野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督：現(xiàn)狀、問題與完善

牛 鵬，劉 露

〔1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072; 2.溫州市人民檢察院，浙江 溫州 325000〕

一、問題的提出

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情迅速蔓延，給人類的生命健康和生產(chǎn)生活帶來巨大威脅。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下凝心聚力，團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，眾志成城，取得了疫情防控工作的初步勝利。有證據(jù)表明疫情或與非法販賣、食用野生動(dòng)物有關(guān)，加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)對(duì)從源頭防控疫情具有十分重要的意義。野生動(dòng)物保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開立法、執(zhí)法、司法、守法等多環(huán)節(jié)的共同努力。我們?cè)谔剿魍晟埔吧鷦?dòng)物保護(hù)法律體系、加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法力度、普及野生動(dòng)物保護(hù)觀念的同時(shí)，也要充分發(fā)揮司法特別是檢察機(jī)關(guān)的職能，加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)。

現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督基本形成了以刑事檢察和公益訴訟檢察為主體的檢察監(jiān)督體制。從刑事檢察角度看，檢察機(jī)關(guān)主要通過打擊各類涉珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪以加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)；從公益訴訟檢察角度看，檢察機(jī)關(guān)主要通過訴前程序或提起涉野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟等途徑以加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)。這一監(jiān)督體制在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的不完善以及公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制的不健全等因素制約了刑事檢察職能的發(fā)揮；案件線索來源有限、可訴案件范圍過窄、調(diào)查取證鑒定困難以及人員配置相對(duì)薄弱等制約了公益訴訟檢察職能的發(fā)揮。

二、野生動(dòng)物保護(hù)檢察監(jiān)督的實(shí)踐現(xiàn)狀

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)主要通過刑事檢察和公益訴訟檢察履行在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)一方面通過刑事檢察職能打擊各類涉珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪，在懲處犯罪的同時(shí)以刑罰威懾力震懾潛在犯罪；另一方面通過公益訴訟檢察職能督促行政機(jī)關(guān)依法履職或追究違法行為人的民事責(zé)任，通過增加違法犯罪成本以遏制有關(guān)犯罪。

1.野生動(dòng)物保護(hù)的刑事檢察監(jiān)督

野生動(dòng)物保護(hù)的刑事檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)通過打擊各類涉珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪以加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)。我國(guó)刑法中直接涉及野生動(dòng)物保護(hù)的罪名主要有兩類。一是刑法分則第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”中集中規(guī)定的“非法捕撈水產(chǎn)品罪”“非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪”“非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴瀕危野生動(dòng)物制品罪”以及“非法狩獵罪”等罪名；二是刑法分則第三章第二節(jié)“走私罪”中規(guī)定的“走私珍貴動(dòng)物、動(dòng)物制品罪”。此外，涉野生動(dòng)物犯罪行為還可能被認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)罪，(1)公安部《關(guān)于對(duì)非法收購(gòu)出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物行為如何定性的意見的函》(公法〔2008〕655號(hào))中規(guī)定：“對(duì)于違反規(guī)定，私自收購(gòu)、出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，屬于未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)行政法規(guī)規(guī)定的限制買賣的物品，應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(法發(fā)〔2020〕7號(hào))第九條進(jìn)一步明確：“違反國(guó)家規(guī)定，非法經(jīng)營(yíng)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品(包括開辦交易場(chǎng)所、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售、加工食品出售等)，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百二十五條第四項(xiàng)的規(guī)定，以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰?！毖陲?、隱瞞犯罪所得罪，(2)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第三百四十一條、第三百一十二條的解釋》規(guī)定：“知道或者應(yīng)當(dāng)知道是刑法第三百四十一條第二款規(guī)定的非法狩獵的野生動(dòng)物而購(gòu)買的，屬于刑法第三百一十二條第一款規(guī)定的明知是犯罪所得而收購(gòu)的行為?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(法發(fā)〔2020〕7號(hào))第九條進(jìn)一步明確：“知道或者應(yīng)當(dāng)知道是非法狩獵的野生動(dòng)物而購(gòu)買，符合刑法第三百一十二條規(guī)定的，以掩飾、隱瞞犯罪所得罪定罪處罰?！眰卧?、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件罪，(3)最高人民法院《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第九條規(guī)定：“偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的野生動(dòng)物允許進(jìn)出口證明書、特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證等公文、證件構(gòu)成犯罪的，依照刑法第二百八十條第一款的規(guī)定以偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件罪定罪處罰。實(shí)施上述行為構(gòu)成犯罪，同時(shí)構(gòu)成刑法第二百二十五條第二項(xiàng)規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰?！鄙a(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，妨害動(dòng)植物防疫、檢疫罪，妨害傳染病防治罪等?？梢哉f，以直接涉及野生動(dòng)物保護(hù)的兩類罪名為主體，我國(guó)已建立了相對(duì)完善的野生動(dòng)物刑法保護(hù)體系。中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的刑事一審判決顯示，2015—2019年間直接涉及野生動(dòng)物保護(hù)的兩類罪名適用累計(jì)達(dá)兩萬余次，且呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，有力地打擊了涉珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪，發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)刑事檢察職能在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的重要作用(詳見表1)。

表1 中國(guó)裁判文書網(wǎng)2015年—2019年野生動(dòng)物保護(hù)刑事檢察監(jiān)督案件統(tǒng)計(jì)

結(jié)合上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)的刑事檢察監(jiān)督呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。第一，集中在對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物(以下簡(jiǎn)稱“三有野生動(dòng)物”)保護(hù)的監(jiān)督，缺乏對(duì)其他一般野生動(dòng)物保護(hù)的監(jiān)督。第二，集中在對(duì)非法獵捕、殺害野生動(dòng)物等供應(yīng)側(cè)的監(jiān)督，對(duì)收購(gòu)、出售、食用等需求側(cè)的監(jiān)督相對(duì)薄弱。第三，除直接涉及野生動(dòng)物保護(hù)的兩類罪名外，其他相關(guān)罪名的適用較少。以非法經(jīng)營(yíng)罪為例，雖然公安部早在《關(guān)于對(duì)非法收購(gòu)出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物行為如何定性的意見的函》中明確提出，對(duì)于違反規(guī)定，私自收購(gòu)、出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，屬于未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)行政法規(guī)規(guī)定的限制買賣的物品，應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。但實(shí)踐中對(duì)該類行為是否應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪提起公訴和定罪一直存在爭(zhēng)議，[1]有研究者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)裁判文書網(wǎng)上將經(jīng)營(yíng)非珍貴、瀕危野生動(dòng)物行為以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪的一審判決僅有18件。[2]

2.野生動(dòng)物保護(hù)的公益訴訟檢察監(jiān)督

野生動(dòng)物保護(hù)的公益訴訟檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律規(guī)定，對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件，向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議或向人民法院提起訴訟的法律制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度被寫進(jìn)修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度正式確立。

野生動(dòng)物保護(hù)作為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的重要內(nèi)容，一直屬于檢察公益訴訟的法定領(lǐng)域。(4)有研究者認(rèn)為野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，是公益訴訟“等”外領(lǐng)域的實(shí)踐探索。這一觀點(diǎn)值得商榷，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在就《檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例》答記者問時(shí)即明確指出，野生動(dòng)物保護(hù)是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的法定領(lǐng)域，屬于其中第一項(xiàng)“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”領(lǐng)域。自2015年7月1日試點(diǎn)工作開展以來，公益訴訟檢察在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，檢察機(jī)關(guān)主要通過訴前程序和訴訟程序兩種途徑參與野生動(dòng)物保護(hù)。在訴前程序方面，檢察機(jī)關(guān)既可通過檢察建議等手段督促行政機(jī)關(guān)依法履職加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)，也可通過訴前公告等手段督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或建議符合法律規(guī)定條件的組織提起刑事附帶民事公益訴訟或民事公益訴訟，以追究違法行為人的民事責(zé)任。在訴訟程序方面，檢察機(jī)關(guān)可在履行訴前程序的前提下，以國(guó)家利益或社會(huì)公共利益代表的身份直接提起刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)顯示，全國(guó)可查詢的野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟案件共453件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件為385件，占比94.5%；行政公益訴訟案件為17件，占比3.75%；民事公益訴訟案件為7件，占比1.55%。[3]

由此可以發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)的公益訴訟檢察監(jiān)督呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。第一，主要通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目的，真正提起訴訟的案件較少。中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的刑事一審判決顯示，2015-2019年間涉野生動(dòng)物保護(hù)刑事案件累計(jì)有兩萬余件，其中檢察機(jī)關(guān)真正提起刑事附帶民事公益訴訟的案件尚不足四百件。第二，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件以刑事附帶民事公益訴訟為主，單獨(dú)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件較少。從案件占比可以明顯發(fā)現(xiàn)，刑事附帶民事公益訴訟案件在全部涉野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件中占比94.5%，遠(yuǎn)高于民事公益訴訟和行政公益訴訟案件。第三，公益訴訟檢察在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)案件總體數(shù)量較少，與當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的定位和期望有一定差距。

三、現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)檢察監(jiān)督體制存在的問題

現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督已基本形成了以刑事檢察和公益訴訟檢察為主體的檢察監(jiān)督體制，這一體制在實(shí)踐中尚存在如下問題。

1.刑事檢察職能受多方面因素的制約

刑事檢察是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能最重要的手段與力量，但在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域刑事檢察職能的發(fā)揮受多方面因素的限制。涉野生動(dòng)物犯罪在分類上屬法定犯，法定犯的認(rèn)定遵循前置法定性與刑事法定量的統(tǒng)一。[4]某一行為能否被認(rèn)定為犯罪既取決于“刑事法”的規(guī)定也取決于“前置法”的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)法律體系的不完善將直接制約刑事檢察職能的發(fā)揮。涉野生動(dòng)物犯罪屬公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的刑事案件，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間刑事司法協(xié)作機(jī)制的不健全將限制刑事檢察職能的發(fā)揮。涉野生動(dòng)物犯罪的定罪量刑由法院負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)與法院在相關(guān)罪名的認(rèn)識(shí)上未能達(dá)成共識(shí)也將影響刑事檢察職能的發(fā)揮。

第一，野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的不完善。野生動(dòng)物保護(hù)的法律體系既包括對(duì)侵害野生動(dòng)物行為定性的“前置法”體系，也包括對(duì)侵害野生動(dòng)物行為定罪量刑的“刑事法”體系。在“前置法”體系方面，我國(guó)已形成了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為主體的法律規(guī)范體系，一方面界定了受保護(hù)野生動(dòng)物的范圍，另一方面明確了違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在“刑事法”體系方面，我國(guó)也已形成以《中華人民共和國(guó)刑法》為主體，相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充的法律規(guī)范體系，規(guī)定了某種行為將被界定為何種犯罪并被處以何種刑罰。實(shí)踐中，由于這些法律體系尚存在不完善之處，導(dǎo)致許多侵害野生動(dòng)物的行為無法被認(rèn)定為犯罪，間接限制了刑事檢察職能的發(fā)揮。

具言之，一方面“前置法”體系中對(duì)野生動(dòng)物的界定過窄導(dǎo)致其他一般野生動(dòng)物未能被納入保護(hù)范圍?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》所保護(hù)的野生動(dòng)物限于珍貴、瀕危野生動(dòng)物和“三有野生動(dòng)物”，在實(shí)踐中主要依賴于國(guó)家主管部門發(fā)布的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄認(rèn)定。這一方式存在保護(hù)范圍過于狹窄、視角單一的問題，導(dǎo)致其他一般野生動(dòng)物未能被納入保護(hù)范圍。[5]另一方面“刑事法”體系中缺乏對(duì)加工、虐待、食用野生動(dòng)物等行為的刑事責(zé)任規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)某些行為無法以犯罪論處。比如因缺乏關(guān)于虐待野生動(dòng)物的刑事責(zé)任規(guī)定，曾在網(wǎng)上引起巨大爭(zhēng)議的“硫酸潑熊”案只能以“故意毀壞公私財(cái)物罪”對(duì)違法行為人定罪量刑。再如因缺乏關(guān)于食用野生動(dòng)物的刑事責(zé)任規(guī)定，食用野生動(dòng)物行為大量存在，甚至多次引發(fā)傳染性疾病的大范圍傳播。

第二，公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制的不健全。涉野生動(dòng)物犯罪屬公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的刑事案件。實(shí)踐中，一方面由于破壞野生動(dòng)物資源犯罪案件有其特殊的構(gòu)成要件要求，在證據(jù)收集、規(guī)范與固定方面難度較大；[6]另一方面由于公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮處于不同訴訟階段，對(duì)證據(jù)的要求和看法也不盡相同。公安機(jī)關(guān)案件偵查的規(guī)范性與證據(jù)收集能力往往難以滿足檢察機(jī)關(guān)的要求，導(dǎo)致相關(guān)案件在審查逮捕環(huán)節(jié)因證據(jù)不足不批捕和在審查起訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查的占比偏高，限制了刑事檢察職能的發(fā)揮。這一問題出現(xiàn)的根源在于“以審判為中心的訴訟制度改革”背景下，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間未能及時(shí)調(diào)整偵訴關(guān)系，建立健全公檢之間的刑事司法協(xié)作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在案件偵查過程中未能參與并引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)取證，對(duì)證據(jù)的收集、固定、保全的合法性提出意見和建議。

第三，法檢對(duì)相關(guān)罪名認(rèn)識(shí)的不一致。涉野生動(dòng)物犯罪的定罪量刑由法院負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)與法院之間對(duì)相關(guān)罪名認(rèn)識(shí)的不一致也將影響刑事檢察職能的發(fā)揮。比如在“非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪”“非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴瀕危野生動(dòng)物制品罪”等罪名的適用中，諸如刑法保護(hù)的野生動(dòng)物范圍是否包括人工飼養(yǎng)動(dòng)物，野生動(dòng)物和人工飼養(yǎng)動(dòng)物的區(qū)分究竟應(yīng)當(dāng)以三代內(nèi)人工孵化還是以卵孵化(或胎生)后人工飼養(yǎng)作為標(biāo)準(zhǔn)，野生動(dòng)物的死體究竟應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為野生動(dòng)物制品還是認(rèn)定為野生動(dòng)物，缺乏相關(guān)證據(jù)的情況下，能否推定犯罪嫌疑人主觀方面為“明知”等問題，檢察機(jī)關(guān)與法院之間都存在認(rèn)識(shí)不一致的問題。[7]

2.公益訴訟檢察的推進(jìn)存在實(shí)踐困境

公益訴訟檢察作為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)的“中國(guó)方案”，[8]理應(yīng)在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用。但就實(shí)踐現(xiàn)狀看，公益訴訟檢察在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的功能未能充分發(fā)揮，究其原因既有部分檢察機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不足，也有檢察公益訴訟制度在推進(jìn)中存在實(shí)踐困境的制約，具體包括案件線索來源有限、可訴案件范圍過窄、調(diào)查取證鑒定困難、人員配置相對(duì)薄弱等。

第一，案件線索來源有限。最高人民檢察院在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定，公益訴訟的案件來源系“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，現(xiàn)有觀點(diǎn)一般認(rèn)為“履行職責(zé)”應(yīng)包括憲法和法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的全部職責(zé)，“發(fā)現(xiàn)”不限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過舉報(bào)、控告、轉(zhuǎn)交等方式獲悉案件線索。[9]實(shí)踐中由于缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，公益訴訟案件線索來源有限的問題一直存在。在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，這一問題尤為突出。以中國(guó)裁判文書網(wǎng)公開的野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件為例，90%的案件線索來源于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)刑事案件的“二次利用”，曾被檢察機(jī)關(guān)寄予厚望的行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)等并未能充分發(fā)揮作用。[10]

第二，可訴案件范圍過窄。野生動(dòng)物保護(hù)雖一直屬于檢察公益訴訟的法定領(lǐng)域，在實(shí)踐中也已有不少案例，但由于受野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的限制以及對(duì)公共利益的理解問題，野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟案件的范圍還比較窄，大量破壞野生動(dòng)物資源，侵害社會(huì)公共利益的行為尚無法提起公益訴訟。比如由于受野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的限制，檢察機(jī)關(guān)無法對(duì)侵犯一般野生動(dòng)物的行為以及食用、虐待野生動(dòng)物的行為提起公益訴訟。再如傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益主要指生態(tài)環(huán)境利益，而不包括公共衛(wèi)生安全利益，這種觀點(diǎn)也限制了野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域提起公益訴訟案件的范圍。

第三，調(diào)查取證鑒定困難。在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還存在調(diào)查取證與鑒定困難的問題。(1)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)缺乏剛性，調(diào)查取證工作難以順利開展。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條明確規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。但對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民不配合的情形并未規(guī)定強(qiáng)制措施，這樣的規(guī)定缺乏剛性，難以保證檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的順利開展。(2)野生動(dòng)物保護(hù)的調(diào)查取證專業(yè)性較強(qiáng)，且被保護(hù)的野生動(dòng)物大都處于相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)，交通以及通訊不便，要達(dá)到有效、科學(xué)專業(yè)地取證需要投入極大的成本與精力。(3)損害鑒定是野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件不能回避的工作，也是法院審判的重要依據(jù)，實(shí)踐中鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、分布不均、鑒定成本過高等，是制約野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟發(fā)展的重要問題。

第四，人員配置相對(duì)薄弱。檢察機(jī)關(guān)在人員資源配置方面一直存在“重刑事、輕民行”的傾向，公益訴訟檢察作為民事行政檢察部門的職能之一，在人員配置方面更是薄弱。在2019年初的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，最高人民檢察院成立單獨(dú)的公益訴訟檢察部門即第八檢察廳負(fù)責(zé)公益訴訟檢察工作。在基層檢察機(jī)關(guān)這一改革尚未真正貫徹實(shí)施，而基層檢察機(jī)關(guān)恰恰是辦理公益訴訟案件的主力。直接從原本薄弱的民事行政檢察部門分出人員成立公益訴訟檢察部門，并不能從根本上解決人員配置薄弱的問題。辦案人員缺乏應(yīng)對(duì)公益訴訟的專業(yè)知識(shí)和技能，不適應(yīng)公益訴訟證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求的情況依然存在。[11]

3.刑事與公益訴訟檢察缺乏銜接機(jī)制

在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件中，刑事檢察部門移送的案件線索占全部案件的三分之二以上，就案件總數(shù)看，2015-2019年間涉野生動(dòng)物保護(hù)刑事案件達(dá)兩萬余件，其中真正提起刑事附帶民事公益訴訟的案件尚不足四百件。這一數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)涉野生動(dòng)物保護(hù)刑事案件中檢察機(jī)關(guān)并未提起附帶民事公益訴訟，刑事檢察與公益訴訟檢察之間缺乏有效的工作銜接機(jī)制。刑事檢察與公益訴訟檢察在野生動(dòng)物保護(hù)方面有著不同的功能。其中刑事檢察側(cè)重通過刑罰手段打擊犯罪，震懾潛在犯罪，公益訴訟檢察側(cè)重追究違法行為人的民事責(zé)任，增加違法犯罪成本，只有在兩者間建立高效的工作銜接機(jī)制才能真正發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督野生動(dòng)物保護(hù)的職能。

四、野生動(dòng)物保護(hù)檢察監(jiān)督體制的完善

針對(duì)現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)檢察監(jiān)督體制存在的問題，可從如下幾個(gè)方面著手完善。第一，完善野生動(dòng)物保護(hù)法律體系、構(gòu)建公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制、強(qiáng)化法檢在司法領(lǐng)域的共識(shí)，從而做強(qiáng)刑事檢察職能；第二，拓展公益訴訟案件范圍、重視訴訟程序的威懾功能、探索實(shí)踐困境的解決方案，從而做實(shí)公益訴訟檢察職能；第三，構(gòu)建刑事與公益訴訟檢察的工作銜接機(jī)制；第四，探索民事行政檢察參與野生動(dòng)物保護(hù)的路徑。

1.做強(qiáng)刑事檢察監(jiān)督職能

要做強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的刑事檢察監(jiān)督，就必須盡可能地為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)造良好的工作條件。第一，完善野生動(dòng)物保護(hù)的法律體系，在“前置法”體系方面，應(yīng)盡快修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，擴(kuò)大受保護(hù)野生動(dòng)物的范圍。不再局限于珍貴、瀕危野生動(dòng)物，特別應(yīng)當(dāng)將類似蝙蝠、蛇、刺猬等可能不珍貴、不瀕危，但卻潛藏著巨大人畜共患病風(fēng)險(xiǎn)的一般野生動(dòng)物納入保護(hù)范圍。在“刑事法”體系方面，應(yīng)在《刑法》中增加關(guān)于虐待、加工、食用野生動(dòng)物的刑事責(zé)任規(guī)定，構(gòu)建全鏈條的野生動(dòng)物刑法保護(hù)體系。在疫情期間全國(guó)人大常委會(huì)雖曾出臺(tái)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《禁野決定》”)，但《禁野決定》提出的管控以食用為主，針對(duì)性較強(qiáng)，并未涉及加工、虐待等其他方面。《禁野決定》雖系全國(guó)人大常委會(huì)通過的關(guān)于全面禁止食用野生動(dòng)物、嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物交易的專門性決定，但不具有刑法規(guī)范的效力，更不應(yīng)視為單行刑法，不能直接適用到刑事司法中。(5)學(xué)界關(guān)于這一問題存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為《禁野決定》具有刑法規(guī)范的效力，應(yīng)當(dāng)視為單行刑法，其中的部分條款可以適用到刑事司法中；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為從《禁野決定》出臺(tái)目的及整體內(nèi)容看，主要是為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法缺漏，并借此強(qiáng)化行政監(jiān)管，直接作為單行刑法適用將造成相當(dāng)程度的司法爭(zhēng)議，且創(chuàng)設(shè)單行刑法的做法也已被刑事立法實(shí)踐所摒棄，筆者贊同后一種觀點(diǎn)。因此，在條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)以《刑法修正案》的方式將加工、虐待、食用野生動(dòng)物等行為納入刑事處罰。

第二，健全公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，偵訴關(guān)系即公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系也將隨之發(fā)生變化，公安和檢察機(jī)關(guān)要形成合力，執(zhí)行控訴職能。[12]當(dāng)前由于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)缺乏刑事司法協(xié)作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)除通過不批捕、不起訴對(duì)偵查機(jī)關(guān)發(fā)揮一定的制約作用外，并不能在有效提升案件質(zhì)量方面發(fā)揮建設(shè)性作用。[13]做強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的刑事檢察職能應(yīng)進(jìn)一步健全公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制，在既有的警檢分立基礎(chǔ)上構(gòu)建“檢察引導(dǎo)偵查”機(jī)制，探索檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查取證，強(qiáng)化證據(jù)的收集、規(guī)范，協(xié)調(diào)退回補(bǔ)充偵查等工作。(6)2017年5月，寧夏回族自治區(qū)檢察院在全區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了《石嘴山市檢察院、石嘴山市公安局刑事司法協(xié)作配合辦法》，率先在全區(qū)范圍內(nèi)開展公檢刑事司法協(xié)作機(jī)制的探索。參見單曦璽：《推進(jìn)公檢刑事司法協(xié)作配合機(jī)制》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年5月27日。

第三，強(qiáng)化法檢在司法領(lǐng)域的共識(shí)。在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域做強(qiáng)刑事檢察職能要求法檢在相關(guān)罪名的理解與適用上達(dá)成共識(shí)。針對(duì)破壞野生動(dòng)物資源犯罪中的疑難問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與法院加強(qiáng)溝通交流，在相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致，條件成熟時(shí)修訂或出臺(tái)相關(guān)司法解釋，進(jìn)一步統(tǒng)一法律適用與裁量標(biāo)準(zhǔn)。

2.做實(shí)公益訴訟檢察職能

首先，拓展公益訴訟案件范圍。實(shí)踐中，野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域可訴案件范圍過窄一直是制約野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的重要問題。疫情期間，學(xué)界和實(shí)務(wù)界都十分強(qiáng)調(diào)拓展野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件范圍的重要性。最高人民檢察院也通過特殊強(qiáng)調(diào)的方式，試圖一定程度上拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的可訴案件范圍。(7)最高人民檢察院在2020年1月27日發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)結(jié)合公益訴訟檢察職能，積極開展源頭防控，嚴(yán)懲非法捕獵國(guó)家保護(hù)的野生動(dòng)物行為，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。但在《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《刑法》尚未修改的前提下，野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件范圍依然十分有限。考慮到《野生動(dòng)物保護(hù)法》與《刑法》的修改需要一定的時(shí)限，而公益訴訟的主要目的是保障國(guó)家與社會(huì)的公共利益，對(duì)于侵犯公共利益的行為可以在法律框架內(nèi)探索適用。檢察機(jī)關(guān)可在對(duì)公共利益進(jìn)行合理解釋的基礎(chǔ)上拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域可訴案件范圍。比如對(duì)公共利益類型的界定應(yīng)由傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境利益向公共衛(wèi)生安全利益延展，[14]以實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)全領(lǐng)域、全流程的監(jiān)管與治理。

其次，重視訴訟程序的威懾功能。當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟檢察的一大特點(diǎn)是重視訴前程序。訴前程序固然可以避免司法資源的浪費(fèi)，短時(shí)間內(nèi)高效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，也在督促行政機(jī)關(guān)依法履職等方面發(fā)揮了重要作用，但在訴前程序無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的情況下，檢察機(jī)關(guān)也要敢于提起訴訟，重視訴訟程序的威懾功能。經(jīng)訴前公告，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或符合法律規(guī)定條件的組織提起民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)要以國(guó)家或社會(huì)公共利益代表人的身份直接提起訴訟，要求違法行為人承擔(dān)民事責(zé)任。對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)不能按檢察建議履行職責(zé)的情況，檢察機(jī)關(guān)也不能存在畏難心理，要認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，[15]要敢于提起行政公益訴訟。

最后，進(jìn)一步探索實(shí)踐困境的解決方案。對(duì)案件線索來源有限的問題，要充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)的作用；檢察機(jī)關(guān)也要發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，重視接收群眾舉報(bào)以及通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)案件線索。對(duì)于調(diào)查取證困難的問題，要加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高檢察機(jī)關(guān)科學(xué)、高效調(diào)查取證的能力；對(duì)于鑒定困難的問題，可探索采用專家意見代替鑒定機(jī)構(gòu)結(jié)論的做法。

3.健全刑事與公益訴訟檢察工作銜接機(jī)制

刑事與公益訴訟檢察工作銜接機(jī)制的健全具有兩方面的重要意義。一是刑事檢察與公益訴訟檢察在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域具有不同的功能與作用，兩者配合才能真正發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督職能。二是刑事檢察可以為公益訴訟檢察提供重要的案件線索來源，工作銜接機(jī)制的健全有利于進(jìn)一步做實(shí)公益訴訟檢察職能。檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時(shí)，要注重刑事檢察與公益訴訟檢察職能相銜接，在依法追究行為人刑事責(zé)任的同時(shí)，一并追究其損害社會(huì)公共利益的民事責(zé)任，提出賠償損失、以替代性方式修復(fù)生態(tài)環(huán)境等訴請(qǐng)。這兩種職能銜接有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率，已有刑事訴訟證據(jù)可以為公益訴訟中查明相關(guān)事實(shí)、確定賠償金額等提供重要依據(jù)，同時(shí)增加了違法犯罪的成本，可以有效轉(zhuǎn)化為生態(tài)修復(fù)資金。因此，完善野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督體制應(yīng)進(jìn)一步健全刑事與公益訴訟檢察的工作銜接機(jī)制，建立健全常態(tài)化的工作交流與信息共享機(jī)制、銜接情況與效果的定期檢查機(jī)制等。

4.探索民事行政檢察參與野生動(dòng)物保護(hù)路徑

國(guó)家檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，檢察機(jī)關(guān)的職能可概括為刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察四部分。當(dāng)前四大檢察中，僅刑事檢察與公益訴訟檢察參與野生動(dòng)物保護(hù)，民事檢察和行政檢察因缺乏參與路徑未能參與野生動(dòng)物保護(hù)。完善野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督體制還應(yīng)探索民事行政檢察參與野生動(dòng)物保護(hù)的途徑。比如提供案件線索來源，除公益訴訟檢察部門在履行職責(zé)過程中自己發(fā)現(xiàn)的線索以及刑事檢察辦理刑事案件移送的線索外，民事行政檢察部門也應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索的重要來源。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革前，公益訴訟檢察一直屬于民事行政檢察部門的職能，針對(duì)當(dāng)前公益訴訟檢察人員配置相對(duì)薄弱的問題，民事行政檢察部門可通過為公益訴訟檢察部門輸送人才的方式間接參與野生動(dòng)物保護(hù)。

五、結(jié)語

野生動(dòng)物保護(hù)離不開檢察機(jī)關(guān)的參與。一方面對(duì)刑事案件提起公訴、支持公訴一直是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)通過刑事檢察職能可以有力打擊涉野生動(dòng)物犯罪，震懾潛在犯罪，實(shí)現(xiàn)保護(hù)野生動(dòng)物的目的。另一方面隨著檢察公益訴訟制度的確立，檢察機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域有著更大的舞臺(tái)，通過訴前程序與訴訟程序參與野生動(dòng)物保護(hù)。2020年初的新冠疫情引發(fā)了全國(guó)人民對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)問題的高度重視，全國(guó)人大緊急出臺(tái)《禁野決定》，同時(shí)將《野生動(dòng)物保護(hù)法》以及《刑法》相關(guān)條文的修改列入立法計(jì)劃中。檢察機(jī)關(guān)亦應(yīng)以此為契機(jī)，完善野生動(dòng)物保護(hù)的檢察監(jiān)督體制，做強(qiáng)刑事檢察職能，做實(shí)公益訴訟檢察職能，健全刑事與公益訴訟檢察的工作銜接機(jī)制，探索民事行政檢察參與野生動(dòng)物保護(hù)路徑。刑事檢察中對(duì)涉野生動(dòng)物保護(hù)案件要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定犯罪,并提出量刑建議，不能因某一時(shí)期政策趨嚴(yán)而在案件定性上出現(xiàn)人為“拔高”或“升格”處理的現(xiàn)象。