摘要：2019年5月，海關(guān)總署印發(fā)了《屬地納稅人管理框架方案》，表明海關(guān)稅收屬地納稅人管理的正式開啟。本文以多源流理論為分析框架，從問題源流、政策源流和政治源流三個方面對政策出臺過程中的各種影響因素進行分析，以探究政策之窗開啟、該政策被提上政策議程到出臺過程中各種影響因子所發(fā)揮的作用。并從政策評估的不同視角出發(fā)，對屬地納稅人管理政策落地以來的執(zhí)行效果進行評估分析。在此基礎(chǔ)上，提出政策未來的優(yōu)化思路，從而為這一政策的實施提供更深層的理解和支持。

關(guān)鍵詞：屬地納稅人管理;多源流理論;政策評估;海關(guān)改革

一、引言

屬地納稅人管理是海關(guān)稅收職能改革的創(chuàng)新探索，也是從稅收征管向納稅治理轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，屬地海關(guān)稅收管理部門將在未來的改革中扮演重要角色。近幾年納稅異地化的趨勢越來越明顯，近三成海關(guān)屬地納稅比例低于50%，屬地海關(guān)未能全面掌握企業(yè)的納稅情況、經(jīng)營情況。如何完善屬地納稅政策，提高屬地海關(guān)納稅治理水平和服務(wù)水平成了一個需要解決的問題。在多重因素下，海關(guān)總署于2019年5月印發(fā)了《屬地納稅人管理框架方案》。本文將屬地納稅人管理視作一項公共政策，基于多源流理論分析屬地納稅人管理政策的出臺過程，并試圖結(jié)合當(dāng)前政策執(zhí)行現(xiàn)狀，深化對屬地治稅工作的認識，提出該項政策未來的優(yōu)化思路。

二、多源流理論視角下屬地納稅人管理政策制定分析

（一）問題流：屬地納稅指標(biāo)走低，稅收管理問題凸顯。

據(jù)海關(guān)總署關(guān)稅司公布數(shù)據(jù)顯示，2019年1季度屬地納稅率較2017年底下降的直屬海關(guān)有27個，占全國42個直屬海關(guān)的比重達64.29%，有13個直屬海關(guān)異地納稅率超過50%，如果把統(tǒng)計口徑細化到隸屬海關(guān)，異地納稅的趨勢會更加明顯。納稅異地化，使屬地海關(guān)喪失了直接獲取第一手信息的途徑，給屬地納稅人管理帶來難度。異地納稅管理會產(chǎn)生執(zhí)法不一的問題。筆者曾在工作遇到，某企業(yè)與外方簽訂合同后，由于物流安排原因，分三個口岸申報進口貨物，在事后排查稅收風(fēng)險時，三個海關(guān)的稅收征管部門分別與企業(yè)溝通，效率低下，也增加了企業(yè)工作量，容易出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。實現(xiàn)屬地納稅管理后，將有助于避免企業(yè)與多個海關(guān)就同一問題開展溝通，解決不同海關(guān)間執(zhí)法統(tǒng)一性問題。

（二）政策流：“兩步申報”政策實施，鋪墊屬地納稅管理。

全國通關(guān)一體化改革實施以來，通關(guān)、納稅有向口岸海關(guān)集中的趨勢，也顯示出企業(yè)更傾向于口岸清關(guān)，這位屬地納稅人管理政策打下了基礎(chǔ)，提供了技術(shù)可行性?！皟刹缴陥蟆敝泻ｊP(guān)的監(jiān)管逐步遵循“就近監(jiān)管”原則，將實物監(jiān)管與稅收征管分離開來，即“貨、企分別在其所在地海關(guān)監(jiān)管”。、在“兩步申報”模式下，企業(yè)無需一次性提交全部申報信息及單證，這也為屬地納稅人管理奠定了基礎(chǔ)。

（三）政治流：中央全面深化改革，推動稅收管理創(chuàng)新。

2018年，黨中央領(lǐng)導(dǎo)人在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議中提出“要提高政治站位，勇于推進改革，敢于自我革命”。海關(guān)作為政治機關(guān)，在落實降稅減費政策的同時也要確保國家稅收應(yīng)征盡征。在防范稅收風(fēng)險各項任務(wù)中，防止發(fā)生欠稅是重中之重。異地納稅對申報地海關(guān)來講，實施催繳、追繳難度較大。從政治高度來看，海關(guān)也需要通過創(chuàng)新推動屬地納稅人管理模式。

（四）政策之窗開啟：

在異地納稅問題凸顯、兩步申報政策鋪墊、深化改革持續(xù)推進的情況下，屬地納稅人管理政策建立迎來了窗口機遇。且隨著商品、資本、技術(shù)等要素在全球范圍內(nèi)配置，新型貿(mào)易方式不斷涌現(xiàn)，關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)移定價等策略層出不窮，異地納稅使征納雙方信息不對稱現(xiàn)象越來越突出，執(zhí)法偏差、風(fēng)險誤判時有發(fā)生。2019年5月《屬地納稅人管理框架方案》印發(fā)，各直屬海關(guān)陸續(xù)細化屬地納稅人管理政策，開啟了海關(guān)稅收的屬地管理新篇章。

三、政策評估分析

（一）重征輕管現(xiàn)象依然存在

一方面，稅收工作的評價理念略顯滯后。近年來，評價稅收工作質(zhì)量的指標(biāo)不斷改革，使之適應(yīng)稅收征管工作，但多數(shù)指標(biāo)仍然圍繞征收環(huán)節(jié)展開，評價稅收服務(wù)工作的較少。另一方面，考核體系不夠全面。全國通關(guān)一體化改革后，“驗估指令處置有效率”成為后續(xù)管理績效評估的重要指標(biāo)，不過這種單一維度的考核并不科學(xué)。近一年來，全國驗估處置有效率從30%左右急劇上升到80%以上，但同期的審價補稅宗數(shù)同比僅增加5.2%，補稅金額同比下降42.3%。

（二）屬地海關(guān)管理面臨障礙

龐大的歷史數(shù)據(jù)是屬地納稅人管理的重要基礎(chǔ)，屬地海關(guān)企管、稽查、關(guān)稅部門雖各自建立了相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，但目前并沒有將這些數(shù)據(jù)納入一個整體，缺乏以納稅人管理為核心的數(shù)據(jù)庫，各部門處于各自為戰(zhàn)的局面，未能形成合力。雖然屬地海關(guān)已經(jīng)逐步承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)企業(yè)報關(guān)數(shù)據(jù)的規(guī)范性審核，但出于數(shù)據(jù)管理安全需要，直屬海關(guān)尚未擁有訪問全國海關(guān)報關(guān)單數(shù)據(jù)的權(quán)限。

（三）稅收風(fēng)險水平仍需提升

國際貿(mào)易中，交易呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，有些交易參與方多、周期長、結(jié)算條件復(fù)雜，關(guān)稅部門要掌握相關(guān)情況的工作量非常大。另一方面，關(guān)稅征管的法律、法規(guī)專業(yè)性很強，很多企業(yè)只重視通關(guān)政策、卻忽視海關(guān)稅收制度學(xué)習(xí)，納稅人意識不強、納稅遵從度不高。目前稅收風(fēng)險管理依賴報關(guān)單數(shù)據(jù)，只分析了基本的稅收要素信息，缺乏一手資料，無法全面反映貿(mào)易實質(zhì)。

四、政策優(yōu)化思路

（一）完善考核指標(biāo)，形成上下良性互動循環(huán)機制

借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合我國海關(guān)屬地納稅人管理實際情況，梳理工作各流程環(huán)節(jié)，對基層執(zhí)行政策的事前、事中、事后分別建立考核評價指標(biāo)。避免以單一指標(biāo)論英雄，杜絕為了迎合考核指標(biāo)而造數(shù)據(jù)的情況發(fā)生，增強考核的引導(dǎo)和激勵作用。

（二）夯實管理基礎(chǔ)，加強屬地海關(guān)稅管隊伍建設(shè)

對異地納稅較嚴(yán)重的海關(guān)而言，需要評估當(dāng)前的稅收管理隊伍是否能滿足屬地納稅的要求。屬地海關(guān)要在關(guān)稅技術(shù)和業(yè)務(wù)能力上，加大隊伍培訓(xùn)和培養(yǎng)力度，以崗位適配為導(dǎo)向，分類、分步培訓(xùn)，引導(dǎo)和督促關(guān)稅系統(tǒng)立足崗位加強學(xué)習(xí)，提升專業(yè)素養(yǎng)和能力建設(shè)，確保在核心工作方面要達到“?！钡乃剑诖嘶A(chǔ)上再發(fā)展“一專多能”。這既要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，還需要保持稅收管理崗位的一定穩(wěn)定性，以保證有足夠的時間去達到“?！钡囊?。

（三）關(guān)注管理對象，多措并舉提升稅管風(fēng)險水平

在關(guān)注數(shù)據(jù)職能防控的同時關(guān)注“人”的因素，稅收風(fēng)險的重點在于提升納稅遵從度。屬地海關(guān)應(yīng)通過納稅守法培育，加大相關(guān)從業(yè)人員培訓(xùn)再教育，提升納稅人規(guī)范申報意識和能力。同時，鼓勵在改革過程中的探索創(chuàng)新，只要評估校驗證明比原有模式更科學(xué)性的，就應(yīng)盡快上升到制度、推廣應(yīng)用、早見成效，在實踐中不斷改進完善，形成良性互動循環(huán)機制。配合總署改革稅收制度，降低納稅遵從成本。

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作者簡介：

婁澤黎（1994—），男，浙江嘉興人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院? 婁澤黎