郭曰君 沈慧琳*

國際勞工組織是人權國際保護的先驅，對國際人權制度的發(fā)展作出了杰出貢獻，其首創(chuàng)的締約國報告制度對歐洲理事會人權條約的締約國報告制度、聯(lián)合國教育、科學及文化組織的成員國報告制度、聯(lián)合國人權條約的締約國報告制度等產(chǎn)生了重要影響。1歐洲理事會在起草《歐洲社會憲章》和《歐洲社會保障法典》時曾邀請國際勞工組織專家提供幫助，兩項公約中的很多實體權利條款是以國際勞工公約和建議書的內容為基礎起草的，實施機制（包括專家機構的建立、非政府組織的參與）也借鑒了國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗。為監(jiān)督其通過的包括1960年《取締教育歧視公約》和1960年《取締教育歧視建議書》在內的相關公約和建議書的實施，聯(lián)合國教育、科學及文化組織大會第十三屆大會通過的第13C/12號文件較為系統(tǒng)地規(guī)定了成員國報告制度。該文件的起草文獻清楚表明，國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗對該文件規(guī)定的調查問卷、報告周期、專家和大會審議等所有方面產(chǎn)生了顯著影響。聯(lián)合國人權兩公約草案中都規(guī)定了報告制度，《公民權利和政治權利國際公約》草案規(guī)定了專家機構負責審議國家報告，1954年兩公約草案以及起草文件、1963年秘書長向大會提交的一份旨在闡明提議中的兩公約中與實施有關的主要問題的文件都反復提到國際勞工組織的經(jīng)驗。正如E. A. Landy所預言的，只要政治氣候有利，聯(lián)合國人權兩公約就能夠取得進展。自1966年聯(lián)合國人權兩公約通過以來，聯(lián)合國九大核心人權公約均規(guī)定了締約國報告制度，除《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》外，其他八項公約均規(guī)定由專家委員會負責審議締約國報告。1985年經(jīng)濟及社會理事會通過1985/17號決議，建立經(jīng)濟、社會和文化權利委員會協(xié)助經(jīng)濟及社會理事會審議締約國報告。因此，國際勞工組織的締約國報告制度對聯(lián)合國人權公約締約國報告制度產(chǎn)生了重要影響。See E. A. Landy, The Effectiveness of International Supervision—Thirty Years of I.L.O. Experience, Oceana Publications, 1966, p. 204-208.在國際勞工組織進入其第二個百年之際，回顧、總結和反思其締約國報告制度，既有利于其自身的改進，也可以為其他人權條約締約國報告制度提供借鑒，因而有必要予以系統(tǒng)、實證研究。本文首先梳理國際勞工組織締約國報告制度的建立和發(fā)展歷程，并概括其基本內容；繼而對其實施狀況進行實證分析；最后，總結和分析其成功經(jīng)驗與不足，并提出改進建議。

一、國際勞工組織締約國報告制度的建立和發(fā)展

根據(jù)《凡爾賽和約》第十三篇（即《國際勞工組織章程》，以下簡稱“《章程》”）及《關于國際勞工組織的目標和宗旨的宣言》（即1944 年《費城宣言》）的規(guī)定，國際勞工組織的宗旨是“以社會正義為基礎……建立世界持久和平”1《國際勞工組織章程》序言。，其目標是實現(xiàn)“全人類不分種族、信仰或性別……在自由和尊嚴、經(jīng)濟保障和機會均等的條件下謀求……物質福祉和精神發(fā)展”2《關于國際勞工組織的目標和宗旨的宣言》第2條。。為了實現(xiàn)其宗旨和目標，國際勞工組織一直致力于制定和實施國際勞工標準。為監(jiān)督國際勞工標準在各締約國的實施，國際勞工組織首創(chuàng)了締約國報告制度。《凡爾賽和約》第408 條 （《章程》第22 條）規(guī)定：“各成員國同意就為實施其參加的公約的各項規(guī)定所采取的措施向國際勞工局提出年度報告。此種報告應按理事會要求的格式和具體項目編寫。（國際勞工局）局長應在國際勞工大會會議召開前提交這些報告的摘要?！眹H勞工組織締約國報告制度歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)之間的初步發(fā)展（1920—1939）、戰(zhàn)后重建（1944—1956）、蓬勃發(fā)展（1957—2000 年）后，本世紀以來進入穩(wěn)定發(fā)展階段。在過去一百年間，國際勞工組織締約國報告制度進行了十多次調整完善，其主要內容可以概括為以下幾個方面：

1.設立大會委員會和專家委員會作為輔助機構，協(xié)助國際勞工大會審查締約國報告，成為國際勞工組織締約國報告制度的兩大支柱。

《凡爾賽和約》第408 條沒有明確規(guī)定負責審查報告的機構，最初幾年由國際勞工大會負責審查。鑒于國際勞工大會審查能力不足導致締約國報告制度難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，1926 年第8 屆國際勞工大會通過了“利用根據(jù)《凡爾賽和約》第408 條提交的報告”的決議3International Labour Office, International Labour Conference, Eighth Session, Volume I—First, Second and Third Parts, 1926, “Appendix VII—Resolutions Adopted by the Conference”, p. 429, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1926-8)429-434.pdf.，決定設立一個“大會委員會”（Committee of the Conference，現(xiàn)全稱為“Conference Committee on the Application of Standards”，即“國際勞工大會標準實施委員會”，以下簡稱“大會委員會”），負責審查根據(jù)第408 條提交的報告摘要。另外，理事會還任命了一個“專家技術委員會”（Technical Committee of Experts，現(xiàn)全稱為“Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations”，即“實施公約與建議書專家委員會”，以下簡稱“專家委員會”）。根據(jù)理事會的授權，專家委員會在大會委員會會議之前審查締約國報告，并向理事會提出審查報告，作為國際勞工局局長向大會提交的報告摘要的附件，提交大會委員會審查1See International Labour Office, International Labour Conference, Tenth Session, Volume I—First, Second and Third Parts, 1927, “Appendix IV—Article 408 of the Treaty of Versailles”, p. 555, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1927-10).pdf.。自此，國際勞工組織締約國報告制度開始有效發(fā)揮其作用。

2.將締約國報告制度擴展至非締約國報告制度、建議書報告制度，形成完整的成員國報告制度。2未批準公約報告制度的目的是了解成員國國內批準公約的條件是否已經(jīng)具備以及在批準公約方面的困難，以期為成員國解決困難，促進其早日批準有關公約。建議書報告制度是為了了解建議書在成員國實施的情況。兩者對推動國際勞工標準的發(fā)展起到了重要作用。隨著國際勞工組織越來越重視普遍審查報告，未批準公約報告制度和建議書報告制度作為專家委員會編寫普遍審查報告的基礎，也越來越凸顯其存在的必要性。盡管如此，國際勞工組織成員國報告制度的主體部分仍然是締約國報告制度，專家委員會的首要任務依舊是審查成員國根據(jù)《章程》第22條提交的報告。本文研究對象主要限于“締約國報告制度”，并且僅限于在締約國本部領土的實施情況的報告。

1946 年第29 屆國際勞工大會對《章程》進行了重大修改。其中，對締約國報告制度做了兩個方面修改：一是在《章程》第19 條中為成員國增加了三項義務：向本國主管機關提交大會通過的公約和建議書，按照理事會的要求就未批準的公約提交報告，按照理事會的要求就建議書提交報告。二是在《章程》第22 條中要求國際勞工局局長以同樣的方式提交未批準公約和建議書的報告摘要。3See International Labour Office, International Labour Conference, Twenty-Ninth Session, Record of Proceedings, 1946, “Appendix VI—Second Item on the Agenda: Constitutional Questions”, p. 354-355, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/09616(1946-29).pdf.

3.開創(chuàng)普遍審查、直接接觸等工作方法、程序。

1955 年11 月，理事會要求專家委員會除對公約的適用進行技術審查外，還應對所有成員國實施公約和建議書的立場等一般事項進行普遍審查，4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 28-29, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.該審查以根據(jù)《章程》第19 條和第22 條提交的報告為基礎，其目的是使專家委員會能夠研究各國政府在標準實施方面所遇到的困難，澄清這些標準的適用范圍，并指出克服其實施障礙的方法。專家委員會的普遍審查報告交由大會委員會討論。2008 年國際勞工大會確立年度周期性討論制度以定期評估國際勞工組織各種行動手段的有效性，普遍審查的主題便與周期性討論的主題保持一致，在向大會周期性討論提供信息方面發(fā)揮著關鍵作用。

1967 年第53 屆國際勞工大會決定采用直接接觸程序。根據(jù)該程序，經(jīng)政府同意后，可以由國際勞工局局長派代表訪問有關國家，與該國政府、雇主組織和工人組織進行對話，克服公約實施方面的困難。1973 年第58 屆國際勞工大會決定擴大直接接觸程序的適用范圍，規(guī)定對于將公約和建議書提交國家主管當局、提交報告、批準公約和公約實施等方面可能遇到的困難均可通過直接接觸程序向國際勞工局尋求解決辦法。5See International Labour Office, International Labour Conference, 63rd Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1977, p. 8, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1977-63).pdf.

4.從完善締約國報告摘要的標準到取消摘要，提高締約國報告制度的效率。

1957 年，理事會規(guī)定國際勞工局局長關于首次報告的摘要內容應包括使公約生效的主要立法和條例以及涉及公約每一項實質性條款的執(zhí)行方式；定期報告的摘要內容應包括為答復專家委員會或大會委員會的審查意見而提供的資料以及國家立法或實踐中發(fā)生重大變化的資料。1International Labour Office, International Labour Conference, Forty-Second Session, Report III (Part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1958, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1958-42).pdf.1977 年11 月和1981 年9 月，理事會分別決定不再要求國際勞工局局長對締約國報告和非締約國報告內容進行摘錄，只要求披露收到的報告清單，但要求局長將收到的報告原文提交大會委員會供其協(xié)商，并向各代表團成員提供這些報告的副本。2International Labour Office, International Labour Conference, 65th Session, Report III (part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1978, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1978-64).pdf.

5.分組提交報告或合并報告，減輕締約國報告負擔。

鑒于要求成員國在一年之內就所有未批準公約和建議書提交報告既不現(xiàn)實也不可取，根據(jù)1948 年的先例31948年，理事會首次根據(jù)修改后的《章程》第19條的規(guī)定，要求成員國在1949年7月之前就第14、26和28屆國際勞工大會通過的公約和建議書（涉及強迫或強制勞動、社會保障和海事問題三個方面）提交報告。International Labour Office, International Labour Conference, Thirty-Third Session, Report III (Part II): Summary of Reports on Unratified Conventions and on Recommendations, 1950, p. III, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1950-33).pdf.，理事會每次選擇涉及某一主題的公約和建議書，要求成員國提交報告。1959 年第43 屆國際勞工大會核可了理事會關于提交報告的新要求，4International Labour Office, International Labour Conference, Forty-Fourth Session, Report III (Part 1): Summary of Reports on Ratified Conventions, 1960, p. 1, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1960-44).pdf.決定將現(xiàn)行公約分為兩組，要求成員國每兩年就其中一組公約提交詳細報告，還規(guī)定在提交首次報告時和在專家委員會或大會委員會認為該國的法律和實踐與其批準的公約規(guī)定嚴重不符時，應提交詳細報告。根據(jù)理事會在2001 年11 月和2002 年3 月的決議，為了方便在國家一級收集有關同一主題公約的實施資料，規(guī)定由理事會向每一成員國就涉及同一主題的公約合并提出報告要求。5International Labour Office, International Labour Conference, 100th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.100/III/1A (2011), p. 13, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2011-100-1A).pdf.自2004 年開始，專家委員會報告按照公約主題披露專家委員會的審查意見。

6.延長報告周期，區(qū)分詳細報告和一般/簡化報告，減輕締約國報告負擔。

1976 年11 月，理事會要求締約國每隔一年、兩年或四年就有關公約提交報告。6International Labour Office, International Labour Conference, 63rd Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1977, p. 9, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1977-63).pdf.（1）首次報告應提交詳細報告；（2）每隔兩年或四年7締約國應就下列公約每兩年提交一次詳細定期報告：有關結社自由的第11、84、87、98、35、141號公約；有關強迫勞動的第29、105號公約；有關平等待遇的第100、111號公約；有關就業(yè)政策的第122號公約；有關遷徙工人的第97、143號公約；有關勞工監(jiān)察的第81、85、129號公約；有關三方協(xié)商的第144號公約。對于其他公約，要求締約國提交首次報告后應連續(xù)提交兩份兩年期的詳細報告，此后應每四年提交一份詳細報告。提交一次詳細報告；（3）在不要求提交詳細報告的年份，應每年提交一份一般報告；（4）在下列情況下需額外提交詳細報告：未提交報告或未能答復監(jiān)督機構的評論意見時；公約適用出現(xiàn)嚴重問題時；工人組織或雇主組織提出意見時；理事會作出決定時。1993 年11 月，理事會再次調整了提交報告周期。1International Labour Office, International Labour Conference, 81st Session, Report III (Part 4A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 1994, p. 36, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1994-81-4A).pdf.（1）對于首次報告，要求締約國在公約生效后的頭幾年內提交兩份詳細報告；（2）對于十項特定公約2十項特定公約包括：有關強迫勞動的第29號和第105號公約、有關結社自由的第87號和第98號公約、有關平等待遇的第100號和第111號公約、有關勞動監(jiān)察的第81號和第129號公約、有關就業(yè)政策的第122號公約和有關三方協(xié)商的第144號公約。要求每兩年提交一份詳細報告；（3）對于其他公約要求每五年提交一份簡化報告；（4）收到雇主組織或工人組織的意見和在專家委員會或大會委員會提出要求時，締約國需提交非定期報告；（5）不再要求提交年度一般報告。該決定于1995 年生效，有效期為五年。2009 年11 月，理事會決定將八項基本公約3八項基本公約包括：有關結社自由的第87號和第98號公約、有關強迫勞動的第29號和第105號公約、有關平等待遇的第100號和第111號公約、有關童工的第138號和第182號公約。和四項治理公約4四項治理公約包括：1947年《勞動監(jiān)察公約》（第81號）、1964年《就業(yè)政策公約》（第122號）、1969年《（農(nóng)業(yè)）勞動監(jiān)察公約》（第129號）、1976年《（國際勞工標準）三方協(xié)商公約》（第144號）。的報告周期統(tǒng)一為三年，其他公約的報告周期仍然為五年，并從2012 年開始執(zhí)行。5International Labour Office, International Labour Conference, 101st Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.101/III/1A (2012), p. 12, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2012-101-1A).pdf.2018 年11 月，理事會決定將其他所有公約的報告周期由五年增加到六年。6International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 17, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.

二、國際勞工組織締約國報告制度的基本內容

（一）專家委員會和大會委員會

自1926 年設立以來，專家委員會和大會委員會一直是國際勞工組織締約國報告制度最重要的審查機構，成為該制度的兩大支柱。

1.專家委員會

專家委員會目前由20 名委員組成，委員經(jīng)國際勞工局局長提名由理事會任命，均是在本國和國際上享有盛名的法律專家，熟知不同國家的法律、經(jīng)濟和社會制度。委員以個人身份任職，具有公正性、獨立性和客觀性。委員每屆任期3 年，最多可連任4 次，最長不超過15 年。專家委員會設主席1 名，任期3 年，可連任1 次。每次開會時，專家委員會選舉1 名報告員。

專家委員會一般審查下列事項：（1）成員國根據(jù)《章程》第22 條提交的有關公約締約國采取措施的報告和資料；（2）成員國根據(jù)《章程》第19 條提交的有關未批準公約和建議書的報告和資料；（3）成員國根據(jù)《章程》第35 條提交的有關非本部領土采取措施的報告和資料。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 2, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.另外，專家委員會還被要求在其他國際組織通過的文書方面行使某些職能。比如應歐洲理事會秘書長的邀請，1956年國際勞工組織理事會指派專家委員會審查有關《歐洲社會保障法典》的國別報告，以確定締約國的立法是否符合規(guī)定。其任務是指出各成員國的法律和實踐在多大程度上符合已批準公約的規(guī)定和各成員國根據(jù)《章程》所承擔的義務。

專家委員會評論包括觀察意見（Observations）或直接詢問（Direct Requests）兩種形式。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 19-20, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.觀察意見通常用于評論重大的或者長期存在的未能履行義務的情況以及對進展案件的評價，需載入專家委員會報告。直接詢問通常用于專家委員會依據(jù)掌握的情況不能充分評估締約國履行有關義務的情況，一般不載入專家委員會報告，而由國際勞工局直接送達有關締約國政府，目的是與政府進行持續(xù)對話以了解有關情況或要求其提供進一步資料。

2.大會委員會

大會委員會是國際勞工大會的常設機構，由三方代表（政府、雇主和工人）按2：1：1 的比例組成。大會委員會的組成人數(shù)取決于各成員國派遣的三方代表人數(shù)，其數(shù)量每年都不固定。大會委員會每次會議時設主席1 名（由政府委員擔任）、副主席2 名（由雇主委員和工人委員擔任）和報告員1 名（由政府委員擔任）。

大會委員會審查報告的內容和范圍與專家委員會大致相同。其工作主要分為三部分：其一，一般性討論。圍繞專家委員會的總報告和普遍審查報告進行討論，審查各項公約和建議書的影響，分析各締約國在實施公約和建議書方面遇到的困難并提出解決辦法。其二，討論觀察意見。對專家委員會提出的嚴重不遵守報告義務和其他與標準有關義務的情況進行審議，要求相關政府在規(guī)定期限內提供所需資料；對大會委員會確定的個案清單中的案件進行討論，相關締約國政府可以向大會委員會提交書面說明，并可派代表出席大會會議，就所討論的事項作出說明。其三，通過結論。大會委員會主席根據(jù)三方代表的討論情況，與報告員和副主席協(xié)商后向大會全體會議提出結論，大會全體會議討論后通過相關結論。3See International Labour Office, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 18-21, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

3.專家委員會與大會委員會的關系

1932 年以后，為避免此前存在的與專家委員會工作重復的問題，大會委員會決定以專家委員會報告為其審查工作的基礎，將工作重心放在三方會議討論過程中出現(xiàn)的問題上，只審查因收到太晚而無法由專家委員會審查的報告以及締約國政府額外提交的資料和雇主、工人組織額外提交的評論意見。4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 30-32, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.兩個委員會逐漸形成了相互尊重的協(xié)作關系1See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 8-12, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.：一方面，專家委員會主席以觀察員的身份出席大會委員會的討論會議，使專家委員會得以了解大會委員會如何討論專家委員會的總報告、普遍審查報告以及如何從其報告中挑選個案并進行討論的情況。專家委員會主席還有機會在大會委員會一般性討論開始時發(fā)言，或在對普遍審查報告討論結束時發(fā)表評論。另一方面，大會委員會的兩位副主席受邀出席專家委員會會議，并在特別會議中討論共同感興趣的問題。多年來，兩個委員會在職能互補和密切合作的基礎上實現(xiàn)了協(xié)調一致，加強了相互理解，提升了各自評論的影響力，增強了國際勞工組織締約國報告制度的監(jiān)督效果。

（二）國際勞工組織締約國報告制度的運行機制

經(jīng)過一個世紀的發(fā)展，國際勞工組織締約國報告制度形成了一套較為成熟的運行機制，包括締約國提交報告、專家委員會審查報告并提出直接詢問和觀察意見、締約國政府答復專家委員會的直接詢問、大會委員會討論專家委員會報告并通過結論、國際勞工大會全體會議通過大會委員會報告等多個步驟。在締約國提交的下一次報告中，締約國政府答復大會委員會審查意見，如此循環(huán)往復。其具體運行流程如圖1 所示：

圖1 國際勞工組織締約國報告制度運行機制示意圖2圖1數(shù)據(jù)來源：國際勞工組織定期監(jiān)督程序，https://www.ilo.org/global/standards/applying-and-promotinginternational-labour-standards/committee-of-experts-on-the-application-of-conventions-and-recommendations/WCMS_088439/lang--en/index.htm。

三、國際勞工組織締約國報告制度的實施狀況

國際勞工組織締約國報告制度最重要的步驟是報告的提交、審查和締約國答復。本部分從這三個步驟入手，評估該制度的實施狀況。

（一）締約國報告的提交與內容

1.締約國報告的提交

根據(jù)1919 年—1931 年國際勞工大會會議記錄和2019 年第108 屆國際勞工大會委員會會議記錄附錄二，筆者統(tǒng)計了1919 年至2018 年締約國報告的提交情況，各個階段締約國按期提交報告、延遲提交報告以及不提交報告1在規(guī)定日期前提交報告的屬于按期提交，在規(guī)定日期后至大會委員會會議結束前提交報告的屬于遲延提交，在大會委員會會議結束前仍未提交報告的屬于不提交。的比例和變化趨勢。

圖2 1919年—2018年期間締約國報告提交率變化情況圖2圖2數(shù)據(jù)來源：1919年—1931年國際勞工大會會議記錄，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09616/；2019年第108屆國際勞工大會委員會會議記錄，第二部分附錄二，第321—323頁，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf。

如圖2 所示，1919 年—1957 年間，締約國報告的平均按期提交率為30%，此后每況愈下，1958 年—1976 年間下降到16%，1977 年—1995 年間進一步下降到13%。平均延遲提交率由1919 年—1957 年間的60%上升到1958 年—1995 年間的71%，平均未提交率同期也有所上升。1919 年—1995 年間總提交率（平均按期提交率+平均延遲提交率）始終保持在84%—90%之間，大體上令人滿意。1996 年—2018 年間，平均按期提交率雖有較大幅度上升，但依然偏低，且平均延遲提交率大幅下降，致使總提交率較前期有所下滑；與之相對應，平均未提交率較此前三個階段有所攀升，不過，好的跡象是2012年—2018 年間的平均未提交率相比1996 年—2011 年間的微降2%。

各締約國按期提交率、延遲提交率、未提交率差別較大，有的國家連續(xù)十幾年零報告自不待言，即使履行報告義務較好的國家也未能做到全部按期提交報告。例如，瑞典被譽為“福利國家的櫥窗”，非常重視勞工權利保護，迄今為止批準了94 項國際勞工公約，包括全部8 項基本公約和4 項治理公約，多數(shù)年份按期提交了全部首次報告和定期報告；但1967 年、1969 年—1972 年存在延遲提交報告的情況，平均延遲提交率31.5%，1991年之前和2007 年后偶爾出現(xiàn)未提交1—2 份報告的情形，而1993 年—2005 年間多次出現(xiàn)未提交報告的情形，累計達65 份，平均未提交率高達22.6%，其中2000 年、2005 年未提交報告高達24 份、16 份，未提交率為96%和61.5%。1數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1962年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。巴西是拉丁美洲人口最多的國家，迄今批準了98 項國際勞工公約，其中包括7 項基本公約和3 項治理公約，1957年—2019 年間的多數(shù)年份都按期提交了首次報告和定期報告，從未延遲提交報告，累計未提交報告122 份，未提交報告率10.9%，且未提交報告年份比較集中，1958 年、1981年未提交率100%，1987 年—1990 年未提交報告累計達45 份，平均未提交率54.9%。2數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1957年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。南非自1997 年結束種族隔離制度之后逐步重視勞工權利保護，迄今為止批準了27 項國際勞工公約，其中包括全部8 項基本勞工公約和2 項治理公約，絕大多數(shù)年份均按期提交了全部首次報告和定期報告，尚未延遲提交報告，此前曾有三年出現(xiàn)1 份未提交報告的情形，但值得注意的是2019 年未提交報告5 份，未提交率100%。3數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1997年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。作為社會主義國家，中國高度重視勞動者權益保護，迄今為止繼承和批準了26 項國際勞工公約，其中6 項已失效，實際有效者20 項，包括4 項基本勞工公約和2 項治理公約。中國絕大多數(shù)年份按期提交了首次報告和定期報告，未延遲提交報告，個別年份出現(xiàn)過未提交1—2 份報告的情形，但1993 年曾出現(xiàn)過未提交報告的情況。4數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)1990年—2019年專家委員會報告附錄一整理所得。當然，各國不提交報告、延遲提交報告的原因很復雜，不可一概而論。

2.締約國報告的內容

經(jīng)過多年的經(jīng)驗積累，兩個委員會為每項勞工公約都制定了報告指南以規(guī)范、指導各國報告的撰寫及其內容。經(jīng)理事會核準的報告指南所要求的報告內容大同小異。以第100 號和第111 號公約為例，報告應當包括六部分內容5Report Form for the Equal Remuneration Convention, 1951 (No.100), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:51:0::NO:51:P51_CONTENT_REPOSITORY_ID:2543090:NO; Report Form for the Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No.111), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3189678.：（1）使公約生效的有關法律法規(guī)的內容；（2）執(zhí)行上述法律法規(guī)而采取的措施；（3）執(zhí)行上述法律法規(guī)的機構；（4）司法機關處理違反公約規(guī)定的情況；（5）有關公約實施情況的一般性評價；（6）公約副本送交的雇主組織和工人組織以及其評論意見。對于首次報告，報告指南要求締約國對公約每一條款規(guī)定的具體要求提供詳細資料；對于定期報告，僅要求提交三個方面的內容：（1）影響公約適用的立法或其他措施；（2）報告指南中要求的公約實際實施情況的資料（例如統(tǒng)計數(shù)字、監(jiān)察結果、司法或行政決定），以及報告副本送交的雇主組織和工人組織及其評論；（3）對監(jiān)督機構評論的答復。

由于國際勞工組織不對外公布締約國報告，根據(jù)專家委員會評論中提及的政府報告相關內容可以看出，各國的報告基本遵循了以上報告指南的要求。各國為實施公約而采取的措施大致可以歸納為五個方面：立法措施、行政措施（主要包括制定國家政策或計劃、開展勞動監(jiān)察等）、司法措施、建立國家人權機構以及其他措施（主要包括宣傳、教育、培訓等）。一般來講，各國報告均能列舉出所采取的各項措施的內容，但對具體數(shù)據(jù)的詳細統(tǒng)計以及實時更新方面差別較大。許多國家報告缺乏精確、及時的數(shù)據(jù)，而有的國家則能夠提供較為具體的內容。例如，中國政府在專家委員會詢問時進行了如下報告：截至2012 年，全國已設立3,291 個勞動和社會保障監(jiān)察機關，共有23,000 名專職監(jiān)察員和25,000 名兼職監(jiān)察員，但是各地區(qū)之間勞動監(jiān)察的發(fā)展程度還不平衡，政府正在促進國家勞動安全監(jiān)察網(wǎng)絡管理，截至2014 年，國家勞動保障監(jiān)督網(wǎng)點在地級城市的覆蓋率已達到87%。1參見專家委員會對中國政府提出的直接詢問。Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—China, adopted 2016, published 106th ILC Session (2017), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3298710; Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—China, adopted 2016, published 106th ILC Session (2017), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3298753.

（二）締約國報告的審查

締約國報告的審查分為專家委員會和大會委員會兩個階段。鑒于專家委員會評論與大會委員會結論通常是重合的，且前者比后者更全面，故本部分僅分析專家委員會評論的內容。專家委員會評論的主要內容可概括為以下三個方面：

第一，國內立法及其實施。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，各國政府均在其報告中提供了為符合公約規(guī)定而進行的法律制定和修改的相關資料，但這些資料往往存在兩方面的問題：其一，某些締約國的法律規(guī)定并沒有涵蓋公約規(guī)定的全部范圍；其二，締約國通常只提供法律文本的規(guī)定而缺乏有關法律實施的內容。對于第一種情況，專家委員會通常要求締約國說明其法律規(guī)定未涵蓋公約全部范圍的理由，或要求締約國修改法律使之符合公約規(guī)定；對于第二種情況，專家委員會通常要求締約國提供有關法律執(zhí)行情況和實際影響的資料。例如，專家委員會審查瑞典政府2009 年提交的第111 號公約報告后，發(fā)現(xiàn)瑞典政府通過了新《反歧視法》，擴大了禁止歧視的范圍，但依然未將基于政治意見和社會根源的歧視列入其中，因此要求瑞典政府說明在新《反歧視法》中不禁止基于政治意見和社會根源的歧視的理由，以及如何在實踐中確保公約關于禁止基于政治意見和社會根源的歧視的規(guī)定得到落實，還要求瑞典政府提供關于新《反歧視法》適用情況的詳細資料。2Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Sweden, adopted 2009, published 99th ILC Session (2010), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2309266.

第二，行政措施。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，各國通常在其報告中表明其已通過制定國家計劃、建立專門機構、開展勞動監(jiān)察、進行職業(yè)培訓等措施履行公約義務，但缺乏關于這些措施所產(chǎn)生的結果和影響的具體資料。因此，專家委員會通常要求締約國提供有關措施實際影響的資料，特別是詳細的分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)。例如，專家委員會于2017 年審查巴西政府提交的第100 號公約報告后，肯定了巴西政府提供的按性別和職業(yè)分類的有關性別薪酬差距的統(tǒng)計資料，但進一步要求巴西政府提供關于各經(jīng)濟部門按性別和職業(yè)分類的薪酬水平的詳細統(tǒng)計資料，另外還請巴西政府提供按膚色和種族分類的薪酬統(tǒng)計資料，以便專家委員會能夠評估巴西政府在減少性別歧視和種族歧視方面所取得的進展。1Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3343760.

第三，監(jiān)督和處理違法行為。專家委員會經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，關于這方面的資料，締約國通常僅說明由哪個機構或部門監(jiān)督國內各項法律和政策的執(zhí)行以及違法案件的數(shù)量，但對違法行為的處理結果，特別是有關司法和行政決定的資料十分缺乏。因此，專家委員會通常要求締約國提供有關違法行為的數(shù)量、性質和處理結果的資料。例如，專家委員會于2013 年和2017 年審查巴西政府的第100 號和第111 號公約報告后發(fā)現(xiàn)，報告均提供了勞動監(jiān)察員報告的歧視案件的數(shù)量，但都未提供有關案件處理結果的情況，因此專家委員會要求巴西政府提供有關違法案件性質和結果的資料。2Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3343760; Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted 2013, published 103rd ILC Session (2014), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3149572.

（三）締約國對審查意見的答復及其效果評價

締約國對審查意見的答復是國際勞工組織締約國報告制度發(fā)揮有效監(jiān)督作用的重要環(huán)節(jié)，反映了締約國履行報告義務和標準義務的意愿和實際行動，也是該制度能夠有效運行的保證。各國政府一般都對審查意見予以答復，但也存在不同程度的不答復和答復不全面的情形。3筆者在統(tǒng)計締約國答復情況時，將締約國未提交報告或在其報告中未提交任何相關資料的視為不答復，即只要在專家委員會報告中對締約國的直接詢問或者觀察意見部分出現(xiàn)“The Committee notes that the Government’s report contains no reply to its previous comments”（委員會注意到政府報告沒有包含對此前評論的任何答復）就視為不答復。

以第100 號公約和第111 號公約為例，有的國家從未出現(xiàn)不答復情形，例如南非和瑞典；有的國家較常出現(xiàn)這一情形，例如巴西；有的國家偶爾出現(xiàn)這一情形，例如英國。自1990 年至2017 年，專家委員會對巴西實施第100 號公約的情況提出了14 次直接詢問，其中2007 年、2008 年政府連續(xù)兩年沒有答復專家委員會的直接詢問。4See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted from 1990 to 2017, published from the 77th ILC Session (1990) to the 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102571.同一時間段內，專家委員會對巴西實施第111 號公約的情況提出了17 次直接詢問和20 次觀察意見，其中1990 年、1992 年、1995 年、1996 年、2006 年共計5 次政府沒有對直接詢問予以答復。1See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted from 1990 to 2017, published from the 77th ILC Session (1990) to the 107th ILC Session (2018); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted from 1991 to 2017, published from the 78th ILC Session (1991) to the 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102571.專家委員會于1990 年—2016 年間對英國實施第100 號公約的情況提出了12 次直接詢問和12 次觀察意見，其中1992 年和1993 年連續(xù)兩年政府未進行答復；2See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 1990 to 2016, published from the 77th ILC Session (1990) to the 106th ILC Session (2017); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 1990 to 2015, published from the 77th ILC Session (1990) to the 105th ILC Session (2016), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102651.2002 年—2014年間，專家委員會對英國實施第111 號公約的情況提出了7 次直接詢問和3 次觀察意見，其中2011 年政府沒有全部答復專家委員會的所有直接詢問。3See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted from 2002 to 2014, published from the 91st ILC Session (2003) to the 104th ILC Session (2015); Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted in 2006, 2011 and 2014, published in 96th ILC Session (2007), 101st ILC Session (2012) and 104th ILC Session (2015), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102651.

各國普遍存在答復不全面的情形。例如，專家委員會于2009 年、2012 年和2013 年多次要求巴西政府提供具體資料，說明其為實施男女同工同酬原則和縮小現(xiàn)有工資差距而采取的具體措施和開展的活動；4See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Brazil, adopted in 2009, 2012 and 2013, published in 99th ILC Session (2010), 102nd ILC Session (2013) and 103rd ILC Session (2014), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3343760.2009 年、2011 年和2014 年專家委員會多次要求瑞典政府提供有關其為解決職業(yè)性別隔離所采取措施的資料；5See Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Sweden, adopted in 2009 and 2014, published in 99th ILC Session (2010) and 104th ILC Session (2015), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_COMMENT_ID:3189678; Committee of Experts on the Application of Conventions, Observation (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—Sweden, adopted 2011, published 101st ILC Session (2012), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID:102854.2015 年專家委員會向英國政府重復了其以前年度的直接詢問和觀察意見。6Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100)—United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, adopted 2015, published 105th ILC Session (2016), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3251193.可見，相關政府的答復沒有符合專家委員會的要求，所提供的資料并不充分，因此才會出現(xiàn)專家委員會重復評論的情況。

自1964 年開始，為了肯定和鼓勵有關締約國政府答復產(chǎn)生的積極效果，專家委員會在報告的評論中披露滿意案例；自2001 年開始，為了肯定和鼓勵締約國為實施公約相關規(guī)定而采取的積極措施，專家委員會在報告的評論中披露感興趣的案例。1滿意的案例是指針對專家委員會就某一具體問題發(fā)表的評論，締約國已通過制定、修改法律或對國家政策、實踐作出重大調整等措施使專家委員會相信其國內具體問題已經(jīng)得到解決；感興趣的案例是指相關締約國已采取充分措施使專家委員會有理由期待該案例今后會進一步取得進展，而且專家委員會希望就此與該國政府、雇主組織和工人組織繼續(xù)進行對話。International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 24-25, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.

圖3 專家委員會表示滿意的案例數(shù)量變化趨勢2International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 39, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.

圖4 專家委員會表示感興趣的案例數(shù)量變化趨勢3數(shù)據(jù)來源：2001年—2019年專家委員會年度報告，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/，筆者根據(jù)每年報告中所載相關信息統(tǒng)計所得。

如圖3、圖4 所示,專家委員會表示滿意和感興趣的案例一直穩(wěn)步增加。1964 年—2019 年，專家委員會表示滿意的案例已累計達3,077 例，平均每年新增54 例。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 25, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.2001 年—2019 年，專家委員會表示感興趣的案例已累計達4,168 例，平均每年新增219 例。2數(shù)據(jù)來源：2001年—2019年專家委員會年度報告，https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/，筆者根據(jù)每年報告中所載相關信息統(tǒng)計所得。雖然專家委員會表示滿意或感興趣的案例并不意味著所涉締約國總體上符合有關公約，但滿意案例和感興趣案例的增加顯示了締約國為履行公約相關規(guī)定而作出的努力，表明締約國報告制度在監(jiān)督和促進締約國履行公約義務方面發(fā)揮了積極作用。

綜上所述，各國在報告提交、報告內容以及答復審查意見等方面表現(xiàn)參差不齊。在報告提交方面，各締約國按期提交報告率較低，1919 年—2018 年，按期提交報告率呈現(xiàn)出一個U 型曲線；經(jīng)過對締約國報告制度的不斷改革，2019 年按期提交報告率達到歷史新高，有向好趨勢；但未提交報告率仍處于歷史高位段，有兩極分化的征兆。有少數(shù)國家?guī)缀跞堪雌谔峤粓蟾?，也有少?shù)國家長期不提交報告，多數(shù)國家都不同程度地存在延遲提交和不提交的情形。在締約國報告內容方面，各國政府從簡單描述立法發(fā)展到逐漸提供具體的執(zhí)法和司法措施等具體資料；在答復審查意見方面，有的國家重視審查意見，全部答復或大部分答復，并積極采取措施糾正違反公約的法律或做法，多數(shù)國家不夠重視甚至不重視，只部分答復，敷衍答復甚至很少答復。專家委員會表示滿意案例和表示感興趣案例持續(xù)增長，表明締約國某些方面得到了改進?？偠灾瑖H勞工組織締約國報告制度取得了一定效果，但還存在巨大的改進空間。

四、國際勞工組織締約國報告制度的經(jīng)驗

在過去的一百年，國際勞工組織因應勞工保護面臨的各種挑戰(zhàn)和國際勞工標準監(jiān)督的需要，不斷調整和完善其締約國報告制度，積累了一系列成功經(jīng)驗，在監(jiān)督國際勞工標準的實施方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。

（一）發(fā)揮專家委員會的專業(yè)性和獨立性

首先，專家委員會成員始終保持其專業(yè)性和獨立性。自成立以來，專家委員會一直秉承專業(yè)、客觀、公正和獨立的工作原則，以統(tǒng)一的方式審查各項勞工標準以及有關章程義務在所有締約國的適用情況，具有權威性。正因為如此，雖然專家委員會的評論不具有法律約束力，但仍然可以敦促大部分締約國重視并予以答復，不僅促進了大會委員會更有效率地工作，而且可以使其成員（特別是各國政府代表）更好地了解和確定專家委員會的要求，從而更大程度地執(zhí)行和遵守國際勞工標準。其次，專家委員會不斷改進工作方法保證其專業(yè)性。近年來，專家委員會一直努力探尋各種途徑改進其工作方法，以期以最佳和最有效的方式發(fā)揮作用。為了指導專家委員會更好地改進其工作方法，2001 年專家委員會專門成立了一個工作方法分委員會，審查專家委員會的工作方法和其他有關事項并向其提出適當?shù)母倪M建議。截至2019 年，該工作方法分委員會已經(jīng)舉行了18 次會議。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 7, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.通過工作方法分委員會的討論和推進，專家委員會的工作方法得以不斷改進，使其評論更具有專業(yè)性和權威性。最后，通過與大會委員會之間的協(xié)調與合作，專家委員會在保持其獨立性的同時最大限度地發(fā)揮其專業(yè)性。這種獨一無二的“雙重審查”機制具有顯著的制度優(yōu)勢。

（二）發(fā)揮國際勞工組織特別是大會委員會的三方性優(yōu)勢

首先，在提交報告時，根據(jù)《章程》第23條第2款的規(guī)定，各成員國有義務將其根據(jù)《章程》第19 條和第22 條提交的報告副本送交相關雇主組織和工人組織。其目的就在于使那些具有代表性的雇主組織和工人組織能夠充分參與國際勞工組織締約國報告制度，監(jiān)督國際勞工標準的實施。此外，許多公約2例如，第100號公約（《對男女工人同等價值的工作付予同等報酬公約》）第4條規(guī)定：為實施本公約的規(guī)定，各會員國應酌情與有關的雇主組織和工人組織合作；第111號公約（《就業(yè)和職業(yè)歧視公約》）第5條第2款規(guī)定：凡會員國經(jīng)與有代表性的雇主組織和工人組織（如存在此種組織）協(xié)商，得確定為適合某些人員特殊需要而制定的其他專門措施應不被視為歧視，這些人員由于諸如性別、年齡、殘疾、家庭負擔、社會或文化地位等原因而一般被認為需要特殊保護或援助。也要求締約國政府與雇主組織和工人組織進行協(xié)商或要求它們在許多措施上進行配合。在少數(shù)情況下，政府在提交報告時一并提交雇主組織和工人組織的評論，有時還對評論作出答復。大多數(shù)情況下，雇主組織和工人組織的意見直接送交國際勞工局，國際勞工局根據(jù)慣例將這些評論提交給相關政府，并要求其作出答復。大會委員會重視雇主組織和工人組織的評論，一直強調雇主組織和工人組織應積極提交相關評論；同時也要求專家委員會在審查報告時特別關注雇主組織和工人組織的評論，除某些評論與某個公約無關或者沒有包含有助于審查公約實施情況的信息外，專家委員會應在其審查意見（特別是載入專家委員會報告的觀察意見）中提及這些評論，以便大會委員會對這些情況進行進一步審查。

其次，大會委員會的組成貫徹國際勞工組織的三方性要求。大會委員會三方機制為成員國政府、雇主組織和工人組織代表提供了一個三方討論的平臺，鼓勵三方成員本著互相尊重和諒解的精神表達不同意見，其主要目的就在于在政府、雇主組織和工人組織之間開展富有成效的建設性對話，使三方成員能夠更全面地了解相關公約的實施情況，加強審查意見的權威性和民主性，提高締約國對審查意見的接受程度，從而增強締約國報告制度的實效。

復次，在審查報告時，大會委員會除了對專家委員會的總報告和普遍審查報告進行一般性討論之外，最重要的任務是挑選一些具有代表性的案例進行討論，這一過程通常被稱為“個案討論”。大會委員會將初步擬定的個案清單提前送交有關締約國政府、雇主組織和工人組織，并邀請有關締約國派遣三方代表出席會議。被列入個案清單的締約國政府可在大會委員會討論該個案之前提交全新的書面資料，也可在大會委員會會議上發(fā)表意見。根據(jù)政府代表的發(fā)言，大會委員會成員可以提出問題和意見，然后大會委員會通過有關個案的結論。這一過程始終堅持三方討論，從而保證最終通過的結論充分考慮三方意見，更容易被締約國政府接受進而采取可行的改進措施。

最后，自2002 年以來，大會委員會多次舉行非正式三方磋商大會以改進其工作方法，從而最大限度地發(fā)揮好大會委員會三方機制的獨特作用。2005 年大會委員會決定對嚴重違反報告和有關標準義務的重大案例采取后續(xù)措施。1International Labour Office, International Labour Conference, 97th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2008, p. 9, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_090991.pdf.2018 年11 月和2019 年3 月，大會委員會舉行了兩次非正式三方磋商大會并通過了有關大會委員會如何開展工作的相關文件，包括擬定供大會委員會討論的個案清單的方法、擬定和通過與這些個案有關的結論的方法、時間管理和會議禮儀等內容。2International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 93, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf.

（三）采用直接接觸程序和提供技術援助

專家委員會的審查基本上是一個書面程序，大會委員會的對話基礎是專家委員會的報告，容易導致兩個委員會無法深入了解締約國國內的真實情況及其所面臨的困難。為了解決這一問題，國際勞工組織通過直接接觸程序，實地了解締約國在履行報告義務和實施公約方面的困難并根據(jù)締約國的請求向其提供技術援助。

首先，國際勞工局局長通常會從國際勞工標準司指定一名合格的官員，或者由國際勞工局官員陪同一名專業(yè)的獨立人士前往相關締約國，與締約國勞工部或其他機構的高級官員以及社會伙伴代表進行深入討論。當締約國面臨的困難較復雜時，國際勞工局也可派出“高級別直接接觸特派團”或其他類型的“實地調查特派團”對締約國進行訪問。直接接觸程序的普遍使用，的確產(chǎn)生了積極影響。3See International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 28-29, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

其次，技術援助被認為是強化公約實施過程中不可或缺的一環(huán)，是與實現(xiàn)公約目標密切相關的行動手段，一直是國際勞工組織的優(yōu)先事項，也是其傳統(tǒng)活動的核心。經(jīng)過多年的發(fā)展，技術援助一般與直接接觸程序同時進行。專家或特派團在了解提交報告和公約實施方面的困難后，通過實地考察為締約國提供有針對性的技術援助，開展相關的培訓和研討會，幫助其克服公約實施方面的實際困難并提高締約國相關人員履行報告義務和標準義務的能力。實踐證明，締約國在接受國際勞工局的技術援助之后，其履行《章程》義務和公約義務的能力往往有很大的提升。例如，巴西曾在實施第111 號公約方面存在重大困難，其法律和實踐與公約規(guī)定存在巨大差距，1993 年—1995 年連續(xù)三年位列大會委員會討論的個案清單中。1994 年，經(jīng)巴西政府同意，國際勞工局向其派遣一個技術援助團，在該技術援助團的幫助下，巴西政府加強了社會對話，討論了如何制定并執(zhí)行一項全面的就業(yè)平等國家政策。在該技術援助團的幫助下，巴西政府還于1997年舉辦了一次關于就業(yè)歧視的全國討論會。在接受一系列的技術援助后，巴西在實施第111 號公約方面取得了許多進展。1See International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 75-81, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.

2005 年以來，國際勞工組織更加重視監(jiān)督機構和國際勞工局提供的技術援助之間的互補性，強調要將監(jiān)督機構的審查工作與通過技術合作及援助給予締約國的指導相結合，并作為其監(jiān)督制度的主要內容。如今，技術援助已被運用到大會委員會對嚴重不履行報告義務和其他與標準有關義務的后續(xù)措施中。2012 年—2013 年間，國際勞工組織還開展了一項技術援助試點計劃，理事會從特別計劃賬戶中劃撥了一筆專門資金，對不同地區(qū)的43 個國家提供技術援助。在這些締約國政府和社會伙伴的協(xié)助下，國際勞工局開展了125 項技術援助活動，對1,400 多名三方伙伴和其他有關參與方進行了涉及其國家已批準公約和國際勞工組織監(jiān)督機制方面的培訓。通過這些技術援助，締約國的報告能力得以增強，縮小了其在法律和實踐方面與所批準公約的差距。通過這一技術援助試點計劃，國際勞工組織還確立了一項將國際勞工組織針對勞工標準的所有技術援助合理化的戰(zhàn)略。2See International Labour Office, International Labour Conference, 103rd Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.103/III(1A) (2014), p. 29-32, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235054.pdf.這一戰(zhàn)略在締約國執(zhí)行國際勞工標準過程中產(chǎn)生了協(xié)同作用，優(yōu)化了資源的使用，動員了更多的資源來支持國際勞工標準的實施。

（四）注重與其他國際組織開展合作

首先，國際勞工組織在國際勞工標準實施領域與其他國際組織進行合作。在共同感興趣的國際文書的實施問題上，國際勞工組織已經(jīng)與聯(lián)合國、聯(lián)合國其他專門機構以及其他國際組織開展了較多合作。例如，2013 年，國際勞工組織向聯(lián)合國、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國教育、科學及文化組織、世界衛(wèi)生組織和美洲國家組織泛美印第安人學會詢問有關1957 年《土著及部落人口公約》（第107 號）的實施情況；向國際原子能機構詢問有關1960 年《保護工人以防電離輻射公約》（第115 號）的實施情況；向國際海事組織詢問有關1970年《（海員）防止事故公約》（第137號）和1976年《商船最低標準公約》（第147 號）的實施情況等等。3International Labour Office, International Labour Conference, 102nd Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.102/III(1A) (2013), p. 39, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_205472.pdf.這些組織或機構向國際勞工組織提供其掌握的涉及相關國際勞工標準實施情況的資料，協(xié)助專家委員會審查這些公約的適用情況。

其次，國際勞工組織與聯(lián)合國人權條約機構和憲章機構開展合作。專家委員會認為，協(xié)調一致的國際監(jiān)督是促進締約國保障國內經(jīng)濟、社會和文化權利的一個重要行動基礎，因此，國際勞工組織和聯(lián)合國人權條約機構之間就相關文書的實施與監(jiān)督進行持續(xù)合作是必要的。根據(jù)國際勞工組織和聯(lián)合國之間的現(xiàn)有安排，一方面，國際勞工組織定期向聯(lián)合國人權條約機構和憲章機構提供有關國際勞工標準實施情況的信息；另一方面，專家委員會可以應邀出席某些人權條約機構的年度會議，聽取人權條約機構的意見并在審查締約國報告時考慮這些意見。例如，專家委員會2008 年參加了聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會的年度會議，該會議以“平等和不歧視的權利”為主題，專門討論了紀念《世界人權宣言》通過60 周年和1958 年第111 號公約通過50 周年的相關問題。1International Labour Office, International Labour Conference, 98th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2009, p. 37, https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(2009-98-1A).pdf.

最后，國際勞工組織與歐洲理事會（Council of Europe）進行合作。根據(jù)《歐洲社會保障法典》（以下簡稱“《法典》”）第74 條第4 款規(guī)定的監(jiān)督程序以及國際勞工組織與歐洲理事會之間的合作安排，專家委員會審查有關《法典》及其《議定書》（當適用時）的報告。專家委員會的審查結論將被送交歐洲理事會供其社會保障專家委員會審議，一旦專家委員會的結論獲得采納，歐洲理事會將根據(jù)該結論通過有關國家實施《法典》及其《議定書》的若干決議。專家委員會對《法典》和與社會保障有關的國際勞工公約負有雙重責任，因此始終致力于分析《法典》與相關國際勞工公約的實施的一致性，并積極協(xié)調締約國對這些文書承擔的義務。另外，專家委員會還關注歐洲理事會和國際勞工局的技術援助對加強《法典》實施力度的作用和影響，以期兩者能開展更深入的合作。2International Labour Office, International Labour Conference, 105th Session, Report III (Part 1A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.105/III(1A) (2016), p. 31, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_448720.pdf.

五、國際勞工組織締約國報告制度的不足

盡管國際勞工組織締約國報告制度積累了大量成功經(jīng)驗，但不可否認其自身也存在許多不足。

（一）締約國不提交或延遲提交報告的問題依然突出

2012 年采用新的報告周期以來，延遲提交報告和不提交報告率在60.8%—66.1%之間3筆者認為，由于國際勞工局工作量繁重，在規(guī)定日期之后收到的報告無法在專家委員會會議上進行審議的可能性很大，所以即使在專家委員會會議結束前送達國際勞工局的報告也屬于延遲提交。在大會委員會會議結束前提交的報告幾乎沒有被審議的可能，故筆者認為只有在規(guī)定日期前提交報告的才屬于按期提交，在規(guī)定日期后至大會委員會會議結束前提交報告的屬于延遲提交，在大會委員會會議結束前仍未提交報告的屬于不提交。根據(jù)2019年第108屆國際勞工大會委員會會議記錄第二部分附錄二的數(shù)據(jù)來看，自2012年采用新的報告周期以來，締約國在規(guī)定日期前提交報告的比例在33.9%—39.2%之間，在專家委員會會議結束前提交報告的比例在61.7%—69.5%之間，在大會委員會會議結束前提交報告的比例在74.1%—80.6%之間，這意味著不提交報告的比例在19.4%—25.9%之間。綜上，規(guī)定日期后提交報告的都視為逾期報告，因此包括不提交報告在內的報告逾期率在60.8%—66.1%之間。See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 321-323, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf; International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 660-662, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.，問題依然很突出。大量報告延遲提交導致專家委員會和大會委員會在正常會議期間審查這些報告的工作量明顯增加，妨礙了專家委員會討論并通過單個專家審查意見的工作，對大會委員會討論專家委員會報告和進行個案審查形成巨大挑戰(zhàn)，不利于兩大委員會正常工作。締約國不提交報告，兩大委員會根本無法對相關締約國實施國際勞工標準的情況進行審查，締約國報告制度的評估、監(jiān)督和引導目的也就落空了。

締約國不提交或延遲提交報告的原因主要有以下三個方面：

一是締約國報告義務繁重。國際勞工公約數(shù)量眾多，且每一締約國都批準了大量公約1截至2020年3月25日，國際勞工組織批準公約最少的成員國為文萊達魯薩蘭國、帕勞和圖瓦盧，均僅批準2項公約；批準公約最多的成員國為西班牙，共批準133項公約；平均每一締約國批準42項公約。參見國際勞工組織官網(wǎng)，https://www.ilo.org。，每年都需要提交數(shù)項公約報告。例如，2018 年國際勞工組織共要求187 個成員國就已批準公約提交1,790 份報告，單個成員國需要提交的報告數(shù)量最多可達32 份，有11 個成員國需要提交20 份以上報告，52 個成員國需要提交10 份以上報告。從提交報告的情況來看，需要提交20 份以上報告的締約國普遍存在大量報告未提交甚至全部不提交的情況，需要提交10 份以上報告的締約國存在少量報告未提交的情況，而需要提交10 份以下報告的締約國基本都提交了全部報告。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 646-659, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.此外，其他國際人權條約締約國報告制度、人權理事會普遍定期審議制度和聯(lián)合國教育、科學及文化組織會員國報告制度等都規(guī)定了相關國家提交報告的義務，所有這些加在一起，使得許多國家政府在提交報告方面不堪重負、疲于應付。

二是有關締約國國內出現(xiàn)了妨礙報告撰寫和提交的現(xiàn)實困難。少數(shù)國家之所以沒有向國際勞工組織提交報告，是由于其國內出現(xiàn)了政變、內戰(zhàn)等政局變化或地震、海嘯等自然災害。例如，阿富汗、伊拉克和利比亞等國政府代表多次向大會委員會說明，其國內發(fā)生的沖突和體制重建是導致其不提交報告的主要原因。3International Labour Organization, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 134, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.對此，國際勞工組織無法提供技術援助，只能予以關注并期待締約國自己盡早解決該問題。大多數(shù)國家之所以不提交或延遲提交報告，是由于締約國存在的各種各樣的經(jīng)濟和社會問題，4See International Labour Organization, Monitoring Compliance with International Labour Standards: The Key Role of the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 2019, p. 37, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf.諸如締約國國內負責處理與國際勞工組織相關事務的勞動行政部門出現(xiàn)了無法或難以履行職責的困難、勞動行政部門級別較低、物質資源匱乏和缺乏人力資源等。例如，柬埔寨政府曾在2005年的國際勞工大會上為其沒有提交當年的報告而表示抱歉，并向大會委員會解釋，“由于其政府改組，成立了一個新的勞工部，工作人員的變動導致新任工作人員還沒有開始履行其職責，特別是與撰寫報告有關的職責，因此2005 年的報告尚未編寫”5International Labour Office, International Labour Conference, Ninety-Third Session, Provisional Record: Report of the Committee on the Application of Standards, No. 22, Part Two, 2005, p. 5, https://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc93/pdf/pr-22-2.pdf.。

三是締約國缺乏履約意愿。繁重的報告義務、國內的各種現(xiàn)實困難，加之締約國不提交報告不會產(chǎn)生特別嚴重的不良后果，導致一些締約國缺乏實施國際勞工標準和提交報告的意愿。例如，2019 年專家委員會在報告中指出，在過去12 年里，赤道幾內亞從未向國際勞工組織提交過其已批準公約的首次報告和定期報告，盡管委員會一再對其不提交任何報告的行為表示遺憾并不斷敦促其提交報告，但是赤道幾內亞政府始終置之不理且不說明任何理由。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 44, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.這種無理由、無期限地拖延或不提交報告的首要原因是相關締約國缺乏履約意愿。這種情況在那些最不發(fā)達國家以及部分落后的發(fā)展中國家愈加多見，從專家委員會每年公布的嚴重不履行報告義務的國家名單中可以證實這一點。2019 年專家委員會公布的14 個兩年或兩年以上未提交任何報告的國家均為最不發(fā)達國家和落后的發(fā)展中國家。2See International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 18, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.這14個國家分別為：文萊達魯薩蘭國、乍得、多米尼加、赤道幾內亞、岡比亞、格林納達、幾內亞比紹、馬來西亞-沙巴、圣盧西亞、塞拉利昂、索馬里、南蘇丹、東帝汶、特立尼達和多巴哥。

（二）締約國提交的報告內容不符合要求的問題持續(xù)存在

國際勞工組織為每一公約制定了統(tǒng)一的報告指南，并規(guī)定了詳細報告、簡化報告的具體內容。理事會每年都會將報告指南和具體要求送達締約國政府，要求按照具體要求提交相關報告。但是，報告內容不符合要求的問題持續(xù)存在，除與不提交和延遲提交報告相同的原因外，主要是因為締約國缺乏履約能力。

經(jīng)歷一個世紀的發(fā)展，國際勞工組織締約國報告制度程序和要求都越來越復雜，特別是報告內容的要求越來越細致。這就需要具有豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗、了解締約國報告制度和國際勞工標準的政府官員負責，進行大規(guī)模的調研，了解和掌握相關法律和政策的規(guī)定和實施情況，搜集、整理并分析統(tǒng)計資料。在編寫報告時，締約國還需要組織相關政府部門協(xié)作與協(xié)調。這些都需要投入大量的人力、物力和財力。締約國往往因不具備這些履約能力而無法順利地開展上述活動。此外，語言文字問題也是缺乏履約能力的一個表現(xiàn)。一方面，締約國需要將報告和各類文件翻譯成國際勞工組織的官方語言文字，這一過程需要耗費大量的時間和經(jīng)費，對于本國官方語言文字不屬于國際勞工組織官方語言文字之一的締約國來說尤其如此；另一方面，語言文字問題也會成為締約國接受國際勞工組織技術援助和各類培訓的障礙，導致難以提高其履約能力。部門間的協(xié)調、報告的翻譯等還會導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性差的問題，不能反映最新的情況。例如，巴西政府在2017 年提交的報告中，有關性騷擾的投訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)是2013 年—2014 年間的。3Committee of Experts on the Application of Conventions, Direct Request (CEACR)—Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)—Brazil, adopted 2017, published 107th ILC Session (2018), https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3417489.總而言之，即使締約國具有提交報告的意愿，由于履行報告義務的能力不足，往往導致報告內容空泛、籠統(tǒng)抽象，缺乏最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等等。

（三）締約國報告制度監(jiān)督公約實施的效果欠佳

雖然國際勞工組織締約國報告制度在促進締約國履行公約義務方面已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但是正如專家委員會所說的，其表示滿意或感興趣的案例均僅限于有關政府采取措施實施該公約的某一具體事項，并不意味著所涉締約國總體上符合有關公約的要求，并且與每年審查的報告總數(shù)（1964 年以來每年需審查的報告數(shù)量在1,000 份以上，最多的年份有2,122 份1See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 321-323, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf; International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 668-670, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.）相比，滿意案例和感興趣案例的占比很小。另外，大量未答復和答復不全情況的存在也表明審查意見缺乏約束力，未被締約國采納或落實，導致違背公約規(guī)定的情況持續(xù)存在或勞工問題改善緩慢。

導致國際勞工組織締約國報告制度監(jiān)督公約實施效果欠佳的原因除了締約國自身的政治、經(jīng)濟和社會原因外，最主要的原因是監(jiān)督機構的審查意見不具有法律約束力，無法強制要求締約國采取措施解決相關問題，只能依靠締約國的自我意愿和國際、國內社會的道義譴責與輿論監(jiān)督，以及國際勞工組織專家的公正性、專業(yè)性和大會委員會的三方性。專家委員會和大會委員會所能做的，就是在其審查意見中溫和地“提醒”或者“重申”其先前意見，或者最多對某些長期存在或重大的不符合公約的情況表示“遺憾”，“呼吁”“敦促”“提請”有關政府采取措施。

六、對國際勞工組織締約國報告制度的改進建議

針對國際勞工組織締約國報告制度存在的不足及其根源，筆者借鑒其他報告制度的成功經(jīng)驗，并結合國際勞工組織締約國報告制度的特點和具體問題，提出以下改進建議。

（一）進一步增強締約國的履約意愿和履約能力

第一，開展無報告審議。聯(lián)合國核心人權條約機構無報告審議制度對于國際勞工組織締約國報告制度具有借鑒意義。雖然聯(lián)合國人權條約機構無報告審議制度僅在極少數(shù)極端情況下才啟動，但就其實踐來看，“無報告審議作為一種制度性威懾，對于督促締約國按時提交履約報告十分有力”2尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學出版社2017年版，第99頁。。在收到擬對其進行無報告審議的通知后，一些締約國要求延長截止日期并提交了報告，未能提交報告的締約國也會派代表團參加建設性對話。3尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學出版社2017年版，第172頁。事實上，國際勞工組織已經(jīng)采取了一些改進做法。2017 年專家委員會啟動了緊急呼吁程序，針對連續(xù)三年未提交報告的締約國，專家委員會重申以前評論有效性期限將最多持續(xù)三年，隨后即使締約國尚未提交報告，專家委員會也將根據(jù)公開的信息對公約的實施情況進行實質性審查，從而確保在常規(guī)報告周期內對已批準公約的實施情況至少審查一次。1International Labour Office, International Labour Conference, 108th Session, Report III (Part A): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, ILC.108/III(A) (2019), p. 8, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.該程序所規(guī)定的實質性審查與無報告審議具有內在相似性，但是迄今尚未啟用過。“國家的集體自尊是國家利益的重要組成部分，每個國家都需要良好的自我感覺，都需要國際社會的認同和尊重，都需要一定的國際地位?！?尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學出版社2017年版，第97頁。在極端情況下，對國際勞工公約締約國啟動無報告審查程序，勢必給其帶來國際輿論壓力。為維護其國際形象，締約國一般會積極采取措施履行相關義務。因此，開展無報告審議可以最大限度地激發(fā)締約國的自尊意識，激勵其盡可能善意地履行國際勞工組織締約國報告義務。

國際勞工組織具備開展無報告審議的基礎和條件。其一，基于《章程》的相關規(guī)定，雇主組織和工人組織可以直接向國際勞工局提交有關其國家實施公約的評論，因此國際勞工組織有開展無報告審議的基礎資料。此外，國際勞工組織還可以通過與其他國際機構進行合作獲取額外的資料。其二，由于國際勞工組織的三方機制，特別是大會委員會在審查報告時三方成員均可參與討論、發(fā)表意見，還有其他非政府組織觀察員出席其會議，因此，國際勞工組織開展無報告審議具有可行性。當然，國際勞工組織必須提供開展無報告審議所需的足夠會議時間、工作人員和物質支持。

第二，通過合并報告減輕締約國報告義務。如前所述，締約國不提交或延遲提交報告的一大原因是報告義務過重，不按時提交報告導致后續(xù)需要提交報告的數(shù)量進一步增多，從而形成惡性循環(huán)。允許提交合并報告可以減輕締約國報告義務，緩解其因繁重的報告義務而產(chǎn)生的抵觸情緒，從而提高其履行報告義務的意愿。聯(lián)合國人權條約機構具有豐富的合并報告實踐，可資借鑒。此外，如前所述，國際勞工組織締約國報告制度就涉及同一主題的公約合并提交報告的實踐較為豐富，這也說明就同一公約提交合并報告具有合理性和可行性。

第三，通過提供個性化的技術援助提高締約國的履約能力。如前所述，國際勞工組織提供的技術援助，特別是有針對性的技術援助，為提高締約國履約能力發(fā)揮了重要作用。有針對性的技術援助可以分為兩種情況：一是對于嚴重不履行《章程》義務的締約國，應根據(jù)地域分布向有關國家派遣國際勞工組織在某一地區(qū)的專家特派團3目前，國際勞工組織在以下七個區(qū)域的不同地方設有對外辦事處并配備了國際勞工組織專家為該地區(qū)國家提供技術援助：1.非洲：比勒陀利亞、開羅、達喀爾和雅溫得；2.美洲：利馬、圣何塞和圣地亞哥；3.加勒比地區(qū)：西班牙港；4.阿拉伯國家：貝魯特；5.東亞：曼谷；6.南亞：新德里；7.東歐和中亞：莫斯科。See International Labour Office, The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: A Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion, 2011, p. 139-140, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_154192.pdf.，為締約國負責編寫報告的官員提供培訓，從而提高其履行《章程》義務的能力；二是對于嚴重不履行標準義務的締約國，應通過加強與都靈國際培訓中心的合作，為締約國政府提供有關國際勞工標準的培訓，并派遣技術援助特派團就公約的實施提供指導，從而提高其履行標準義務的能力。近年來，專家委員會一直強調希望出臺一個全面的技術援助計劃，并得到充分的資金支持，以幫助所有三方成員在法律和實踐中更好地實施國際勞工標準。目前，出臺一個全面的技術援助計劃可能時機尚不成熟，最重要的還是針對嚴重不履行報告義務和公約義務的締約國提供個性化的技術援助，然后逐步建立全面的、分級的技術援助計劃。由此增加的資金需求可以通過設立自愿信托基金、向國際社會包括非政府組織和個人募集捐款的辦法予以解決。

（二）進一步增強審查意見對締約國的影響力

第一，確保專家委員會成員的公正性和專業(yè)性。專家委員會曾表示，其意見和建議旨在指導各國主管部門的行動，其令人信服的基礎來自于專家委員會成員的客觀公正、豐富經(jīng)驗和專業(yè)知識以及其工作的合法性和合理性。因此，在任命專家委員會成員時要充分考慮專家的專業(yè)性、地域以及在不同發(fā)展程度國家之間分配名額上的平衡性；要維護專家委員會成員的獨立性；專家委員會要不斷反思并調整其工作方法，保證其工作的合理性、合法性和透明性，從而增強審查意見的公信力。

第二，確保大會委員會三方成員充分表達其意見。經(jīng)大會委員會三方成員討論后以協(xié)商一致的方式通過的審查意見較為客觀地反映了三方成員的意見，更容易被締約國政府接受。為此，專家委員會應盡可能以觀察意見形式發(fā)表評論，因為只有載入專家委員會報告的觀察意見才有可能在三方會議上被討論。大會委員會為三方成員的發(fā)言規(guī)定了不同的最長時間，在發(fā)言時間達到上限后將直接被打斷。大會委員會主席還可以在與主席團其他成員商量后，縮短發(fā)言時間。1See International Labour Organization, Conference Committee on the Application of Standards: Record of Proceedings 2019, 2019, p. 93-102, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_724769.pdf.涉及個案討論的締約國政府、雇主和工人代表有15分鐘的發(fā)言時間，其他國家的政府代表有10分鐘的發(fā)言時間，其他國家的雇主和工人代表也有10分鐘的發(fā)言時間，大會其他成員有5分鐘的發(fā)言時間。另外，涉及個案討論的締約國政府、雇主和工人代表還有10分鐘時間發(fā)表其結束語。為了盡量使三方暢所欲言，筆者建議可以采取聯(lián)合發(fā)言的方式改進目前的發(fā)言時間限制，即根據(jù)議程獲得發(fā)言權的若干三方代表可以各自推選一名代表就其共同關心的問題發(fā)言，其發(fā)言時間是該方規(guī)定發(fā)言時間的總和。這樣，既不增加發(fā)言時間，又能較為充分、系統(tǒng)地闡明觀點，從而提高大會委員會的工作效率和審查意見的可行性。

（三）嘗試制定多樣化的報告指南

國際勞工組織締約國報告制度主要是在西方國家主導下建立和發(fā)展起來的，但世界各國勞工保護的立法理念、法律規(guī)則和實施機制都有很大的差異。目前國際勞工組織為每一公約規(guī)定了統(tǒng)一的報告指南，要求所有締約國按照報告指南提交有關報告。雖然國際勞工組織曾在1993 年將報告區(qū)分為詳細報告和簡化報告以減輕締約國的報告負擔，但簡化報告只是要求締約國在報告中提供較少的內容，并沒有針對不同類別的締約國規(guī)定不同的要求。這種為所有國家設置統(tǒng)一報告指南的做法既不科學，也不現(xiàn)實，而且不公平，誘發(fā)大量低質量報告。筆者建議，借鑒聯(lián)合國人權條約締約國報告制度的“答復議題清單”的簡化報告模式，嘗試制定多樣化的報告指南，以適應締約國千差萬別的國情并使其最大限度地履行國際勞工標準的義務。

“答復議題清單”的簡化報告模式由禁止酷刑委員會于2007 年首創(chuàng)，不僅在該委員會的審議實踐中普遍適用，也被其他人權條約機構所借鑒。聯(lián)合國人權事務高級專員辦事處專門匯編了關于該模式的說明，詳細介紹了已經(jīng)采用該模式的條約機構的現(xiàn)行做法，積極倡導該模式的統(tǒng)一和推廣。1尹生：《締約國報告制度發(fā)展趨勢研究》，中國政法大學出版社2017年版，第99頁。國際勞工組織在制定多樣化的報告指南時，可以借鑒“答復議題清單”模式的做法，在締約國提交定期報告前，由專家委員會根據(jù)上次審查結果擬定一份議題清單，列明需要締約國提交的內容并由國際勞工局轉交給該國。締約國不必按照理事會核可的統(tǒng)一報告指南提交報告，只需根據(jù)該議題清單的要求進行針對性答復即可。這種模式既有利于締約國及時提交重點更突出的資料，也便于專家委員會重點審查與公約嚴重不符的情況，并監(jiān)督締約國優(yōu)先改進最突出和最嚴重的問題。另外，專家委員會可以直接根據(jù)議題清單對締約國提出詢問，這可以提高專家委員會審查報告的效率。值得注意的是，這種模式應只適用于少部分特別落后或者國內環(huán)境出現(xiàn)重大變化的締約國，待這些締約國履行報告義務和公約義務的情況達到一般國家水平后，仍應按照統(tǒng)一的報告指南提交定期報告。

（四）加強與其他報告制度間的協(xié)調

國際勞工組織締約國報告制度與聯(lián)合國人權條約締約國報告制度、區(qū)域人權條約締約國報告制度、聯(lián)合國教育、科學及文化組織成員國報告制度、人權理事會普遍定期審議機制在內容和形式上多有交叉重疊，重復報告加劇了國家繁重的報告義務，重復審查加劇了各審查機構本就繁重的審查工作，降低了整個系統(tǒng)的效率。

國際勞工組織與其他國際機構之間的合作雖然在促進相關領域的人權保障方面也發(fā)揮了一定作用，但是提升空間依然巨大，有必要進一步加強國際勞工組織締約國報告制度與聯(lián)合國人權條約締約國報告制度之間的協(xié)調。如何進行協(xié)調的確是個值得深入探討的問題，筆者暫時無法給出具體的建議，尚需要在實踐中不斷博弈、探索，反復總結和優(yōu)化。但需要特別注意的是，與其他報告制度進行協(xié)調時，國際勞工組織締約國報告制度應始終保持自己的制度特色和優(yōu)勢，特別是其雙重審查機制和三方性。

結語

2019 年，國際勞工組織開展了形式多樣的系列活動以慶祝其建立一百周年。在國際勞工組織邁入其第二個百年之際，對其第一個百年的工作進行總結與反思有利于更好地面向未來行穩(wěn)致遠。作為國際人權保護的先行者，國際勞工組織及其締約國報告制度經(jīng)過百年發(fā)展與完善，不僅在保護勞工權利方面發(fā)揮了巨大作用、積累了豐富的經(jīng)驗，而且為國際人權法的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。當然，任何制度都有其局限性，國際勞工組織締約國報告制度仍存在不提交和延遲提交報告、報告質量低下、監(jiān)督效果有待進一步提升等問題。對此，應著力從提高締約國履約意愿和履約能力、提高審查意見對締約國的影響、打造多樣化的報告指南以及加強該制度與其他國際機構人權監(jiān)督機制間的協(xié)調等方面進行改革。值得注意的是，任何制度的演化與完善都是一個循序漸進的過程，任何改革措施都應遵循制度本身的運行規(guī)律，切不可操之過急。