毛園園 郭榮偉

摘? ?要： 優(yōu)化提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時政府綜合治理水平是現(xiàn)階段我國面臨的迫切問題。在新型冠狀病毒肺炎防控背景下，結(jié)合政府治理現(xiàn)狀和面臨的新挑戰(zhàn)，以國家、地方政府和基層為主體視角構(gòu)建一套政府治理能力評價指標(biāo)體系，基于模糊綜合評價法對政府治理水平和質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)量化，評估其應(yīng)對此次公共衛(wèi)生事件的管控效能，提高治理效率，可為實現(xiàn)新時代我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的理論支撐。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)公共衛(wèi)生事件; 政府; 治理能力; 評價

中圖分類號： D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.007

Abstract： Optimizing and improving the level of comprehensive government governance in public health emergencies is an urgent issue facing China at this stage. Under the background of the prevention and control of new coronavirus pneumonia， combining the governments current governance situation and new challenges， we construct a set of index system of government governance capacity evaluation based on the perspective of the state， local governments and grass-roots units. Based on fuzzy comprehensive evaluation method， we scientifically quantify the level and quality of government governance， evaluate its effectiveness in controlling public health events， and improve the efficiency of governance. It provides a strong theoretical support for the modernization of Chinas governance system and governance capacity in the new era.

Key words： public health emergency; government; governance capacity; evaluation

一、導(dǎo)言

從SARS、H7N9到內(nèi)蒙古鼠疫、武漢新型冠狀病毒肺炎，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件隨時發(fā)生，嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定、公民健康安全和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有易擴散性、不可預(yù)測性、突發(fā)性等特性[1]，故要求政府需要具備比常態(tài)化治理更高的治理能力和效率，在最短時間內(nèi)迅速采取有效的應(yīng)對舉措，最大限度降低各方面損失。在黨的十九屆四中全會中人民健康水平的制度保障方面被再次強調(diào)：要加強公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控[2]?？梢妵覍残l(wèi)生的防疫和治理越發(fā)重視。

新冠肺炎自爆發(fā)以來，截止到2020年10月15日24時，我國已有85646名公民被感染。習(xí)近平總書記在部署新冠肺炎疫情防控工作時深刻指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考?！盵3] 從洶洶疫情發(fā)生到現(xiàn)如今，政府的治理能力如何，能否順利通過這次嚴(yán)峻考驗，如何更快打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)等問題都得到了廣泛關(guān)注。筆者將以新冠肺炎事件為研究背景，結(jié)合現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料，建立模糊綜合評價模型對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府治理能力進(jìn)行論證，并提出改進(jìn)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府應(yīng)急能力相關(guān)方面的探索，國外起步相對較早，大致分為鑒于系統(tǒng)的、鑒于機構(gòu)的、鑒于個人的三類評價體系，依據(jù)自身特點，美國、英國、日本等國制定多種基于調(diào)查問卷的政府績效評價工具[4][5][6]。2003年全國爆發(fā)SARS病毒，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的研究迅速成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的焦點。最初研究內(nèi)容主要側(cè)重于突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)狀、應(yīng)急對策等方面，且多采用定性分析方法[7][8]，近年來，采用數(shù)學(xué)統(tǒng)計方法對地方政府（或基層）在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中協(xié)調(diào)、防控或事后恢復(fù)方面進(jìn)行科學(xué)評估的研究成果逐漸出現(xiàn)[9][10][11]。然而，隨著有關(guān)政府治理研究的不斷深入，目前國內(nèi)研究內(nèi)容大都局限于公共衛(wèi)生機構(gòu)的應(yīng)急管理或片面的政府治理水平，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府綜合治理能力方面建立指標(biāo)體系進(jìn)而定性分析的還少之又少。基于此，本文將對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府治理能力展開評價研究。

三、政府治理現(xiàn)狀和面臨的新挑戰(zhàn)

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府治理能力現(xiàn)狀

SARS事件是我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的“分水嶺”[12]，經(jīng)過十多年發(fā)展，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)成績斐然。國家不斷完善應(yīng)急預(yù)案、體制、機制、法制，持續(xù)加大在應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急資金、人才建設(shè)的投入，在歷次防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件行動中逐漸提升自身專業(yè)水平。與新冠病毒抗?fàn)幍膶崙?zhàn)中，從SARS事件的焦頭爛額、不知所措到現(xiàn)如今從容不迫，快速響應(yīng)，我國應(yīng)急體系建設(shè)邁入新的發(fā)展階段。但地方政府防范意識淡薄，應(yīng)急準(zhǔn)備能力不足，應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制不完善等問題依舊突出。地方公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)投入與建設(shè)并沒有得到全社會各方力量的積極參與，基層應(yīng)急管理仍相對薄弱。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)不斷完善但仍有進(jìn)一步提升的空間。

1. 應(yīng)急法律法規(guī)不斷健全但仍有待完備

針對公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我國加快立法步伐，出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律法規(guī)，并對《傳染病防治法》、《野生動物保護(hù)法》等法律法規(guī)逐步修訂[13][14]。依據(jù)國家法律法規(guī)條文各地方政府也制定了相關(guān)應(yīng)急條例和應(yīng)急辦法。總體上，國家和地方政府應(yīng)急體系法制化、規(guī)范化水平得到顯著提高。但實踐中發(fā)現(xiàn)仍有待完備，如部分法律條文存在沖突：《傳染病防治法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對應(yīng)急處理機制規(guī)定不同，導(dǎo)致地方政府在需要做出緊急決策時不敢“越雷池半步”;信息發(fā)布機制不完善：《傳染病防治法》明確規(guī)定，只有國務(wù)院衛(wèi)生行政部門才有權(quán)公布疫情信息或授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門公布，直接造成武漢市疫情信息沒有得到及時披露;部分公民權(quán)利缺少法律保障，基層治理方式有時較為簡單粗暴，“完全封閉”、“強制隔離”、“封路攔截”等措施缺少完備法律支撐。

2. 應(yīng)急管理風(fēng)險防范教育嚴(yán)重欠缺

突發(fā)事件一旦爆發(fā)如何及時應(yīng)對、科學(xué)預(yù)防、快速消除，需要全社會共同提高風(fēng)險防范意識?，F(xiàn)階段，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作重點依然放在事件發(fā)生后如何進(jìn)行“治療式管理”，仍沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑罏橹鞯摹邦A(yù)防式治理”，在應(yīng)急管理風(fēng)險防范教育方面，亟須加大力度，盡快補齊短板。從國家層面，缺少完整的全民公共衛(wèi)生風(fēng)險防范教育體系，在教育對象、教育內(nèi)容、教育途徑、教育資金投入上都無法滿足當(dāng)今我國民生安全和社會穩(wěn)定的新要求。從社會層面，公眾缺乏提前防范和從源頭扼殺威脅公共衛(wèi)生安全的理念，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理社會組織和風(fēng)險防范專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量較為稀缺。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府面臨的新挑戰(zhàn)

1.現(xiàn)代綜合交通運輸體系為突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)提供巨大推動力

歷經(jīng)改革開放40余年的砥礪奮斗，我國已成為名副其實的交通大國，并正向交通強國邁進(jìn)。遍布神州大地的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系讓城市間的交流變得快捷有效。發(fā)達(dá)的交通運輸網(wǎng)絡(luò)帶動了人口大規(guī)模流動，有關(guān)數(shù)據(jù)表明現(xiàn)在全國人口流動的規(guī)模大約是2003年的6倍，這將為政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管控帶來巨大的阻力。若政府還未實施交通管制措施，從疫源地外流的人口就像“不定時炸彈”隨時可能在各地爆炸。武漢是我國重要交通樞紐之一，作為中部地區(qū)的一線中心城市，新冠肺炎事件的突發(fā)，外加正處人員流動較大的春節(jié)期間，前后有500多萬人離開武漢，導(dǎo)致全國34個省市陸續(xù)出現(xiàn)新冠肺炎確診患者?？梢?，便捷高效的現(xiàn)代交通體系成為疫情遍地蔓延的“催化劑”，將更加考驗政府遏制和管控疫情的應(yīng)急能力。

2. 網(wǎng)絡(luò)輿論爆炸不易傳遞真實聲音

移動互聯(lián)技術(shù)的飛速進(jìn)步帶動著網(wǎng)絡(luò)社交和自媒體的蓬勃發(fā)展，相對傳統(tǒng)媒體，互聯(lián)網(wǎng)有著互動性強、傳播速度快等特點。一旦公共衛(wèi)生事件突發(fā)，高度普及的互聯(lián)網(wǎng)必將成為公眾關(guān)注、討論以及發(fā)泄情緒的輿論主場地，此次疫情事件也得以驗證。微博、微信、抖音等社交媒體上充斥著疫情的海量信息，輿論場眾聲喧嘩，負(fù)面輿情熱點極易滋生發(fā)酵。有預(yù)防病毒的，如飲酒、吃大蒜、泡桑拿、雙黃連等;有就醫(yī)治療的，如“排長隊就診、病人無處就診”等;有片面極端的，如“硬核封路、停課不停學(xué)”等。具有連鎖反應(yīng)的錯誤輿論加大了人們的恐懼感、焦慮感，甚至對政府的失望感。面對日以億計的信息，針對輿情風(fēng)險特點，政府如何快速監(jiān)管輿論源頭，正確引導(dǎo)大眾，化解輿情危機。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為政府治理現(xiàn)代化提供了新平臺和新路徑，同時也對其治理理念、模式提出時代性的新要求。

3. 未知病原體要求超常的生物安全科研能力

伴隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家對科研方面的高度關(guān)注，公共衛(wèi)生與生物安全實驗室硬件設(shè)施不斷完善，對高傳染性疾病的致病微生物提取、檢測和分析的能力進(jìn)步迅速，我國科研攻關(guān)能力顯著提升。未知病原體和超級病毒的爆發(fā)，科研人員都將面臨空前挑戰(zhàn)，從病原體研究、基因組測序，到藥物試驗、疫苗開發(fā)、臨床應(yīng)用等方面與時間開展一場場“賽跑”。揭開未知病原體的真實面目現(xiàn)有科研能力和水平仍需要較長時間，此時時間就是多少人民的生命。相對SARS病毒幾個月的認(rèn)定期，此次冠狀病毒在一周內(nèi)完成認(rèn)定已實屬不易，但在厘清其危害程度、傳播機制、有效治療藥物的過程中，疫情已在全國蔓延開來?？梢?，強大的科研能力才是硬道理，對政府制定高效的防控策略至關(guān)重要。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府治理能力模糊評價

（一）構(gòu)建政府治理能力評價指標(biāo)體系

全面科學(xué)的綜合評價指標(biāo)體系是評估和改進(jìn)政府治理的關(guān)鍵。本文采用專家調(diào)查法構(gòu)建指標(biāo)體系，經(jīng)過與相關(guān)專家的多次電訪和郵件互動，分別從山東省委黨校、山東大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院、山東省疾病預(yù)防控制中心、濟(jì)南市疾病預(yù)防控制中心、山東省衛(wèi)生應(yīng)急辦公室等機構(gòu)特邀13名專家，在遵循先進(jìn)性、科學(xué)性、整體性等原則下，根據(jù)制定、執(zhí)行和參與等不同職能，指標(biāo)體系圍繞國家、地方政府、基層三類主體進(jìn)行構(gòu)建，并作為一級指標(biāo)。其次，對各主體所負(fù)責(zé)的治理內(nèi)容詳細(xì)劃分，設(shè)定為二級指標(biāo)。擬定指標(biāo)體系為匿名調(diào)查問卷，經(jīng)過專家三輪網(wǎng)絡(luò)修正、反饋、歸納，最終確定3個一級指標(biāo)和29個二級指標(biāo)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件下政府治理能力評價指標(biāo)，詳見表5。

（二）確定評語集

評價結(jié)果分5個等級：V={ν1（優(yōu)秀），ν2（良好），ν3（中等），ν4（及格），ν5（差）}。

（三）基于層次分析法對指標(biāo)體系賦予合理權(quán)重

1. 構(gòu)造判斷矩陣

13名專家按照Santy等人提出的1-9標(biāo)度法對各層指標(biāo)兩兩對比[15]，最后綜合各個對比值以得到一個相對客觀的衡量結(jié)果。aij表示指標(biāo)Ai與指標(biāo)Aj相比對上一層指標(biāo)的影響程度。具體成對比較矩陣如下。

2. 單層指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗

利用Matlab計算每個判斷矩陣的最大特征值λmax和特征向量。當(dāng)一致性比率時CR<0.1[15]，判斷矩陣滿足一致性，歸一化后的特征向量即權(quán)重分配值。

3. 層次總排序及一致性檢驗

一級指標(biāo)對總目標(biāo)的總排序及檢驗與單層次一致[16]，二級指標(biāo)對一級指標(biāo)的總排序一致性比率：

（四）模糊評判矩陣

借助模糊理論克服部分定性指標(biāo)的不確定性，構(gòu)造模糊矩陣R，即從每個指標(biāo)角度評估目標(biāo)層對評語集V每個等級的隸屬度[16]。收集專家對指標(biāo)隸屬度的調(diào)查問卷，并對問卷結(jié)果進(jìn)行平均處理，分別得到三個模糊判斷矩陣。

（五）多要素模糊綜合評價

利用模糊合成算子將二級指標(biāo)的權(quán)重Wi（i=1，2，3）和模糊評判矩陣Ri（i=1，2，3）進(jìn)行合成[16]，可得三個一級指標(biāo)對應(yīng)的模糊綜合評判Bi（i=1，2，3）：

對二級模糊評價矢量分析，由于0.3407>0.3096>0.1528>0.1359>0.0609，依據(jù)最大隸屬度原則[16]，此次新冠肺炎疫情中政府治理能力的綜合評價結(jié)果屬于“良好”等級的隸屬最大，且屬于“良好”的可能性略微高于屬于“合格”的可能性。對一級模糊評價結(jié)果分析，國家層評價結(jié)果隸屬于“良好”等級，地方政府隸屬于“中等”等級，基層隸屬于“良好”等級。綜上，我國應(yīng)急治理水平亟待提高，特別是地方政府需加大精準(zhǔn)完善力度。整體評價結(jié)果基本符合實際現(xiàn)狀，也驗證了方法的可行性。

五、政策建議

此次與新冠肺炎的激烈“實戰(zhàn)”中，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的指揮下，全國人民快速響應(yīng)，積極抗疫，展現(xiàn)出我國應(yīng)急速度、應(yīng)急規(guī)模、應(yīng)急效率，同時也檢驗出我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中的短板、漏洞、弱項，這也為提升國家治理能力指明方向。結(jié)合綜合評價指標(biāo)體系和評估結(jié)果，針對現(xiàn)存問題，分別以國家、地方政府和基層三個維度挖根源、提對策，完善國家應(yīng)急治理能力。

國家層面上，以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為原則優(yōu)化頂層設(shè)計，聚焦突破基礎(chǔ)性、根本性瓶頸問題，不斷調(diào)整和完善“一案三制”應(yīng)急體系[17]。針對疫情級別完善應(yīng)急響應(yīng)機制，建立高效統(tǒng)一的國家綜合應(yīng)急管理指揮體系的同時，給地方政府在疫情預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)等方面留出充分的自主空間。盡快制定一部公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域系統(tǒng)性、綜合性的法律法規(guī)解決現(xiàn)存的立法空白、立法沖突、體制不銜接和法律實施效能不高等問題，運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平[18]。國家引導(dǎo)各級地方政府樹立風(fēng)險防范意識，轉(zhuǎn)變突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理理念，把現(xiàn)有的“以治為重”轉(zhuǎn)為“以防為主”，從源頭上杜絕重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，把問題扼殺在萌芽之初、擴散之前。推進(jìn)公共衛(wèi)生科技創(chuàng)新建設(shè)，大幅增加科研資金投入，重視高級別生物安全實驗室建設(shè)，相關(guān)國家基金項目立項資助予以傾斜，鼓勵高校設(shè)立公共衛(wèi)生學(xué)院和相關(guān)專業(yè)，儲備突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障人才力量。完善已有的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)測與預(yù)警平臺。打破中央與地方政府之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)互聯(lián)互通，運用互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+AI等新興信息技術(shù)，在傳染病監(jiān)測分析、風(fēng)險評估、精準(zhǔn)預(yù)警等方面發(fā)揮更好的支撐作用。

武漢新冠肺炎疫情發(fā)生以來，國家衛(wèi)健委宣布“乙類傳染病，采取甲類管理”后[19]，30個省區(qū)市三日內(nèi)相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，開始實施最嚴(yán)格的防控措施，從評價結(jié)果看各省抗疫成績不盡如人意。按照疫病發(fā)展規(guī)律，在疫病潛伏期，地方政府要“未雨綢繆”，重視區(qū)域應(yīng)急預(yù)案的制定、演習(xí)和修訂;改革和重組應(yīng)急管理部門提高其協(xié)調(diào)溝通、綜合防范能力;聘請公共衛(wèi)生和管理等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜耀I(xiàn)言獻(xiàn)策，不斷提高應(yīng)急決策能力。同時，加大區(qū)域應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急資金保障，最大限度規(guī)劃突發(fā)事件爆發(fā)時滿足需要;加大傳染病醫(yī)院、區(qū)域緊急醫(yī)學(xué)救援中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極引導(dǎo)和鼓勵民間資本參與。在疫病爆發(fā)期和穩(wěn)定期，地方政府要全力救治確診患者，減少傳染源;實行嚴(yán)格的社會管制，阻斷傳播途徑，全面遏制疫情播散和蔓延勢頭?？挂卟恢皇钦墓ぷ骱吐氊?zé)，地方政府要積極倡導(dǎo)和鼓勵社會組織共同參與，實現(xiàn)多元化治理，形成政府、社會組織各司其職、功能互補、相互協(xié)調(diào)的良好局面。與主流媒體保持有效的信息溝通，及時對外發(fā)布民眾關(guān)心的疫情真實信息。建立大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)控平臺，針對疫情的虛假信息，邀請和組織權(quán)威專家迅速給予專業(yè)回復(fù)，正確引導(dǎo)大眾輿論方向。對于疫情消退期，社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)是地方政府重新塑造自身形象和提升公信力的重要工作。經(jīng)過漫長的管控期，政府逐步恢復(fù)社會日常生活的同時要重視民眾的心理康復(fù)問題。針對疫情造成重大損失的服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)等，地方政府要在降稅降費、銀行貸款等政策方面予以扶持。

基層是突發(fā)公共衛(wèi)生事件時阻斷疫情擴散蔓延的第一道防線[20]?；鶎咏M織在日常工作中要不斷完善應(yīng)急工作處理機制，結(jié)合基層實際情況和應(yīng)急需要，組建基層應(yīng)急委員會，至少指定一名街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，按照“防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治”工作方針，補齊短板、織牢底網(wǎng)，不斷增強基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。要加大公眾應(yīng)急風(fēng)險防范教育力度， 通過學(xué)校教育、社區(qū)教育、鄉(xiāng)村教育，利用書刊、報紙、電視等傳統(tǒng)傳播途徑以及互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊設(shè)備等新方式對基層民眾進(jìn)行宣傳和教育，且不定期組織突發(fā)事件演習(xí)，不斷提升民眾健康素養(yǎng)。注重疫情防控人員的專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過現(xiàn)場演練、在線教育等豐富多樣的培訓(xùn)模式，加強全員疫病早期識別、預(yù)防控制和應(yīng)急處置能力，提高防控人員的自身防護(hù)意識和水平。在疫情防控中，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息化手段，構(gòu)建疫情信息收集統(tǒng)計大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，高效收集居民信息，快速建設(shè)疫情基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，減輕基層防控人員的工作負(fù)擔(dān)，降低感染風(fēng)險。實行網(wǎng)格化、微網(wǎng)格化治理，在人文關(guān)懷的前提下細(xì)致做好密切接觸者排查工作和疫情區(qū)歸來的人員集中隔離與觀察工作。通過保障公眾日常生活物資源頭供給、縣鄉(xiāng)綠色運輸通道暢通、集中采購配送等措施，加強價格監(jiān)管和信息公開力度，合理引導(dǎo)民眾消費，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]