了一定的保護作用。林長制雖然規(guī)定了村級林長的職責，但是這些職責以完成上級劃定任務為主，與鄉(xiāng)村社會實際相剝離，沒有很好地浸入傳統(tǒng)治理機制。

(2)林長制吸納原有治理機制的不足

林長制的“空制度化”與林長制沒有較好吸納原有機制有關(guān)。傳統(tǒng)林業(yè)管理主要由林業(yè)站、國營林場等管理部門實施，派出所、消防、農(nóng)經(jīng)、綜治等部門對職權(quán)范圍內(nèi)的事情進行管理。林長制大部分吸納了林業(yè)站的職能，但是對派出所、森林消防等職能較難完全吸納，與林業(yè)站也存在權(quán)責不明確的狀況，比如對“五綠”等具體內(nèi)容，部門之間職能邊界不清，林長因?qū)I(yè)的疏離也很難參與林業(yè)站的管理。在“五綠”事務中，大部分都是由上級發(fā)文，下級執(zhí)行，“上面不說，下面不做”，看不到林長主動與各部門進行協(xié)調(diào)聯(lián)動，而更多地是上級命令下級執(zhí)行[17]。

另外，林長制也沒有很好地與市場機制相融，農(nóng)民的利益無法通過市場正確呈現(xiàn)[18]。生態(tài)林、公益林的管護是林長的主要職責，但現(xiàn)有生態(tài)補償標準主要由行政確定，價格遠低于市場，這也導致部分林農(nóng)利益受損的現(xiàn)象。以江西為例，2018年公益林統(tǒng)一為21.5元/畝，補償遠遠低于其流轉(zhuǎn)收益，林農(nóng)普遍不愿意將自家山林劃入公益林。2019年，安徽省銅陵市集體林地上的國家級和省級公益林補償標準分別為每年每畝30元、26元；霍邱縣國家級公益林的國有林補償標準每年每畝40元、集體林補償標準為45元，也遠低于市場價格。因此，維護森林管護的同時如何引入市場機制、保障私人的利益亦是一個難題[18]。

表3 河長制與林長制的比較

(3)林長制在國有林場的“虛化”與責任重復

林長制還涉及國有林地的管理，其職責與林場原有管理權(quán)限高度重合。以安徽NG縣HL國有林場為例，自2017年以來，該林場根據(jù)上級要求在全場經(jīng)營范圍內(nèi)的森林資源和綠化區(qū)域推行林長制，按照屬地管理、分級負責的原則，設(shè)立場林長，建立林長會議制度，實施林長聯(lián)席會議、督導巡查、信息共享、考核獎懲等運行機制。需要指出的是，上述制度基本上與原有林場的日常管理制度一致，在組織、人員安排和職責上與林場日常行政機構(gòu)幾乎沒有差異，屬于“兩塊牌子，一套人馬”。

當然，林長制的實施幫助調(diào)解了林場與農(nóng)民的山林糾紛，建起了一個協(xié)調(diào)通道，林長也促進了林場范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展。如在HL林場，林長制實施的“四項工程”，即大力實施生態(tài)公益林提質(zhì)增效、森林資源保護、林下種植產(chǎn)業(yè)、林業(yè)有害生物防治，使生態(tài)受保護、林業(yè)增效益、職工得實惠，由此既體現(xiàn)了上級的發(fā)展要求，又兼顧了本場的職工利益。但是深入分析可知，上述職責仍然與國營林場的主要職責重復，林長制與原有行政機制之間權(quán)責不清。

總之，林長制在制度上解決了協(xié)同治理的組織體系建設(shè)問題，但是在實施過程中產(chǎn)生了大量成本：首先，國家期望林長制的實施能夠落實森林管理責任制，但是這種外生的行政機制忽視了林權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，難以應對地方的靈活性，完全通過行政來取代社區(qū)機制，需要付出較高的行政成本。其次，林權(quán)的排他性較強，林長制介入森林管護會觸動農(nóng)戶私人利益，由于補償標準不高，導致農(nóng)民利益受損，后期需要付出較高的行政協(xié)調(diào)成本。最后，林長制沒有很好地吸納原有管理機制，且在職責上沒有與其他行政部門和國營林場進行較好整合，忽視鄉(xiāng)村治理資源和地方經(jīng)驗，同樣增加了協(xié)調(diào)與行政成本，弱化了林長制的實施效果。總體而言，林長制懸浮于地方社會，呈現(xiàn)出“空制度化”的特征。

五、結(jié)論與建議

在生態(tài)治理的具體實踐中，如何既發(fā)揮好“簡約化”治理的優(yōu)勢，又避免“簡約化”治理導致的“不兼容”問題，需要在引入治理規(guī)則時從資源的產(chǎn)權(quán)屬性出發(fā)，實現(xiàn)管理目的與產(chǎn)權(quán)屬性相互適應。正如科爾等認為，資源治理的成效與否，往往不是單一的制度創(chuàng)設(shè)就能夠決定的，而是基于產(chǎn)權(quán)的復雜特征衍生出的治理框架[12]131-141。研究也表明，因資源特征差異，如果林長制簡單運用河長制的治理機制，可能會趨于“空制度化”(表3)。

這一研究表明在制度移植時，要充分意識到自然資源的產(chǎn)權(quán)差異性，也要充分考慮國家治理目標導致的治理機制的復雜性；在擴散治理機制時，要從資源具體產(chǎn)權(quán)特征出發(fā)，注意新舊體制之間的相互融合和吸納，不能完全用行政責任制取代其他機制的作用。因此，類似林長制的實施需要在以下方面進行完善。

1.重視自然資源產(chǎn)權(quán)的復雜性：制度設(shè)計要有產(chǎn)權(quán)主體參與治理渠道

治理機制要注意產(chǎn)權(quán)機制的復雜性。對于不同資源，我國確定了不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也形成了不同的治理機制。森林、草地等資源在歷史上就形成了較為多樣的權(quán)利關(guān)系，國家反復進行了權(quán)利界定。近年來，基于“三權(quán)分置”，山、田、林、草的監(jiān)管責任逐漸由集體轉(zhuǎn)移到家庭、承包大戶、企業(yè)等權(quán)利主體手中，如何協(xié)調(diào)這些主體利益需要進行制度創(chuàng)新，建立利益聯(lián)結(jié)機制和參與渠道。要注意使環(huán)境治理機制與鄉(xiāng)村治理體系相融合。

2.重視體制的復雜性：新機制要吸納原有機構(gòu)和機制

河長制的成功在于能夠吸納與融合原有“九龍治水”各部門的管理優(yōu)勢，進行系統(tǒng)性治理[7]。從現(xiàn)狀來看，我國大部分自然資源都是實行“小馬拉大車”的管理方式，以職能部門管理為主，各個部門在本領(lǐng)域發(fā)揮監(jiān)管作用。在引入河長制時，需要正確處理好新舊兩種治理機制的關(guān)系，注意兩者之間的協(xié)調(diào)與相融。部門在專業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)勢，黨政領(lǐng)導責任制在行政機制壓實和組織動員上具有優(yōu)勢，二者之間應該是互補而非競爭的關(guān)系，是相互融合而非相互排斥的關(guān)系。

3.重視治理主體的多元性：引入多元主體參與治理

為避免簡約治理，應該認識國家、市場與社區(qū)的各自優(yōu)勢，考慮自然資源產(chǎn)權(quán)的復雜特性。由于自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復雜性與多元性，通過綜合多種治理機制進行資源保護可以發(fā)揮各種機制的優(yōu)勢，大大節(jié)約整合個體與公共利益的成本，實現(xiàn)雙方雙贏。就我國河長制的實施實踐來看，河長制的一個特征是“發(fā)揮社會參與”，通過管理部門購買服務進行河道清淤、保潔、護堤就是通過市場行為進行治理，引入各類NGO組織進行信息反饋也是其中一個良好的做法。另外，各地也利用地方傳統(tǒng)習慣權(quán)利體系發(fā)揮了保護水源與河流的作用。

概括而言，生態(tài)治理的“簡約化”對于好的政策擴散有重要意義，但是當某一種已經(jīng)證明績效的治理機制引入其他治理領(lǐng)域時需要“看人穿衣”，在設(shè)計管理機制時與自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性相協(xié)調(diào)，與已有管理機制相協(xié)調(diào)，發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢，避免完全用行政命令式的單一機制取代其他機制，而是要發(fā)揮國家、社區(qū)、市場的各自作用，激發(fā)鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)優(yōu)勢，建立既簡約又高效的生態(tài)治理機制。