德國(guó)移民融入政策對(duì)我國(guó)的啟示

唐 艋

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 德語(yǔ)系，重慶400031)

一、問(wèn)題的提出

受全球化影響，國(guó)際移民的規(guī)模不斷拓展，2015年國(guó)際移民數(shù)量攀升至2.44億，約占全球總?cè)丝诘?.3%，比1990年增加了近1億，是1970年的三倍[1]。在這一趨勢(shì)下，全球幾乎都受到國(guó)際移民不同程度的影響，我國(guó)也不例外。1996 年，入境中國(guó)的外國(guó)人為674.43萬(wàn)人，2013年增長(zhǎng)為2629.02萬(wàn)人，平均年增幅10.2%[2]1。2013年，居住在中國(guó)境內(nèi)的外籍人士為84.85萬(wàn)人，近十多年的年均增長(zhǎng)率為3.9%[3]。2015年，外籍人士數(shù)則達(dá)到97.8萬(wàn)人[4]。英國(guó)匯豐集團(tuán)2017年《移居國(guó)外工作者全球報(bào)告》顯示，中國(guó)對(duì)移民的吸引力較大，處于全球職業(yè)發(fā)展排行的第二位[4]。

我國(guó)政府一直十分重視海外人才的引進(jìn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》和《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見(jiàn)》均將有效利用國(guó)際人才作為人力資源開(kāi)發(fā)和建立創(chuàng)新型國(guó)家的重要戰(zhàn)略之一[5-6]；習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。”[7]為了充分利用移民帶來(lái)的人口紅利，促進(jìn)我國(guó)移民管理國(guó)際化，我國(guó)于2016年6月30日正式加入國(guó)際移民組織，并于2018年4月建立國(guó)家移民管理局。在此期間，我國(guó)加快移民相關(guān)立法工作，細(xì)化對(duì)工作移民的分類，擴(kuò)大申請(qǐng)永久居留許可的移民群體，并推出積分要素賦值體系。

盡管如此，我國(guó)移民政策仍然存在諸多問(wèn)題，其中之一是對(duì)移民融入的忽視。近年來(lái)，不少學(xué)者展開(kāi)了對(duì)中國(guó)移民融入政策的研究，例如高子平評(píng)估了我國(guó)移民的文化適應(yīng)和社會(huì)融入[8]；王輝耀、劉國(guó)福探討了我國(guó)綠卡制度及移民融入政策問(wèn)題[9-11]；翁里指出我國(guó)出入境管理制度的問(wèn)題[12]。相關(guān)研究認(rèn)為，“管制”的思想主導(dǎo)了我國(guó)移民政策，現(xiàn)有移民政策無(wú)法滿足對(duì)海外人才的需求。我國(guó)政府逐漸意識(shí)到該問(wèn)題，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》,明確要求促進(jìn)移民社會(huì)融入[13]。

與我國(guó)相比，德國(guó)移民融入政策更加完善，不僅確立了明確的融入理念，制定了系統(tǒng)的移民法律制度，而且建立了科學(xué)的移民融入評(píng)估體系。在2014年對(duì)38個(gè)國(guó)家移民融入政策效果的評(píng)估中，德國(guó)排名第10位，位居法國(guó)、英國(guó)、意大利等國(guó)之前[14]，同時(shí)，德國(guó)移民融入政策還得到了該國(guó)移民的較高評(píng)價(jià)[15]。我國(guó)學(xué)界對(duì)德國(guó)移民融入政策的研究不多，主要可分為兩類：一是分析德國(guó)移民融入的問(wèn)題及移民融入政策的內(nèi)容與特點(diǎn)[16-17]；二是關(guān)注穆斯林移民在德國(guó)的融入狀況[18-20]。本文通過(guò)對(duì)中德移民政策的比較,探析我國(guó)移民融入政策存在的問(wèn)題，并借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化我國(guó)移民融入政策的建議，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)建構(gòu)我國(guó)移民融入政策的思考。

二、移民融入的內(nèi)涵

國(guó)際移民組織將國(guó)際移民定義為“離開(kāi)本人之祖籍國(guó)或此前的常住國(guó)，跨越國(guó)家邊界，為了定居性目的而永久性地、或在一定時(shí)期內(nèi)生活于另一國(guó)家的人”，同時(shí)指出，移民指“那些不受任何外界因素脅迫、由個(gè)人自主做出移民選擇的人；不包括難民、流亡者或被迫離開(kāi)家園的人”[21]。本文探討的移民融入政策是基于國(guó)際移民組織對(duì)移民的定義，難民不屬于本文探討范圍。

個(gè)體的社會(huì)融入指“個(gè)體在不同社會(huì)系統(tǒng)中獲得位置、權(quán)利、義務(wù)、社會(huì)關(guān)系以及認(rèn)同感”[22]70。移民融入是個(gè)體社會(huì)融入的特殊形式，其特殊性在于移民擁有不同于東道國(guó)當(dāng)?shù)厝嗣竦奈幕驼Z(yǔ)言背景，他們面臨跨文化適應(yīng)的種種挑戰(zhàn)，不僅需克服東道國(guó)日常生活中的困難，適應(yīng)不同的價(jià)值觀、交際和生活方式，而且還面臨因文化身份和社會(huì)地位改變帶來(lái)的心理問(wèn)題。因此，移民融入具有多維性，它不僅指移民在社會(huì)關(guān)鍵系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、勞動(dòng)市場(chǎng)、住房市場(chǎng)等擁有特定的位置，并獲得相關(guān)權(quán)利，即結(jié)構(gòu)性融入，同時(shí)還涉及移民是否與當(dāng)?shù)厝私⑷穗H關(guān)系，即社交融入，是否習(xí)得目的國(guó)文化知識(shí)和交際方式，即文化融入，以及是否建立對(duì)東道國(guó)的情感認(rèn)同，即認(rèn)同融入[22]72-73。

除多維性外，融入還具有過(guò)程性和結(jié)果導(dǎo)向的雙重特征。融入不是一蹴而就的事情，它往往經(jīng)歷多個(gè)階段，甚至需要跨越移民幾代的時(shí)間。但在制定移民融入政策時(shí)，融入則常被視為一種政策追求的結(jié)果。此外，移民融入還具有雙向性，它一方面要求移民目的國(guó)具有一定的開(kāi)放性并為移民提供良好的社會(huì)與政策環(huán)境；另一方面，它要求移民需具備一定的技能、資金、語(yǔ)言水平以及學(xué)習(xí)目的國(guó)文化的能力。

移民融入的以上特征決定了移民融入政策必須是多維性的，應(yīng)涵蓋結(jié)構(gòu)性融入、社交融入、文化融入和認(rèn)同融入四個(gè)方面。移民融入的長(zhǎng)期性決定了移民融入政策應(yīng)具有前瞻性，政府應(yīng)結(jié)合本國(guó)移民特點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，制定移民融入長(zhǎng)期規(guī)劃。移民融入的雙向性則要求移民目的國(guó)制定恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量移民的融入能力，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)其居留制度。在移民入境之后，東道國(guó)還需給移民提供各種安居服務(wù)，幫助移民更順利地融入東道國(guó)。

三、德國(guó)移民融入政策的歷史與現(xiàn)狀

為填補(bǔ)對(duì)低收入、低技能勞動(dòng)力的需求，德國(guó)自1955年起從意大利、希臘、土耳其等國(guó)招募了大量外籍勞動(dòng)者。這部分勞動(dòng)者稱作“客籍工人”(Gastarbeiter)，視為臨時(shí)居留于德國(guó)的外國(guó)勞動(dòng)者，因此德國(guó)并未制定系統(tǒng)的融入政策。1973年在石油危機(jī)的影響下，德國(guó)停止招募外籍工人，大部分外籍工人留在德國(guó)并將家人陸續(xù)接到德國(guó)，外籍工人從臨時(shí)的“客人”轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期定居德國(guó)的移民。20世紀(jì)90年代初，受蘇聯(lián)解體的影響，大批難民及晚期德裔外遷移民來(lái)到德國(guó)，至1996年，德國(guó)的外國(guó)人數(shù)量達(dá)到了1950以來(lái)的最高值750萬(wàn)人[23]。盡管如此，德國(guó)政府一直否定德國(guó)為移民國(guó)家的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，忽視移民的融入問(wèn)題，直到1998年社民黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政后，德國(guó)政府才正式承認(rèn)德國(guó)為移民國(guó)家，并逐步建立系統(tǒng)的移民融入政策。

(一)德國(guó)移民融入政策的歷史發(fā)展

移民融入政策涉及兩個(gè)方面：一是與移民法律身份有關(guān)的居留和國(guó)籍政策；二是移民入境以后，針對(duì)移民就業(yè)、教育、文化融入等方面的各項(xiàng)融入措施。1998年后，德國(guó)移民融入政策的歷史發(fā)展可通過(guò)一系列重大事件進(jìn)行勾勒。

2000年，德國(guó)出臺(tái)新的《國(guó)籍法》，在原有的血統(tǒng)原則上增加出生地原則。新《國(guó)籍法》規(guī)定，如果新生兒父母一方在德國(guó)至少居住八年且擁有長(zhǎng)期居留許可，孩子在德國(guó)出生后自動(dòng)擁有德國(guó)國(guó)籍，擁有雙重國(guó)籍的移民須在成年后放棄其中一個(gè)國(guó)籍。2001年，聚斯穆特領(lǐng)導(dǎo)的移民委員會(huì)發(fā)布《塑造移民、促進(jìn)融入》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)移民對(duì)德國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，探討移民融入政策缺失所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題并提出對(duì)策。

2005年，德國(guó)出臺(tái)《移民法》，取代《外國(guó)人法》。該法律針對(duì)不同類型的移民制訂了獲得居留許可的條件，并將融入正式納入法律。根據(jù)該法律，移民具有融入義務(wù)，外管局可要求移民參加融入課程，同時(shí)該法律還要求德裔外遷移民和家庭團(tuán)聚移民必須具備基礎(chǔ)德語(yǔ)知識(shí)，這類預(yù)防性措施有助于減少他們的文化適應(yīng)困難。同年德國(guó)還定義了“移民背景”概念，即“自己或其父母中至少一方出生時(shí)不擁有德國(guó)國(guó)籍”[24]。

2006年，德國(guó)召開(kāi)第一屆融入峰會(huì)和伊斯蘭教聯(lián)席會(huì)議，主張通過(guò)與移民和移民團(tuán)體的對(duì)話共同建構(gòu)德國(guó)移民融入政策。2007年，德國(guó)出臺(tái)《國(guó)家融入計(jì)劃》，對(duì)融入和融入政策的理念進(jìn)行解釋，指出“融入不是單向適應(yīng)的過(guò)程，而是以移民和移民接收國(guó)進(jìn)行誠(chéng)實(shí)對(duì)話的意愿為前提。融入不僅僅是友好共存，還以互相尊重彼此的文化為前提”[25]。在這一計(jì)劃中，融入課程、德語(yǔ)、移民教育、就業(yè)、女性移民權(quán)利、文化融入、媒體多樣性等十個(gè)領(lǐng)域確定為融入政策的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2008年，德國(guó)內(nèi)政部出臺(tái)包括300個(gè)問(wèn)題的入籍測(cè)試，將基礎(chǔ)德語(yǔ)水平、了解德國(guó)國(guó)情和認(rèn)可德國(guó)政治體制作為移民申請(qǐng)德國(guó)國(guó)籍的條件。2009年，德國(guó)開(kāi)始致力于制定監(jiān)測(cè)與評(píng)估移民融入狀況的指標(biāo)。2011年，德國(guó)確定移民融入監(jiān)測(cè)指標(biāo)，即人口構(gòu)成、法律融入狀況(外國(guó)人獲居留許可的比例和入籍比例)、移民幼兒受教育情況和德語(yǔ)能力、教育(如移民的中學(xué)畢業(yè)率)、勞動(dòng)市場(chǎng)和生活費(fèi)用(如移民的就業(yè)率、領(lǐng)取救濟(jì)金的比例)、健康(體檢比例)、住房、移民犯罪率和跨文化開(kāi)放情況(公共管理機(jī)構(gòu)和州議院中的移民比例)。同年12月，德國(guó)出臺(tái)《國(guó)家融入行動(dòng)計(jì)劃》，與2007年出臺(tái)的《國(guó)家融入計(jì)劃》相比，《國(guó)家融入行動(dòng)計(jì)劃》從短期的融入措施轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期的、更持續(xù)的融入措施，并增加“公共管理機(jī)構(gòu)”和“健康與養(yǎng)老”兩個(gè)工作領(lǐng)域[26]。

為增強(qiáng)對(duì)技術(shù)移民的吸引力，2012年生效的《職業(yè)技能認(rèn)證法》為外國(guó)移民提供學(xué)歷和職業(yè)技能證書(shū)認(rèn)證的渠道。2014年12月，德國(guó)出臺(tái)關(guān)于雙重國(guó)籍的新規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，在德國(guó)長(zhǎng)大和完成中學(xué)學(xué)業(yè)的移民可保留雙重國(guó)籍。2015年，德國(guó)的難民數(shù)量急速上升。在此背景下，德國(guó)于2016年出臺(tái)了《融入法》，該法降低了難民進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)的難度，并為難民提供更多的職業(yè)教育機(jī)會(huì)。2018年，第十屆融入峰會(huì)召開(kāi)，德國(guó)政府著手制定新的融入行動(dòng)計(jì)劃，該行動(dòng)計(jì)劃將圍繞移民融入的五個(gè)階段，即入境前、初步融入、適應(yīng)、一體化和形成凝聚力展開(kāi)[27]。

從德國(guó)移民融入政策的歷史發(fā)展可以看出，德國(guó)政府從否認(rèn)移民國(guó)家到承認(rèn)移民國(guó)家、從無(wú)所作為到積極倡導(dǎo)，不斷完善移民融入政策。德國(guó)將移民融入視為長(zhǎng)期任務(wù)，圍繞“促壓結(jié)合”的原則，一方面為移民提供更加開(kāi)放的政策環(huán)境，增加移民的受教育機(jī)會(huì)和工作機(jī)會(huì)，促進(jìn)移民的結(jié)構(gòu)性融入；另一方面，通過(guò)居留和國(guó)籍制度來(lái)控制移民的法律身份，只有具備一定結(jié)構(gòu)性融入能力，如保留雙重國(guó)籍的前提是完成中學(xué)學(xué)業(yè)，并達(dá)到一定文化融入要求，如接受德國(guó)基本價(jià)值觀和學(xué)習(xí)德語(yǔ)的移民才能獲得較為穩(wěn)定的法律身份。

(二)移民法律融入的制度框架：居留制度

德國(guó)居留制度涉及移民是否獲得穩(wěn)定的法律身份及與德國(guó)人相同的權(quán)利、義務(wù)，從而直接影響移民的結(jié)構(gòu)性融入；為預(yù)防移民進(jìn)入德國(guó)完全無(wú)法融入的情況，它將對(duì)融入能力的要求融合在居留條件相關(guān)條款中，從源頭上控制新移民的準(zhǔn)入。

德國(guó)居留法將移民分為工作移民、外國(guó)留學(xué)生、難民和家庭團(tuán)聚移民四類，這里僅對(duì)工作移民、外國(guó)留學(xué)生和家庭團(tuán)聚移民有關(guān)居留制度進(jìn)行論述。

針對(duì)工作移民的居留制度具有兩個(gè)特點(diǎn)。一是圍繞勞動(dòng)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，盡可能吸引更多高層次技術(shù)移民。例如擁有大學(xué)畢業(yè)證書(shū)的專業(yè)技術(shù)移民可申請(qǐng)為期6個(gè)月的求職居留許可；高層次工作移民可直接申請(qǐng)定居許可，其配偶無(wú)須通過(guò)德語(yǔ)測(cè)試便可申請(qǐng)家庭團(tuán)聚類居留許可；聯(lián)邦勞動(dòng)署每半年發(fā)布一次緊缺工作清單，從事緊缺工作的移民可申請(qǐng)歐盟藍(lán)卡，其年度毛收入只需達(dá)到規(guī)定收入的三分之二。二是保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)者的權(quán)利，避免移民對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)的擠壓和擾亂勞動(dòng)市場(chǎng)的有序性。除高層次技術(shù)移民和求職類工作移民外，獲得聯(lián)邦勞動(dòng)署的工作許可是移民申請(qǐng)工作類居留許可的前提。聯(lián)邦勞動(dòng)署頒發(fā)工作許可前，需審核移民所從事的工作是否對(duì)德國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，是否符合勞動(dòng)市場(chǎng)政策和融入政策，是否對(duì)從事同類工作德國(guó)人的工作環(huán)境產(chǎn)生不利影響，是否有德國(guó)人或與德國(guó)人法律地位相當(dāng)?shù)耐鈬?guó)人勝任此項(xiàng)工作[28]。為了保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)者的優(yōu)先勞動(dòng)權(quán)利，聯(lián)邦勞動(dòng)署針對(duì)一般工作移民需進(jìn)行勞動(dòng)力優(yōu)先測(cè)試，在確保無(wú)失業(yè)德國(guó)人和歐盟公民申請(qǐng)?jiān)撀毼坏那疤嵯?，才同意雇主聘用不具有?yōu)先就業(yè)選擇權(quán)的外國(guó)人。

外國(guó)留學(xué)生一般被視為未來(lái)的專業(yè)技術(shù)移民和融入能力強(qiáng)的移民群體，在居留許可方面享有多項(xiàng)優(yōu)惠條件。例如他們?cè)趯W(xué)習(xí)期間可工作120個(gè)全天或240個(gè)半天，畢業(yè)后其居留許可可延長(zhǎng)至18個(gè)月。找到工作后，他們僅需繳付養(yǎng)老保險(xiǎn)兩年即可申請(qǐng)定居許可，無(wú)須滿足常規(guī)的三年時(shí)限。此外，德國(guó)對(duì)外國(guó)畢業(yè)生申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核更加寬松，前提是他們的創(chuàng)業(yè)與其大學(xué)專業(yè)或研究活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)[29]。

家庭團(tuán)聚移民方面，《居留法》規(guī)定，其在德親屬須持合法居留許可，并能為家庭團(tuán)聚移民提供醫(yī)療保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)保障，家庭團(tuán)聚移民同時(shí)應(yīng)達(dá)到A1的德語(yǔ)水平。獲取居留許可后，家庭團(tuán)聚移民享有勞動(dòng)權(quán)，并有權(quán)參加融入課程。

總體而言，德國(guó)將融入能力與居留許可掛鉤，將融入狀況作為移民申請(qǐng)短期居留許可和進(jìn)一步申請(qǐng)定居許可的必備條件。融入能力越強(qiáng)、融入狀況越好的移民越受優(yōu)待，受教育水平、工作崗位、收入水平、職業(yè)技能水平、德語(yǔ)能力和對(duì)德國(guó)價(jià)值觀的認(rèn)同是衡量移民融入能力與狀況的重要方面[17]46。

(三)德國(guó)移民融入措施的領(lǐng)域與內(nèi)容

德國(guó)將移民融入政策視為聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地區(qū)共同建構(gòu)與實(shí)施的多層面長(zhǎng)期任務(wù)，目標(biāo)在于“將所有合法并長(zhǎng)期生活在德國(guó)的移民納入德國(guó)社會(huì)，使移民平等和全面地參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)”[30]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地區(qū)實(shí)施不同形式的融入措施，涵蓋結(jié)構(gòu)、社交、文化及認(rèn)同融入三個(gè)維度，結(jié)構(gòu)性融入措施居于主導(dǎo)地位，其中教育和工作相關(guān)的融入措施最為豐富。

教育領(lǐng)域的融入措施旨在促進(jìn)機(jī)會(huì)公平，使移民具備獨(dú)立生活和勞動(dòng)市場(chǎng)需要的能力，相關(guān)措施覆蓋幼兒園至大學(xué)的各個(gè)階段。例如“幼兒園語(yǔ)言”項(xiàng)目旨在提高移民幼兒德語(yǔ)能力；“教育鏈條”項(xiàng)目為移民學(xué)生提供職業(yè)培訓(xùn)崗位。勞動(dòng)市場(chǎng)的融入關(guān)系著德國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力，并影響移民參與社會(huì)事務(wù)的狀況和他們對(duì)德國(guó)的歸屬感，備受德國(guó)政府重視。該領(lǐng)域的融入措施主要以提高移民職業(yè)技能水平和減少移民就業(yè)的結(jié)構(gòu)性障礙為目的。例如出臺(tái)《職業(yè)技能認(rèn)證法》，完善對(duì)外國(guó)人職業(yè)技能和學(xué)歷等值性的審核與認(rèn)證，為未就業(yè)和失業(yè)的移民提供職業(yè)相關(guān)的語(yǔ)言培訓(xùn)，提高移民在公共管理機(jī)構(gòu)中的比例。

融入課程是德國(guó)在文化和認(rèn)同融入方面最重要的措施。該課程包括語(yǔ)言課和國(guó)情課兩個(gè)部分，共700～1000個(gè)學(xué)時(shí)。外管局可要求融入能力低或領(lǐng)取失業(yè)金的移民參加該課程，拒絕參加的移民將面臨居留許可不被延期或福利金被削減的后果[17]48。此外，德國(guó)政府還格外注重媒體的作用，要求媒體內(nèi)容反映文化多樣性，并鼓勵(lì)移民使用德語(yǔ)主流媒體。

社交融入措施方面，德國(guó)將體育確定為融入政策的十個(gè)領(lǐng)域之一，認(rèn)為通過(guò)體育，移民更易與當(dāng)?shù)厝私㈥P(guān)系，并在交流中習(xí)得文化知識(shí)和交際方式。該領(lǐng)域最重要的措施為“體育促進(jìn)融入”項(xiàng)目，為參加體育協(xié)會(huì)的移民提供咨詢，支持移民成為體育活動(dòng)的志愿者，并為他們提供多樣的體育活動(dòng)。

四、我國(guó)移民融入政策存在的問(wèn)題

我國(guó)政府目前沒(méi)有對(duì)移民進(jìn)行定義，而是采用“外國(guó)人”或“外籍人士”來(lái)指稱移民，移民政策實(shí)則為外國(guó)人管理政策?？v觀我國(guó)移民政策的歷史發(fā)展，經(jīng)歷了從碎片化逐漸向系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的過(guò)程，從嚴(yán)密控制逐步向管理與服務(wù)并重發(fā)展，但總體上仍以管控為主要基調(diào)，系統(tǒng)性、規(guī)范性和前瞻性不足[2]5-6。尤其在融入政策方面，我國(guó)相關(guān)的措施較少，與德國(guó)相比還存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為以下七個(gè)方面。

一是對(duì)移民融入還不夠重視，缺乏系統(tǒng)的移民融入理念?，F(xiàn)有法律和政策性文件雖涉及移民融入措施，如綠卡、外國(guó)人社保相關(guān)政策，但未使用移民融入這一概念。同時(shí)，現(xiàn)有移民融入措施對(duì)移民實(shí)行區(qū)別對(duì)待。來(lái)華工作的外國(guó)人分為外國(guó)高端人才、外國(guó)專業(yè)人才和其他外國(guó)人員，我國(guó)對(duì)外國(guó)高端人才在簽證、居留許可、就業(yè)許可、居住、社會(huì)福利等方面給予優(yōu)先待遇，針對(duì)外國(guó)專業(yè)人才的融入措施相對(duì)較少，針對(duì)其他外國(guó)人員融入的措施則更少。這種差別性的融入措施對(duì)外國(guó)高端人才有一定的吸引力，但容易造成對(duì)其他移民的排斥，減緩他們?nèi)谌胫袊?guó)社會(huì)的進(jìn)度和深度。

二是現(xiàn)有融入措施多涉及簽證、居留許可、社會(huì)保險(xiǎn)、薪資等與法律身份和結(jié)構(gòu)性融入相關(guān)的方面，關(guān)于文化融入、認(rèn)同融入和社交融入的措施極少，僅積分賦值制度中漢語(yǔ)水平一項(xiàng)體現(xiàn)了對(duì)移民文化融入的期望和要求[31]。這不符合移民融入的雙向性，也不利于移民與當(dāng)?shù)厝私㈥P(guān)系，阻礙他們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)，難以建立對(duì)中國(guó)的認(rèn)同感。

三是專業(yè)職業(yè)技能是移民實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性融入的基礎(chǔ)，而我國(guó)缺乏對(duì)外國(guó)人專業(yè)人才嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。根據(jù)我國(guó)《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)》，外國(guó)專業(yè)人才B類包含各企業(yè)和社會(huì)組織聘用的外國(guó)管理人員、技術(shù)人員以及持國(guó)際通用職業(yè)技能資格證書(shū)或急需緊缺的技能型人才等[32]。對(duì)于前者，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)僅為學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)，即他們應(yīng)擁有學(xué)士及以上學(xué)位和兩年及以上的工作經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于后者，我國(guó)未明確說(shuō)明國(guó)際通用職業(yè)技能資格證書(shū)的類別，也無(wú)鑒定外國(guó)人職業(yè)技能和職業(yè)緊缺性的機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)專業(yè)技術(shù)移民評(píng)估的主觀性較強(qiáng)，同時(shí)容易造成引進(jìn)人才不符合我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)需求和勞動(dòng)市場(chǎng)擠壓等問(wèn)題。

四是對(duì)外國(guó)畢業(yè)生和在華畢業(yè)的外國(guó)留學(xué)生申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，未考慮其創(chuàng)業(yè)活動(dòng)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。根據(jù)現(xiàn)有政策，外國(guó)留學(xué)生憑高校畢業(yè)證書(shū)、創(chuàng)業(yè)計(jì)劃可申請(qǐng)加注為“創(chuàng)業(yè)”的私人事務(wù)居留許可，已注冊(cè)企業(yè)的外國(guó)留學(xué)生可憑創(chuàng)辦企業(yè)注冊(cè)證明等材料，向有關(guān)部門申請(qǐng)工作許可和工作居留類許可；國(guó)際知名高校畢業(yè)的外國(guó)學(xué)生，如畢業(yè)后2年內(nèi)來(lái)中國(guó)創(chuàng)業(yè)，可憑學(xué)歷證明等材料向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門申辦有效期2年以內(nèi)的居留許可。但我國(guó)對(duì)外國(guó)留學(xué)生注冊(cè)的企業(yè)類別、其創(chuàng)業(yè)活動(dòng)對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響無(wú)任何細(xì)則規(guī)定，也無(wú)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估其創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)管理和移民的結(jié)構(gòu)性融入存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

五是我國(guó)永久居留證與國(guó)籍之間缺乏轉(zhuǎn)換機(jī)制，不利于移民從法律上歸化中國(guó)。我國(guó)并未規(guī)定持永久居留證多少年后有權(quán)申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍，關(guān)于入籍的規(guī)定也缺乏細(xì)則說(shuō)明，僅在《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》第七條規(guī)定申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍的人應(yīng)遵守中國(guó)憲法和法律，屬于中國(guó)人的近親屬或定居在中國(guó)或有其他正當(dāng)理由。

六是我國(guó)關(guān)于家庭團(tuán)聚移民就業(yè)和移民子女入學(xué)的規(guī)定較為嚴(yán)格?！锻鈬?guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第八條規(guī)定，未取得居留證件的外國(guó)人(持F、L、C、G字簽證者)，在中國(guó)留學(xué)、實(shí)習(xí)的外國(guó)人及持職業(yè)簽證外國(guó)人的隨行家屬不得在中國(guó)就業(yè)，特殊情況，需經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審批[33]。移民子女就學(xué)方面，除持永久居留許可的移民享有國(guó)民待遇外，移民子女應(yīng)在專門針對(duì)外籍子女的學(xué)校入學(xué)，而非就近入學(xué)，這為移民增加了不便。另外，外籍人員子女學(xué)校一般不招收境內(nèi)中國(guó)公民的子女，阻礙了移民兒童和青少年與中國(guó)同齡人建立關(guān)系，不利于其社交融入，同時(shí)削弱了移民長(zhǎng)期居留中國(guó)的意愿。

七是我國(guó)政府盡管十分重視技術(shù)移民工作，但缺乏有效的對(duì)外宣傳，中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)(http://cs.mfa.gov.cn/)和外國(guó)人來(lái)華工作管理服務(wù)系統(tǒng)(http://fwp.safea.gov.cn/)的網(wǎng)頁(yè)語(yǔ)言及相關(guān)政策文件以中文為主，不利于外國(guó)人獲取相關(guān)信息。網(wǎng)站也無(wú)對(duì)中國(guó)文化的展示，更不涉及移民的跨文化適應(yīng)策略與建議，不利于傳達(dá)我國(guó)引進(jìn)海外智力的迫切需要，沒(méi)有發(fā)揮好展現(xiàn)中國(guó)形象、吸引移民來(lái)華的作用。此外，我國(guó)移民事務(wù)所涉及的機(jī)構(gòu)龐雜，包括公安部、外交部、國(guó)家外國(guó)專家局等，給移民辦理相關(guān)事務(wù)造成不便，同時(shí)容易導(dǎo)致各部門權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題。

以上問(wèn)題一方面阻礙了外國(guó)移民融入中國(guó)社會(huì)，增加其跨文化適應(yīng)困難和生活成本。由于語(yǔ)言障礙，他們較少與本地人深入溝通或建立長(zhǎng)久的人際關(guān)系，較少使用中國(guó)媒體，不利于他們了解中國(guó)社會(huì)與文化，很難形成對(duì)中國(guó)的文化認(rèn)同；另一方面，融入政策的不完善導(dǎo)致難以挑選符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)市場(chǎng)需求的技術(shù)移民，難以留住和充分利用外國(guó)人才，更不易吸引優(yōu)秀海外人才來(lái)華。

五、德國(guó)移民融入政策對(duì)我國(guó)的啟示

(一)明確移民融入政策對(duì)象，確定融入政策目標(biāo)

德國(guó)政府將機(jī)會(huì)平等作為移民融入政策的重要目標(biāo)，原因在于移民群體多來(lái)自經(jīng)濟(jì)水平次于德國(guó)的地區(qū)，移民的受教育水平總體上低于非移民群體。但我國(guó)國(guó)情與德國(guó)有所不同，我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、老齡化趨勢(shì)加劇和資源壓力增大的時(shí)期，急需海外人才。來(lái)華移民多來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家，受教育水平較高，多任職于高等教育機(jī)構(gòu)、外企或跨國(guó)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)管理工作或?qū)I(yè)技能相關(guān)的技術(shù)性工作[2]8。這部分移民和他們的家屬以及外國(guó)留學(xué)生應(yīng)是我國(guó)移民融入政策的主要對(duì)象。

基于我國(guó)國(guó)情和移民群體的特點(diǎn)，移民融入政策應(yīng)以創(chuàng)建公平開(kāi)放的移民友好型社會(huì)、促進(jìn)移民平等參與社會(huì)事務(wù)和吸引優(yōu)秀海外人才為目標(biāo)。在該目標(biāo)指導(dǎo)下，移民融入措施應(yīng)以“促”為主，以“壓”為輔，一方面為移民創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境，另一方面應(yīng)將對(duì)移民融入能力的評(píng)估及對(duì)移民融入義務(wù)的要求融入居留制度和國(guó)籍制度中。

(二)建立多層面融入政策體系，明確各層面職能分工

我國(guó)的行政體制雖與德國(guó)不同，但可以德國(guó)為參照，建立多層面移民融入政策體系。多層面涉及宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，宏觀層面涉及中央、國(guó)家移民管理局及各省市政府，由中央確定移民融入理念、移民融入政策目標(biāo)及規(guī)劃，制定移民融入相關(guān)的法律及政策，各省市政府應(yīng)落實(shí)融入規(guī)劃，制定符合本地情況的移民融入政策及措施。

中觀層面涉及媒體、學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)、移民所在的工作單位、生活社區(qū)和民間機(jī)構(gòu)。媒體應(yīng)致力于塑造好客中國(guó)的形象，對(duì)外宣傳我國(guó)的移民政策，提供豐富的多語(yǔ)媒體資源和多元文化節(jié)目，幫助移民學(xué)習(xí)漢語(yǔ)，加深移民對(duì)我國(guó)文化的認(rèn)識(shí)。學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于為我國(guó)移民融入政策的建構(gòu)建言獻(xiàn)策，并評(píng)估移民融入政策的實(shí)施效果和移民融入狀況。移民所在的工作單位應(yīng)為移民和中國(guó)員工提供跨文化培訓(xùn)，實(shí)行多元化管理，減輕移民的跨文化適應(yīng)困難。移民所在的生活社區(qū)應(yīng)營(yíng)造包容開(kāi)放的社區(qū)環(huán)境，積極開(kāi)展各類跨文化交流活動(dòng)，增加移民與中國(guó)公民的交流機(jī)會(huì)。

微觀層面涉及中國(guó)公民和移民本人，移民融入的雙向性決定了移民的良好融入需要中國(guó)公民和移民雙方共同努力。移民應(yīng)提升自己的職業(yè)技能和跨文化能力，努力學(xué)習(xí)漢語(yǔ)，主動(dòng)了解中國(guó)社會(huì)，摒棄文化偏見(jiàn)；中國(guó)公民應(yīng)以開(kāi)放包容的態(tài)度對(duì)待移民，同時(shí)提高自己的跨文化交際能力和外語(yǔ)能力，成為講述“中國(guó)故事”和促進(jìn)跨文化交流的橋梁。

(三)建立科學(xué)的人才評(píng)估體系，進(jìn)一步完善移民居留制度

首先，我國(guó)可仿照德國(guó)，委托研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，根據(jù)崗位空缺時(shí)間、失業(yè)人數(shù)和崗位數(shù)量的比例以及崗位的失業(yè)率來(lái)制定緊缺職業(yè)清單，允許從事緊缺職業(yè)的移民直接申請(qǐng)永久居留許可。其次，我國(guó)應(yīng)明確國(guó)際通用的職業(yè)技能證書(shū)類別，可仿照德國(guó)建立外國(guó)人職業(yè)技能認(rèn)證中心，核實(shí)技術(shù)移民學(xué)位、學(xué)歷和職業(yè)教育證書(shū)的真實(shí)性，并對(duì)技術(shù)移民職業(yè)教育的內(nèi)容和職業(yè)技能水平進(jìn)行評(píng)估與認(rèn)證。同時(shí)，對(duì)創(chuàng)業(yè)型移民及國(guó)內(nèi)畢業(yè)的外國(guó)留學(xué)生應(yīng)提高審核標(biāo)準(zhǔn)，可從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、創(chuàng)造的勞動(dòng)崗位數(shù)量和創(chuàng)業(yè)資金來(lái)源的合法性三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估；可出臺(tái)貸款、居留許可等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外國(guó)留學(xué)生在我國(guó)急需發(fā)展的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。此外，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)外國(guó)留學(xué)生學(xué)習(xí)類居留許可和工作類居留許可的銜接，外國(guó)留學(xué)生畢業(yè)后，可適當(dāng)延長(zhǎng)學(xué)習(xí)類居留許可期限，方便在中國(guó)尋找與其專業(yè)相符的工作，并簡(jiǎn)化申請(qǐng)工作類居留許可的程序。最后，我國(guó)應(yīng)建立永久居留許可和國(guó)籍之間的轉(zhuǎn)換制度，允許移民持永久居留許可一定年限后申請(qǐng)中國(guó)國(guó)籍，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化申請(qǐng)入籍的規(guī)定，將移民融入能力，如漢語(yǔ)水平、收入、工作崗位、受教育情況等作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定入籍測(cè)試，將移民對(duì)中國(guó)文化和社會(huì)的基本了解與認(rèn)可作為入籍的前提條件。

(四)完善結(jié)構(gòu)性融入措施，制定社交和文化融入相關(guān)措施

我國(guó)社交、文化和認(rèn)同融入的措施極少，以結(jié)構(gòu)性融入措施為主，且多針對(duì)外國(guó)高端人才。鑒于此，我國(guó)應(yīng)建立覆蓋所有移民群體、涵蓋移民融入各個(gè)維度的融入政策，同時(shí)應(yīng)細(xì)分不同層次的移民群體，為高層次移民提供更穩(wěn)定的法律地位，并在稅收、住房等方面提供優(yōu)惠措施。

結(jié)構(gòu)性融入方面，應(yīng)完善移民服務(wù)與保障政策，擴(kuò)展與移民主要來(lái)源國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)雙邊協(xié)定；給予移民配偶平等的工作權(quán)利，允許其子女就近入學(xué)。社交與文化融入方面，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府、民間組織和社區(qū)開(kāi)展跨文化交流活動(dòng)，推出融入課程，為在華移民和外國(guó)留學(xué)生提供漢語(yǔ)培訓(xùn)與中國(guó)國(guó)情課程，幫助他們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)。同時(shí)，加強(qiáng)媒體對(duì)中國(guó)文化的對(duì)外傳播，移民事務(wù)相關(guān)網(wǎng)頁(yè)應(yīng)具有雙語(yǔ)或多語(yǔ)言形式，電視、廣播及各網(wǎng)絡(luò)視頻平臺(tái)增加多語(yǔ)文化節(jié)目，鼓勵(lì)外國(guó)留學(xué)生使用中國(guó)媒體。

(五)簡(jiǎn)化移民事務(wù)的辦理程序，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的支持

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步整合各部門的職能，簡(jiǎn)化證件辦理程序，建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)移民融入工作；拓寬移民網(wǎng)上證件辦理的渠道，為移民提供網(wǎng)絡(luò)、電話等多種咨詢方式，建立多語(yǔ)種信息與服務(wù)平臺(tái)，以文字、圖片、視頻等方式為移民提供證件辦理，以及在中國(guó)學(xué)習(xí)、工作和生活等方面的信息。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)移民融入研究的支持，鼓勵(lì)學(xué)者對(duì)移民融入狀況進(jìn)行調(diào)研，建立適合我國(guó)國(guó)情的移民融入政策和效果監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度。

綜上所述，移民融入是涉及東道國(guó)和移民雙方的長(zhǎng)期任務(wù)，我國(guó)移民融入政策應(yīng)以“促”為主、以“壓”為輔，以外國(guó)留學(xué)生、工作移民及其親屬為重點(diǎn)對(duì)象，以塑造公平開(kāi)放的移民友好型社會(huì)、促進(jìn)移民平等參與社會(huì)事務(wù)和吸引更多高層次移民為目標(biāo)，建立多層面、多維度的移民融入政策模式。多層面包括宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，涉及中央、省、市地方政府，媒體，社區(qū)，移民所在單位，民間組織，移民和中國(guó)公民等方面，分工各有不同；多維度指結(jié)構(gòu)、社交、文化融入，相互聯(lián)系，共同促進(jìn)移民的認(rèn)同融入。只有協(xié)調(diào)好各層面、兼顧好各維度，才能使移民順利融入我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)，并建立對(duì)中國(guó)文化和社會(huì)的認(rèn)同感與歸屬感，才能使移民為我所需、為我所用，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的凝聚效應(yīng)。