李二勇

（河南大學(xué)，河南 開封 475000）

一、研究背景

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為幫助女性更好地就業(yè)，全國(guó)稍有規(guī)模的企事業(yè)單位都在內(nèi)部設(shè)立了托兒所，招收3 周歲以下的幼兒，實(shí)行以家庭為基礎(chǔ)、托兒所為支撐的托育服務(wù)體系①。

20 世紀(jì)90 年代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，托兒所和企事業(yè)單位相互分離，將3 歲以下嬰幼兒的照料交給了市場(chǎng)，加上計(jì)劃生育廣泛實(shí)施，對(duì)嬰幼兒的照料最終回歸了家庭。

2016 年1 月1 日起，中國(guó)正式終結(jié)了實(shí)施30多年的獨(dú)生子女政策，出臺(tái)實(shí)施了“全面二孩”政策。2018 年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議中，李克強(qiáng)總理提出“要多渠道增加學(xué)前教育資源供給，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強(qiáng)對(duì)兒童托育過程監(jiān)管，一定要讓家長(zhǎng)放心安心”。2019 年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，嬰幼兒托育行業(yè)逐步走上了規(guī)范化發(fā)展的道路。

2016 年以來，河南每年的新生兒數(shù)量均在120萬以上，而托育服務(wù)幾乎處于空白狀態(tài)。在家庭小型化、居住方式分離化、女性職業(yè)發(fā)展意愿強(qiáng)烈等問題的倒逼下，河南托育服務(wù)供給不足問題日益凸顯。先發(fā)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，有效提供托育服務(wù)，有助于降低孩子的生養(yǎng)成本，推動(dòng)女性家庭與事業(yè)的雙豐收，從而提高人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展。

二、河南托育服務(wù)需求狀況分析

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和河南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014 年以來，河南新生兒數(shù)量每年都在120 萬以上，出生率保持在11%以上，持續(xù)高于國(guó)家新生兒出生率（見圖1）。然而，據(jù)人民政協(xié)報(bào)2019 年3 月發(fā)布的消息，河南省衛(wèi)健委曾對(duì)600 多位嬰幼兒母親進(jìn)行問卷調(diào)查，其中，33.33%的家長(zhǎng)有入托需求，而實(shí)際入托率為5.55%。據(jù)此測(cè)算，到2020 年河南約有3歲以下嬰幼兒370.1萬，其中60萬嬰幼兒需要入托［1］。由此可見，河南托育服務(wù)總體需求體量非常巨大，急需具有相應(yīng)規(guī)模的有效托育服務(wù)供給。

圖1 近六年河南省新生兒出生數(shù)量及出生率

河南托育服務(wù)需求側(cè)不僅具有體量大的特點(diǎn)，還表現(xiàn)出較大需求差異性：

一是剛性需求。一方面，家庭結(jié)構(gòu)不斷小型化、核心化，女性職業(yè)發(fā)展意愿越來越強(qiáng)烈，雙職工家庭嬰幼兒父母的時(shí)間都不充裕，這類家庭對(duì)于托育服務(wù)的需求非常強(qiáng)烈；另一方面，頻發(fā)曝光的虐童事件，導(dǎo)致父母在選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)不得不將“安全”作為決策的首要因素，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，安全是基本需求，亦是不可替代的剛性需求。

二是多元化需求。在托育服務(wù)的形式上，為最大限度減輕家庭照料孩子的負(fù)擔(dān)，多數(shù)家庭迫切需要日間托育（早送晚接），其次是彈性托育（如每周托管2 至3 天）、臨時(shí)托育、半天托育等；在托育服務(wù)的內(nèi)容上，多數(shù)家庭注重對(duì)孩子日常生活照料、素質(zhì)培養(yǎng)和感情關(guān)懷，部分家庭希望托育機(jī)構(gòu)能夠促進(jìn)孩子智力發(fā)展、人際交往能力的提高，并能夠向家長(zhǎng)普及專業(yè)的育兒知識(shí)。

三、河南托育服務(wù)供給狀況分析

目前，河南省能夠承擔(dān)嬰幼兒托育業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)主要是民辦幼兒園、家政公司提供的保姆服務(wù)、早教中心、私人開辦的托育服務(wù)等。

（一）民辦幼兒園

公辦幼兒園一般接受3 歲以上的幼兒，民辦幼兒園根據(jù)招生情況可能將入園年齡降低到2 歲半甚至2 歲。因此，能夠提供全天候托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，主要是民辦幼兒園。根據(jù)河南省教育廳公布的《2019年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019 年民辦幼兒園18 061 所，在園幼兒297.85 萬人［2］。簡(jiǎn)單假定民辦幼兒園里，幼兒在園年齡平均分布在2～6歲，則2019 年河南省民辦幼兒園吸收的2 歲以上3歲以下幼兒約74.46 萬人，而對(duì)于2 歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)，民辦幼兒園基本尚未涉足。根據(jù)圖1 數(shù)據(jù)，2017～2019 年河南新生兒數(shù)量合計(jì)387.10 萬人，減去民辦幼兒園吸收的2 歲以上3 歲以下幼兒約74.46萬人，約有312.64 萬嬰幼兒急需全天候的托育服務(wù)。

（二）家政公司提供的保姆服務(wù)

能夠提供全天候托育服務(wù)的，除民辦幼兒園外，就是家政公司提供的保姆服務(wù)。由于嬰幼兒完全沒有自理能力，家長(zhǎng)一般不放心把孩子送出去交給陌生人看管，而是選擇折中的方式，找專業(yè)的家政公司聘請(qǐng)保姆到自己家里看管孩子。但委托保姆照顧孩子，也存在一系列問題：首先，費(fèi)用較高，一般家庭難以負(fù)擔(dān)；其次，保姆在家政公司中的流動(dòng)性較大，甚至家政公司也可能經(jīng)常性倒閉，導(dǎo)致保姆和家政公司的可信度不夠；再次，多數(shù)保姆只是經(jīng)過簡(jiǎn)單培訓(xùn)，甚至沒有經(jīng)過任何培訓(xùn)就上崗；最后，網(wǎng)絡(luò)頻繁曝光虐童事件，家長(zhǎng)心理顧慮較多。

（三）早教機(jī)構(gòu)

隨著生活水平的提高以及“不讓孩子輸在起跑線上”的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的家長(zhǎng)更為重視孩子的學(xué)前教育，市場(chǎng)上由此興起了大批早教機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)有市場(chǎng)上的早教機(jī)構(gòu)參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)缺失、缺乏監(jiān)管，提供的服務(wù)水平差異較大。最重要的是，現(xiàn)有的早教機(jī)構(gòu)只是開設(shè)課程以開發(fā)孩子某一方面的智力或素質(zhì)，而且課程時(shí)間短，一般不足半天，時(shí)間零散化、碎片化，有時(shí)家長(zhǎng)嫌接送麻煩而不得不全程陪伴，所以現(xiàn)有的早教機(jī)構(gòu)并不能承擔(dān)全天候的托育服務(wù)。

2018 年，河南省民辦教育研究會(huì)牽頭，嘗試在河南省鄭州市引進(jìn)全日制托嬰品牌啟元“音樂寶母”項(xiàng)目，省政協(xié)等多部門領(lǐng)導(dǎo)還進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研與考察，說明在省會(huì)鄭州市全天候的托育服務(wù)仍十分緊缺，其他城市全天候的托育機(jī)構(gòu)就更為短缺了。

（四）私人開辦的托育服務(wù)

托育服務(wù)供給緊缺的現(xiàn)狀，給一些人提供了巨大的商機(jī)。頭腦靈活的個(gè)體戶開始在小區(qū)內(nèi)部設(shè)立彈性的、有針對(duì)性的托育服務(wù)，有的甚至將營(yíng)業(yè)場(chǎng)所設(shè)置在小區(qū)自己的家中，可以根據(jù)情況提供臨時(shí)或者長(zhǎng)期的看管服務(wù)。這種“船小好調(diào)頭”的靈活的托育服務(wù)，存在的最大問題是缺少相應(yīng)的資質(zhì)和監(jiān)管，容易引發(fā)糾紛和事故，無證經(jīng)營(yíng)的托育服務(wù)并不能長(zhǎng)久辦下去。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)托育機(jī)構(gòu)教師只擁有育嬰師資格證的同類證書或各種國(guó)際幼兒教育派別的資格認(rèn)證，甚至存在無證上崗現(xiàn)象，10.97%的教師未持有任何資格證，24.68%的保育員未持有任何資格證書［3］。

四、河南托育服務(wù)供給短缺原因分析

目前，河南省托育服務(wù)供給缺口巨大，原因在于制度設(shè)計(jì)、政策支持、資金引導(dǎo)以及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等方面幾乎處于空白狀態(tài)。

制度設(shè)計(jì)方面。河南在托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、管理主體等方面沒有系統(tǒng)性、針對(duì)性的政策文件和指導(dǎo)意見。目前，政府對(duì)于公共托育服務(wù)規(guī)劃不清，致使政府、托育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及家庭難以形成合力；托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制缺失，致使市場(chǎng)運(yùn)行較為隨意；托育服務(wù)從業(yè)人員的資質(zhì)準(zhǔn)入、身份認(rèn)定、培養(yǎng)體系、專業(yè)發(fā)展等存在較大模糊，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、數(shù)量短缺。

政策支持和資金引導(dǎo)方面。公眾對(duì)托育服務(wù)的需求遵循邊際效用遞減規(guī)律，且公眾收入有限，公眾對(duì)托育服務(wù)的需求必須建立在一定價(jià)格范圍內(nèi)；而嬰幼兒的特點(diǎn)決定了托育行業(yè)只能精細(xì)化服務(wù)，不能充分利用規(guī)模效益，企業(yè)報(bào)價(jià)與公眾能接收的價(jià)格難以達(dá)成一致。由于托育服務(wù)供給不足最近幾年才愈發(fā)凸顯，現(xiàn)有托育服務(wù)研究成果較少、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足，政府在參與托育服務(wù)供給時(shí)，基本沒有扶持政策文件、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，導(dǎo)致融資方式單一、資金投入方式不合理、運(yùn)行監(jiān)管不足、投入效益低下。

運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面。托育服務(wù)對(duì)象是完全無民事行為能力的嬰幼兒，“安全、放心”一直是家長(zhǎng)考慮的首要因素?，F(xiàn)有傳統(tǒng)的托育服務(wù)供給模式由于技術(shù)限制，信息流通不暢，市場(chǎng)各參與主體之間信息不對(duì)稱，由此導(dǎo)致參與主體之間不能協(xié)同運(yùn)作，尤其是信息不充分、不對(duì)稱，家長(zhǎng)對(duì)于孩子在托育機(jī)構(gòu)的生活起居狀況知之甚少，因而不放心將孩子委托給托育機(jī)構(gòu)。目前，河南在托育服務(wù)監(jiān)管方面沒有系統(tǒng)的文件規(guī)定，運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面嚴(yán)重缺位，必然造成托育市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)混亂，難以促進(jìn)托育服務(wù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

五、河南托育服務(wù)供給提升政策建議

河南應(yīng)立足本省托育服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求，借鑒先發(fā)國(guó)家和地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，按照“政府引領(lǐng)、家庭為主、托育補(bǔ)充、多方參與”的總體思路，在強(qiáng)化行業(yè)管理、發(fā)揮公共財(cái)政職能、充分利用信息化手段等方面深挖潛力，以多種形式提供托育服務(wù)，建立主體多元、管理規(guī)范、質(zhì)量保證的嬰幼兒托育服務(wù)體系。

（一）強(qiáng)化行業(yè)管理

一是加大政府監(jiān)管力度。衛(wèi)生健康部門應(yīng)充分發(fā)揮牽頭作用，教育、發(fā)展改革、民政、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門應(yīng)積極配合，加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，建立健全業(yè)務(wù)指導(dǎo)、安全保障、考核獎(jiǎng)懲、督促檢查和責(zé)任追究制度，明確規(guī)定托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能定位、準(zhǔn)入門檻、配置要求、退出機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等。主管部門應(yīng)結(jié)合本年度托育機(jī)構(gòu)考核情況和舉報(bào)投訴情況，開展托育機(jī)構(gòu)年度評(píng)級(jí)工作，對(duì)軟硬件設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收與考核，消除托育機(jī)構(gòu)完全隱患，讓孩子家長(zhǎng)放心。二是加強(qiáng)行業(yè)自律。托育行業(yè)可以通過培育行業(yè)自律組織，細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)外的利益關(guān)系，減少違規(guī)事件發(fā)生，維護(hù)行業(yè)的正當(dāng)利益和公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）發(fā)揮公共財(cái)政職能

河南應(yīng)盡快將托育服務(wù)體系建設(shè)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，納入政府公共服務(wù)體系，多渠道多方式加大財(cái)政支持。首先，加大資金投入力度。政府應(yīng)投資新建一批普惠性的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的公辦機(jī)構(gòu)，引領(lǐng)社會(huì)民辦托育機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。其次，鼓勵(lì)社會(huì)力量開辦托育機(jī)構(gòu)，給予政策優(yōu)惠等扶持政策。再次，加大稅收政策支持。政府應(yīng)牽頭成立托育專項(xiàng)基金，多種方式出臺(tái)優(yōu)惠傾斜政策，包括但不限于教育津貼、稅收減免等，激發(fā)民本機(jī)構(gòu)進(jìn)入托育行業(yè)的動(dòng)力。最后，拓寬托育服務(wù)融資渠道。如果過多依靠財(cái)政投入，將會(huì)造成經(jīng)濟(jì)效率的下降和資源的浪費(fèi)，政府應(yīng)積極探索多種資金投入和融資方式，引入銀行、中介、個(gè)人等社會(huì)力量和資金，促進(jìn)河南托育服務(wù)發(fā)展。

（三）多形式提供托育服務(wù)

鼓勵(lì)公辦和民辦幼兒園設(shè)置托幼班，將入園年齡下調(diào)至2 歲，充分利用現(xiàn)有幼兒園優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)具有一定規(guī)模或者具有一定條件的企事業(yè)單位獲得托育服務(wù)資質(zhì)，在本單位內(nèi)部設(shè)立嬰幼兒托育所，主要解決本單位職工孩子照料、母親哺乳等問題，并組織女性職工交流育兒知識(shí)、相互照料孩子。對(duì)于規(guī)模較小或者不具備相應(yīng)條件的企事業(yè)單位，與鄰近企事業(yè)單位和社區(qū)合作，取得相應(yīng)資質(zhì)后，共同開辦托育機(jī)構(gòu)，解決本區(qū)域職工孩子照料問題?？梢岳蒙鐓^(qū)現(xiàn)有場(chǎng)地、人力等資源，創(chuàng)新“社區(qū)化、就近化”的托育模式，建立公辦性質(zhì)的托育服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，鼓勵(lì)個(gè)體戶參照公辦托育服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)開辦靈活多樣的托兒所、微型家庭幼兒園，實(shí)現(xiàn)短時(shí)看護(hù)、彈性看護(hù)、長(zhǎng)期看護(hù)、組團(tuán)看護(hù)等多種形式的托育服務(wù)。

（四）搭建智慧化管理平臺(tái)

河南托育服務(wù)供需最大的矛盾點(diǎn)在于信息不完全、不對(duì)稱，家長(zhǎng)對(duì)于孩子在托育機(jī)構(gòu)里的生活狀況知之甚少。只有充分利用信息化手段，將政府、托育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、家庭等方面的信息集成并相互交流，盡量消除信息的不完全、不對(duì)稱，才能讓家長(zhǎng)放心、讓托育機(jī)構(gòu)安心運(yùn)營(yíng)。政府部門作為管理者，應(yīng)加快搭建集主管部門、托育機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社區(qū)管理部門、家庭等于一體的智慧化管理平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能以及物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，以網(wǎng)站、手機(jī)客戶端、云服務(wù)平臺(tái)等數(shù)據(jù)傳輸方式，實(shí)現(xiàn)線上線下相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)參與主體之間信息共享和交流。在智慧化管理平臺(tái)上，政府各部門之間構(gòu)建“跨部門、貫上下”的合作機(jī)制，建立托育服務(wù)統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，定期對(duì)參與各主體進(jìn)行考評(píng)，有效回應(yīng)社會(huì)對(duì)于托育服務(wù)的呼吁和訴求。托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在智慧化管理平臺(tái)上根據(jù)家庭需求大數(shù)據(jù)，對(duì)客戶進(jìn)行精準(zhǔn)營(yíng)銷，滿足不同形式的托育服務(wù)需求。社區(qū)管理部門和社會(huì)公益組織在智慧化管理平臺(tái)上協(xié)調(diào)政府、托育機(jī)構(gòu)以及家庭之間的關(guān)系，推送托育服務(wù)相關(guān)信息，提供補(bǔ)充性托育服務(wù)，形成全覆蓋、全天候、多層次、多形式的托育服務(wù)體系。

注釋

① 本文中所說的“托育服務(wù)”是指對(duì)3 歲以下嬰幼兒的照顧和教育，3 歲以上孩子的照顧和教育屬于幼兒園教育的范疇，不屬于本文討論的范疇，因此，本文所稱“嬰幼兒”指的是3 歲以下嬰幼兒。