陳波 李巖

中國在改革開放后經(jīng)歷了快速的城市化進程，實現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的跨越，并朝著“城市中國”的方向邁進（劉守英、王一鴿，2018）。在此過程中，城市已經(jīng)成為中國工業(yè)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的最重要空間載體，而且城市空間的屬性從最初的生產(chǎn)性、建設(shè)性，增添了越來越多的“生活性”和“消費性”，城市的功能也經(jīng)歷了從“工業(yè)建設(shè)容器”到“經(jīng)濟增長機器”的轉(zhuǎn)變（趙俊源、何艷玲，2020），還將進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹摹吧羁臻g”。

城市區(qū)別于農(nóng)村的核心特征在于其集聚性。人口與生產(chǎn)要素在有限地理空間中的集聚，不僅能夠通過分享、匹配和學(xué)習(xí)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提升生產(chǎn)水平和實現(xiàn)經(jīng)濟增長，還可以重構(gòu)資本循環(huán)過程，從而成為消耗資本剩余的重要場所（G.Duranton and D.Puga，2004）。除此以外，伴隨農(nóng)村人口向城市的遷移，城市集聚起來的還有大量的公共物品與服務(wù)需求。無論是規(guī)模量級還是多樣性看，城市的公共物品需求都不是農(nóng)村可比擬的。這種需求的集聚，構(gòu)成了城市化的重要驅(qū)動力，同時也必然給城市治理，尤其是城市民生公共物品的供給提出巨大的挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)事關(guān)基礎(chǔ)民生和社會穩(wěn)定，是城市治理的重要方面，仍需進一步加大供給、深化改革（李巖，江文路，2020）.從英國、美國等現(xiàn)代城市化先發(fā)國家的經(jīng)驗來看，在城市化初期往往面臨著嚴重的公共物品供給需求與能力的鴻溝，造成了城市環(huán)境惡化、生活質(zhì)量低下、犯罪率攀升等諸多治理難題。為了破解上述問題，歐美國家的政府等公共部門開始探索與社會資本合作的方式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）擴大城市公共物品的供應(yīng)。中國于20 世紀80年代開始探索PPP 模式，自此以后，PPP模式在國內(nèi)逐步發(fā)展起來。財政部于2014年發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號），首次正式宣布在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范。這種政策實踐也被稱為“中國式PPP”，原因之一在于中國PPP 項目的使用領(lǐng)域集中于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)這四大行業(yè)合計占PPP 管理庫項目總數(shù)的69.3%，占項目總投資額的80.2%，但是民生公共物品類項目則占比很少（聶輝華、李琛，2019）。

加強社會治理創(chuàng)新是2013年黨的十八屆三中全會以來中國國家治理的重要組成部分。內(nèi)含于社會治理領(lǐng)域的一項更為具體的改革創(chuàng)新，則是早在2012年黨的十八大就已部署的“改進政府提供公共服務(wù)方式”。其中，以政府和社會資本合作模式（PPP）鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強公共物品多元供給能力是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要路徑。相較于政府購買服務(wù)模式中相對簡明的合作方式，PPP 模式更加符合社會治理現(xiàn)代化要求的改革方向。

本文基于城市集聚性的反思，提出城市的集聚性特征造成了城市治理的基本矛盾，而公共物品供給邏輯的混淆與政社互動的匱乏則進一步強化了城市民生公共物品供給的困境，由此進一步提出PPP 模式應(yīng)用于民生公共物品供給的概念界定、核心特征與政府策略。這樣的反思不僅能夠為實現(xiàn)困境突圍提供知識貢獻，也能夠進一步區(qū)分“在城市的治理”與“屬于城市的治理”的理論界限，貢獻于中國城市政治理論（趙俊源、何艷玲，2020；肖林，2011）。

一、城市集聚性的雙重維度：規(guī)模紅利與供給需求

城市性是城市治理的基礎(chǔ)。在一定時期內(nèi)，學(xué)界并未明晰治理發(fā)生的農(nóng)村場景與城市場景之間的區(qū)別，將城市治理等同于地方治理，突出城市的發(fā)展型特征與經(jīng)營性特征（周業(yè)安，2003），忽視了城市治理的社會取向與回應(yīng)職責(zé)（陳國權(quán)、陳杰，2008），沒有充分利用城市中富集的社會資本與市場資源在民生公共物品供給方面的作用。

從比較的角度，可以將城市性界定為“非農(nóng)村性”，這種“非農(nóng)村性”又可以從城市的空間特征、城市的生活方式、城市的文化心理、城市的社會特性和組織特征等多角度進一步細化（吳曉林，2020）。就此而論，可以從城市性的多重維度抽離出其本質(zhì)，即城市作為一種空間的集聚性特征（陳釗等，2009）。正是因為城市的集聚性特征，造就了城市治理的核心矛盾，即規(guī)模紅利與供給需求之間的同步增長。

回顧新中國城市化發(fā)展歷程，可以看到城市政府經(jīng)歷了不斷追求規(guī)模紅利的過程。計劃經(jīng)濟時代的城市以發(fā)展重工業(yè)為中心，其發(fā)展布局受到嚴格的中央計劃控制。在特殊的歷史條件下，國家不得不施行扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策環(huán)境，高度集中的資源計劃配置制度和毫無獨立自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制，只有這樣才能人為壓低重工業(yè)發(fā)展的各項成本，降低重工業(yè)資本形成的門檻（林毅夫等，1994）。嚴格的戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)集體化和人民公社制度限制了人口與生產(chǎn)要素的充分流動，規(guī)模紅利在這一時期并未得到充分展現(xiàn)（劉守英、王一鴿，2018）。改革開放后，尤其是1992年明確提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后，經(jīng)濟分權(quán)改革、分稅制改革在事實上形成了橫向上的政治晉升錦標賽與縱向上的行政發(fā)包制，對地方政府追求經(jīng)濟增長形成了巨大的激勵（周黎安，2018）。這種來自體制內(nèi)的結(jié)構(gòu)性激勵，配合著更為寬松的戶籍政策與土地政策安排，釋放了地方政府?dāng)U大城市經(jīng)濟規(guī)模的動力，促進了人口與生產(chǎn)要素的空間集聚（陳波、張小勁，2019）。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消費屬性。中國城市政府的經(jīng)營策略產(chǎn)生了重大轉(zhuǎn)型，即從利用工業(yè)產(chǎn)出利潤投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋貫楹诵馁Y產(chǎn)獲得城市建設(shè)融資進而擴大生產(chǎn)規(guī)模的模式。這樣的策略導(dǎo)致中國城市的經(jīng)營性特征更為突出，城市空間由計劃經(jīng)濟時代的建設(shè)空間轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本循環(huán)空間與經(jīng)濟增長機器，從而實現(xiàn)了中國城市的規(guī)模紅利。

然而，城市化帶來的不僅僅是城市的工業(yè)、交通、金融和商業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展，更重要的是人力資本作為生產(chǎn)要素最重要的組成部分由農(nóng)村向城市大量地涌入。就像新馬克思主義城市理論的觀點，城市不僅是生產(chǎn)空間，更是再生產(chǎn)空間；不僅是生產(chǎn)中心，更是勞動力的集聚中心（Saunders P.，2003:131）。因而，城市發(fā)展的關(guān)鍵不在于勞動力的生產(chǎn)，而在于勞動力的消費。這種消費形式不只是勞動者的個人消費，還包括只能由國家和城市政府提供的公共服務(wù)和集體消費品，如住房、教育、醫(yī)院、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等（趙俊源、何艷玲，2020）。無限的社會需求與有限的公共物品和公共服務(wù)供給能力形成了一對恒久的矛盾：一方面，不斷涌入的人口、不斷增大的生產(chǎn)規(guī)模使得公共服務(wù)的需求規(guī)模和質(zhì)量要求不斷提升；另一方面，生產(chǎn)帶來的環(huán)境消耗以及分配能力的欠缺也在不斷提升公共服務(wù)供給成本，這些問題無一不在考驗城市政府的治理能力。

在中國改革開放后高速城市化的過程中，可以看到規(guī)模紅利帶來的經(jīng)濟增長與人口集聚帶來的需求增長同步進行，如果將城市做空間性解讀，城市既是經(jīng)濟增長的空間載體，又是一個由國家組織起來用以提供日常生活所需各種服務(wù)治理系統(tǒng)。城市政府面臨的矛盾是：一方面，政府必須提供足夠商品化的空間來獲得利益；另一方面，卻要反市場、反商品化地供應(yīng)廉價城市空間以降低公共物品供給成本（何艷玲等，2014）。

二、供給困境的原因探析：供給邏輯的混淆與政社互動的匱乏

城市集聚性的規(guī)模紅利與供給需求的同步增長構(gòu)成了城市治理的一個基本矛盾。在理想情況下，良好的公共物品供給與經(jīng)濟增長并不存在矛盾，有學(xué)者認為經(jīng)濟因素決定著公共物品供給的質(zhì)量，擁有更高經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)當(dāng)然會有更好的公路、學(xué)校和其他基本的公共服務(wù)（蔡曉莉、劉麗，2006）。

然而，現(xiàn)實并非如理論預(yù)期的那么理想，既有研究從政府角度探求了供給困境的原因。政府使用資源的方式需要社會制約，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和政府資源的增加，地方政府并不一定會提供更多更好的公共品和服務(wù)，供給績效要取決于政府使用資源的方式。在這個過程中，連帶性團體的包容性與嵌入性能夠通過道德約束來決定官員使用公共資源的方式，從而導(dǎo)致了公共物品供給績效在不同地方存在差異（蔡曉莉、劉麗，2006）。還有學(xué)者認為在強政治激勵下的政府注意力分配出現(xiàn)了偏差，在政治錦標賽的強激勵之下，城市政府將更多的注意力放在了如何通過規(guī)模效應(yīng)拉動經(jīng)濟增長而不是提供更好的公共物品方面。公共服務(wù)在官員政績考核中屬于“軟指標”，其權(quán)重與經(jīng)濟發(fā)展等“硬指標”比較起來則相形見絀，這一方面驅(qū)動了中國在經(jīng)濟增長方面取得了舉世矚目的成就，但與此同時在公共服務(wù)領(lǐng)域，如環(huán)境保護、醫(yī)療、教育、社會保障、市場監(jiān)管（如食品安全）等方面，治理問題卻層出不窮，引發(fā)社會各界普遍的抱怨和責(zé)難（周黎安，2018）。

值得注意的是，近年來民生公共物品供給的重要性日益被國家所重視，城市政府的政策偏好因為內(nèi)部激勵與外部約束兩個維度的變化而得到了重塑：一方面，從黨的十八大以來的指導(dǎo)方針來看，克服發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強調(diào)民生供給和社會公平引發(fā)了地方政績競爭動機的轉(zhuǎn)換與擴充；另一個方面，進城務(wù)工人員的代際變化、中國人口形勢的轉(zhuǎn)變、戶籍制度的進一步放寬賦予了人們“用腳投票”的權(quán)利，形成了近年來各大城市的“人口爭奪戰(zhàn)”，公共服務(wù)供給水平則成為這場爭奪戰(zhàn)的核心內(nèi)容（陳波、張小勁，2019）。

因而，在城市政府意識到城市公共物品供給對于實現(xiàn)規(guī)模紅利的重要性，以及政治激勵發(fā)生了朝向民生供給轉(zhuǎn)變的情況下，探討城市公共物品供給困境的問題，需要將目光聚焦于政府提供民生公共物品的方式本身。這就涉及政府的公共物品供給邏輯與供給機制。

（一）公共物品供給邏輯——對象分類與物品屬性

首先必須要指出的是，公共物品的供給邏輯應(yīng)該以公共物品屬性為基礎(chǔ)，而非以供給對象的身份分類為基礎(chǔ)。在戶籍制度的約束下，城市政府傾向于將公共物品分為兩類：一類是排他性公共物品，包括教育、醫(yī)療、社會保障和住房保障等；另一類是非排他性公共物品，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、治安環(huán)境、社會秩序、市場信息和文化氛圍等。這種排他性與非排他性的區(qū)分是基于戶籍制度而運行的，即城市政府將占城市實有人口相當(dāng)大比例的非戶籍人口排除在排他性公共物品的供給范圍之外，傾向于只付擔(dān)他們的非排他性公共物品供給，從而節(jié)省了一部分公共開支，使得城市人口規(guī)模增大的總體擁擠效應(yīng)降低（鄒一南，2017）。這在兩個層面造成了城市公共物品供給的困境：一方面城市內(nèi)部公共物品供給因身份而形成了二元格局；另一方面，在由戶籍人口受益的排他性公共物品供給方面，政府不區(qū)分公共物品屬性而形成的兜底式供給不僅增加了政府的財政負擔(dān)，而且也無法滿足專業(yè)性和多元化的服務(wù)需求。

對于公共物品，傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認為，由于政府公共物品（服務(wù)）的非排他性或（和）非競爭性導(dǎo)致市場失靈，私人部門無法自發(fā)通過價格機制獲得公共物品（服務(wù)）的成本補償，往往不愿參與公共物品（服務(wù)）的提供。所以通常情況下，“市場無法有效地提供公共物品”，“公共物品原則上應(yīng)該由公共部門（政府）來提供”（薩瓦斯，2015）。

但在實際生活中，物品并非僅僅分為私人物品和公共物品，兼具私人和公共兩種屬性的社會物品需求也大量存在，這也就意味著跨越私人物品的市場原則和公共物品的政府原則，或者將兩者相融合的物品供給邏輯就成為一個需要仔細探討的理論話題。

物品的特性決定了消費者的支付意愿，也不可避免地決定了生產(chǎn)者的提供意愿。這個問題可以轉(zhuǎn)化為市場邏輯和政府邏輯之間的取舍問題，即政府干預(yù)是否必要。物品的特性有兩個維度：排他性和消費形式。由此形成了四種物品的理想類型：（1）易于排他的純粹個人物品；（2）易于排他且共同消費的可收費物品；（3）難以排他且共同消費的集體物品；（4）難以排他且可以實現(xiàn)個人消費的共用資源。

如表1所示，依據(jù)物品的排他性和消費形式對公共物品的類型學(xué)分析，個人物品和可收費物品能夠通過市場來供給，因為實現(xiàn)非排他是可行的，使用者只有付費，提供者才愿意供應(yīng)物品。如有線電視、通訊網(wǎng)絡(luò)、天然氣輸送等可收費公共物品的供給，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是必要的。

針對可收費公共物品的供給，越來越多的國家開始采用與社會資本合作的方式來進行。一方面，因為人們對于公共物品的需求已經(jīng)大大超出了公共資金所能承受的極限。另一方面，可收費物品受到價格機制的影響，物品的最終消費者或者政府中介可以為它們的使用直接付費。因此，市場機制完全可以被應(yīng)用到這類物品的供給上。以政府與社會資本合作的方式對此類物品進行供給具有諸多優(yōu)勢，比如通過籌措社會資本，減少政府借貸的需求；實行使用者付費制度回收運營成本；幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、豐富公共物品供給水平；通過風(fēng)險分擔(dān)機制降低政府風(fēng)險；通過政府規(guī)制保證公共物品供給的公益性。

基于上述討論，可以看到物品的特點決定了其供給的基本邏輯。在現(xiàn)代化進程不斷提升人們的物品需求背景下，易于排他且共同消費的可收費的民生物品需求也不斷增長，無論是采用市場供給還是政府供給都不可避免其固有的單一邏輯弊端，這就給混合運用市場邏輯和政府邏輯提供此類物品創(chuàng)造了可行性空間，而以政企合作為機制的PPP 模式恰是適配了這樣的可行性空間。

（二）公共物品供給機制——政府兜底與政社互動

如何通過公共物品供給，減少市民需求與市民滿足之間的差距已經(jīng)成為人們評價城市治理的關(guān)鍵要素（何艷玲等，2014）。盡管政府在公共物品供給中占據(jù)主導(dǎo)性地位，但從根本上來說，政府通過與社會連接從而實現(xiàn)有效的協(xié)同式公共物品供給。不僅是一個政府能力的問題，更是一個社會問題，要發(fā)揮政社互動在民生公共物品供給中的作用，則需要從以下三個方面進行反思。

首先，公共物品供給中的政府角色再定位。政府的角色定位，即政府相對于市場主體和社會主體來說，扮演著什么樣的角色，這直接決定了政府是采用大包大攬的傳統(tǒng)管理模式，還是采用與其他兩個主體互動的治理模式。更具體地說，PPP 模式蘊含的治理策略體現(xiàn)為通過政社互動來平衡效率與公平之間的沖突，PPP模式中提倡的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)、物有所值等理念恰是對城市公共物品供給挑戰(zhàn)的有效回應(yīng)。

其次，公共物品生產(chǎn)與供給流程相分離。關(guān)于公共物品的供給和生產(chǎn)是否可以分離的問題，在傳統(tǒng)的社會管理中政府既是生產(chǎn)者也是提供者，這恰好忽視了兩者之間的區(qū)別。對于政府必須提供的公共物品來說，政府應(yīng)該是一個安排者，決定由誰來做，為誰而做，做到什么程度和水平，公共物品的生產(chǎn)完全可以通過合同承包、特許經(jīng)營等方式由社會資本來完成。這實際上也是在現(xiàn)代化治理當(dāng)中，政府?dāng)[脫生產(chǎn)者和供給者雙重身份，避免財政拮據(jù)、效率低下等問題的理念創(chuàng)新（李巖、陳波，2020）。

最后，政社互動式公共物品供給領(lǐng)域再拓展。隨著社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的提出，增加民生供給支出就成為一個重要趨勢。然而，當(dāng)前公共支出并不能完全滿足民生需求，主要表現(xiàn)為社會治理支出相對規(guī)模不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)也不夠合理。以2017年數(shù)據(jù)為例，中國的公共醫(yī)療財政性支出占GDP 比重為6.39%，日本、美國、英國、法國的數(shù)值分別為10.9%、17.1%、9.6%、11.3%；中國的教育財政性支出占GDP 比重為4.14%，日本、美國、英國、法國的數(shù)值分別為8.4%、7.2%、14.2%、9.7%（World Bank，2020）。 因 此，充分利用社會資本，提高社會治理支出的規(guī)模和效率就成為一個具有重要現(xiàn)實意義的研究課題。當(dāng)前，從橫向比較的角度來看，中國的PPP 模式應(yīng)用領(lǐng)域存在明顯的結(jié)構(gòu)失衡。例如，加拿大的PPP 項目中，交通、醫(yī)療、教育的占比分別為25%、37%、6%（王天義、楊斌，2018）。中國的PPP 項目中，市政工程項目占比為35%，交通項目占比為13%，教育項目占比為5%，醫(yī)療項目占比為4%，養(yǎng)老項目為2%（聶輝華、李琛，2019）。與先發(fā)國家相比，中國民生類PPP 的占比過小。

三、內(nèi)涵界定與政府策略：PPP 模式應(yīng)用于可收費的民生公共物品供給

隨著現(xiàn)代化進程的持續(xù)推進，公眾對于可收費物品的需求量越來越大，無論是采用完全的市場邏輯還是政府邏輯，都會出現(xiàn)單一供給邏輯與復(fù)合型物品特性之間的不匹配問題，從而無法實現(xiàn)公益性和經(jīng)營性兩個目標的相對平衡。由此，試圖混合使用兩種物品供給邏輯的PPP 模式成為諸多國家提供可收費物品的創(chuàng)新路徑。這是一種以契約為基礎(chǔ)的公共物品供給模式。

（一）內(nèi)涵界定——可收費民生公共物品的契約型供給

所謂可收費民生公共物品的契約型供給，是指針對民生公共物品中具有排他性的集體消費物品，政府通過釋放部分公共物品生產(chǎn)與經(jīng)營的進入權(quán)，謀求社會資本的資金、技術(shù)的專用性投入，以利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的形式完成公共物品的供給任務(wù)。在這個概念里，契約型供給有5 條特性。

首先，以公共物品的生產(chǎn)與提供的分離為基礎(chǔ)。政府是公共物品的提供者，但并非唯一的物品生產(chǎn)者（鄭謙，2011）。依據(jù)政府在公共物品生產(chǎn)中的角色，可以將之分為兩種情況：其一，政府完全退出公共物品的生產(chǎn)，以合同的形式將服務(wù)外包給市場上的物品生產(chǎn)者，這是典型的政府購買服務(wù)；其二，政府并未完全退出公共物品的生產(chǎn)，而是在與社會資本合作的過程中，依據(jù)雙方各自的優(yōu)勢進行明確的分工。這就是PPP 模式。

其次，以公共物品生產(chǎn)與經(jīng)營的進入權(quán)為政企合作前提。以公共物品提供與生產(chǎn)相分離為基礎(chǔ)，政府通過賦予社會資本介入公共物品生產(chǎn)和經(jīng)營的權(quán)力，并帶動社會資本在特定權(quán)限范圍內(nèi)做專用性的物質(zhì)投入和人力資本投入。社會治理領(lǐng)域的公共物品需要硬件與軟件相結(jié)合，意味著不僅需要物質(zhì)投入，還需要特定的人力資本投入。然而由于可收費物品多是集體消費品的獨特屬性，投入的專用性較高，因而需要設(shè)置動態(tài)的激勵機制以提升社會資本的積極性。當(dāng)然，政府給誰進入權(quán)是有條件的，需要社會資本的能力和稟賦能夠更好地與物品供給要求相匹配。

再次，以公共物品供給的公平和效率側(cè)重傾向作為選擇具體合作形式的依據(jù)?？墒召M物品因其雙重屬性而在供給上面臨著深層次目標的內(nèi)在沖突，一方面它具有排他性，接受價格信號機制的調(diào)控，具有一定的盈利性，由市場主體來提供可以最大化地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用；另一方面，為克服有可能引發(fā)的道德風(fēng)險，需要有合理的調(diào)控機制來保證公正性。因此，在采用契約型供給模式的條件下，需要依據(jù)公共物品的公正和效率的配比來選擇具體合作方式。一般來說，可以分為效率優(yōu)先兼顧公平和公平優(yōu)先兼顧效率兩種配比。在社會公益性目標要求高的項目當(dāng)中，政府的主導(dǎo)性地位越強，其專用性投入越高，因而也會為合作的社會資本方提供更為周到的補貼機制；在經(jīng)濟盈利性目標更高的項目中，社會資本方的活躍程度相對較高，政府的主導(dǎo)性相對較低。

又次，以公眾的日常生活場景為發(fā)生場域。民生公共物品的供給直接發(fā)生在居民的日常生活場景當(dāng)中，對居民的日常生活產(chǎn)生直接影響。因而此類PPP 項目需要直接面對居民的評價與監(jiān)督，需要直接回應(yīng)民眾的日?；枨?。這就導(dǎo)致特定PPP 項目提供的集體消費品的受眾范圍是局部性的，需要在社會資本和政府兩方博弈的基礎(chǔ)上，加入局部受眾組成的具有行動力的社會主體，從而形成三方互動的局面。因此，此類PPP 項目并非是單純的算經(jīng)濟賬的項目運作和管理，還需要與基層社會治理、基層民主協(xié)商等軟性制度密切結(jié)合起來，還需要算一筆社會賬。

最后，以經(jīng)營性福利為最終結(jié)果。所謂經(jīng)營性福利主要有三項特征：其一，享受某一福利權(quán)利，是福利受惠者通過交換達成的，福利受惠者得到了絕對的狀況改善。一般而言福利受惠者所付出的“成本”相比其“收益”并不顯著，而且這種成本既可以是貨幣付費，也可以是出讓了部分權(quán)利；其二，福利不再體現(xiàn)為無條件的權(quán)利，而是有選擇性的，畢竟交換意味著雙方滿足其所需；其三，福利供給者通過交換可以獲得后續(xù)回報。

（二）政府策略——PPP 模式的類型學(xué)分析

民生公共物品的PPP 模式供給在本質(zhì)上是一種準公共物品的契約型供給機制，其項目成立的前提是政府出讓部分準公共物品的生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)，以謀求與社會資本的合作。并不是所有的準公共物品政府都愿意采用這種機制來供給，其決定性因素是政府能力。

我們可以將政府能力進一步分解為兩個維度：一個體現(xiàn)為財政支付能力，即政府對供給某項準公共物品的實際財政支撐能力；另一個體現(xiàn)為專業(yè)管理能力，這涉及政府為供給某項準公共物品所擁有的專業(yè)管理部門、專業(yè)管理隊伍，以及長期積累的專業(yè)管理經(jīng)驗。這兩個維度相交形成了四種準公共物品的供給類型。（參見圖1）

圖1 政府能力與物品供給方式類型示意圖①資料來源：李巖、陳波，《PPP 模式供給“準公共物品”的意涵與實踐邏輯》，《國際融資》,2020年，第9 期，第56-59 頁。

第一種是政府兜底型，即完全由政府來承擔(dān)準公共物品的生產(chǎn)和供給任務(wù)，形成政府的壟斷供給。經(jīng)過40 余年的改革開放，我國的純私人物品已經(jīng)放開競爭，但部分準公共物品則依然保留著政府兜底的特征，具體體現(xiàn)為決策環(huán)節(jié)的完全壟斷與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的絕對壟斷。一方面，城市一般是由公用事業(yè)部門決定城市公共物品供給，事業(yè)單位又受到上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，在此過程中非政府組織、市場主體和社會主體難以參與到?jīng)Q策中去；另一方面，準公共物品的生產(chǎn)仍然采用內(nèi)生規(guī)制的方式進行生產(chǎn)，即由大量國有企業(yè)和事業(yè)單位進行壟斷經(jīng)營（陳小安，2006）。這種政府兜底型的供給模式是計劃經(jīng)濟模式在轉(zhuǎn)型期間的延續(xù)，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，純公共物品、純私人物品和準公共物品的界分會更加清晰，政府需要仔細識別準公共物品的邊界和內(nèi)涵，將市場競爭機制和社會資本引入該領(lǐng)域，從而實現(xiàn)準共物品供給的提質(zhì)增效。

第二種是政府采購型，這種供給類型源于政府職能轉(zhuǎn)變的改革，政府完全退出該類公共物品（服務(wù)）的直接提供，轉(zhuǎn)而履行監(jiān)管付費的義務(wù)。同政府直接投資興建機構(gòu)和提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，政府通過購買的方式特別是以競爭性購買的方式提供公共服務(wù)，具有轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約政府開支、保障社會公平等方面的作用（蘇明等，2010）。只有在私人部門可以獲得相當(dāng)?shù)某杀狙a償且有一定盈利，能夠提供且愿意充分參與提供的情況下，公共部門(政府) 才能完全退出該類公共產(chǎn)品(服務(wù)) 的直接提供，轉(zhuǎn)而履行監(jiān)管付費的義務(wù)。這是在我國治理現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵改革步驟，不僅能夠提升公共物品供給的專業(yè)化水平，滿足不斷民眾不斷提升的公共物品需求，而且能夠逐步剝離非政府核心功能，促進政府職能轉(zhuǎn)型。需要注意的是，要將政府采購型供給模式與PPP 模式區(qū)分開來，如果社會資本能夠獲得的補償不足或者其本身能力有限，政府部門則不能完全退出物品的生產(chǎn)和供給過程，這就需要政府與社會資本進行類型更為豐富的合作，體現(xiàn)為資金投入、組織架構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)等全過程的合作。政府在此過程中不僅需要出資引導(dǎo)社會資本的參與，還需要設(shè)計一系列的制度安排，實現(xiàn)與社會資本的合作共贏和風(fēng)險共擔(dān)，保障公共產(chǎn)品供給的有效性，而這種合作模式則是最廣泛意義上的PPP 模式。

第三種是融資型PPP，政府具備某類公共物品生產(chǎn)與供給的專業(yè)管理能力，但是限于財政支付能力而需要社會資本的資金投入。緩解財政壓力和提升公共物品供給效率是PPP 模式興起的重要原因，特別是在財政緊缺的情況下，政府和社會資本合作模式作為一種融資機制的工具價值更加凸顯出來。但值得強調(diào)的是，PPP 模式在本質(zhì)上并不僅僅是一種融資工具，它更是一種由政府和社會資本進行取長補短式合作的重要方式，狹隘地將其等同于一種融資工具則有可能加大地方政府債務(wù)風(fēng)險，因此中央對PPP 項目制訂了嚴格的論證流程，確保地方政府 PPP 債務(wù)風(fēng)險總體可控，項目推進量力而行。

第四種是治理型PPP，大量增加的新型準公共物品需求超出了政府專業(yè)管理能力和財政支付能力范圍，但是又不得不回應(yīng)普遍存在的民眾偏好，政府通過出讓進入權(quán)的方式謀求與社會資本在契約簽訂、項目融資、項目監(jiān)督、財產(chǎn)處置等項目全過程進行合作。相較于融資型PPP，在治理型PPP 模式中社會資本的參與程度更高，更加適用于經(jīng)營性程度更高的項目。

在明確了基于政府能力的PPP 細分類型之后，政府需要進一步根據(jù)民生公共物品的具體類型、關(guān)涉的責(zé)任部門、項目建設(shè)目標等內(nèi)容來確定政府與社會資本進行合作的操作細節(jié)，即訂立具有法律效力的，具有可操作性的合作契約。如圖2所示，本文試圖對項目類型與成熟的PPP 模式之間做出初步的匹配工作，一方面是功能類分下的具體項目類型，另一方面是由公營性與私營性相對配比決定的具體PPP 模式。在此過程中，充分利用PPP 模式的優(yōu)勢實現(xiàn)政府、社會資本與城市居民的三方共贏，不僅需要政府提升相應(yīng)的專業(yè)管理能力，還需要社會資本方有能力和意愿履行契約協(xié)議。

圖2 政府能力與物品供給方式類型示意圖

四、應(yīng)用難點與政策建議：探索PPP 模式供給民生公共物品的中國方案

改革開放以來，中國在高速城市化過程中實現(xiàn)了生產(chǎn)要素集聚的城市規(guī)模紅利，但也面臨著人口集聚而引發(fā)的民生公共物品需求與供給之間巨大差距的困境。民生公共物品以對象身份而非產(chǎn)品屬性的供給邏輯，疊加政府兜底而非政社互動的供給主體錯配，進一步強化了城市的民生公共物品供給困境。民生公共物品的PPP 模式供給是一條突圍途徑，但需要明確以準公共物品為目標、以公共物品的生產(chǎn)與供給相分離為基礎(chǔ)、以政社互動為機制。政府在應(yīng)用這種模式時需要根據(jù)自身的財政支付能力和專業(yè)管理能力策略性地選擇相應(yīng)的模式。具體來說，在探索落實過程中還需要聚焦于PPP模式應(yīng)用于民生類公共物品供給的特殊性，制定具有針對性的PPP 操作方案。

（一）應(yīng)用難點： PPP 模式應(yīng)用于民生公共物品的挑戰(zhàn)

首先，城市居民的實際在場。相較于工程建造類PPP 項目公私部門的兩方合作，社會治理類PPP 中居民的參與度大為提升，形成了“三方協(xié)調(diào)”難題。特別是如老舊小區(qū)改造項目，其發(fā)生于居民的日常生活場景，直接與居民的切身利益密切相關(guān)。如何準確識別居民需求，如何在社區(qū)中劃定公共領(lǐng)域、可開發(fā)領(lǐng)域、居民私人領(lǐng)域就成為PPP 項目落地的首要前提。同時，平衡政府公益目的、企業(yè)的營利目的和居民的生活需求將貫穿于項目規(guī)劃、運作、運營維護以及最終項目期滿后處置資產(chǎn)的全過程。

其次，項目盈利性與公益性難以平衡。PPP 項目兼具公益性和盈利性特征，這種介于公有制和私有化之間的“第三條道路”是政府提供公共服務(wù)和公共物品的創(chuàng)新，是一種“經(jīng)營性福利”的供給方式。比較理想的狀況是政府、社會資本和居民實現(xiàn)三方共贏，均從PPP 項目中滿足自身利益需求。然而過于強調(diào)公益性，可能會降低社會資本的參與積極性；如若過于強調(diào)盈利性則就偏離了PPP 模式的初衷。

再次，社會資本方對落地地區(qū)和行業(yè)的選擇性。根據(jù)國外經(jīng)驗，PPP 項目數(shù)量多、投資額大的地區(qū)，通常這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平高，財政自給率高，而在部分債務(wù)率較高的區(qū)域PPP 項目投資額并不大。在一定程度上這是因為受制于地方政府的財政承受能力，在財政實力較弱的地區(qū)推進PPP 項目的空間有限。說明PPP 模式只能夠有效地緩解財政能力強的地方政府的債務(wù)壓力，對于政府償還能力弱、債務(wù)壓力很大的地區(qū)，PPP 模式緩解政府債務(wù)壓力的作用有限。國內(nèi)PPP 項目多集中于市政工程和交通運輸?shù)阮I(lǐng)域中，這實際上也體現(xiàn)出其對行業(yè)的選擇性。在社會治理當(dāng)中，可能也會出現(xiàn)因為地區(qū)財政能力差異和行業(yè)盈利性差異等因素而導(dǎo)致PPP 項目在落地區(qū)域和行業(yè)的不均衡，有加大公共服務(wù)空間差異的隱患。

復(fù)次，政府的財政支撐能力。超過90%的PPP 項目存在政府付費或補貼，政府資金參與PPP 項目付費的比較很高（聶輝華、李琛，2019）。短期內(nèi)，PPP 項目通過引入社會資本在一定程度上降低了地方政府的投資壓力，達到了預(yù)期的效果，但是隨著PPP 項目的持續(xù)增多，大量的政府付費項目和可行性缺口補貼項目付諸執(zhí)行，未來政府的長期財政支付壓力將會越來越大。同時，PPP 模式的合同期限跨越幾屆政府，政府財政支出責(zé)任過度后移，會加劇以后年度的財政支出壓力，導(dǎo)致代際失衡。后期政府資金壓力過大，可能會降低未來地方政府的履約意愿和履約能力，因此可能會導(dǎo)致政府無法按時支付項目費用，增加了后期政府違約的可能。

最后，項目運作過程中的機會主義傾向。由于PPP 項目的合同周期較長，運作過程中有可能面臨諸多不確定性。與政府內(nèi)部通過行政管理方式進行項目運作的方式不同，PPP 項目實際上是政府作為合作主體之一與外部企業(yè)主體進行平等合作，有可能會出現(xiàn)社會資本逐利動機驅(qū)使的機會主義行為，增加政府的外部協(xié)調(diào)成本，影響公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量。社會資本存在的“政府兜底”預(yù)期反而會增加政府的財政負擔(dān)。

（二）政策建議：致力于提升社會治理效能的PPP 中國方案

首先，綜合發(fā)揮PPP 模式的“融資+治理”雙重功能。PPP 模式有兩個主要的功能：一是作為融資工具；二是提高社會治理效能。PPP項目的核心目標在于推動政府和企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域探索更為優(yōu)質(zhì)高效的合作模式，實現(xiàn)政府資源與市場資源的良性互動，而非將其單純地作為一種融資工具。對PPP 模式以融資為核心目標的功能異化，有可能導(dǎo)致政府PPP 項目無實質(zhì)運營內(nèi)容、幾乎不產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，形式上異化為變相舉債的工具，從而增加政府的隱形債務(wù)（吉富星，2018）。為此，政府需要加強項目論證分析、充分考量項目綜合收益或效率、財政中長期可承受能力，強化財政資金績效、硬化預(yù)算約束，既保證項目有充分的財政能力作為支撐，又能夠做到物有所值。

其次，采用項目總成本核算理念，引入項目全周期成本管理模式。鑒于國際經(jīng)驗，英國對于PPP 項目的融資模式更傾向于選擇PFI 和PF2，運營時限一般為25-30年。中國的PPP融資模式更加多樣，運營期以政府的償付能力來確定，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，周期普遍偏短。這方面可以借鑒英國的經(jīng)驗，將全生命周期的理念運用于PPP 項目運作中，以項目的運作規(guī)律而不是政府的償付能力為規(guī)定運營時限的依據(jù)。從日本的經(jīng)驗來看，PPP 項目最為集中的區(qū)域是在人口密集、需求量大且財政儲備和自主性強的大都市圈，在財政能力弱且缺乏自主性的區(qū)域PPP 項目則分布較少。這在很大程度上是由于日本PPP 項目更加強調(diào)政府控制和質(zhì)量把控。政府要從長遠的角度來看項目運作所能帶來的直接經(jīng)濟效應(yīng)和難以直接顯現(xiàn)的社會效益。同時也要向社會資本宣傳項目的全成本核算理念，項目收益并非僅僅來源于項目的直接收入亦或得到的政府補貼和償付費用。如果項目在識別階段即進行了全局性的規(guī)劃，使特定項目符合社會資本方的整體規(guī)劃，那么社會資本方基于特定PPP 項目可以運營一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而能夠充分發(fā)揮PPP 項目的溢出效應(yīng)。

再次，創(chuàng)新項目合作模式，探索對PPP 項目進行捆綁打包或拆解操作。在優(yōu)化城市存量資源的高度城市化階段，進行大建大造的增量式建設(shè)已經(jīng)不合時宜，而優(yōu)化存量資源則難以保證項目的規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)的發(fā)揮。這就需要對PPP 項目進行更為精細和靈活的設(shè)計。在這方面可以借鑒國際經(jīng)驗，一方面，可以對規(guī)模較小的多個項目進行項目捆綁打包，從而能夠讓特殊目的公司對資源進行更加合理和全局性的配置；另一方面，對具備復(fù)合功能的開發(fā)或改造項目，由于各項功能之間的公益性和盈利性具有差異，又由于社會資本方的資質(zhì)受限，政府未來可以探索將項目進行拆解，將公益性較強的部分功能采用傳統(tǒng)政府采購或政府主導(dǎo)型更強的BTO 模式，而對于盈利性較強、競爭性更強的部分項目采用PFI 或DBFOM 等社會資本方更具自主空間的模式。

又次，將基層協(xié)商民主與PPP 項目有機結(jié)合，提升居民的參與度。黨的十九屆五中全會提出，打造“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。社會治理領(lǐng)域的PPP 項目涉及重要的民生保障領(lǐng)域，項目的成敗直接影響著當(dāng)?shù)厣鐣卫淼乃脚c績效。因此，在PPP 項目的遴選和操作過程中必須強調(diào)社會治理共同體思維，將PPP 項目與社會治理共同體建設(shè)結(jié)合起來。同時，建議在PPP 項目工作機制中引入民政局等社會建設(shè)相關(guān)部門以及街道社區(qū)等基層力量，共同協(xié)商探討社會治理領(lǐng)域PPP 項目的應(yīng)用創(chuàng)新，凝聚起覆蓋PPP管理部門、社會治理相關(guān)委辦局、市場資本方、基層群眾自治組織的政府-市場-社會各種主體的治理合力，尋求社會意愿和訴求的最大公約數(shù)，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

最后，完善政府對PPP 項目管理機制，建立統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。概覽國際經(jīng)驗，比較成熟的PPP 項目管理模式都是遵從統(tǒng)一的歸口管理和評價標準等法律法規(guī)，避免了PPP 項目管理口徑標準不一和管理效率的參差不齊。我國PPP 實施的比較晚，在具體操作上還未形成統(tǒng)一的成熟的細致標準和工具。PPP 項目統(tǒng)一管理和監(jiān)督以及具體項目運作中的問題應(yīng)對，面臨著實操上的諸多挑戰(zhàn)。目前，在PPP 項目報批等具體操作層面，尚缺乏口徑統(tǒng)一的標準，而且經(jīng)驗豐富、流程熟悉、業(yè)務(wù)能力全面的專家型干部也十分稀缺。政府需優(yōu)化PPP 項目的管理機制，建立統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。加強項目標準化管理，完善和統(tǒng)一PPP 項目實施流程和操作細則。建立試點容錯機制，強化社會治理領(lǐng)域PPP 項目創(chuàng)新保障。有計劃地從干部隊伍中選拔優(yōu)秀人才，進行專業(yè)培訓(xùn)，提高PPP項目的管理水平和業(yè)務(wù)水平。