《民法典》對(duì)礦業(yè)權(quán)制度的系統(tǒng)性治理

張凌寒

(北京科技大學(xué)文法學(xué)院，北京 100083)

2021年1月1日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》正式實(shí)施。《民法典》是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，以對(duì)民事法律關(guān)系進(jìn)行制度化、規(guī)范化、程序化治理為目標(biāo)，成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中最為重要的一部法典?！睹穹ǖ洹肥菆?jiān)持社會(huì)主義和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要步驟，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

本次《民法典》的編纂回答了中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度如何看待“自然”的問(wèn)題[1]。一方面,《民法典》是“社會(huì)生活的百科全書(shū)”，全面規(guī)定了民事法律關(guān)系的方方面面；另一方面,《民法典》在編纂中貫徹“綠色原則”，關(guān)注在民事生活的多個(gè)角度將人與自然的關(guān)系放在制度設(shè)計(jì)的考量中。

我國(guó)的礦產(chǎn)權(quán)包括采礦權(quán)與勘探權(quán)，是我國(guó)礦產(chǎn)資源制度中的核心概念，也是《民法典·物權(quán)編》中規(guī)定的用益物權(quán)。《民法典》從2021年1月1日起實(shí)施，勢(shì)必對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)權(quán)制度整體產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。本文從物權(quán)編對(duì)礦產(chǎn)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的認(rèn)定，合同編對(duì)礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響，以及侵權(quán)責(zé)任編對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采造成生態(tài)損害制度的法律責(zé)任規(guī)定，深入討論《民法典》頒布實(shí)施對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)權(quán)的制度的系統(tǒng)性影響。

1 《民法典·物權(quán)編》對(duì)采礦權(quán)的性質(zhì)界定

1.1 作為用益物權(quán)的采礦權(quán)

《民法典》確立了我國(guó)采礦權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)，這對(duì)界定對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)具有極其重要的意義?！睹穹ǖ洹の餀?quán)編》規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，第329條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”

采礦權(quán)的公權(quán)性特征來(lái)自公法對(duì)它的調(diào)整[2]。采礦權(quán)相較于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及地役權(quán)等典型用益物權(quán)存在明顯差異。我國(guó)1986年就制定了《礦產(chǎn)資源法》，并于1996年、2003年進(jìn)行了再次修訂。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條的規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得所開(kāi)采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人成為采礦權(quán)人?！钡V業(yè)權(quán)在世界范圍內(nèi)都普遍融合了行政權(quán)和合同性的因素，蓋因礦業(yè)活動(dòng)本身與國(guó)家干預(yù)高度關(guān)聯(lián)，因此學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為采礦權(quán)系具有物權(quán)性質(zhì)的行政特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1.2 采礦權(quán)的公私二重特性

物權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)與行政權(quán)的干預(yù)的共存成為了采礦權(quán)的重要特征[3]。在世界范圍內(nèi)，礦業(yè)權(quán)與狩獵權(quán)、漁業(yè)權(quán)等涉及自然資源的物權(quán)相同，因需以公共利益為優(yōu)先考慮，所以都兼具行政特許和民事物權(quán)的雙重色彩[4]。例如《日本漁業(yè)法》中確認(rèn)漁業(yè)權(quán)屬于物權(quán)，但對(duì)其存續(xù)期間、處分情形和公共利益優(yōu)先等方面做出了諸多限制，經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間意思自治范圍極小?！抖砹_斯聯(lián)邦礦產(chǎn)法》在礦業(yè)權(quán)行使過(guò)程中設(shè)置了多重限制，強(qiáng)調(diào)以公共利益優(yōu)先[5]。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》中也要求進(jìn)行狩獵時(shí)必須按照狩獵許可證規(guī)定進(jìn)行狩獵，以避免造成野生動(dòng)物過(guò)度獵取，影響公共利益。

確認(rèn)采礦權(quán)的民事權(quán)利屬性，再將其行政干預(yù)作為特點(diǎn)，有利于理清計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)的理論解釋困境，明晰采礦權(quán)權(quán)利屬性，與《礦產(chǎn)資源法》形成體系性理論解釋。礦藏作為物權(quán)客體具有不特定性，國(guó)家通過(guò)設(shè)定一般禁止性規(guī)定，對(duì)物權(quán)的行使進(jìn)行限制。無(wú)論是確立勘察、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的行政許可制，還是對(duì)礦業(yè)權(quán)人資質(zhì)條件的要求均服務(wù)于這一目的。這就使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代礦業(yè)權(quán)由行政授權(quán)，相對(duì)人無(wú)償取得和不得流轉(zhuǎn)等制度屬性被改變?！睹穹ǖ洹访鞔_了采礦權(quán)的民事權(quán)利屬性，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，采礦權(quán)需通過(guò)行政許可有償取得，并可在市場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，達(dá)到通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)和配置礦產(chǎn)資源的目的。

1.3 采礦權(quán)公私二重屬性的平衡

采礦權(quán)本質(zhì)是物權(quán)，但又受到較強(qiáng)的行政干預(yù)。公法性和私法性?xún)烧哧P(guān)系的平衡，應(yīng)注意以下三個(gè)方面。第一，采礦權(quán)人作為用益物權(quán)人需承擔(dān)妥善保管和使用的私法義務(wù)，但同時(shí)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人應(yīng)尊重采礦權(quán)人的權(quán)利，在采礦權(quán)存續(xù)期間，未有法定理由不應(yīng)隨意中止合同或允許第三方侵害。第二，權(quán)利內(nèi)容層面，作為用益物權(quán)人，采礦權(quán)人在使用與處分時(shí)不能造成客體數(shù)量或者質(zhì)量方面的不利改變。盡管采礦權(quán)的行使是不斷損耗特定礦區(qū)的礦產(chǎn)資源的過(guò)程，但這一過(guò)程事實(shí)是將特定礦區(qū)的礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)人的所有權(quán)的過(guò)程[6]。第三，基于《民法典》的綠色原則，在用益物權(quán)的行使過(guò)程中應(yīng)貫徹“綠色原則”。將以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為核心要旨的綠色原則作為統(tǒng)領(lǐng)采礦活動(dòng)的基本規(guī)范，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境民法治理結(jié)構(gòu)的效力。尤其是在最高人民法院公布的《新疆臨鋼資源投資股份有效公司與四川金核礦業(yè)有限公司特殊區(qū)域合作勘查合同糾紛案》中，最高人民法院的判決將礦產(chǎn)資源作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)，與《民法典》的綠色原則形成了統(tǒng)一。

綜上所述，《民法典》對(duì)采礦權(quán)民事權(quán)利屬性的確認(rèn)，產(chǎn)生了礦業(yè)權(quán)立法重置的體系效應(yīng)，并結(jié)合《礦產(chǎn)資源法》在司法判例中完成了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造，反映了我國(guó)礦產(chǎn)資源立法基本理念的不斷更新與成熟。

2 《民法典·合同編》關(guān)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定

2.1 《民法典·合同編》對(duì)礦業(yè)權(quán)特許合同的規(guī)定

作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，礦業(yè)權(quán)合同的訂立與轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)遵循《民法典·合同編》的相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹返某雠_(tái)使得效力層級(jí)混亂的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度有了統(tǒng)領(lǐng)性法典規(guī)定。按照《民法典·合同編》的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)性利益的流轉(zhuǎn)應(yīng)訂立合同，合同的成立與生效應(yīng)符合法定的實(shí)質(zhì)要件與形式要件，并根據(jù)物權(quán)法的區(qū)分原則，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的轉(zhuǎn)讓。

合同法是民事法律領(lǐng)域最貫徹意思自治的部門(mén)法，在《民法典》頒布生效后礦業(yè)合同的生效、轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)貫徹綠色原則，即要求礦業(yè)權(quán)合同的成立、生效與轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)符合生態(tài)環(huán)境利益的要求。

首先，礦產(chǎn)合同的效力條款中應(yīng)將不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作為合同無(wú)效的條件。礦產(chǎn)合同本身需符合行政法的諸多限制?！兜V產(chǎn)資源法》對(duì)礦山企業(yè)的設(shè)立、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格、礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立等方面都設(shè)置了諸多審批條件。原國(guó)土資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行管理辦法》將探礦權(quán)、采礦權(quán)確認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，并統(tǒng)稱(chēng)為礦業(yè)權(quán)，對(duì)權(quán)利人賦予占有、使用、收益、處分的權(quán)利，同時(shí)細(xì)化轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。

其次，礦產(chǎn)合同的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中如合同的內(nèi)容、履行方式、履行的客觀情況存在明顯有違生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，則可援引這些規(guī)定主張合同無(wú)效或者作出相應(yīng)的調(diào)整?！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》并未對(duì)權(quán)益金做出明確的定義，但是提出了權(quán)益金制度體系包含礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金方面的內(nèi)容。

2.2 《民法典·物權(quán)編》對(duì)礦業(yè)權(quán)得喪變更的規(guī)定

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，合同是取得請(qǐng)求權(quán)的方式，而物權(quán)的變動(dòng)則需符合《民法典·物權(quán)編》規(guī)定的物權(quán)變動(dòng)生效要件。

基于《民法典》對(duì)礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性的界定，礦業(yè)權(quán)的得喪變更應(yīng)符合民事權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。在《民法典》制定期間，2019年12月向社會(huì)征求意見(jiàn)的《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》基于物權(quán)規(guī)則，確立了礦業(yè)權(quán)的得喪變更的一系列制度，賦予了礦業(yè)權(quán)登記物權(quán)法特質(zhì)，完成了向不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)登記的路徑轉(zhuǎn)向。

礦業(yè)權(quán)的許可證制度由登記制取代，突出了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)法特質(zhì)。首先，“礦業(yè)權(quán)登記簿”確立了其法律地位，與《民法典·物權(quán)編》中的“不動(dòng)產(chǎn)登記簿”達(dá)成了體系化制度，突出了行政許可因素的剝離。其次，礦業(yè)權(quán)變動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)依據(jù)《民法典·物權(quán)編》的規(guī)定，確立為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)登記變動(dòng)的時(shí)間。在《修訂草案》25條明確“礦業(yè)權(quán)的變更、續(xù)期、轉(zhuǎn)讓、抵押、滅失，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，自記載于礦業(yè)登記簿時(shí)發(fā)生效力?！睂?shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)權(quán)利變動(dòng)與登記之間關(guān)系的明確，符合物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則。

除了在礦業(yè)權(quán)得喪變更中確立了物權(quán)變動(dòng)的規(guī)則，礦業(yè)權(quán)的變動(dòng)仍保留了一定公法色彩。如盡管礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同成立即生效，但根據(jù)物權(quán)的區(qū)分原則，行政部門(mén)審批在某些條件下是礦業(yè)權(quán)變動(dòng)的條件。尤其是《民法典》將礦產(chǎn)權(quán)占有、使用、收益等環(huán)節(jié)均貫徹環(huán)境治理義務(wù)，因此礦產(chǎn)權(quán)得喪變更的條件需符合綠色原則。

綜上所述，《民法典》合同編和物權(quán)編的規(guī)定，系統(tǒng)性實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的民事轉(zhuǎn)向，同時(shí)確立了保護(hù)生態(tài)文明的綠色原則作為前置條件，有助于礦產(chǎn)權(quán)出讓人和受讓人落實(shí)社會(huì)責(zé)任，加快生態(tài)文明建設(shè)。

3 《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》對(duì)采礦損害生態(tài)環(huán)境的治理

《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》確立了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)制度，為礦業(yè)權(quán)的行使劃定了邊界，即采礦行為不得造成生態(tài)破壞與環(huán)境污染的后果。根據(jù)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)調(diào)查，我國(guó)自然資源破壞的的重大原因之一就是采礦權(quán)的不當(dāng)行使。如祁連山國(guó)家自然資源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞的重要原因之一，就是長(zhǎng)期以來(lái)大規(guī)模探礦、采礦的行為[7]。

《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》對(duì)環(huán)境污染與環(huán)境破壞通過(guò)不同條款作出了區(qū)分，進(jìn)一步正確確立了生態(tài)環(huán)境利益的客觀存在。尤其是生態(tài)環(huán)境利益在諸多情況下是與采礦權(quán)人的利益甚至政府的利益沖突的。在保護(hù)生態(tài)利益需要付出高昂代價(jià)的情況下，《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的認(rèn)定則對(duì)礦業(yè)權(quán)的行使具有重大影響。保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)是矛盾統(tǒng)一體，二者既相互排斥，又相互促進(jìn)。生態(tài)環(huán)境損害與財(cái)產(chǎn)損害、人身?yè)p害相比，具有極強(qiáng)的特殊性。生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，所有權(quán)模糊，采礦權(quán)的濫用易使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)陷入公地悲劇。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)需數(shù)代實(shí)現(xiàn)，損害涉及人類(lèi)代際利益分配，難以用傳統(tǒng)民法侵權(quán)法理論框架解釋。《民法典》對(duì)生態(tài)文明思想和生態(tài)環(huán)境損害作出了積極回應(yīng)，將采礦、捕魚(yú)、生產(chǎn)等行為濫用造成的環(huán)境損害納入到侵權(quán)責(zé)任的治理中，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)法律到現(xiàn)代法律的重要轉(zhuǎn)型。

根據(jù)《民法典》的第1234條和第1235條的規(guī)定，侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為造成了社會(huì)公共利益的損害，出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任以外，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間的一系列責(zé)任都應(yīng)承擔(dān)。2017年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中規(guī)定，具體包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用，防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)予以賠償。2020年5月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的通知，加強(qiáng)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的重要和地方財(cái)政關(guān)系。以《民法典》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償制度為統(tǒng)領(lǐng)，以一系列法規(guī)與部門(mén)規(guī)章為配合，必將為構(gòu)建生態(tài)文明體系，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐。

4 結(jié) 語(yǔ)

《民法典》對(duì)礦業(yè)權(quán)的系統(tǒng)性治理開(kāi)創(chuàng)了礦業(yè)權(quán)未來(lái)制度發(fā)展的新篇章。

首先，《民法典》從法律依據(jù)的層面給出了礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)的明確表態(tài)，這使得以探礦權(quán)、采礦權(quán)為立法技術(shù)核心的礦業(yè)權(quán)法律體系逐步形成。《民法典》一錘定音，以系統(tǒng)性治理的方式對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了物權(quán)化改造，開(kāi)啟了礦業(yè)權(quán)物權(quán)化的新篇章。

其次，《民法典》的合同法和物權(quán)法制度的法律制度應(yīng)用于礦產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與礦產(chǎn)權(quán)的得喪變更制度，均需符合《民法典》的相關(guān)規(guī)定。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同需符合民法基本原則之綠色原則，將符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求作為合同生效要件，礦業(yè)權(quán)的得喪變更條件符合物權(quán)變動(dòng)的區(qū)分原則，從行政許可轉(zhuǎn)為登記制。隨著《礦產(chǎn)資源法》以及配套規(guī)定搭建的法律體系，消除礦業(yè)權(quán)制度與物權(quán)因素的沖突。

礦業(yè)開(kāi)采是生態(tài)環(huán)境損害的重要原因，采礦權(quán)的行使需貫徹《民法典》確立的綠色原則。侵權(quán)責(zé)任對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定與計(jì)算規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害的過(guò)錯(cuò)認(rèn)定以及生態(tài)修復(fù)責(zé)任的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)行使與生態(tài)環(huán)境的調(diào)和。