農(nóng)村公路的建設(shè)與管護(hù)研究

張革

(貴州省市公路事業(yè)發(fā)展中心，貴州 六盤(pán)水550001)

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)政府以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，不斷加大農(nóng)村公路建設(shè)力度，推動(dòng)了農(nóng)村公路建設(shè)加快向鎮(zhèn)村延伸。目前，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村道路都實(shí)現(xiàn)了硬化，廣大農(nóng)民群眾安全便捷出行得到極大保障。

1 農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)的重大意義

農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)對(duì)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，切實(shí)加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有極其深遠(yuǎn)的重大意義。其一，通過(guò)建設(shè)農(nóng)村公路，改善農(nóng)村交通運(yùn)輸條件，為各類農(nóng)副產(chǎn)品的運(yùn)輸及向商品的轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好條件，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為高附加值農(nóng)業(yè)，并促成農(nóng)村旅游和觀光農(nóng)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。農(nóng)村市場(chǎng)吸引工業(yè)品和生活物資加速向農(nóng)村流動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城、城貨下鄉(xiāng)通道愈加廣闊，從而推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。其二，充分體現(xiàn)黨在基層推動(dòng)發(fā)展的作用、服務(wù)群眾的作用、凝聚人心的作用以及促進(jìn)和諧的作用，促進(jìn)村民思想意識(shí)及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，幫助村民走出落后與貧困，切實(shí)提高生活水平，享受現(xiàn)代社會(huì)給生活帶來(lái)的便利[1]。

2 農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)現(xiàn)狀

目前，農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)新的突破，通車(chē)?yán)锍坛掷m(xù)增多，農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化；農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)全面加強(qiáng)，主體責(zé)任得到落實(shí)，分工明確，建立了分級(jí)養(yǎng)護(hù)管理制度，真正做到有路必養(yǎng)。農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)籌集資金有三種主要模式：一是國(guó)家和省級(jí)專項(xiàng)資金為主，這種模式在較為貧困的農(nóng)村地區(qū)比較典型，即農(nóng)村公路建設(shè)主要采用中央和省專項(xiàng)資金，輔以從其他渠道獲取的資金。二是地方財(cái)政全兜底。這種模式主要用于無(wú)中央和省專項(xiàng)資金，但又有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的農(nóng)村公路的建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)。三是社會(huì)資金介入，這種模式常用于資源型鄉(xiāng)村，如有旅游景區(qū)、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等的鄉(xiāng)村，農(nóng)村公路的建設(shè)和管護(hù)通過(guò)村集體采取一事一議、經(jīng)濟(jì)分紅等方式依法籌集資金，以及通過(guò)旅游等特色產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，廣泛吸納社會(huì)資本逐步進(jìn)入到農(nóng)村進(jìn)行投資，將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與特色產(chǎn)業(yè)一體開(kāi)發(fā)，緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力[2]。

3 農(nóng)村公路建設(shè)和管護(hù)存在的主要問(wèn)題

3.1 規(guī)劃不科學(xué)，未能形成良好協(xié)同效應(yīng)

部分地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局與現(xiàn)有路網(wǎng)之間不匹配，未能通過(guò)良好的銜接形成高效率路網(wǎng)；部分地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)和其他配套設(shè)施在包含資金、工期等在內(nèi)的方面存在不合理之處，比如在資金有限的條件下，防護(hù)工程、排水設(shè)施、安防工程等未能和農(nóng)村公路建設(shè)同步，進(jìn)而影響農(nóng)村公路服務(wù)功能正常發(fā)揮。

3.2 資金落實(shí)難，建管養(yǎng)工作推進(jìn)難度大

一是農(nóng)村公路建設(shè)除專項(xiàng)資金外，大多需要地方配套，尤其是貧困地區(qū)，地方配套資金難度大，工程項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)打折扣。二是地方政府盲目擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法保質(zhì)保量完成，出現(xiàn)“爛尾”現(xiàn)象。三是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金到位率低，大大降低了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，嚴(yán)重減緩了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程的推進(jìn)和路面服務(wù)水平的提高。四是自然災(zāi)害建設(shè)資金無(wú)保障，因水毀、塌方等自然災(zāi)害，嚴(yán)重?fù)p壞路基、路面、橋梁、隧道、涵洞等基礎(chǔ)設(shè)施，無(wú)穩(wěn)定的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，農(nóng)村公路自然災(zāi)害建設(shè)資金得不到保障，嚴(yán)重影響農(nóng)村公路安全通行[3]。

3.3 重建輕管養(yǎng)，可持續(xù)發(fā)展能力不足

當(dāng)前農(nóng)村公路存在重建輕養(yǎng)現(xiàn)象，雖然各地均提出了“堅(jiān)持農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)并重的原則，建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體系，以縣級(jí)人民政府為管理主體，落實(shí)管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任、資金、人員”。但在具體實(shí)施過(guò)程中，仍然存在機(jī)構(gòu)落實(shí)不實(shí)、人員落實(shí)不實(shí)等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)護(hù)管理工作的正常、有序開(kāi)展。

3.4 村民參與度低，缺乏主人翁意識(shí)

農(nóng)村公路是公益性建設(shè)，沿線村民作為農(nóng)村公路直接受益的主體，缺乏主人翁意識(shí)，村民主要考慮短期收益與自身利益，在農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)方面主觀能動(dòng)性差，未能形成有效的養(yǎng)護(hù)管理模式和落實(shí)村級(jí)養(yǎng)護(hù)人員，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公路的正常使用。

4 農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)對(duì)策

為高效推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)，構(gòu)建與我國(guó)基本國(guó)情相符的農(nóng)村公路管護(hù)體制，支撐服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善村民居住環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，結(jié)合以上農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)現(xiàn)狀和存在的各方面問(wèn)題，提出下列對(duì)策建議：

4.1 規(guī)劃先行，提高農(nóng)村公路供給效益

農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計(jì)要和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、鎮(zhèn)村建設(shè)、上級(jí)路網(wǎng)進(jìn)行有效銜接。首先，將農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃作為縣域和鄉(xiāng)村整體建設(shè)規(guī)劃的重要組成部分，與產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)村發(fā)展一體謀劃，分類協(xié)同實(shí)施，規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展，效益疊加蝶變；其次，農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃還要高度重視路網(wǎng)協(xié)調(diào)，要將農(nóng)村公路與既有或擬規(guī)劃建設(shè)的國(guó)道、省道、其他道路進(jìn)行銜接，充分考慮農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展的系統(tǒng)性，形成優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)[4]。

4.2 高效實(shí)施，提高農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量與水平

結(jié)合規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目分布情況，將鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組年度農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目分批打捆招標(biāo)，擇優(yōu)選擇信譽(yù)高、能力強(qiáng)的施工隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)，實(shí)現(xiàn)施工資源、管理資源的最優(yōu)配置。同時(shí)，厚植美麗農(nóng)村路和品質(zhì)工程建設(shè)理念，將防護(hù)排水設(shè)施、安全生命防護(hù)工程、綠化美化工程與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收投入使用，在有條件的地方設(shè)置一些觀景臺(tái)、休息區(qū)，最大限度提高農(nóng)村公路服務(wù)能力；按照“手續(xù)簡(jiǎn)化、務(wù)實(shí)管用”原則，以建設(shè)成果為導(dǎo)向、正負(fù)面清單為抓手，聯(lián)動(dòng)形成守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒，構(gòu)建以質(zhì)量為核心的農(nóng)村公路信用評(píng)價(jià)體系，提高建設(shè)質(zhì)量；不斷完善工程預(yù)結(jié)算制度，必要時(shí)聘請(qǐng)第三方實(shí)施審計(jì)，以此為提高農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量與建設(shè)資金使用效益的最優(yōu)匹配，保障資金安全高效、工程優(yōu)價(jià)優(yōu)質(zhì)、干部清正廉潔[5]。

4.3 多渠道籌集資金，提高農(nóng)村公路建管養(yǎng)匹配度

加快形成財(cái)政公共預(yù)算投入為主、社會(huì)廣泛參與為輔的農(nóng)村公路資金籌集方式，確保農(nóng)村公路資金供給。主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)家和省管養(yǎng)農(nóng)村公路財(cái)政涉農(nóng)資金整合政策，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、分類實(shí)施，最大限度地發(fā)揮出財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)與聚集效應(yīng)，加強(qiáng)農(nóng)村公路建管養(yǎng)資金保障；制定專門(mén)的優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資金將農(nóng)村公路與農(nóng)村資源一體開(kāi)發(fā)；宣傳引導(dǎo)在外能人、鄉(xiāng)賢等積極捐助農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，拓寬農(nóng)村公路資金渠道。

4.4 建管養(yǎng)并重，提高農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展能力

秉承“建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護(hù)是可持續(xù)發(fā)展”理念，在農(nóng)村公路后期養(yǎng)護(hù)中，建立完善的管護(hù)和考核制度，厘清權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)“有路必管、管必到位、有路必養(yǎng)、養(yǎng)必優(yōu)良”；引入農(nóng)村公路“路長(zhǎng)制”，設(shè)立縣鄉(xiāng)村三級(jí)路長(zhǎng)，將路長(zhǎng)、林長(zhǎng)、河長(zhǎng)、護(hù)路員、護(hù)林員、護(hù)河員工作及職責(zé)充分融合，實(shí)現(xiàn)工作效益的裂變提升；開(kāi)辟農(nóng)村公路護(hù)路員公益性崗位，吸納沿線村民尤其是貧困邊緣戶、脫貧監(jiān)測(cè)戶參與養(yǎng)護(hù)，助推農(nóng)民穩(wěn)崗增收、公路養(yǎng)護(hù)增效，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果[6]。

4.5 推行“五共”機(jī)制，提高村民參與程度

推行“共商、共建、共管、共有、共享”機(jī)制。通過(guò)村民大會(huì)、院壩會(huì)等方式，積極宣傳農(nóng)村公路，將發(fā)展大計(jì)與村民共商；通過(guò)“一事一議”方式，推行建設(shè)扶貧、以工代賑等模式，引導(dǎo)村民共建美麗家園；聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、第一書(shū)記、寨佬、村民等作為義務(wù)監(jiān)督員，參與農(nóng)村公路監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)與村民共管，不斷提高愛(ài)路護(hù)路的主人翁意識(shí)；農(nóng)村公路主要服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)因路而興、廣袤鄉(xiāng)村因路而美、廣大村民因路而富，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果與人民共享，引導(dǎo)村民感黨恩、聽(tīng)黨話、跟黨走。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)為村民提供良好交通通行服務(wù)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的作用和意義，針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村公路建設(shè)與管護(hù)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，旨在為更多農(nóng)村地區(qū)的公路建設(shè)和管護(hù)工作提供參考借鑒，保證農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量，并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效機(jī)制。