突發(fā)公共事件中我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的比較研究

程荃

[摘要]在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中，政府部門(mén)間協(xié)調(diào)工作的順利與否，體現(xiàn)著政府應(yīng)急管理能力的高低，決定著應(yīng)急管理工作的成敗。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，我國(guó)中央層面主要有中央領(lǐng)導(dǎo)小組、中央指導(dǎo)組、聯(lián)防聯(lián)控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等四種部際協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮了重要作用。以此次疫情為例，從性質(zhì)、人員構(gòu)成、協(xié)調(diào)方向、運(yùn)轉(zhuǎn)方式四個(gè)角度對(duì)突發(fā)公共事件中我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行比較，運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—協(xié)同”框架，從決策協(xié)同、組織協(xié)同、資源和信息協(xié)同三個(gè)維度分析部際協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮的作用，并對(duì)存在問(wèn)題提出建議。

[關(guān)鍵詞]協(xié)調(diào);部際協(xié)調(diào);機(jī)制;新冠肺炎疫情

[中圖分類號(hào)]D63-3? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2021）02-0018-06

2020年，全球被新冠肺炎疫情所困擾。黨中央和國(guó)務(wù)院迅速?zèng)Q策部署，在較短時(shí)間內(nèi)由疫情初期的被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)控制。這一轉(zhuǎn)變來(lái)源于靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的部際議事協(xié)調(diào)機(jī)制。部際協(xié)調(diào)指的是在管理公共事務(wù)時(shí)，我國(guó)中央政府部門(mén)間在決策、指揮、管理、控制等方面進(jìn)行的協(xié)作與調(diào)節(jié)的行為過(guò)程[1]。中央政府層面的部際協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮了動(dòng)員、決策和協(xié)調(diào)的重要作用，主要包含中央領(lǐng)導(dǎo)小組、中央指導(dǎo)組、國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中，我國(guó)中央層級(jí)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制之間有何區(qū)別與聯(lián)系？部際協(xié)調(diào)機(jī)制分別發(fā)揮了怎樣的作用，它們之間產(chǎn)生了什么“化學(xué)反應(yīng)”？分析如下。

一、突發(fā)公共事件中我國(guó)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制分析比較

2020年1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委會(huì)員牽頭成立了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。1月25日，中央政治局常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，專門(mén)聽(tīng)取疫情防控工作匯報(bào)。會(huì)議決定，黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作;黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動(dòng)有關(guān)地方全面加強(qiáng)防控一線工作。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制下設(shè)工作組，并向全國(guó)多地派出工作指導(dǎo)組（督導(dǎo)組），全面參與地方疫情防控工作。2月8日，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)疫情科學(xué)防控 有序做好企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》，文件強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)要壓實(shí)企業(yè)和屬地政府責(zé)任，建立健全機(jī)制，形成工作合力，切實(shí)做好群防群控，推動(dòng)安全有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同樣重要，要做到“兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)”。

對(duì)在抗擊2020年新冠肺炎疫情中的四種部際協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行比較分析，反映突發(fā)公共事件中我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制相互作用的內(nèi)在邏輯和某種規(guī)律性。

（一）部際協(xié)調(diào)機(jī)制的性質(zhì)

作為黨中央的決策性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央領(lǐng)導(dǎo)小組受中央政治局常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，黨中央運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)小組這一載體可以充分發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，有效緩解一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾。中央指導(dǎo)組屬于督導(dǎo)檢查性質(zhì)的臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于指導(dǎo)湖北武漢的疫情防控工作，確保中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)部署得到及時(shí)準(zhǔn)確落實(shí)。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制屬于綜合性的議事協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于“聯(lián)防聯(lián)控”的準(zhǔn)確定義，根據(jù)其字面意思，就是為了解決某一問(wèn)題，有關(guān)主體聯(lián)合預(yù)防、聯(lián)合控制。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立的前提條件主要有兩個(gè)，一是防治客體具有跨區(qū)域流動(dòng)的特點(diǎn);二是防治手段的綜合性，亟須構(gòu)建主體間的橫向協(xié)調(diào)。如果說(shuō)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制更側(cè)重于疫情防控，復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制則是與之相平行的另一條“軌道”，目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。與國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制相類似，國(guó)家復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制也屬于綜合性的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制涉及經(jīng)濟(jì)、交通等多領(lǐng)域，參與主體多元廣泛，因此，復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制的綜合性較之聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制更強(qiáng)。

（二）部際協(xié)調(diào)機(jī)制的人員構(gòu)成

在中央層面成立的領(lǐng)導(dǎo)小組中，組長(zhǎng)一般由國(guó)務(wù)院總理、副總理或者國(guó)務(wù)委員擔(dān)任。當(dāng)組長(zhǎng)是國(guó)務(wù)院總理時(shí)，副組長(zhǎng)一般由國(guó)務(wù)院總理或國(guó)務(wù)委員擔(dān)任。當(dāng)組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員時(shí)，副組長(zhǎng)由與該領(lǐng)導(dǎo)小組所涉及的事務(wù)關(guān)系最緊密的部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)和一位國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組的組成人員構(gòu)成也是同樣依據(jù)該小組所涉及的事務(wù)領(lǐng)域以及組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)的身份來(lái)確定的。領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)成人員一般包括涉及部門(mén)的正職或副職領(lǐng)導(dǎo)[2]。中央指導(dǎo)組組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭，副組長(zhǎng)為中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)陳一新。成員主要來(lái)自國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院下屬相關(guān)部委及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)院及其相關(guān)科室的正職或副職負(fù)責(zé)人等。在此次疫情中，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的牽頭部門(mén)是國(guó)家衛(wèi)健委，成員單位是與問(wèn)題有關(guān)的單位部門(mén)。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制下設(shè)多個(gè)工作組，如綜合組、聯(lián)絡(luò)組、醫(yī)療救助組、醫(yī)療物資保障組、生活物資保障組、專家組、科研攻關(guān)組等。復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制中融入了政企協(xié)同，更突出強(qiáng)調(diào)群防群控。

（三）部際協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)方向

在協(xié)調(diào)方向上，中央領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)橫向協(xié)調(diào)。為實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一，當(dāng)中央針對(duì)某項(xiàng)事務(wù)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，地方各級(jí)政府一般會(huì)建立起組織構(gòu)成基本一致的領(lǐng)導(dǎo)小組。中央指導(dǎo)組主要是縱向協(xié)調(diào)。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是橫向協(xié)調(diào)和縱向指導(dǎo)二者兼有。橫向協(xié)調(diào)方面，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制定期開(kāi)會(huì)研討疫情形勢(shì)，制定防控措施和政策;縱向指導(dǎo)方面，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制內(nèi)設(shè)聯(lián)絡(luò)組，是中央和地方之間的“紐帶”;同時(shí)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制向全國(guó)多地派設(shè)工作指導(dǎo)組（督導(dǎo)組），指導(dǎo)督促疫情防控工作的有效落實(shí)，起到上傳下達(dá)的作用。復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制既有橫向協(xié)調(diào)，也有縱向協(xié)同，使條條之間、塊塊之間、政社之間形成工作合力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向正軌。

（四）部際協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)方式

中央領(lǐng)導(dǎo)小組主要以召開(kāi)會(huì)議的形式，通過(guò)統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)和部署決策來(lái)實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。中央指導(dǎo)組主要通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、調(diào)閱資料、深入基層調(diào)研座談、個(gè)別談話、安撫慰問(wèn)工作者、督促指導(dǎo)、信息通報(bào)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)組織目的。在信息公開(kāi)方面，國(guó)新辦定期舉辦中央指導(dǎo)組指導(dǎo)組織疫情防控和醫(yī)療救治工作進(jìn)展發(fā)布會(huì)，向公眾傳遞有關(guān)湖北疫情防控的重要信息。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制通過(guò)會(huì)商研討決策、信息通報(bào)、發(fā)布有關(guān)文件、檢查督導(dǎo)等方式發(fā)揮作用。信息通報(bào)方面，國(guó)務(wù)院從2020年2月5日開(kāi)始每日舉辦新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布疫情有關(guān)的各項(xiàng)工作情況。文件發(fā)布方面，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具有獨(dú)立發(fā)文的權(quán)力。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)了一系列有關(guān)疫情防控的文件，如《進(jìn)一步推進(jìn)新冠病毒核酸檢測(cè)能力建設(shè)工作方案》。檢查督導(dǎo)方面，為嚴(yán)格落實(shí)常態(tài)化疫情防控措施，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制聯(lián)絡(luò)組通過(guò)隨機(jī)抽查、明察暗訪等方式，赴基層多個(gè)場(chǎng)所開(kāi)展督促檢查工作。

二、突發(fā)公共事件中我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的“結(jié)構(gòu)—協(xié)同”分析框架

應(yīng)急管理中的協(xié)同機(jī)制主要有三個(gè)維度，分別是決策協(xié)同、組織協(xié)同、資源和信息協(xié)同[3]。資源和信息協(xié)同是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)要件，決策協(xié)同是應(yīng)急管理的行動(dòng)指南，組織協(xié)同是應(yīng)急管理的重要保障。在同一協(xié)調(diào)機(jī)制中，這三個(gè)維度的協(xié)同往往是共同發(fā)揮作用的。例如，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中既存在資源和信息協(xié)同，各成員單位互相交流信息，也存在決策協(xié)同，多元主體共同參與決策，還必然存在組織協(xié)同，打破部門(mén)壁壘，實(shí)現(xiàn)組織重構(gòu)。

決策協(xié)同是應(yīng)急管理的指揮中樞，指的是在應(yīng)急管理過(guò)程中，針對(duì)突發(fā)公共事件作出的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃。參與主體包括政府官員、專家、智庫(kù)等人員，涉及民眾健康、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)運(yùn)行等多領(lǐng)域問(wèn)題，具有多主體、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的特征。應(yīng)急管理的各個(gè)階段都伴隨著決策協(xié)同，可以說(shuō)決策協(xié)同是決定應(yīng)急管理成敗的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中央領(lǐng)導(dǎo)小組是中央層面快速評(píng)估機(jī)制和決策指揮機(jī)制的主體，也是應(yīng)急管理全過(guò)程的決策指揮主體。中央領(lǐng)導(dǎo)小組作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于軍隊(duì)中的司令部，在突發(fā)公共事件中迅速穩(wěn)定社會(huì)、凝聚人財(cái)物等資源。

組織協(xié)同強(qiáng)調(diào)突破原有的組織架構(gòu)展開(kāi)分工與合作，指的是突發(fā)事件中政府部門(mén)間權(quán)力的分配與組織形式，包含政府內(nèi)部之間、軍地之間、政社之間、政企之間等多主體、多方向、多環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理體制機(jī)制的運(yùn)作載體是組織，外在表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)部門(mén)的設(shè)置，內(nèi)在本質(zhì)是權(quán)力資源的劃分。因此，應(yīng)急管理體制機(jī)制有效運(yùn)行的前提和解決突發(fā)公共事件的關(guān)鍵是打破組織框架的約束，進(jìn)行權(quán)力和資源的集中配置。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中的中央指導(dǎo)組、復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主體，主要發(fā)揮組織協(xié)同的作用。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制分為上下聯(lián)動(dòng)和左右聯(lián)動(dòng)兩個(gè)維度。上下聯(lián)動(dòng)中，中央指導(dǎo)組和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制內(nèi)設(shè)的聯(lián)絡(luò)組主要發(fā)揮上傳下達(dá)作用;左右聯(lián)動(dòng)中，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和復(fù)工復(fù)產(chǎn)機(jī)制主要發(fā)揮橫向協(xié)調(diào)作用。

資源和信息協(xié)同指的是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中，實(shí)現(xiàn)信息的多主體、多渠道、多方向的直接傳遞和公開(kāi)共享，主要目的是實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和利用以及信息的有效管理。信息管理，即通過(guò)周密的計(jì)劃與控制來(lái)收集信息并實(shí)現(xiàn)良好的溝通。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的全過(guò)程，尤其是事發(fā)階段，信息的及時(shí)性、有效性對(duì)決策起著關(guān)鍵作用。常態(tài)下政府間層級(jí)信息上報(bào)機(jī)制并不適用于戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，因此在突發(fā)公共事件中必須建立起中央和地方信息的雙向流動(dòng)機(jī)制。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中，中央領(lǐng)導(dǎo)小組派駐的中央指導(dǎo)組和聯(lián)防聯(lián)控下設(shè)的工作指導(dǎo)組都是實(shí)現(xiàn)信息交流的載體，中央可以第一時(shí)間直接獲取關(guān)于地方疫情防控工作的真實(shí)情況，地方如果有問(wèn)題也可以立即反饋給中央，實(shí)現(xiàn)了央地信息的直接有效互通。

三、應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中部際協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問(wèn)題與建議

（一）存在的問(wèn)題

1.從決策協(xié)同來(lái)看，平時(shí)條塊間、部門(mén)間風(fēng)險(xiǎn)管理缺位，風(fēng)險(xiǎn)溝通不暢。平時(shí)各部門(mén)間對(duì)于可能發(fā)生的重大突發(fā)公共事件缺少模擬演練、情景構(gòu)建和協(xié)調(diào)溝通，存在條塊割裂，部門(mén)分立的現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)管理缺位。雖然很多單位平時(shí)都有配套的應(yīng)急預(yù)案體制機(jī)制，但均是以單位、部門(mén)利益而不是從整個(gè)事件涉及的公共利益為出發(fā)點(diǎn)。政府架構(gòu)的條塊關(guān)系是影響上下級(jí)政府、部門(mén)間風(fēng)險(xiǎn)溝通的外在制約因素，以利益考量為出發(fā)點(diǎn)的本位主義才是影響風(fēng)險(xiǎn)溝通的內(nèi)在深層原因。遇到危機(jī)的第一反應(yīng)是先“自救”，迫于政府形象、問(wèn)責(zé)和外界輿論的壓力，盡量防止事態(tài)嚴(yán)重化，因此貽誤了控制風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)。突發(fā)公共事件的公共性和不可預(yù)測(cè)性要求應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具備體系性、整體性，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性，跨領(lǐng)域、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)做好應(yīng)急預(yù)案工作才能真正發(fā)揮預(yù)案的效力，將應(yīng)急預(yù)案的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為危機(jī)治理的制度效能。

2.從組織協(xié)同來(lái)看，應(yīng)急協(xié)調(diào)樞紐權(quán)威性不足，社會(huì)組織參與廣度和深度不夠。首先，應(yīng)急管理部在部際協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)中樞作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從本次疫情防控來(lái)看，應(yīng)急管理部在指揮協(xié)調(diào)中存在權(quán)威性不足的問(wèn)題。作為2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新成立的職能部門(mén)，在突發(fā)公共事件中應(yīng)協(xié)助中央領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)國(guó)務(wù)院各個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行指揮調(diào)度。應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院的職能部門(mén)，在橫向協(xié)調(diào)調(diào)度與其平級(jí)的其他部委時(shí)，由于權(quán)力地位平級(jí)，導(dǎo)致話語(yǔ)權(quán)不足，協(xié)調(diào)起來(lái)難度較大。其次，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理組織協(xié)同的廣度和深度不夠。中央層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)制更多是黨政之間、政府部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，參與主體較為單一，參與方式較為局限。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定尚不完善，沒(méi)有充分激發(fā)社會(huì)組織參與的積極性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)于社會(huì)組織參與的權(quán)力義務(wù)關(guān)系、參與方式、參與程序的說(shuō)明沒(méi)有明確具體的界定，只是以“法人”“其他組織”等進(jìn)行了簡(jiǎn)單的說(shuō)明[4]。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”。但是并未對(duì)鼓勵(lì)的程度作出區(qū)分，也沒(méi)用具體說(shuō)明鼓勵(lì)的方式，因此很難從根本上起到激勵(lì)社會(huì)參與的作用。從參與階段來(lái)看，社會(huì)組織參與的突出作用主要是在應(yīng)急管理的事中和事后階段，主要負(fù)責(zé)募集救援物資、派駐大量志愿者救災(zāi)、安撫受災(zāi)民眾心緒等工作。對(duì)于事前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警等工作，社會(huì)組織參與的方式還有待進(jìn)一步挖掘。

3.從資源和信息協(xié)同來(lái)看，應(yīng)急資源配置碎片化，實(shí)現(xiàn)資源共享難度大。在現(xiàn)實(shí)情境中資源有限的前提下，突發(fā)公共事件的不可預(yù)測(cè)性和救援的緊迫性限制了應(yīng)急資源協(xié)調(diào)配置的時(shí)間和方式，增加了資源協(xié)調(diào)的難度。從狹義的應(yīng)急物資資源來(lái)看，一方面，由于地域間政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在差異，應(yīng)急資源分布呈現(xiàn)不均;另一方面，不同應(yīng)急動(dòng)員主體間的屬性、級(jí)別和實(shí)力不同，也導(dǎo)致協(xié)調(diào)資源調(diào)度的能力水平各異，實(shí)現(xiàn)資源共享難度較大。在本次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，多地面臨口罩等防疫物資短缺的困境，需要臨時(shí)從別地調(diào)用物資，使救援呈現(xiàn)“人等物”的較為被動(dòng)的局面。從信息資源角度來(lái)看，此次疫情也暴露出我國(guó)上下級(jí)政府間信息資源溝通失靈、信息來(lái)源單一的問(wèn)題。

（二）優(yōu)化路徑

1.進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)的規(guī)范化、體系化和系統(tǒng)化建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。決策協(xié)同方面，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制體系建設(shè)的規(guī)范化、體系化、系統(tǒng)化。在規(guī)范性方面，盡量避免決策的主觀性，使應(yīng)急管理決策做到有法律可依，有規(guī)章可循。在體系性方面，對(duì)于突發(fā)公共事件的事前的信息上報(bào)和監(jiān)測(cè)預(yù)警、事中的應(yīng)急處理和應(yīng)對(duì)、事后的恢復(fù)重建和責(zé)任追究等各環(huán)節(jié)、多方面要有明確的規(guī)定，細(xì)化和規(guī)范各個(gè)流程。在系統(tǒng)性方面，結(jié)合各地實(shí)際情況，進(jìn)一步完善跨域聯(lián)動(dòng)、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制和方案，實(shí)現(xiàn)資源共享和合理配置，增強(qiáng)應(yīng)急決策的協(xié)同性。加強(qiáng)事前的風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分析和準(zhǔn)備工作，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)初步表露出的特征準(zhǔn)確研判，與可能波及的相關(guān)領(lǐng)域、地域展開(kāi)協(xié)同決策。對(duì)于突發(fā)公共事件，尤其是“灰犀?！笔录?，做好事前的風(fēng)險(xiǎn)溝通很大程度上可以避免危機(jī)發(fā)生，降低危機(jī)損失。除中央派設(shè)的指導(dǎo)組工作組之外，可以建立跨上下級(jí)、跨地區(qū)、跨部門(mén)的應(yīng)急管理互助組，幫助應(yīng)急管理能力和資源較弱的地區(qū)、單位和部門(mén)應(yīng)對(duì)危機(jī)，增強(qiáng)協(xié)同治理的能力。

2.強(qiáng)化協(xié)同樞紐的權(quán)威性，增強(qiáng)組織協(xié)同的力度、深度和廣度。組織協(xié)同的力度方面，可以在中央設(shè)立應(yīng)急管理委員會(huì)或在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，發(fā)揮指揮作用，全面提高協(xié)調(diào)的權(quán)威性。進(jìn)一步界定應(yīng)急管理部的職責(zé)是作為其下屬的辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)信息匯總、日常值守和執(zhí)行相關(guān)政策，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。組織協(xié)同的廣度方面，努力推進(jìn)政社、政企、軍地、軍民之間的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同主體的多元化[5]。進(jìn)一步完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等應(yīng)急管理規(guī)章制度中有關(guān)社會(huì)組織參與的內(nèi)容，為多元主體協(xié)同治理危機(jī)搭建制度平臺(tái)。界定社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的角色定位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及激勵(lì)措施等具體內(nèi)容，從制度上明確社會(huì)組織參與的重要性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織利益與制度設(shè)計(jì)者利益的激勵(lì)相容。拓寬社會(huì)組織參與應(yīng)急協(xié)調(diào)的范圍、方式和渠道，增強(qiáng)組織協(xié)同的整體性。組織協(xié)同的深度方面，一定程度上賦予社會(huì)組織話語(yǔ)權(quán)，盡可能使部分有代表性的社會(huì)組織參與到政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)商決策中。

3.拓寬信息來(lái)源的渠道，為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備工作提供基礎(chǔ)。在疫情初期，央地之間在緊急狀態(tài)下，中央可以運(yùn)用絕對(duì)的權(quán)威力量，通過(guò)設(shè)立指導(dǎo)組、工作組等形式直接有效地監(jiān)督地方疫情控制的情況，但是這種方式只適用應(yīng)急管理的事中階段。為了盡量避免突發(fā)公共事件的發(fā)生，減少災(zāi)難可能造成的損失，應(yīng)著重做好應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備工作，建立常態(tài)化下科學(xué)的事件研判機(jī)制和規(guī)范有效的信息上報(bào)機(jī)制。地方政府平時(shí)應(yīng)建立起風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，引入專家智庫(kù)的力量，并加強(qiáng)相關(guān)理論知識(shí)的培訓(xùn)。拓寬信息上報(bào)的渠道，在現(xiàn)有上報(bào)機(jī)制之外建立一條與之平行的應(yīng)急管理信息直報(bào)系統(tǒng)，信息直接上報(bào)給應(yīng)急管理部，由應(yīng)急管理部有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)篩查、核實(shí)信息的真?zhèn)涡院陀行?。在這一直報(bào)系統(tǒng)中如果地方政府的信息有誤，不納入官員個(gè)人考核依據(jù)。增設(shè)社會(huì)公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體反映突發(fā)事件的渠道，拓寬信息來(lái)源。

4.強(qiáng)化科技支撐，為應(yīng)急資源共享提供云平臺(tái)。在完善結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制之外，也應(yīng)注重程序性協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，為高效協(xié)同提供技術(shù)手段和工具支撐。在此次疫情期間，一旦某個(gè)火車或者飛機(jī)等交通工具上的某位旅客之后被確診為新冠肺炎之后，為了防止疫情擴(kuò)散，國(guó)家就會(huì)在網(wǎng)絡(luò)媒體上發(fā)布該旅客所乘坐的車次或航班，尋找有關(guān)的所有旅客信息。這種“找人”方式既消耗大量的人力物力和時(shí)間成本，而且不夠人性化。對(duì)于不會(huì)使用電子產(chǎn)品的老年人、特殊人士等人群可能根本接收不到政府線上發(fā)布的信息，沒(méi)有體現(xiàn)“民本”理念。因此，建立“云端制”政府，將全國(guó)的各級(jí)政府作為一個(gè)“大平臺(tái)”來(lái)運(yùn)作，推進(jìn)信息處理的數(shù)字化和政府管理的智能化建設(shè)，將公民的各種信息進(jìn)一步聯(lián)網(wǎng)，有利于提高協(xié)同的效率，實(shí)現(xiàn)政府間信息的溝通和共享，真正做到管理理念人性化。

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