柳望春 徐昌洪 程翔宇 嚴梅琳

2020年，我國基層社會的應(yīng)急反應(yīng)、緊急動員、系統(tǒng)承受、“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換等能力，在突如其來的新冠肺炎疫情應(yīng)對過程中經(jīng)受了嚴峻考驗。湖北省武漢市作為這次新冠肺炎疫情防控的重中之重、決戰(zhàn)決勝之地，基層社會治理的顯著成效和存在問題都得到了檢驗。為全面總結(jié)民政部門承擔的基層社會治理工作在此次疫情應(yīng)對中的功能與作用，深刻分析暴露出來的問題及原因，研究提出補短板、強弱項、堵漏洞的對策建議，進一步發(fā)揮好民政職能作用、提升基層社會治理水平，湖北省民政廳聯(lián)合中南財經(jīng)政法大學(xué)城鄉(xiāng)社區(qū)社會治理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心進行了“基層社會治理與重大疫情應(yīng)對”的研究。廣泛收集了全省基層社會治理與重大疫情應(yīng)對的有關(guān)資料，組織召開了基層社會治理與重大疫情應(yīng)對座談會，深入武漢等地基層社區(qū)開展調(diào)查，獲取了大量有價值的資料數(shù)據(jù)，并采用“復(fù)盤”等技術(shù)，進行了深入研究。

一、基層社會治理與新冠肺炎疫情應(yīng)對概述

（一）基層社會治理概述

1.基層社會治理的內(nèi)涵

黨的十九屆四中全會《決定》中指出，基層社會治理是國家治理的基礎(chǔ)。在我國，“基層”通常指設(shè)在最低一級行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)和社會層級。從實踐來看，它是基層黨建、行政管理和社會服務(wù)的基本單元，是政府與社會交匯的切面，是“條條”與“塊塊”交集的節(jié)點，是多元主體協(xié)同共治的平臺，是社會風險隱患化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層的最直接、最基礎(chǔ)的治理層級。

2.民政部門承擔的基層社會治理的主要任務(wù)及功能

根據(jù)習近平總書記關(guān)于民政工作“三基”職責定位的重要論述，以及新一輪機構(gòu)改革中確定的民政部門“三定方案”，民政部門承擔的基層社會治理的主要任務(wù)包括基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理、社會組織登記管理、慈善事業(yè)促進、社會工作與志愿服務(wù)、行政區(qū)劃與地名管理等。主要功能是培育社會治理社會化參與的主體，完善社會主體參與社會治理的制度化渠道，夯實基層社會的治理基礎(chǔ)，激發(fā)基層社會的生機活力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。

（二）新冠肺炎疫情的發(fā)生、發(fā)展與應(yīng)對概況

新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19，簡稱“新冠肺炎”）是近年來傳播最廣、影響最大、損害最嚴重的一起全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。截至2020年12月4日，全球新冠確診病例超6537 萬，累計死亡超150萬人。世界經(jīng)濟亦嚴重受挫。目前，如何應(yīng)對這場前所未有的危機，還是有待破解的國際難題。新冠疫情爆發(fā)后，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，中央統(tǒng)一指揮，各地守土有責，快速形成了全國一盤棋的防控格局，有效地阻斷境內(nèi)疫情傳播，取得了疫情防控的階段性勝利?！搬t(yī)院救治+社區(qū)防控”為核心的“雙線”抗疫戰(zhàn)略在這場“阻擊戰(zhàn)”中發(fā)揮了重要作用?！半p線”抗疫戰(zhàn)略是我國抗擊疫情的創(chuàng)新之舉、決勝之策。一是構(gòu)建了群防群控的人民陣線，以超常規(guī)的全民隔離和社會管控，控制傳染源，切斷傳播鏈；二是構(gòu)建了聯(lián)防聯(lián)控的社區(qū)基礎(chǔ)防線，以流行病學(xué)調(diào)查為基礎(chǔ)開展“四類人員”（確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者、密切接觸者）排查、檢測、監(jiān)測、送診；三是構(gòu)建了部門聯(lián)動的民生保障兜底線。

二、社會治理主體在應(yīng)對新冠肺炎疫情中的功能與作用

基層社會治理是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下多方主體共同參與的過程，民政部門主導(dǎo)的基層社會治理主體在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情中的承擔了大量工作、發(fā)揮了重要作用。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)：疫情防控的重要陣地

習近平總書記指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。2020年4月8日，習近平總書記給武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者的回信中，再次強調(diào)了社區(qū)防控工作的基礎(chǔ)地位和重要作用。

1.嚴防死守疫情防控的社區(qū)防線

（1）宣傳引導(dǎo)，就醫(yī)支持。利用社區(qū)宣傳櫥窗、小喇叭、微鄰里、微信公眾號、電子顯示屏等多種形式，持續(xù)開展防疫主題宣傳；通過“社區(qū)排隊”（“社區(qū)申請-名單匯總上報-對接床位-出具住院單-入院”），引導(dǎo)有序就醫(yī)就診；對接定點醫(yī)院、隔離點，為急重癥病患、疑似病患安排車輛、安全送醫(yī)。

（2）封閉隔離，嚴防擴散。聯(lián)合物業(yè)服務(wù)公司，嚴格執(zhí)行小區(qū)出入口24 小時值守，對進出人員車輛“一問二測三查四登記”。同時，做好公共區(qū)域環(huán)境消殺。在沒有物業(yè)管理的小區(qū)，街道負責組織力量執(zhí)勤；在不能設(shè)立門崗的小區(qū)，以網(wǎng)格為單位，劃分片區(qū)，責任到人。

（3）集中排查，動態(tài)管理。聯(lián)合民警、物業(yè)公司等單位，以網(wǎng)格化為底盤，對每個小區(qū)、樓棟、門棟的居民進行拉網(wǎng)式篩查和打撈，對“四類人員”即查即報即轉(zhuǎn)。同時，通過重點人群跟蹤監(jiān)測、普通居民自查直報、出入人員行蹤留痕等措施，整體把控社區(qū)健康狀況。

（4）生活服務(wù)，民生兜底。組建生活物資保供專班（工作隊），統(tǒng)計居民需求，主動對接商超，提供買米買菜、上門送藥等服務(wù)，同時引導(dǎo)和組織居民團購、代購、代送，設(shè)立集中提貨點和無接觸快遞點；通過“一家一檔”信息臺賬、“一對一”包保聯(lián)系、“一日一訪”定期聯(lián)系等措施，落實特殊困難群體生活幫扶；幫助慢性病患者、血液透析患者、孕產(chǎn)婦等特殊群體代購藥品或協(xié)助就診。

（5）上傳下達，正常運轉(zhuǎn)。社區(qū)還需完成日常行政工作，針對每階段情況進行梳理與總結(jié)。包括：匯總上報各類統(tǒng)計信息報表（如普通居民信息表、特殊人群信息表格、疫情排查表等的摸排登記與公示等）；應(yīng)對上級督查；了解居民訴求，處理投訴。

2.精細化施策體現(xiàn)差異化防控

（1）根據(jù)疫情階段分期分時防控。我國疫情防控大致分為四個階段：醞釀期、爆發(fā)期、衰減期（平臺期）、權(quán)變期。防控重點經(jīng)歷了從全力醫(yī)療救治向有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、從超常規(guī)社會管控向常態(tài)化精準防控、從應(yīng)急性民生保障向著力化解“疫后綜合癥”的三大轉(zhuǎn)變（見表1）。

表1 新冠肺炎疫情分期分時防控風險及措施

（2）根據(jù)防控形勢分級分區(qū)防控。依據(jù)有關(guān)標準，經(jīng)科學(xué)評估，在居民小區(qū)及單元樓棟顯眼處張貼“無疫情”“低風險”“中風險”“高風險”四類風險等級標示，并據(jù)此執(zhí)行相應(yīng)的疫情防控措施和居民活動策略。風險等級動態(tài)調(diào)整（見表2）。

表2 新冠肺炎疫情武漢分區(qū)分級防控策略及具體措施

4月8日武漢解封后，社區(qū)建立疫情防控長效機制。重點對新增無癥狀感染者、治愈病人復(fù)陽以及外來、特別是境外來漢人員的排查和防控，對小區(qū)出入人員實行身份必問、信息必錄、體溫必測、口罩必戴“四必”要求。

（3）根據(jù)社區(qū)類型因地施策。不同類型社區(qū)（居民小區(qū)）由于地理區(qū)位、人員構(gòu)成、資源稟賦、社會網(wǎng)絡(luò)等條件差異，面臨不同的防控風險，管理重點和難點也不盡相同。如，武漢全市共3349 個社區(qū)（村/大隊），7102 個住宅小區(qū)，其中老舊小區(qū)2000 多個。這些小區(qū)面積廣、人員雜、設(shè)施簡陋、組織松懈，且大多無物業(yè)管理，困難戶、老人占比較高，很容易出現(xiàn)重點人員和區(qū)域漏管失控的情況（見表3）。針對這類社區(qū)的防控，關(guān)鍵在兩點：一是黨建引領(lǐng)，二是責任包干。

表3 武漢不同類型社區(qū)的防控情況

3.社區(qū)疫情防控功能再認識

（1）防止了風險累積、外溢或耦合。社區(qū)防疫承上啟下。向下是對接普通居民疫情防控的第一線，向上與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、大型醫(yī)院鏈接。社區(qū)如果不能嚴格排查和登記轄區(qū)的發(fā)熱病例，后面就算有再好的醫(yī)院對接，也很難完成防疫治療的“閉環(huán)”。防控關(guān)口前移有三個效果：一是預(yù)防和分診前移到社區(qū)，減輕了醫(yī)院收治壓力；二是屬地化的“切塊”責任有了邊界，疫情分布和抗疫工作量顯性化；三是疫情防控重心下沉到了社區(qū)，依托社區(qū)進行面源管控。

（2）構(gòu)建了基層抗疫的社會共同體。首先，以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，迅速地集結(jié)了一支由“街道干部+社區(qū)工作者+網(wǎng)格員+小區(qū)業(yè)委會+物業(yè)公司+醫(yī)務(wù)人員+志愿者”構(gòu)成的一線防控隊伍，并且將各條渠道匯集起來的人員統(tǒng)一編排分組，統(tǒng)一調(diào)配工作。其次，通過物業(yè)采集、樓棟長采集、公眾“隨手拍”等方式，守好“三道門”（大門、樓門和家門），管好“三類人”（居家觀察人員、特困家庭人員、各種聚集人員），暢通了基層抗疫微循環(huán)。最后，機關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉，充實了社區(qū)防控力量。據(jù)統(tǒng)計，湖北全省58 萬余名黨員干部下沉社區(qū)（村）疫情防控一線。其中，武漢市9900 名下沉干部與社區(qū)工作者結(jié)對組成“AB 崗”、替換輪休，有效緩解了基層疲憊狀況。

（3）凸顯了“黨建+治理”效能與優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)穩(wěn)大局。通過“三個鏈接”：鏈接駐社區(qū)的企事業(yè)單位，鏈接商務(wù)區(qū)、園區(qū)、商圈等新的治理單元，鏈接駐社區(qū)的“兩新”組織（新型經(jīng)濟組織和社會組織），構(gòu)建社會服務(wù)圈、多元共治圈、群眾自治圈。部門聯(lián)動保民生。民政、商務(wù)、消防、交通多方協(xié)作，社區(qū)民警坐鎮(zhèn)。通過幫扶“保特困”、團購“?；尽薄⒋彙氨€需”三項舉措，兜住民生底線；通過加強城市流動人口及特殊困難群體的管理、救濟、幫扶，減少有可能出現(xiàn)的不安定因素。自治共治聚民力?；鶎狱h組織利用貼近群眾的特性，了解社情民意，引領(lǐng)輿論，化解矛盾，凝聚了“全民參與、群防群控”的社會共識；廣泛動員群團組織參與，利用“熟人圈”“業(yè)緣圈”“趣緣圈”等搭建起社會網(wǎng)絡(luò)，聚合多方力量資源。

案例1：

武漢市江漢區(qū)唐家墩街西橋社區(qū)地處江漢、江岸兩區(qū)三街結(jié)合部，面積0.68 平方公里，常住人口7351 戶、16633 人。作為一個集物業(yè)小區(qū)、老舊小區(qū)、棚戶區(qū)等在內(nèi)的混合型社區(qū)，流動人員多、成分復(fù)雜，65 歲以上老人占22.5%以上，疫情防控難度高、變數(shù)大。

具體做法：（1）“支部建在連上”。及時搭建“社區(qū)黨委+區(qū)域綜合黨委+小區(qū)黨支部+物業(yè)、業(yè)委會（自助物業(yè)服務(wù)）黨支部+下沉干部臨時黨支部+黨小組+群眾力量”的大黨委構(gòu)架，實現(xiàn)基層黨建平臺從社區(qū)到小區(qū)、網(wǎng)格、門棟全覆蓋。（2）分區(qū)劃片，責任到人。社區(qū)劃分為四大片區(qū)，每個片區(qū)內(nèi)有5-6 個網(wǎng)格，社區(qū)“兩委”包片負責指導(dǎo)督促，并聯(lián)合網(wǎng)格“三長四員”（黨小組長、居民小組長、小區(qū)樓長；網(wǎng)格員、宣傳員、保潔員、調(diào)解員）組建群眾服務(wù)工作隊。明確社區(qū)工作者主體責任，包樓棟、包卡點、包重點，與確診、疑似家庭和困難人群點對點“結(jié)親”。黨員干部、網(wǎng)格員、志愿者定崗定職定責，組建宣傳、排查、封控、消毒、關(guān)愛、疏導(dǎo)、陪診八大責任分工組。（3）黨建帶社建，實現(xiàn)“三個鏈接”：一是鏈接駐區(qū)單位，組建防疫守備隊；二是鏈接商圈，組織物資團購；三是鏈接駐區(qū)“兩新”組織，壯大志愿服務(wù)隊伍。

圖1 西橋社區(qū)網(wǎng)格群眾服務(wù)工作隊

案例2：

百瑞景社區(qū)位于武漢市武昌區(qū)中南路街，是由中鐵大橋局集團開發(fā)的現(xiàn)代化、超大型社區(qū)。社區(qū)占地0.53 平方公里，入住居民、商戶共計8424 戶、21300 人。居民年輕化、文化素質(zhì)較高，且具有較強的公共參與意識和資源鏈接能力。社區(qū)正是基于這些特點，在平時的治理與服務(wù)中進行了有針對性的激發(fā)與動員，由此才能夠在疫情期間形成抗疫的共同體。疫情初期，社區(qū)23 名工作人員僅16 人在崗，物業(yè)服務(wù)人員不足400 人。為充實防控力量，社區(qū)在基層黨委統(tǒng)一指揮下，聯(lián)合各小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司，整合下沉干部、樓棟黨員、青年跑團、足球隊、轄區(qū)單位、居民骨干等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理分工，構(gòu)建起一條齊心協(xié)力、共同“戰(zhàn)疫”的人民防線。其在20 天內(nèi)召集起400 多名居民志愿者，更被視為新形勢下社會治理成效的充分顯現(xiàn)。

（二）社會組織：疫情防控的重要力量

社會組織是以公民為主體的自治共同體。在我國，具有明確法律地位的社會組織有三類：社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。新冠疫情爆發(fā)后，全民自發(fā)捐款捐物，各級各類社會公益慈善組織迅速展開線上線下應(yīng)急救援。這其中，既有國內(nèi)大型NGO 組織，也有以多所高校的校友會為代表的海外華人組織，還有臨時組建的草根公益組織，以及社區(qū)社會組織。他們憑借較強的執(zhí)行力和公信力，為疫情防控提供了重要支撐。

1.社會組織在疫情防控中所做的工作

（1）疫情防護。一是款物募集。重大疫情面前，對資金和物資的需求永遠是最直接的。國內(nèi)公益組織、基金會和以校友會為代表的海外華人組織，全球?qū)ふ邑浽?、多頭募集款物，第一時間回應(yīng)醫(yī)院與社區(qū)防疫物資和資金需求。二是應(yīng)急服務(wù)。包括自發(fā)開展醫(yī)療防護物資和生活保障物資運輸，義務(wù)提供醫(yī)護人員飲食、住宿保障。如，武漢物流協(xié)會聯(lián)合壹米滴、宅急送等大型物流企業(yè)以及熱心貨車車主組建防疫志愿車隊，向武漢火神山、雷神山醫(yī)院等單位運輸保障物資、協(xié)助開展公共區(qū)域消殺防控、疫情排查、口罩發(fā)放等應(yīng)急工作。三是社區(qū)防控。即在街道社區(qū)的組織下，參與入戶排查、設(shè)點防控、環(huán)境消殺、防疫宣傳等工作。

（2）社會服務(wù)。社會組織以“在地化”服務(wù)為主，線上線下兩條線并行服務(wù)。線下服務(wù)主要是協(xié)助社區(qū)開展食品藥品的代購和團購、特殊人群臨時照護、心理疏導(dǎo)與關(guān)懷等；線上服務(wù)包含健康問診、信息溝通、心理支持以及在線督導(dǎo)培訓(xùn)等。服務(wù)重點對象有三類：一是傳統(tǒng)民政對象，包括獨居孤寡老人、困境兒童、重病殘疾人等。這些特殊困難人群由于自身健康基礎(chǔ)較差且社會資本網(wǎng)絡(luò)薄弱，要么本身就是易感人群，要么在疫情中更加脆弱。二是因經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱而在疫情中處于弱勢的群體，以農(nóng)民工為代表。三是受疫情影響轉(zhuǎn)化為弱勢的群體，如一線醫(yī)務(wù)人員家屬、疫病患者及其家屬，以及面臨租金、人工等短期壓力的個體商戶和小微企業(yè)等。

（3）社區(qū)治理。組織群眾參與治理，形成社會平行整合。具體包括：資助、支持社區(qū)互助，重建鄰里關(guān)系；挖掘、整合社區(qū)公益資源；賦能居民志愿者，促使社區(qū)志愿服務(wù)走向常規(guī)化、專業(yè)化；參與社區(qū)疫后重建，規(guī)劃打造應(yīng)急公共空間；搭建“政社”“社社”抗疫協(xié)作平臺。如，湖北省英山縣大別山青年聯(lián)盟建立了線上防疫志愿中心微信群，直接邀請當?shù)馗笨h長等領(lǐng)導(dǎo)干部加入，對于疫情信息公開、干群溝通起到了顯著效果。

2.社會組織在疫情防控中顯現(xiàn)出來的優(yōu)勢

（1）廣泛的社會基礎(chǔ)和長期累積的公信力，使其能夠充分吸納社會資源，形成集群優(yōu)勢。除以社會捐贈為代表的大規(guī)模財物匯聚，和以線上問診為代表的專業(yè)力量集結(jié)，社區(qū)社會組織發(fā)動了大批在地的居民參與抗疫。如，武漢市百瑞景社區(qū)依托青年跑團、足球隊，在短短20 天內(nèi)召集起400 多名居民志愿者。

（2）靈活的組織結(jié)構(gòu)和運行機制，使其比政府組織響應(yīng)更快，且更具有主動性和效率。疫情爆發(fā)后，武漢的民間和社群甚至在政府之前就開始了行動。如，醫(yī)療物資告急后自發(fā)為醫(yī)院采購、運送口罩、防護服，公交停運后成立愛心車隊接送醫(yī)護人員上下班，官方求助通道擁堵后社交平臺的呼救和互救信息傳遞。

（3）特定的活動領(lǐng)域和人才儲備，使其在分布式汲取資源與點對點支援上更具有針對性和專業(yè)性。主要表現(xiàn)為多頭行動，尋找資源；引入企業(yè)管理體系，實現(xiàn)流程化款物對接；依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)點對點、多元化資源遞送。

（4）多視角的危機評估和一線信息，為政府決策提供現(xiàn)實依據(jù)。針對部分個體工商戶和小微企業(yè)經(jīng)營困難，湖北省糧食行業(yè)協(xié)會、省牛奶行業(yè)協(xié)會均就疫情對會員單位的影響進行調(diào)研并形成調(diào)研報告提交政府有關(guān)部門。

（5）貼近基層的工作特性和專業(yè)能力，使其能夠很好地彌補治理縫隙。通過多維度的人文關(guān)懷和社會服務(wù)，傳遞溫暖與信任，建構(gòu)社會橫向紐帶；通過資助社區(qū)互助互救，建構(gòu)基層抗疫的“毛細血管”，進而激發(fā)社會自我行動、自我管理、自我負責；通過搭建“政社”“社社”協(xié)作平臺，助推“多對多”的社區(qū)治理立體網(wǎng)絡(luò)的形成。

（三）慈善事業(yè)：匯集資源的重要平臺

湖北省疫情防控指揮部指定省本級和武漢市五家慈善組織、紅十字會為疫情防控社會捐贈接收主體，有序開展捐贈接收、分配使用工作。截至6月18日，全省累計接收社會捐贈資金150.66 億元、物資2.14 億件，創(chuàng)建國以來接受社會捐贈之最。

1.積極鏈接資源

一是發(fā)出號召，動員社會。二是啟動專項募捐活動，隨時對接社會捐贈。三是與網(wǎng)絡(luò)公益平臺合作，上線抗疫籌款項目。四是與公益基金會及海外校友會合作，鏈接全球資源，募集醫(yī)療設(shè)備、防護用品、消殺用品等醫(yī)療應(yīng)急物資。

2.有序接收管理

一是盡可能引導(dǎo)定向捐贈，最大限度實現(xiàn)捐需對接；二是精簡和分隔接收、分發(fā)等環(huán)節(jié)，減少人員接觸、聚集；三是引導(dǎo)網(wǎng)上辦公，基本實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化溝通、電子化票據(jù)和數(shù)字化記錄。

3.及時分發(fā)使用

一是面向醫(yī)院、社區(qū)，按需配發(fā)防疫物資。二是對困難家庭的生活救助，和對確診及疑似病患的醫(yī)療救助。三是對一線工作者（包含但不限于醫(yī)護人員、檢疫人員、社區(qū)工作者、媒體記者、志愿者等）的資金救助。此外，民間基金會還為疫苗研發(fā)、社區(qū)自組織活動以及經(jīng)營困難的小中企業(yè)提供資金支持。

慈善事業(yè)在疫情中發(fā)揮了資源匯集和精神凝聚的雙重作用。一方面，極大地動員了民間資源，為支援全國、特別是湖北抗疫提供了有力的資金和物資支持；另一方面，通過公益理念宣傳和倡導(dǎo)，振奮了社會精神，傳遞了愛心和溫暖，不僅助力了此次新冠肺炎疫情防控，也為形成大眾慈善、普惠慈善的全民共識和行為自覺打下基礎(chǔ)。

（四）社會工作：群眾工作的重要方法

疫情期間，湖北省各級社會工作樞紐組織和服務(wù)機構(gòu)、6300 多名社會工作者，立足醫(yī)院、隔離點、社區(qū)、單位等社會面，綜合開展心理疏導(dǎo)、個案管理、資源鏈接、社會支持等專業(yè)服務(wù)。隨著疫情進入常態(tài)化，社會工作在災(zāi)后社會心理疏導(dǎo)、社會功能恢復(fù)上的作用無可替代。

1.疫情爆發(fā)期

介入社區(qū)、定點醫(yī)院、方艙醫(yī)院、集中隔離點等特殊環(huán)境，為病患及其家屬提供生活及心理服務(wù)；為特殊群體（特別是高齡獨居老人和監(jiān)護缺失兒童）提供照護服務(wù)。一是社區(qū)社會工作。組建以社區(qū)為本的心理服務(wù)微信群，開通心理咨詢熱線；以志愿者身份，就近參與社區(qū)抗疫。二是方艙醫(yī)院社會工作。160 余名社工志愿者以“醫(yī)務(wù)+社工+心理”三位一體的協(xié)作模式，在武昌區(qū)洪山體育館、東西湖區(qū)武漢客廳、江漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)方艙醫(yī)院開展醫(yī)患溝通、情緒支援、資源鏈接、社區(qū)協(xié)調(diào)，滿足患者多元需求。三是隔離點社會工作。包括日常服務(wù)（如分發(fā)生活用品、整理清潔、送餐等）和心理疏導(dǎo)，目標是保障隔離者身心健康、提升康復(fù)水平。據(jù)不完全統(tǒng)計，湖北省共組織100 余名社工志愿者在30 余個隔離點（康復(fù)驛站）開展專業(yè)服務(wù)，受益群眾超過1.5 萬人次。四是重點人群社會工作。如，武漢博雅、愛心天使社會工作服務(wù)中心依托“城市微光”項目為因疫情致困的兒童及家人提供個案輔導(dǎo)；隨州大愛公益社會工作服務(wù)中心開通服務(wù)專線，對30 多名困境兒童和200 多名高齡、獨居老人進行跟蹤服務(wù)。

2.疫情平臺期

介入企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，為特定區(qū)域、特定行業(yè)職工提供返崗排查、就業(yè)指導(dǎo)、心理援助。

3.疫后恢復(fù)期

重點為新冠肺炎感染者、集中隔離人員、醫(yī)護人員等群體提供心理疏導(dǎo)、哀傷輔導(dǎo)、社會支持網(wǎng)絡(luò)修復(fù)等服務(wù)，協(xié)助化解疫情“綜合癥”。湖北省民政廳鏈接慈善資金1300 余萬元，安排部署“五社聯(lián)動·愛滿荊楚”系列心理疏導(dǎo)和社會工作服務(wù)項目，為病患及其家屬、一線醫(yī)務(wù)工作者提供心理疏導(dǎo)和社會融入。

社會工作在疫情防控中的發(fā)揮了三個方面的重要作用。一是脆弱群體的識別與賦能。社會工作強調(diào)的“助人”理念有助于快速識別特殊群體在物質(zhì)、心理、組織等層面的脆弱性，并給予針對性回應(yīng)。二是公共政策倡導(dǎo)。社會工作機構(gòu)強調(diào)為弱勢者發(fā)聲，能夠促使疫情防控措施和相關(guān)扶助政策更加完善與人性化。如，協(xié)作者社會工作發(fā)展中心自啟動“農(nóng)民工抗疫救援行動”以來，接連發(fā)布5 個動態(tài)需求調(diào)查報告，為相關(guān)政策決策提供依據(jù)。三是專業(yè)協(xié)同與支持。社會工作致力于突破傳統(tǒng)邊界，一方面通過組織醫(yī)務(wù)、心理、兒童等跨專業(yè)協(xié)同響應(yīng)，較好地實現(xiàn)不同部門與專業(yè)之間的通力合作，另一方面也為有需要的社會組織提供防疫資料、技術(shù)培訓(xùn)等專業(yè)支持。

（五）志愿服務(wù)：疫情防控的重要基礎(chǔ)

據(jù)不完全統(tǒng)計，湖北省參與疫情防控的志愿服務(wù)組織超過120 家、社區(qū)志愿服務(wù)隊1000余個、志愿者超過60 萬名，其中參與慈善捐贈物資轉(zhuǎn)運、分發(fā)的志愿者超過10000 人。期間，部分自發(fā)響應(yīng)的志愿者能夠在短時間內(nèi)完成組織搭建和升級迭代，部分專業(yè)NGO 通過建立線上鏈接，遠程賦能，激活大量在地的社區(qū)組織和志愿者。

1.逆行服務(wù)。為醫(yī)護、軍人等防疫一線工作者提供生活物資服務(wù)和交通保障。如愛心車隊、愛心物資鏈接與分發(fā)等。

2.防控服務(wù)。協(xié)助社區(qū)工作者、衛(wèi)生疾控、民警對社區(qū)及機場、高鐵站、火車站、高速路口、公路站點、小區(qū)等公共場所進行疫情防控管理，工作包括體溫測量、詢問行程、勸戴口罩、阻止闖關(guān)以及防控措施宣傳等。

3.生活服務(wù)。一是為小區(qū)居民提供生活必需品代購代送服務(wù)。二是為生活困難的孤寡老人、殘障人士、留守兒童等社區(qū)脆弱人群提供精準防控、精心關(guān)愛。

4.專業(yè)服務(wù)。主要在社工帶領(lǐng)下開展心理支持。

志愿服務(wù)根植民眾，如同毛細血管，夯實了“全民參與、群防群控”的基礎(chǔ)。具體而言，有三個方面的重要作用：

一是第一響應(yīng)，積極補缺。在政府和社會組織大規(guī)模響應(yīng)之前，民間志愿者已經(jīng)開始利用其所掌握的社會資源采取行動（如自發(fā)地為醫(yī)院籌集、運送物資）；當行政力量和軍事化力量介入并成為抗疫救援的核心力量時，民間志愿者轉(zhuǎn)向身邊社區(qū)，填補政府來不及響應(yīng)或沒有精力響應(yīng)的社會需求。據(jù)統(tǒng)計，武漢市“志愿服務(wù)關(guān)愛行動”開展以來，94.92%的受訪者在居家期間有志愿者與其保持聯(lián)系，99.85%的受訪者在居家期間能聯(lián)系到人及時幫忙購買生活必需品。

二是人力補給，專業(yè)集結(jié)。民間志愿者基數(shù)大、成本低、更靈活，是社區(qū)防控的有生力量；行業(yè)精英以志愿者身份迅速集結(jié)并通過網(wǎng)絡(luò)跨界流動，積極回應(yīng)民需。如武漢“在線問診”網(wǎng)絡(luò)平臺集結(jié)數(shù)十位醫(yī)學(xué)專家，40 多天解答市民健康咨詢4 萬余人次。

三是組織群眾，凝聚社區(qū)。自救和互救是非常好的“粘合劑”，也是壯大社會治理共同體的有利契機。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急志愿服務(wù)做得好的地方，群眾基礎(chǔ)都十分深厚。在抗疫的過程中，社區(qū)關(guān)系更加緊密，社區(qū)認同感和歸屬感不斷提升。

三、社會治理主體應(yīng)對新冠肺炎疫情的困境及原因

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的困境及原因

1.面臨困境

（1）工作力量不足。從全省層面來看，平均1 個社區(qū)僅有6.4 個“兩委”成員，多數(shù)社區(qū)“兩委”成員兼任網(wǎng)格員，1 名社區(qū)“兩委”成員或者網(wǎng)格員平均要服務(wù)300-500 戶或1000人，工作任務(wù)繁重。武漢作為疫情重災(zāi)區(qū)，全市1000 萬居民僅有2 萬名社區(qū)工作者，一些大型社區(qū)的社區(qū)工作者與社區(qū)居民之比甚至達到1:1500。這種“小馬拉大車”的人員配置在疫情期間則倍感吃力。社區(qū)作為抗疫主戰(zhàn)場之一，需要布控的工作點多、面廣、量大，包括高頻監(jiān)測和消殺，入戶排查和定點隨訪，健康教育和宣傳，對發(fā)熱人群、疑似人群、隔離人群、救治人群的“分級分診”等。工作量遠超出社區(qū)承載能力。

（2）資源調(diào)控能力不強。社區(qū)可用的資源本身頗為有限。由于平時疏于橫向關(guān)系的建構(gòu)，當重大疫情來襲時，社區(qū)無法在短時間內(nèi)駕輕就熟地去鏈接企業(yè)、基金會、駐區(qū)單位等資源。而對于某些有能力協(xié)調(diào)橫向資源的下沉黨員干部、志愿者、社會組織乃至物業(yè)，一些社區(qū)反而“不會用”、“用不好”。

（3）組織動員群眾不夠。社區(qū)疫情防控中，絕大部分工作主要依靠街道和社區(qū)干部承擔，居民響應(yīng)比例較低。南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心的一項全國性調(diào)查顯示，疫情期間居民的志愿參與率僅為2.42%。其次，個別居民對社區(qū)防疫抗疫不服從、不配合。如，“四類排查”常常遭遇閉門羹，工作人員只能通過查看房間燈光以及水表電表的方式猜測住戶情況。

（4）應(yīng)對處置手段滯后。首先，智慧治理水平不高。社區(qū)防控主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)和“土辦法”，如24 小時輪班“盯梢”、“掃樓”傳遞信息、手工填報數(shù)據(jù)。其次，依法治理意識不強。社會動員方式時有過激過度，粗暴執(zhí)法，濫用公權(quán)。如，有人出門上廁所沒戴口罩被強制隔離，有密切接觸者的家門外被加裝鐵欄鎖鏈等。

（5）專業(yè)人才短缺。社區(qū)工作力量以“兩委”成員和社區(qū)專干（網(wǎng)格員）為主，整體年齡偏大、學(xué)歷偏低，處理急難險重任務(wù)的能力不足。此外，社區(qū)一線工作人員不具備專業(yè)疾控知識和必要的防疫技巧，引發(fā)安全隱患和工作困難。如，黃岡市某村干部誤將環(huán)境消殺用的泡騰片當成口服藥物，要求村民“每人一粒吞服”，造成22 人集體中毒。

2.原因分析

（1）工作職能定位偏差。社區(qū)是國家治理在基層的延伸與抓手，也是民間社會自治的場域。社區(qū)承擔過多的行政事務(wù)，使得其用于自治以及服務(wù)群眾的時間精力明顯不足。疫情防控中的情況是，社區(qū)干部除了對低保戶、殘疾人等特殊群體的情況較為熟知之外，與八成以上居民不熟，群眾關(guān)系疏松，導(dǎo)致疫情發(fā)生后居民找不到社區(qū)、社區(qū)找不到居民。

（2）治理體制機制不順。一則，現(xiàn)行“市-區(qū)-街道-社區(qū)”的多層級管理體制具有逐級授權(quán)、任務(wù)下壓的基本特點，而職能部門之間尚缺乏工作協(xié)調(diào)與統(tǒng)合機制，重復(fù)臺賬、多頭考核、政策打架、壓力“甩鍋”，客觀造成基層不堪重負。二則，基層黨組織虛浮，“三駕馬車”（居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司）之間定位模糊、職責交疊，導(dǎo)致社區(qū)治理職能缺位、錯位、懶政。如，武漢“假的、假的”事件①2020年3月，中央指導(dǎo)組在武漢市青山區(qū)翠園社區(qū)開元公館小區(qū)考察時，有居民從家里窗戶向外喊，“假的，假的”，反映的是小區(qū)物業(yè)假裝讓志愿者送菜送肉給業(yè)主，實際工作不到位的情況。而在事件背后，暴露出的是業(yè)委會與小區(qū)物業(yè)在停車費漲價等多個問題上的長期不睦，在這個過程中，社區(qū)居委會以自治為由不愿意介入調(diào)解，導(dǎo)致矛盾不斷累積并日益尖銳。，表面上看是小區(qū)物業(yè)服務(wù)不到位所致，實質(zhì)上卻是社區(qū)黨組織和居委會職責不到位的結(jié)果。

（3）應(yīng)急管理重視不夠。社區(qū)應(yīng)急管理體系構(gòu)建流于形式，缺乏切實的人力、資金、物資儲備等保障措施，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)啟動后無力應(yīng)對。具體表現(xiàn)為：應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)不健全，沒有常設(shè)機構(gòu)，也沒有專業(yè)人員；應(yīng)急預(yù)案較為滯后、陳舊，缺乏具有針對性、可操作、機動靈活的工作安排；應(yīng)急管理權(quán)力弱化，缺乏調(diào)動、配置應(yīng)急物資、統(tǒng)籌隊伍的權(quán)能。

（4）運行保障不足。社區(qū)在國家行政系統(tǒng)中處于末梢，其權(quán)力和資源的保障均較為薄弱。一是有責無權(quán)，位卑事眾。如，武漢封城后，規(guī)定個人發(fā)熱需在社區(qū)登記和排隊，但全市病床由衛(wèi)健委統(tǒng)籌，社區(qū)無法直接安排入院檢測，居民訴求達不到，就認為是社區(qū)不作為。二是社區(qū)缺乏穩(wěn)定多元的資金投入機制和專業(yè)人才的培育、培養(yǎng)、激勵體系，加之居民的共同體意識和規(guī)則意識淡薄，社區(qū)駐區(qū)單位的“共駐共建、資源共享”是社區(qū)“一頭熱”，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)既缺錢又缺人。據(jù)統(tǒng)計，2019年度湖北省社區(qū)工作者月平均收入為3316 元/月（扣除保險、稅費后），村“兩委”成員月平均收入2213 元/月（扣除保險、稅費后），均未達到上年度在崗職工平均工資標準5046 元/月。三是基層科技支撐能力有限。社區(qū)數(shù)字化基礎(chǔ)較差，缺乏智能化治理的軟硬件準備，以至于社區(qū)與區(qū)街層面的信息交互與反饋存在著堵點。數(shù)字政府與數(shù)字社區(qū)的融合問題亟待解決。

（二）社會組織在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的困境及原因

社會組織在疫情防控中確實展現(xiàn)了一定的感召力和資源整合能力，但也還面臨一些困境。

1.面臨困境

（1）定位不明。社會組織只有在清楚認知自身定位和職能邊界的前提下才能做到有效響應(yīng)，協(xié)同也才能夠真正發(fā)生和有效。然而，不少社會組織對于“誰來服務(wù)”“服務(wù)誰”“如何服務(wù)”“服務(wù)成本如何分攤”以及“錢從哪里來、人到哪里去”等，都是“摸石頭過河”。疫情初期，一些機構(gòu)不管自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域是什么，都去采購口罩、捐助醫(yī)院，不僅造成資源疊加和重復(fù)投放，也直接導(dǎo)致本該被關(guān)注的特定對象“失守”。

（2）公信力不足。社會組織公信力既來自于長期積累的群眾基礎(chǔ)和品牌形象，也來自于其內(nèi)部健全的民主決策、財務(wù)規(guī)范、信息披露、行業(yè)自律和監(jiān)督監(jiān)管機制。從新聞報道和網(wǎng)上輿論來看，一些機構(gòu)在項目設(shè)計是否符合機構(gòu)使命與業(yè)務(wù)范圍、機構(gòu)能力能否保證項目執(zhí)行、募捐款物使用是否完全公開、物資轉(zhuǎn)運是否到位等方面并不能盡如人意。

（3）服務(wù)能力不足。受限于疫情中的社會隔離政策，社會組織不能發(fā)揮在地化優(yōu)勢，臨時上馬的在線服務(wù)效果有限，且難以覆蓋特定人群；社區(qū)社會組織專業(yè)化程度低，所能提供的服務(wù)缺少技術(shù)含量，特別是在社會救援、社會救助、心理疏導(dǎo)、健康宣傳等專業(yè)領(lǐng)域力量薄弱。

（4）專業(yè)人才缺乏。社會組織已成為吸納就業(yè)的新洼地，但行業(yè)精英相對較少。社會組織需要具有專業(yè)知識、實踐能力和工作經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人才和具有現(xiàn)代企業(yè)管理和項目運作能力的管理人才。前者缺失造成業(yè)務(wù)不精，在社會服務(wù)和參與治理中力不從心；后者缺失導(dǎo)致組織管理和運行效率低下、“自養(yǎng)”能力差。

2.原因分析

（1）制度環(huán)境方面。社會組織參與應(yīng)急行動的制度準備不足。一方面，我國雖然在事故災(zāi)難和自然災(zāi)害應(yīng)對上已經(jīng)形成了一定的政社協(xié)作機制，但在此次疫情中，應(yīng)急管理的歸口單位——國家衛(wèi)健委尚沒有深度參與應(yīng)急救援救助的系統(tǒng)性機制，以及在緊急狀態(tài)下與社會組織協(xié)同的實質(zhì)性經(jīng)驗。加之政府對社會力量信任不足，一些人為設(shè)置的政策壁壘不僅加大了社會組織的參與成本，也使政府主導(dǎo)的救援行動與社會救援力量難以融合。如，湖北（除武漢外）地市級公益運輸通道不暢，針對海外捐贈的通關(guān)手續(xù)繁瑣。

（2）自身建設(shè)方面。一是自我行動能力差。社會組織仍主要依靠政府政策推動與資源遞送獲取發(fā)展，很多社會組織被行政吸納或趨于行政化。這些半行政化的組織平時以執(zhí)行政府決策為主，習慣于在政府直接指導(dǎo)下運作，缺乏獨立運作的經(jīng)驗和能力，一旦離開政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)就變得手足無措甚至陷入混亂。二是找不準需求點。不能將服務(wù)內(nèi)容具體化到社會、行業(yè)的細節(jié)中；熱衷于打造全能型組織，專注于社會投資、規(guī)模化發(fā)展，卻不愿投身扎根社區(qū)。三是行業(yè)碎片化、原子化。社會組織各自為政，缺少經(jīng)常性的聯(lián)合行動與協(xié)調(diào)機制，加之樞紐型組織缺位，整個行業(yè)內(nèi)部既沒有形成充分的競爭錯位和功能互補，也缺乏溝通與協(xié)作，導(dǎo)致業(yè)務(wù)重疊或“失守”。四是缺乏應(yīng)急機制。絕大多數(shù)社會組織的服務(wù)規(guī)劃中沒有災(zāi)害管理以及應(yīng)急救援的知識、能力和資金儲備，應(yīng)急行動具有較強的臨時性，影響其功能發(fā)揮。

（3）公眾認知方面。由于公眾普遍欠缺防災(zāi)減災(zāi)意識，導(dǎo)致應(yīng)急救援組織的社會基礎(chǔ)薄弱。許多救災(zāi)領(lǐng)域的專業(yè)救援組織在平時發(fā)展中缺少穩(wěn)定有效的資金支持，專業(yè)人才和能力難以積累和沉淀。

（三）慈善事業(yè)在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的困境及原因

根據(jù)湖北省疫情防控指揮部要求，慈善組織為湖北武漢疫情防控募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發(fā)展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收，除定向捐贈外，原則上服從省市防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配。這一政策的實施，可視為特殊時期的特殊之舉，但也引發(fā)對慈善管理體制的反思。

1.面臨困境

（1）社會捐贈行政職能不夠明確，改革前后職能過渡銜接不夠緊密。一方面，民政部門與應(yīng)急管理部門在社會捐贈方面的職責界定不明。以往重大災(zāi)難中的社會捐贈（社會向政府的捐贈）由民政部門設(shè)立統(tǒng)一救災(zāi)賬號接收，2010年玉樹地震后，為充分調(diào)動社會力量、保證社會捐贈透明度，民政部不再接收和轉(zhuǎn)送社會捐贈。本輪機構(gòu)改革后，民政部救災(zāi)司并入應(yīng)急管理部，應(yīng)急儲備倉庫、設(shè)施及配套體系均交由應(yīng)急管理部門管理；民政部雖有管理慈善工作的職責，但在工作職能、倉儲設(shè)施、應(yīng)急配套體系方面，已不具備組織協(xié)調(diào)救災(zāi)捐贈的前提條件。民政部相關(guān)司局的細化職責中雖有“指導(dǎo)社會捐助工作”的表述，但與應(yīng)急部門“承擔救災(zāi)捐贈等災(zāi)害救助工作”的表述存在較大差異①吳斌祥：《關(guān)于新冠疫情社會捐贈工作的宏觀思考》。。另一方面，根據(jù)“三定方案”，應(yīng)急管理部門只負責自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)對由國家衛(wèi)健委牽頭負責。而衛(wèi)健委相關(guān)部門和地方政府缺乏在緊急狀態(tài)下管理、使用社會捐贈的明確權(quán)能和工作經(jīng)驗。

（2）慈善組織應(yīng)對突發(fā)事件能力不足。井噴式社會捐贈帶來空前考驗。據(jù)統(tǒng)計，今年1月26日至1月30日，湖北全省平均每日接收捐贈資金額10.75 億元，1月29日單日捐贈額高達16.77 億元；2月15日-2月19日、2月25-29日出現(xiàn)物資捐贈高峰，全省平均每日接受捐贈物資318.66 萬件（套、個、瓶）、385.34 萬件（套、個、瓶），其中2月15日單日接受捐贈物資902.21 萬件（套、個、瓶）。捐贈款物總量、單日捐贈量、集中度均創(chuàng)歷史記錄，加之春節(jié)假期社會運力有限，以及交通管控導(dǎo)致的物資運輸矛盾，慈善工作承受了巨大壓力。一是工作力量薄弱。一方面，現(xiàn)有慈善組織數(shù)量少、規(guī)模小。疫情初期，湖北省紅會在崗僅21 人，荊州慈善總會僅兩名專職人員，臨時借調(diào)人員和應(yīng)急志愿者不熟悉工作流程，工作配合有間隙；另一方面，少數(shù)縣市甚至沒有一家慈善組織，導(dǎo)致捐贈工作難以開展。二是專業(yè)化程度不夠。人員結(jié)構(gòu)和工作方式還停留在舊有模式上，捐贈物資的供需對接、儲備存放、質(zhì)量檢驗、調(diào)配分派以人工乃至手工為主，均未體現(xiàn)專業(yè)化運作，一度造成捐贈物資分配的梗阻。三是信息化建設(shè)滯后。依賴人工處理海量的捐贈信息，信息公開與共享不暢，效率低下。

（3）政府支援與社會捐贈沒有嚴格區(qū)分。政府支援和慈善捐贈都屬于社會救助，但二者在資金來源和管理使用上差異巨大。政府支援是法定的制度化行為，由國家財政撥付、民政部門統(tǒng)籌調(diào)配，體現(xiàn)出政府性、集中性和可控性；社會捐贈是民間的社會化行為，具有分散性和自發(fā)性。疫情初期，各地對社會捐贈的途徑和方式均做出了明確規(guī)定，但對政府支援的接收、管理并未說明，導(dǎo)致政府支援被動進入社會捐贈渠道，“政府-政府”的單一路徑變?yōu)椤罢畽C關(guān)-慈善組織-政府機關(guān)”的復(fù)雜流程，制約了政府支援與社會捐贈的對接、運轉(zhuǎn)和使用效率。這一問題在3月初得到了解決：湖北省明確政府支援的生活類物資納入生活保障渠道安排分配，其中非定向物資可在市場上低價銷售，售賣收入由各級防疫指揮部按規(guī)定處置；社會捐贈物資按照既定社會捐贈渠道分配。

表4 社會捐贈與政府援助的區(qū)別①吳斌祥：《關(guān)于新冠疫情社會捐贈工作的宏觀思考》。

2.原因分析

（1）相關(guān)立法不完善?，F(xiàn)行與社會捐贈直接相關(guān)的法律法規(guī)有《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《紅十字會法》《基金會管理條例》等。從頒布時間看，都是最新一輪機構(gòu)改革前頒布的；從內(nèi)容上看，后三者都只針對特定領(lǐng)域做籠統(tǒng)規(guī)制；從實踐看，即便是最全面、最具操作性的新《慈善法》（2016年）也尚未落實落地，慈善組織在重大突發(fā)事件應(yīng)對中的法律地位仍不明確。此外，配套政策法規(guī)較為欠缺，特別是突發(fā)狀況下的政策與授權(quán)條款還需進一步完善。如，政府支援與社會捐贈如何統(tǒng)籌安排，善款是否需要上繳財政專戶，慈善組織如何與一線對接，互聯(lián)網(wǎng)“個人救助”如何規(guī)范等。

（2）制度銜接不順暢。自十六屆四中全會以來，慈善事業(yè)作為我國多層次社會保障體系的重要組成部分，一再被重申和強調(diào)，但僅限于綱領(lǐng)性要求，對何為“銜接”、如何“銜接”并沒有明確界定。

（3）紅十字會角色定位不明。紅十字會本質(zhì)上并不是慈善組織，但在突發(fā)事件中卻承擔樞紐型慈善組織的角色。然而，紅十字會并不擅長打理社會捐贈事務(wù)。究其原因，宏觀上，紅會屬于行政管理系統(tǒng)，慣于對接行政指令而非公益慈善需求；微觀上，紅會缺少協(xié)作機制與專業(yè)規(guī)范，管理能力不足。各種因素等疊加，導(dǎo)致其在面對突發(fā)重大疫情時的反應(yīng)遲緩、效率低下。

（4）社會化運作不規(guī)范。慈善組織普遍缺乏規(guī)范運作的機制和條件：一方面，其自身仍欠缺作為獨立法人的運作經(jīng)驗和能力，較為突出的是運作不規(guī)范造成了財務(wù)差錯；另一方面，公眾監(jiān)督體系遠未完善，政策層面也尚未走出“一統(tǒng)就死、一放就亂”的困局。下一步，可探索構(gòu)建全國統(tǒng)一的財務(wù)核準機制，由政府委托第三方機構(gòu)，依據(jù)年檢年報等信息，幫助慈善組織把好財務(wù)關(guān)，提高公信力。

（四）社會工作在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的困境及原因

社會工作在新冠肺炎疫情防控中的功能作用凸顯，但是依然存在著專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮不夠、介入范圍有限、介入層次較淺等問題。

1.面臨困境

（1）社會工作參與應(yīng)對突發(fā)事件的政策機制不健全?，F(xiàn)行應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)并未對社會工作的功能和地位予以明確，導(dǎo)致社會工作很難以專業(yè)者的身份實質(zhì)性地參與到應(yīng)急處置工作中去。一是沒有被當作專業(yè)力量，而是與志愿者隊伍混編，提供非專業(yè)服務(wù)；二是線上服務(wù)方案常遭遇社區(qū)的否定或消極配合，很難展開實質(zhì)性工作。同時，也存在著社會組織與其他參與主體的對接不及時、溝通不到位的問題。

（2）社會工作專業(yè)化服務(wù)水平有待提高。應(yīng)對突發(fā)事件的知識準備和實務(wù)經(jīng)驗有限。如，醫(yī)務(wù)社會工作力量薄弱，公共衛(wèi)生領(lǐng)域涉足較少；在現(xiàn)場的社會工作實務(wù)受到限制，非在場的介入能力嚴重不足；臨時開發(fā)的線上項目，在參與性、有序性和環(huán)境氛圍等方面的不確定因素較多，許多社會工作者感到無從下手去展開工作或工作成效不明顯。

（3）社會工作可持續(xù)發(fā)展條件不足。首先，社會工作的社會知曉度和認同度有限，在疫情防控中往往沒有被當作專業(yè)力量使用。其次，受疫情和經(jīng)濟下行影響，部分縣市或削減購買社會工作服務(wù)的資金，或因項目延期影響續(xù)簽，或部分款項不能即時到賬，導(dǎo)致社會工作機構(gòu)資金緊張。

2.原因分析

（1）制度體系不健全。習近平總書記數(shù)次強調(diào)，要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，民政部門也對社會工作在疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、疫后重建中的任務(wù)做出了具體部署。但社會工作的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，社會工作認定程序、保護措施的落實不夠。

（2）發(fā)展基礎(chǔ)不牢固。我國社會工作具有較強的政策依賴性。一方面，政府行政管理部門承擔了大量公益性、福利性服務(wù)，社會服務(wù)機構(gòu)的民營化歷史尚淺，處于從屬地位；另一方面，部分民營社工機構(gòu)對自身的使命和定位并不清晰，項目設(shè)計以行政需求為導(dǎo)向，抱著走一步看一步的心態(tài)。且從事社會工作的人員以行政干部和志愿者居多，難以發(fā)揮個案跟蹤、資源鏈接等專業(yè)優(yōu)勢。

（3）職業(yè)前景不明朗。一則職業(yè)體系不健全。社工需要情懷，但也有現(xiàn)實需要。薪資待遇低、發(fā)展空間不大，使很多社會工作專業(yè)的學(xué)生不愿意以社會工作者為職業(yè)，人才流失嚴重。二則專業(yè)教育滯后。培育模式與社會需求脫節(jié)，紙上談兵，操作性不強，強調(diào)“全能型”培養(yǎng)，忽略實務(wù)細分、分層分類；理論與實務(wù)“兩張皮”，不能互為助益。

（五）志愿服務(wù)在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的困境及原因

1.面臨困境

（1）常態(tài)化機制缺位。我國現(xiàn)行志愿服務(wù)體制呈現(xiàn)“三足鼎立”之勢，即中央文明辦統(tǒng)籌指導(dǎo)、民政部具體推進、共青團中央配合。基層實踐中，志愿服務(wù)多由街道社區(qū)主導(dǎo)，以行政指令和單位攤派的形式推動展開，帶有較強的目的性和一定的強制性。此舉雖然能在短時間內(nèi)催生足夠數(shù)量的志愿者，但無法轉(zhuǎn)化為長效機制。疫情緩和，隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)，應(yīng)急志愿者不斷退出，新志愿者的招募和培訓(xùn)都存在困難，難以應(yīng)對常態(tài)化防控管理的需要。

（2）規(guī)范化管理欠缺。主要體現(xiàn)在登記注冊和內(nèi)部治理上不規(guī)范。首先，各地普遍存在民政和團委兩個志愿服務(wù)信息系統(tǒng)，導(dǎo)致志愿者兩處登記甚至多頭登記，數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全且較為分散。如，湖北省在全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)注冊的志愿者有 621 萬人，在“志愿匯”注冊的志愿者有 199 萬人。其次，登記在冊人員中不乏“被志愿”者，即單位指派人員（如公務(wù)員、黨員干部），在冊不在崗的現(xiàn)象較為常見，同時大量民間志愿服務(wù)組織及個人沒有取得合法地位。由此帶來統(tǒng)籌管理上的疏漏，不利于緊急狀態(tài)下志愿力量的調(diào)集使用。

（3）制度和體系有待完善。十九大報告提出“推進志愿服務(wù)制度”。志愿服務(wù)作為一種制度，應(yīng)包括招募注冊、培訓(xùn)管理、記錄和激勵以及政策法律保障等系統(tǒng)要素，它們是保證志愿者招之即來、來之能戰(zhàn)的重要條件。但目前還較為欠缺。疫情期間的志愿者，普遍缺乏防護物資和崗前培訓(xùn)，蘊含健康風險。

（4）專業(yè)化素養(yǎng)有待提高?！吧绻ひI(lǐng)義工，義工服務(wù)社會”。缺少專業(yè)能力或?qū)I(yè)引領(lǐng)的志愿服務(wù)，很容易好心辦壞事。但專業(yè)能力并非“一日之功”，在招募培訓(xùn)不到位、專業(yè)志愿者稀缺、志愿者服務(wù)與社工服務(wù)對接障礙的情況下，志愿組織只能提供一些技術(shù)要求不高的常規(guī)服務(wù)。

2.原因分析

（1）相關(guān)法律法規(guī)缺位。志愿服務(wù)立法較為滯后，80%以上的地區(qū)缺乏專門性志愿服務(wù)法規(guī)，全國性志愿服務(wù)法仍是空白；在現(xiàn)有的地方法規(guī)中，多是倡導(dǎo)性、原則性規(guī)定，可操作性不強。這使得民間志愿組織及志愿服務(wù)呈現(xiàn)“亂草瘋長”的態(tài)勢，不利于志愿服務(wù)規(guī)范化、法制化發(fā)展。

（2）社會認同和參與度不高。我國志愿服務(wù)事業(yè)起步較晚，社會認知度和公眾參與度均處于較低水平。目前，我國志愿者僅占人口總數(shù)的5%，且大部分活動由單位組織、被動參與，人們自覺、主動的行為較少，許多人對志愿服務(wù)的認知停留在“學(xué)雷鋒做好事”的層面，并沒有將之視為一種公民義務(wù)和社會責任。也有部分群眾對志愿服務(wù)的形式和內(nèi)容存在懷疑甚至抵觸心理。

（3）資金資源支持力度不夠。經(jīng)費不足、人才短缺，是志愿服務(wù)組織面臨的最大阻礙。志愿服務(wù)的活動開展、招募培訓(xùn)、內(nèi)部管理等都需要穩(wěn)定的經(jīng)費供給和專業(yè)人才支持。而我國志愿服務(wù)組織數(shù)量龐大，質(zhì)量參差不齊，資金來源渠道少且不穩(wěn)定，工作開展和組織維護難以為繼。

四、應(yīng)對新冠肺炎疫情對提升基層社會治理能力的啟示

（一）加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

反思此次新冠肺炎重大疫情應(yīng)對，民政部門承擔的基層社會治理工作（主體）都急需加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，這既是應(yīng)對重大疫情的需要，也是這些工作不斷走向?qū)I(yè)化、逐步提升基層社會治理專業(yè)化水平的需要。

1.加速社區(qū)工作者隊伍專業(yè)化步伐。目前，從事社區(qū)工作的人員種類繁多、歸屬各異、待遇不同、忙閑不均。由于既缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度、又缺乏穩(wěn)定的職業(yè)晉升路徑和系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，加之工作瑣碎辛苦且平均薪資待遇水平低下，社區(qū)工作者隊伍中“能干的留不住、年輕的干不長”是普遍現(xiàn)象，亟待提升社區(qū)工作者崗位“含金量”，增強職業(yè)榮譽感，激發(fā)隊伍活力。加速社區(qū)工作者隊伍專業(yè)化建設(shè)，需要各地結(jié)合實際，研究制定社區(qū)工作者管理辦法，實行分類管理。一是建立社區(qū)工作者崗位等級序列。根據(jù)崗位特點、工作年限、受教育程度、相關(guān)專業(yè)水平等綜合因素，建立社區(qū)工作者崗位等級序列。目前，湖北省先期試點社區(qū)工作者“4 崗18 級”（社區(qū)正職、副職、委員和社區(qū)干事）等級序列，拓寬優(yōu)秀社區(qū)工作者進入公務(wù)員隊伍和事業(yè)單位的通道，通過制度化路徑提高社區(qū)工作者待遇水平。二是要培育社區(qū)工作者綜合能力。社區(qū)工作者除了具備普適性的知識、技能和本領(lǐng)之外，更需要具備一種從基層工作經(jīng)歷所淬煉出來的跨界溝通、跨部門協(xié)作，能夠打破繁文縟節(jié)和條塊分割，將街道、居委、物業(yè)、業(yè)委會、社工、社區(qū)社會組織、下沉干部、志愿者等多方力量和資源捏攏在一起的綜合能力。目前，湖北省選取武漢、襄陽、宜昌三市作為試點，對連續(xù)任職達6年以上、表現(xiàn)優(yōu)秀、群眾公認、考核合格的社區(qū)黨組織書記，按程序聘為事業(yè)編制人員，按照“事業(yè)崗位、專編專用、擇優(yōu)選聘、動態(tài)管理”的原則進行管理。三是增強社區(qū)工作者的履職本領(lǐng)和能力。提供常態(tài)化培訓(xùn)，建立社區(qū)工作者職業(yè)資格認證制度，推進社區(qū)工作者職業(yè)水平考試，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)工作者走職業(yè)化、專業(yè)化道路。

2.加強社會組織專業(yè)管理隊伍建設(shè)。一是強化業(yè)務(wù)能力，包括了解社會組織相關(guān)法律法規(guī)，懂得團隊建設(shè)、項目運作、財務(wù)管理、社會籌資等方面常識。二是加強協(xié)作能力，構(gòu)建基于核心業(yè)務(wù)的資源網(wǎng)絡(luò)，包括政府、服務(wù)對象、上下游供應(yīng)鏈、合作伙伴等。三是加強特定領(lǐng)域的專業(yè)知識技能，如，具有醫(yī)學(xué)和公衛(wèi)領(lǐng)域知識技能的社會組織在此次疫情防控中表現(xiàn)較為突出。

3.加強慈善事業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)。一是開展分級分類的職業(yè)培訓(xùn)，針對理論研究、高級管理、項目運作、專業(yè)服務(wù)、信息宣傳等方面設(shè)計專項課程體系。二是嚴格落實《會計人員管理法》，要求相關(guān)財務(wù)人員持證上崗，提高慈善組織財務(wù)管理、會計、審計能力。

4.加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)。一是提供繼續(xù)教育、職業(yè)培訓(xùn)、在職學(xué)習管道，使現(xiàn)有的非專業(yè)的社會工作人力能夠提高知識水平。二是實行“通專結(jié)合、發(fā)展精?！比瞬排囵B(yǎng)策略，促進醫(yī)務(wù)、司法、禁毒、學(xué)校、救災(zāi)、青少年事務(wù)、企業(yè)等特殊領(lǐng)域社會工作發(fā)展。三是聯(lián)合相關(guān)部門、群團組織開發(fā)設(shè)置社會工作專業(yè)崗位，健全政府購買社會工作服務(wù)機制，推進基層社會工作服務(wù)站點建設(shè)，提升社會工作服務(wù)的質(zhì)量和效果。

5.解決志愿服務(wù)組織和志愿者的專業(yè)化問題。一是培育專業(yè)救援人才，不僅要在政策層面給予重視，也要在資金支持、物質(zhì)激勵方面提供保障。二是構(gòu)建完整的志愿服務(wù)教育體系，開設(shè)從小學(xué)到大學(xué)的志愿服務(wù)體驗學(xué)習課程。三是針對特殊項目，結(jié)合服務(wù)需求、資源狀況、志愿者意向等，科學(xué)制定招募程序，優(yōu)化志愿活動崗前培訓(xùn)機制。

（二）加強應(yīng)急處置能力建設(shè)

應(yīng)急處置能力是基層社會治理主體能否有效參與重大疫情應(yīng)對、發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵。加強應(yīng)急處置能力建設(shè)，著重把握三點：一是明確防控責任，形成統(tǒng)一決策、分工負責、運行有序的治理網(wǎng)絡(luò)；二是理清應(yīng)對程序，確保事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后恢復(fù)等環(huán)節(jié)的方法正確，處置得當；三是物資儲備及緊急調(diào)撥。

1.完善城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機制。一是樹立社區(qū)全周期管理意識，結(jié)合轄區(qū)特點制定應(yīng)急預(yù)案，建立社區(qū)應(yīng)急處置隊伍，定期組織日常演練、能力培訓(xùn)和相關(guān)知識普及。二是做好響應(yīng)基礎(chǔ)上的“四個對接”，即各級各類應(yīng)急預(yù)案對接、預(yù)測預(yù)警對接、應(yīng)急機構(gòu)對接、應(yīng)急資源對接。三是針對社區(qū)特殊群體、弱勢群體，形成一套專項救援和扶助措施。四是建立長效的社區(qū)志愿者隊伍，以便平時服務(wù)、戰(zhàn)時應(yīng)急。五是賦予居委會一定的財務(wù)和物資調(diào)配使用自主權(quán)，建立應(yīng)急物資和資金儲備、使用制度，可依托社區(qū)黨委群眾中心建立應(yīng)急物資儲藏室，按照社區(qū)人口規(guī)模，儲備物資，定期處理更新。

2.增強社會組織應(yīng)急處置能力。一是將社會組織的應(yīng)急響應(yīng)機制建設(shè)應(yīng)與常態(tài)化服務(wù)管理機制建設(shè)結(jié)合起來。以基金會為例，平時可做好預(yù)防性基礎(chǔ)建設(shè)，全國性基金會應(yīng)建立起地方性伙伴網(wǎng)絡(luò)。同時，設(shè)立專門針對重大疫情等公共事件的應(yīng)急資金池和專家人才庫。二是形成突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和演練，完善應(yīng)急決策、執(zhí)行、監(jiān)督流程，努力實現(xiàn)人、財、物的資源調(diào)配在第一時間響應(yīng)。同時，多渠道、多形式開展社會組織應(yīng)急治理系列培訓(xùn)，并逐步實現(xiàn)常態(tài)化、周期化。

3.提升慈善捐贈管理能力。一是引入現(xiàn)代物流系統(tǒng)，或探索與具備獨立整合物流規(guī)劃、物流實施、系統(tǒng)集成能力的現(xiàn)代物流企業(yè)形成常態(tài)化合作關(guān)系。二是提升信息化應(yīng)用能力，加強信息公布的效度和透明度。

4.創(chuàng)新社會工作應(yīng)急處置方法。一是探索社工機構(gòu)應(yīng)對重大突發(fā)事件的介入方法和服務(wù)體系，包括特定領(lǐng)域（如公共衛(wèi)生）的專業(yè)知識掌握、不同層次社會工作介入的有效對接、線上服務(wù)方式和課程開發(fā)等。二是由地方民政牽線搭橋，引入專業(yè)社工和心理咨詢機構(gòu)，建立突發(fā)事件心理疏導(dǎo)點對點服務(wù)工作。

5.提高志愿服務(wù)應(yīng)急響應(yīng)能力。一是搭建志愿者信息平臺，規(guī)范組織招募、認定登記流程，根據(jù)專業(yè)、能力、意愿等信息進行分類管理，方便第一時間對接需求、準確定位。二是推動應(yīng)急志愿服務(wù)力量常態(tài)化，適時進行身份轉(zhuǎn)換和能力提升，形成社區(qū)互助長效機制。

（三）加強資源整合能力建設(shè)

1.形成基層社會治理合力。一是黨組織向基層延伸，著力實現(xiàn)“三個鏈接”：鏈接駐社區(qū)的企事業(yè)單位，鏈接商務(wù)區(qū)、園區(qū)、商圈等新的治理單元，鏈接駐社區(qū)的“兩新”組織（新型經(jīng)濟組織和社會組織）。二是厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，建立健全“屬地管理”的責任清單。與此同時，向基層放權(quán)賦能，制定賦權(quán)清單，推動更多的人力財力物力等資源投放到基層。三是明確企業(yè)和社會組織在應(yīng)急管理中的職能、職責、義務(wù)、權(quán)限，同時適當削減行政管控力度，變管制、命令為協(xié)商、引導(dǎo)和服務(wù)，激發(fā)企業(yè)、社會組織的主動性、積極性和創(chuàng)造性；建立社區(qū)、社會組織和企業(yè)之間的對接機制與互益網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)無邊界溝通、跨部門組合。

2.整合社區(qū)資源，提高社區(qū)韌性。社會治理重心下沉，關(guān)鍵是力量下沉、資源下沉。多元力量下沉到基層，既要擰成“合力”，又不能“空轉(zhuǎn)”。一是做實（街道）大工委、社區(qū)大黨委平臺，突出黨建引領(lǐng)、資源共建，深化社區(qū)黨組織、小區(qū)黨支部、物業(yè)企業(yè)“三方聯(lián)動”服務(wù)機制。二是發(fā)動多元力量參與基層社會治理。將社區(qū)管理服務(wù)從政府部門延伸到居委會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)、社會組織以及業(yè)主、樓棟長等基層治理主體；通過骨干挖掘、協(xié)商議事、社區(qū)聯(lián)合會等形式，在更大的層面上發(fā)動、聯(lián)動群眾，形成守望相助的社區(qū)氛圍；形成或籌建社區(qū)基金，滿足社區(qū)社會服務(wù)及長遠發(fā)展需要；探索建立社區(qū)資源聯(lián)動平臺，充分賦能動員轄區(qū)商業(yè)資源和物業(yè)企業(yè)。

3.以樞紐性社會組織為核心打造協(xié)作平臺。樞紐型社會組織是引領(lǐng)行業(yè)成長、催化區(qū)域公益生態(tài)的大型機構(gòu)。一是厘清職責。明確全國性樞紐型組織在行業(yè)內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。樞紐型社會組織應(yīng)把握一個運行原則，即不做具體管理而僅提供政策兜底和服務(wù)支持，如能力建設(shè)、資源協(xié)調(diào)、信息公開、第三方評估等。二是探索樞紐組織代表與政府的對話與聯(lián)絡(luò)機制，促使社會力量能夠充分融入應(yīng)急聯(lián)動機制的決策體系和總體布局。三是構(gòu)建信息共享平臺。及時公布捐贈供需信息，支持物流類型、城市區(qū)間、發(fā)布時間等多重查詢，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、精準對接。四是建立聯(lián)合行動與協(xié)作機制。社會組織之間要打破部門界限、專業(yè)界限，主動做好橫縱向的接口管理，包括與商業(yè)力量的對接。

（四）加強信息應(yīng)用能力建設(shè)

現(xiàn)代信息科技與基層社會治理深度融合，為信息采集、形勢研判、指揮調(diào)度、服務(wù)供給、評價反饋等方面提供了科技支撐，這不僅要求夯實硬件基礎(chǔ)，更要增強基層治理主體的信息意識和數(shù)據(jù)能力。

1.加快建設(shè)智慧社區(qū)。一是建立數(shù)據(jù)中心，持續(xù)優(yōu)化升級云平臺、移動端應(yīng)用等信息技術(shù)手段，開發(fā)并推廣升級面向老人、農(nóng)村人口使用的TV 終端、小程序，推動物資采購、養(yǎng)老服務(wù)、物業(yè)管理等實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”“掌上辦”。三是推動數(shù)字政府與數(shù)字社區(qū)融合，統(tǒng)一工作流程，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)（受理、審批）-網(wǎng)格化系統(tǒng)（巡查核查）-監(jiān)管系統(tǒng)（執(zhí)法整治）-服務(wù)系統(tǒng)（主動上門服務(wù)）數(shù)據(jù)互通與執(zhí)行管理雙閉環(huán)。

2.提升社會組織信息化水平。搭建社會組織信息化協(xié)作平臺，實現(xiàn)服務(wù)項目、資源和信息的多平臺交互和多終端同步；盡快開發(fā)適合自身的線上工作機制和服務(wù)模式，以適應(yīng)不同環(huán)境的辦公場景。

3.提升慈善捐贈信息化水平。搭建慈善捐贈物資信息平臺，對社會捐贈來源、統(tǒng)籌管理、撥付應(yīng)用等進行快速統(tǒng)計、匯總、上報、處理，破解分配與追溯的難題；借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實現(xiàn)信息的公開透明，接受社會的監(jiān)督監(jiān)管；建立物資緊急登記機制，及時有效對接捐需。

4.提升社會工作和志愿服務(wù)信息化水平。一是推動建立統(tǒng)一的社會工作信息平臺；建立社會工作者應(yīng)急響應(yīng)分級數(shù)據(jù)庫，方便及時組織開展服務(wù)。二是搭建志愿服務(wù)供求信息平臺，借力網(wǎng)絡(luò)采集與分析信息、確定服務(wù)對象、規(guī)劃服務(wù)項目；提升手機APP 等移動信息平臺便捷性，吸引更多社會大眾尤其是年輕人參與志愿服務(wù)。

（五）加強相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

法治是基層社會治理的發(fā)展方向，也是基層社會治理的重要保障。疫情防控實踐給社會治理提出了許多新的課題，也衍生了許多法律上的困惑。比如說，國家的生物安全如何保障；搜集居民個人信息的依據(jù)是什么；基層社區(qū)實施防控措施時居民不配合怎么辦；突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致了合同不能履行能不能索賠；政府在應(yīng)急管理一級響應(yīng)期間有哪些額外的權(quán)力；參與疫情防控的人員，越過法律邊界，采取過激的防控舉措，應(yīng)如何處置；等等。針對疫情中基層社會治理法制層面暴露的立法缺失以及有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，需要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)高效的法規(guī)制度體系框架。

1.加強基層應(yīng)急管理立法。一是要加快修訂《居民委員會組織法》，適時研究制定《城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進法》，為基層組織提供應(yīng)急預(yù)案的指引模板、應(yīng)急操作的基本程序，將培訓(xùn)演練及應(yīng)急物資儲備納入基層組織職責范圍。二是引導(dǎo)制定社區(qū)章程、業(yè)主公約等，促進社區(qū)治理在廣泛共識的基礎(chǔ)上高效、規(guī)范、有序運行。

2.完善社會組織法制體系。一是完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，明確民政部門在突發(fā)事件中協(xié)同社會組織參與的主導(dǎo)地位。二是突發(fā)事件政社協(xié)同機制法定化，即在制度或立法層面將社會組織納入應(yīng)急管理法制體系，建立健全應(yīng)急狀態(tài)下社會組織的動員協(xié)調(diào)機制、權(quán)益保障機制、激勵追責機制。

3.完善慈善事業(yè)立法。一是突出《慈善法》在慈善領(lǐng)域的主體地位，同時增加在突發(fā)狀況下的授權(quán)條款。二是支持地方性立法，厘清政府與慈善事業(yè)的權(quán)利義務(wù)邊界，加快省級層面慈善立法進程。三是支持建立行業(yè)規(guī)范、標準體系，建立行業(yè)重大事件調(diào)查制度、投訴舉報受理機制，構(gòu)建慈善事業(yè)的“護林人”和“防火墻”，同時杜絕以慈善之名搞利益輸送。

4.加快推進社會工作法制建設(shè)。從立法層面明確社會工作者的參與社區(qū)治理的方式和渠道，確保社會工作參與應(yīng)對重大突發(fā)事件有法可依、有章可循。

5.建立健全志愿服務(wù)法律保障。一是明確志愿服務(wù)組織的法律地位、職責任務(wù)、活動領(lǐng)域和參與方式，以及未經(jīng)組織的民間志愿者的認定程序和保護措施；完善政策激勵機制。二是加快出臺《志愿服務(wù)激勵嘉許辦法》，對表現(xiàn)突出的個人和組織給予表彰，推進志愿保險廣覆蓋、常態(tài)化，明確志愿者補貼渠道和標準。