張云霞　付強　王珍

摘 要：對個人信息進(jìn)行保護(hù)的最終目的在于維護(hù)自然人的合法權(quán)益，基于個人信息的私權(quán)屬性，有必要通過打通民事救濟途徑來實現(xiàn)對個人信息的有效保護(hù)。在現(xiàn)有法律框架和司法實踐情形下，檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督職能難以發(fā)揮，通過刑事手段無法對信息所有人個人權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)，因此檢察機關(guān)支持受損的自然人進(jìn)行起訴具有必要性。與此同時，檢察機關(guān)長時間對支持起訴的有益實踐和其特有的職能優(yōu)勢決定了其在支持起訴時具有證據(jù)固定、侵權(quán)人確定等方面的優(yōu)勢，這就為檢察機關(guān)進(jìn)行支持起訴提供了可能性。在具體制度設(shè)計時，可從案件類型、來源、程序啟動、證據(jù)固定以及職能延伸等方面進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：個人信息保護(hù) 檢察機關(guān) 支持起訴 制度設(shè)計

一、引言

大數(shù)據(jù)時代，人們共享和利用信息變得越來越快捷，但與此同時，信息化也給個人信息保護(hù)帶來威脅， 2008年，“人肉搜索第一案”——王菲、姜巖案的發(fā)生[1]，2016年，山東徐玉玉悲劇的出現(xiàn)，可見個人信息不但構(gòu)成了我們的網(wǎng)絡(luò)虛擬人格，而且延伸到現(xiàn)實生活之中，成為我們名譽、財產(chǎn)乃至生命的無形接口。[2]

我國現(xiàn)行法律法規(guī)從民事、行政和刑事三個方面對個人信息保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。在民事方面，主要是在傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任制度的框架下，零散地規(guī)定于《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律中。隨著信息網(wǎng)絡(luò)科技尤其是大數(shù)據(jù)與人工智能的發(fā)展，傳統(tǒng)民法的人格權(quán)與侵權(quán)責(zé)任制度已不能滿足有效保護(hù)個人信息、維護(hù)自然人人身財產(chǎn)安全的需要。[3]在行政方面，主要依賴于行政機關(guān)對個人信息收集主體的監(jiān)管來實現(xiàn)信息保護(hù)的目的，該種手段存在不少問題，如對企業(yè)開發(fā)的App在個人信息的合規(guī)年審方面，存在多頭執(zhí)法，對違反個人信息保護(hù)規(guī)定的行政罰款數(shù)額偏低等，且行政手段更多地是從行業(yè)方面對某類事項進(jìn)行規(guī)定，無法直接作用于信息所有者。在刑事方面，“目前我國刑事立法在……信息犯罪、大數(shù)據(jù)保護(hù)等方面的表現(xiàn)主要是犯罪化。” [4]由于刑法規(guī)定了侵犯公民個人信息罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實生活中大量侵犯公民個人信息的行為都無法進(jìn)入刑法的視野，這就給通過私益救濟的方式來推動個人信息保護(hù)留下了廣闊的空間。

回歸對立法目的的考量，對個人信息進(jìn)行保護(hù)的最終目的在于維護(hù)自然人的合法權(quán)益，依前文可見，通過行政和刑事手段對個人信息保護(hù)的落腳點主要在于對行業(yè)秩序和相關(guān)法益的保護(hù)，無法直接作用于自然人個體，基于個人信息的私權(quán)屬性，有必要打通、激活民事救濟途徑來實現(xiàn)對個人信息的有效保護(hù)。但目前通過民事訴訟來解決這一難題也面臨著多重困難：其一，侵權(quán)主體難以確定，因為社會活動的活躍性，自然人通常會在多個場合留下自己的個人信息，要鎖定真實的侵權(quán)主體，通過個人力量很難實現(xiàn);其二，個案中損害結(jié)果難以證明，如個人聯(lián)系方式泄露頻繁接到騷擾電話，如何證明你因此遭受了損失以及損失究竟有多大，也是司法實踐中存在的難題;其三，在證據(jù)獲取和因果關(guān)系確定方面，自然人個人也存在功能上的局限和現(xiàn)實困難。因此亟需找出一條新的路徑來破解以上難題。

二、個人信息保護(hù)民事法律規(guī)制現(xiàn)狀與困境

（一）個人信息保護(hù)現(xiàn)行民事法律框架

在民法典頒布前，從民事立法層面對個人信息保護(hù)的規(guī)定主要見于《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》中?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》在第76條第五項對個人信息的定義進(jìn)行了規(guī)定，該條強調(diào)個人信息的“可識別性”，同時在第41條至47條明確了網(wǎng)絡(luò)運營者收集、使用個人信息應(yīng)當(dāng)遵循的原則和條件以及自然人與網(wǎng)絡(luò)運營者之間的基本權(quán)利義務(wù)?！吨腥A人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》第29條規(guī)定了經(jīng)營者收集、使用消費者個人信息應(yīng)當(dāng)遵循的原則和條件，并規(guī)定了經(jīng)營者的保密和信息安全保障義務(wù)。同時，在第50條規(guī)定了侵害消費者個人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利的法律后果。

以上兩部法律分別從網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域和消費領(lǐng)域?qū)€人信息保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，對特定時期特定領(lǐng)域的個人信息保護(hù)具有重要的作用，但仍存在局限性。第一，在新領(lǐng)域如何保護(hù)個人信息，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和操作規(guī)程。第二，兩部法律中對個人信息的含義和范圍的規(guī)定存在差異，這就容易導(dǎo)致實際司法的困惑。第三，該兩部法律中對信息用途的規(guī)制僅局限于收集和使用，對于信息公開、信息存儲等用途未進(jìn)行規(guī)定和評價。第四，沒有明確一般個人信息與個人隱私信息的邊界，導(dǎo)致司法實務(wù)中容易產(chǎn)生爭議。

（二）民法典對個人信息保護(hù)規(guī)定的進(jìn)步與不足

1.民法典對個人信息保護(hù)的進(jìn)步。民法典的頒布彌補了以上局限性，第111條統(tǒng)一明確規(guī)定了自然人的個人信息受法律保護(hù)的態(tài)度和基本原則。在分則的第四編第六章，專門對隱私權(quán)和個人信息保護(hù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并為下一步制定《個人信息保護(hù)法》留下空間。第六章關(guān)于個人信息的規(guī)定主要具有幾個方面：一是統(tǒng)一界定了個人信息的定義，民法典第1034條運用“內(nèi)涵界定+列舉”的方式，對個人信息的本質(zhì)特征和常見類型進(jìn)行了明確，回應(yīng)了社會公眾對某一具體類型的個人信息保護(hù)的實踐需求;二是確立了隱私權(quán)與個人信息的區(qū)分保護(hù)原則，厘清了隱私權(quán)糾紛與侵犯一般個人信息糾紛的邊界;三是明確了處理個人信息應(yīng)遵循的原則和條件，即“合法、正當(dāng)、必要”原則，且應(yīng)當(dāng)征得自然人或其監(jiān)護(hù)人同意，公開處理規(guī)則，明示處理目的、方式和范圍，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定，并對“處理”的內(nèi)涵進(jìn)行了界定;[5]四是規(guī)定了免責(zé)情形，在第1036條明確了個人信息處理的免責(zé)情形;五是規(guī)定了自然人和信息處理者各自的基本權(quán)利義務(wù);六是增加了特定主體如國家機關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)及其工作人員的特定保密義務(wù)。

2.民法典在個人信息保護(hù)方面存在的不足。民法典在個人信息保護(hù)方面跨出了歷史性的一步，在正式施行后將對通過民事途徑救濟個人信息侵權(quán)的路徑起到巨大的推動作用，但其仍然存在不足。第一，民法典沒有就個人信息受到侵害時的民事責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行特別規(guī)定，因此當(dāng)個人信息保護(hù)的權(quán)利受到侵害時，依然適用侵權(quán)責(zé)任編下受害人對于人格權(quán)侵權(quán)的請求權(quán)以及一般侵權(quán)損害的賠償責(zé)任，自然人要想通過個案獲得勝訴，則必須證明侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，這就會產(chǎn)生前文所述的侵權(quán)人難以確定、損失難以證明、證據(jù)固定困難等問題，種種現(xiàn)實因素使得民事手段的個案救濟路徑被堵死，民法典所期待達(dá)到的目的也會大打折扣。第二，民法典沒有就“合理使用”提供明確的解釋標(biāo)準(zhǔn)，這無疑會給個人信息使用者（一般為企業(yè)）乃至司法裁判者帶來新的挑戰(zhàn)。

三、新路徑的選擇——檢察機關(guān)支持起訴

要想彌補以上立法的漏洞，打通個人信息保護(hù)的民事救濟途徑，從法律賦予檢察機關(guān)的職能來看，在沒有大量的個案進(jìn)入到審判視野的前提下，檢察機關(guān)的民事訴訟監(jiān)督職能難以發(fā)揮，且考慮到目前侵犯個人信息合法權(quán)益行為的特點，檢察機關(guān)可嘗試通過支持起訴的路徑來解決以上困境。

（一）檢察機關(guān)支持起訴必要性分析

1.檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督職能難以發(fā)揮?，F(xiàn)階段囿于侵權(quán)主體難以確定、證據(jù)固定困難以及損害難以認(rèn)定等原因，自然人針對個人信息被侵害向法院提起訴訟的案件較少，而且只要存在前述困難，可以預(yù)見此類型案件數(shù)量在今后仍然不會有大規(guī)模的增長。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對人民法院的民事訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)在于人民法院的訴訟活動和民事判決，在沒有大量的個案進(jìn)入到審判視野的前提下，檢察機關(guān)的民事訴訟監(jiān)督職能難以在該方面發(fā)揮作用。因此，在打通個人信息保護(hù)的民事救濟通道時，檢察機關(guān)通過發(fā)揮支持起訴職能來進(jìn)行個人信息保護(hù)顯得尤為必要。

2.刑事手段對信息所有人保護(hù)的缺位。在現(xiàn)階段，通過刑事手段遏制個人信息侵權(quán)行為的法律后果并不直接作用于信息所有人。一方面，正如作者在前文所述，由于刑法對侵犯公民個人信息犯罪規(guī)定了明確的入罪標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致現(xiàn)實中大量侵犯公民個人信息的行為無法納入刑法的評價范疇。另一方面，由于該種犯罪案件的特點多為針對不特定多數(shù)人個人信息的犯罪，涉及信息所有權(quán)人人數(shù)眾多，且信息多通過信息處理者被泄露或倒賣，因此在實踐中，檢察機關(guān)一般會通知信息處理者（平臺），而無法通知權(quán)益受到侵害的每個自然人，這就使得信息所有人游離于刑事訴訟程序之外，即使個別案件通知到信息所有人，按照刑法的規(guī)定，侵犯公民個人信息罪的刑罰種類為有期徒刑、拘役和罰金，罰金應(yīng)當(dāng)上繳國庫，因此也無法在刑事訴訟程序中對被侵權(quán)的自然人的損害進(jìn)行賠償。刑事手段對信息所有人保護(hù)的缺位也使得檢察機關(guān)支持起訴路徑存在必要性。

（二）檢察機關(guān)支持起訴可能性分析

1.檢察機關(guān)具有支持起訴的職能。關(guān)于支持起訴制度，目前規(guī)定于《中華人民共和國民事訴訟法》中，其第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！痹摋l雖未將檢察機關(guān)作為支持起訴人的地位單獨明確，但其中的“機關(guān)”顯然包括檢察機關(guān)。支持起訴是法律賦予的職權(quán)，也是當(dāng)事人合法權(quán)益獲得司法救濟或社會救濟的途徑，尤其是在其他單位忽視支持被害人起訴的情況下，檢察機關(guān)支持起訴對于維護(hù)社會公益和公民訴訟權(quán)利、維護(hù)司法公正具有積極意義。[6]且在此前檢察機關(guān)對于支持起訴已進(jìn)行了長時間的探索，積累了豐富的經(jīng)驗和成績，截至2019 年11 月，全國檢察機關(guān)民事檢察部門共支持起訴13800余件[7]。

綜上，對于侵犯個人信息的侵權(quán)行為，一方面由于自然人個人難以完成從侵權(quán)人鎖定到證據(jù)收集固定的工作，另一方面由于該種侵權(quán)行為多針對的是不特定多數(shù)人的合法權(quán)益，在法律授權(quán)并具有豐厚實踐經(jīng)驗的前提下，檢察機關(guān)有權(quán)支持個人信息權(quán)益受到侵害的自然人向法院提起民事訴訟，以維護(hù)個人合法權(quán)益，打擊不法侵權(quán)行為。

2.檢察機關(guān)的特有職能決定其具有支持起訴的優(yōu)勢。由于檢察機關(guān)的職能特性，決定了其在個人信息侵權(quán)的支持起訴方面具有天然優(yōu)勢：第一，在侵權(quán)主體確定方面，由于檢察機關(guān)內(nèi)部刑事檢察部門承擔(dān)著對侵害個人信息犯罪的公訴職能，因此對于納入刑法評價范疇的侵權(quán)行為，其侵權(quán)主體的確定只需要通過部門間信息共享即可實現(xiàn);對于未納入刑法評價范圍的侵權(quán)行為，檢察機關(guān)可依法行使調(diào)查核實權(quán)進(jìn)行追查，該種調(diào)查核實權(quán)相較于自然人個人的查找，在途徑、手段、方式和權(quán)限等方面均具有優(yōu)勢。第二，在證據(jù)收集和固定方面，民事訴訟的證據(jù)與刑事案件中的證據(jù)形成高度重疊關(guān)系。刑事案件采取“排除合理懷疑”證明標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)收集的種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序都相對規(guī)范，檢察機關(guān)可以在偵查階段引導(dǎo)偵查機關(guān)全面取得刑事及民事部分證據(jù)。[8]第三，在損失賠償數(shù)額的確定方面，依照民法典第1182條的規(guī)定，侵害他人人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失的，按照被侵權(quán)人因此受到的損失或者侵權(quán)人因此獲得的利益賠償。在司法實踐中侵犯個人信息的損失雖然難以確定，但檢察機關(guān)掌握侵權(quán)人因此獲得的利益，因此可依據(jù)該利益的數(shù)額確定訴訟請求。

四、檢察機關(guān)支持起訴的制度設(shè)計

（一）支持起訴案件類型

因支持起訴制度設(shè)計的初衷在于幫助獨立完成訴訟存在實際困難的弱勢群體（如農(nóng)民工）提起訴訟或破解不特定多數(shù)權(quán)利人無法知曉自身權(quán)益被侵害的困境，因此對于侵害個人信息合法權(quán)益案件，檢察機關(guān)在進(jìn)行支持起訴時應(yīng)當(dāng)限定案件類型：其一為被侵權(quán)人系獨立完成訴訟存在實際困難的弱勢群體案件;其二為被侵權(quán)人數(shù)量眾多且部分被侵權(quán)人不知曉其權(quán)利被侵害的案件。對案件類型的限定一方面可以使得支持起訴制度發(fā)揮其應(yīng)有的職能，另一方面可以避免檢察機關(guān)公權(quán)力侵入私人領(lǐng)域，造成訴訟地位不對等的局面。

（二）案件來源

檢察機關(guān)受理該類案件，可以比照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）的規(guī)定，分為依職權(quán)受理和當(dāng)事人申請兩種途徑，其中依職權(quán)受理既包括刑事檢察部門基于公訴職能移送的線索，也包括案外人舉報或從新聞媒體報道中獲取的線索。無論通過何種情形受理的案件，均必須符合前述支持起訴的案件類型。

（三）程序啟動

對于不同來源的案件，具有不同的啟動程序。首先對于依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的案件，由于此時不知曉被侵權(quán)人對其自身權(quán)益被侵害的事實是否知曉、是否愿意通過檢察機關(guān)支持起訴來主張權(quán)益、自己是否掌握其他證據(jù)，因此在收到該類案件的線索后，可設(shè)置通知環(huán)節(jié)，由檢察機關(guān)對被侵權(quán)人履行通知和告知義務(wù)，在征得被侵權(quán)人同意的前提下進(jìn)入下一個案件辦理環(huán)節(jié)。其次，對于當(dāng)事人申請的案件，檢察機關(guān)在評估符合支持起訴的條件的情形下，可直接受理該案件并進(jìn)行下個環(huán)節(jié)的執(zhí)法辦案工作。

（四）證據(jù)固定

在正式受理案件后，隨之而來的即是證據(jù)搜集，即檢察機關(guān)幫助被侵權(quán)人進(jìn)行侵權(quán)主體核實確認(rèn)、侵權(quán)事實固定以及損害結(jié)果確認(rèn)等工作。檢察機關(guān)在進(jìn)行證據(jù)固定時可區(qū)分不同的案件類型進(jìn)行。對于刑事案件中已形成的證據(jù)可直接采用，對于未入刑案件的證據(jù)，則可以借鑒《監(jiān)督規(guī)則》中賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的類型和權(quán)限進(jìn)行調(diào)查核實，以取得有力證據(jù)。

（五）功能延伸設(shè)想

1.支持起訴同時兼顧社會綜合治理職能。檢察機關(guān)在進(jìn)行支持起訴的同時，對于信息處理主體暴露出來的制度缺陷、技術(shù)漏洞或某一特定領(lǐng)域存在的突出問題，可直接發(fā)揮檢察機關(guān)參與社會綜合治理的職能，向該單位及對其負(fù)有管理義務(wù)的部門發(fā)出綜治檢察建議，以延伸檢察機關(guān)履職觸角，促進(jìn)社會綜合治理完善。

2.將矛盾化解工作貫穿始終。檢察機關(guān)在辦理支持起訴案件的過程中，可將矛盾化解工作貫穿始終。如在個案調(diào)查取證階段，可通過詢問雙方當(dāng)事人和解意愿，為雙方當(dāng)事人提供和解平臺。在侵害多數(shù)人權(quán)益案件中，若在檢察機關(guān)見證下雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，則可以采取要求被侵權(quán)單位公開道歉等方式達(dá)到警醒社會公眾的目的。將案件起訴至法院后，檢察機關(guān)可與法院構(gòu)建矛盾化解聯(lián)動機制，共同推動矛盾化解工作，以實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

注釋：

[1]參見劉晗：《隱私權(quán)、言論自由與中國網(wǎng)民文化：人肉搜索的規(guī)制困境》，《中外法學(xué)》2011 年4 期。

[2]參見張新寶：《我國個人信息保護(hù)法立法主要矛盾研討》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2018年第5期。

[3]參見程嘯：《民法典編撰視野下的個人信息保護(hù)》，《中國法學(xué)》2019年第4期。

[4]劉艷紅：《以科學(xué)立法促進(jìn)刑法話語體系發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2019 年第4 期。

[5]參見王春暉、程樂：《解讀民法典“隱私權(quán)和個人信息保護(hù)”》，《南京郵電大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第3期。

[6]參見楊劍、丁廣宇：《檢察機關(guān)支持起訴若干問題探析》，《檢察日報》2007 年7 月3 日。

[7]參見盧越：《最高檢：對農(nóng)民工等特殊群體勞動爭議依法支持起訴》，《工人日報》2020 年5 月22 日。

[8]參見萬力、劉洋：《公民個人信息保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟實踐與思考》，《中國檢察官》2020年第12期。