張強(qiáng)

摘要：新時(shí)代的發(fā)展以深化供給側(cè)改革為主線，貫穿全國(guó)發(fā)展的各項(xiàng)偉大事業(yè)與偉大工程。對(duì)于農(nóng)村土地制度改革而言，征地制度的改革是新形勢(shì)下不可回避的熱點(diǎn)話題。此外，創(chuàng)新發(fā)展理念與科學(xué)技術(shù)手段的引入，將為協(xié)調(diào)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革提供重要抓手。而要真正化解城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾，則要在合理配置城鄉(xiāng)土地要素與統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)等方面做文章。通過對(duì)我國(guó)征地制度中的政策文件梳理回顧，明確新時(shí)代我國(guó)征地制度的創(chuàng)新與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地征收;公共利益;征地程序;征地補(bǔ)償

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。習(xí)近平總書記指出，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是件大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。土地征收事關(guān)廣大人民群眾特別是農(nóng)民的切身利益，其規(guī)范化、法治化水平是黨和政府推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。完善征地制度作為農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是本次土地管理法修改的重中之重。新修改的土地管理法，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、建立多元補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)了新時(shí)代我國(guó)征地制度的與時(shí)俱進(jìn)。

一、明確公共利益需要，縮小土地征收范圍

我國(guó)憲法亦規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)施征收并給予補(bǔ)償”。然而，對(duì)于公共利益的確切含義，各國(guó)家和地區(qū)法律的解釋各不相同。一些國(guó)家和地區(qū)將公共利益嚴(yán)格限制在由政府組織實(shí)施的公共事業(yè)項(xiàng)目，如學(xué)校、道路等，這些項(xiàng)目直接服務(wù)于不特定的公眾，具有典型的公益特征;也有一些國(guó)家對(duì)“公共利益”認(rèn)定較為寬泛，將一些顯著促進(jìn)就業(yè)、提高稅收，間接服務(wù)于“公共利益”的項(xiàng)目，也認(rèn)定為屬于“公共利益”。關(guān)于公共利益的界定，可以說是此次修法的主要焦點(diǎn)及難點(diǎn)所在。在2007年制定物權(quán)法時(shí)，立法機(jī)關(guān)就意識(shí)到在不同領(lǐng)域、不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法難以對(duì)公共利益做出統(tǒng)一的具體規(guī)定。此次修改土地管理法，在借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)法理和實(shí)踐中凝聚的共識(shí)，將其范圍進(jìn)一步具象化，新增一條作為第45條，專門對(duì)公共利益作了規(guī)定，這是本次修法的重大成果之一。該條采用了列舉式與概括式相結(jié)合的表述方式，開篇明義地明確，征地必須“為了公共利益的需要”，同時(shí)列舉了六種情形，對(duì)公共利益進(jìn)行了嚴(yán)格限定，體現(xiàn)征地的公益性和強(qiáng)制性，回歸征地本源。具體而言，這六種情形是指：“（一）軍事和外交需要用地的;（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的;（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的;（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的;（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的;（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形?！?/p>

從國(guó)外實(shí)踐情況看，成片開發(fā)施行統(tǒng)一征收，既符合國(guó)際通行做法，也可充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共利益屬性，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性、合理性與可操作性，同時(shí)有利于在一定范圍內(nèi)，對(duì)各類市政基礎(chǔ)設(shè)施施行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，提高資金使用效率，降低社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本。但是，成片開發(fā)由政府主導(dǎo)，征地規(guī)模大，涉及群眾利益廣，容易引發(fā)爭(zhēng)議和糾紛，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，避免政府無序征地。為此，新的土地管理法根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和各方面的意見建議，對(duì)“成片開發(fā)”征地作了嚴(yán)格限定：一是批準(zhǔn)和實(shí)施層級(jí)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府批

準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施，由于設(shè)立開發(fā)區(qū)、新區(qū)的必須由國(guó)務(wù)院或者省政府批準(zhǔn)，因此，該條款事實(shí)上與開發(fā)區(qū)、新區(qū)設(shè)立審批進(jìn)行了銜接;二是區(qū)域限制，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，體現(xiàn)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，在編制規(guī)劃時(shí)，必須為日后即將進(jìn)行的成片開發(fā)預(yù)留空間;三是在該條最后一款規(guī)定成片開發(fā)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，主要保障群眾的知情權(quán)，在征地工作具體開展之前，通過人大審議的形式達(dá)成共識(shí)，既充分體現(xiàn)了人民民主決策，也大大提高了成片開發(fā)征地的預(yù)見性和透明度;四是成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

二、規(guī)范征地程序，保障被征收人的知情權(quán)、話語權(quán)

征地程序是征地制度的重要組成部分。1998年土地管理法對(duì)征收程序規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，程序設(shè)計(jì)不盡完善，特別是缺乏關(guān)于如何約束政府行為和保障被征收人知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的規(guī)范，導(dǎo)致法律法規(guī)以及中央有關(guān)文件賦予被征收人的實(shí)體權(quán)利無法確定化。此次修法，彌補(bǔ)了原法征地批準(zhǔn)前程序的空白，強(qiáng)化了農(nóng)民的知情權(quán)、話語權(quán)，還與時(shí)俱進(jìn)的增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，并將補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂，作為上級(jí)批準(zhǔn)征地決定的重要依據(jù)。具體有：

1.開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是指以一定行政區(qū)域或自然區(qū)域（或流域）為單位，查清區(qū)內(nèi)各種土地利用類型、面積、分布和利用狀況，并自下而上、逐級(jí)匯總為省級(jí)、全國(guó)的土地總面積及土地利用分類面積而進(jìn)行的調(diào)查。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是征地準(zhǔn)備工作的重要基礎(chǔ)性工作，對(duì)于核實(shí)被征地塊信息、制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有重要的參考意義。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)，在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》對(duì)此有明確規(guī)定。征地涉及群眾的切身利益和基本生活保障，屬于必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事項(xiàng)范圍，這對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定，避免社會(huì)矛盾十分重要。

2.公告征地信息

征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等事關(guān)被征收土地群眾的切身利益，將這些信息在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)進(jìn)行公告是保障被征地群眾權(quán)益的重要手段[1]。上述信息要聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。本次修法明確公告的時(shí)間不得少于30日，這是在審議階段增加的內(nèi)容，目的是充分保障農(nóng)民的知情權(quán)?？傊ㄟ^公告的辦法使被征地單位和農(nóng)民知道自己的土地將被征收，征收后的用途及自己將得到哪些方面的補(bǔ)償或安置等，取得農(nóng)民對(duì)征地的支持，防止發(fā)生侵害農(nóng)民利益的行為，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到保護(hù)。

3.召開聽證會(huì)

召開聽證會(huì)聽取利害關(guān)系人的意見，是科學(xué)民主決策的重要手段，《行政許可法》和《行政處罰法》均有聽證的相關(guān)規(guī)定。土地征收一般情況下都涉及重大公共利益和群眾切身利益，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。在審議過程中，有的常委委員、地方和社會(huì)公眾建議進(jìn)一步完善征地程序，增加對(duì)補(bǔ)償方案組織聽證等內(nèi)容。[8]通過后在法律中明確規(guī)定，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不同意征地補(bǔ)償安置方案的，應(yīng)當(dāng)組織聽證并依據(jù)聽證會(huì)情況進(jìn)行修改，這也是充分保障人民群眾合法權(quán)利的重要體現(xiàn)。

4.進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?，簽訂補(bǔ)充協(xié)議

修改后的土地管理法在補(bǔ)償?shù)怯浄矫嫜永m(xù)了舊法的做法，被征地人需要持不動(dòng)產(chǎn)證書進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?。這里的使用權(quán)人，包括但不限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人和林地、草地、養(yǎng)殖水面等的使用權(quán)人。征地補(bǔ)償?shù)怯洺龑?duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)登記外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)被征用土地上的地上物進(jìn)行清點(diǎn)，并依法進(jìn)行登記[2]。包括因征地而受到破壞的其他土地上的設(shè)施也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，以便能確定恢復(fù)或補(bǔ)償?shù)霓k法。補(bǔ)償?shù)怯浐髴?yīng)當(dāng)簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。簽訂補(bǔ)償協(xié)議是征地工作中的重要環(huán)節(jié)，意味著政府與被征地農(nóng)民就補(bǔ)償問題形成了合意，征地工作才能順利開展。補(bǔ)償協(xié)議的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)圍繞新法第48條內(nèi)容進(jìn)行商議。關(guān)于補(bǔ)償無法達(dá)成一致的，新法明確規(guī)定，“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說明”，作此規(guī)定，主要是考慮到實(shí)踐中確實(shí)存在無法達(dá)成協(xié)議的情況，但不能因此停滯征地程序，損害公眾利益，因此規(guī)定將有關(guān)情況報(bào)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)決策。

三、完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制

我國(guó)的征地補(bǔ)償安置制度經(jīng)歷了一個(gè)演變過程。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》開始向貨幣補(bǔ)償和就業(yè)補(bǔ)償并重的模式轉(zhuǎn)變，要求各省（區(qū)、市）頒布統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價(jià)，征地按照上述標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，并要求采取納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系、社會(huì)保障制度，留有必要耕作土地，建設(shè)用地使用權(quán)入股或者異地移民安置等方式妥善安置被征地農(nóng)民。確立原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的補(bǔ)償原則，給予公平、合理的補(bǔ)償，建立合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制[3]。與原法比較，一是明確土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由征地區(qū)片綜合地價(jià)確定，二是對(duì)征收村民住宅的補(bǔ)償單獨(dú)作了規(guī)定，三是將社會(huì)保障費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)中獨(dú)立出來。

四、結(jié)語

綜上所述，土地征收事關(guān)廣大人民群眾特別是農(nóng)民的切身利益，其規(guī)范化、法治化水平是黨和政府推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。完善征地制度作為農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是本次土地管理法修改的重中之重?；仡櫺轮袊?guó)成立以來我國(guó)征地制度的演變歷程，對(duì)比新舊土地管理法關(guān)于征地制度的相關(guān)規(guī)定，可以看出新時(shí)代我國(guó)征地制度有了重大創(chuàng)新與發(fā)展。借鑒境外的一些做法，可以將管制性征收納入征地制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，增加對(duì)土地承租人、相鄰權(quán)人的補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

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[3]陳家敏.關(guān)于征地的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2019，3008：12-13.