府際合作的三種主要機(jī)制模式及代表案例分析

黃之奇

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué),廣東 廣州 510410）

府際合作是目前針對(duì)碎片化行政管理格局的一種新突破。原先的碎片化行政管理是依據(jù)行政區(qū)劃將地區(qū)事務(wù)進(jìn)行分割，由當(dāng)?shù)氐男姓鞴懿块T(mén)獨(dú)立管理，當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)屬于當(dāng)?shù)卣慕M成部分，一般受當(dāng)?shù)卣颍ê停┥霞?jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理。在一般情況下，這一模式足以應(yīng)對(duì)行政區(qū)域的各種行政事務(wù)。但是，在越發(fā)強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理水平現(xiàn)代化的今天，這一模式也暴露出其短板：它無(wú)法對(duì)跨行政區(qū)域事務(wù)進(jìn)行有效管理，尤其是在環(huán)境領(lǐng)域，碎片式管理往往無(wú)法將環(huán)境問(wèn)題扼殺在源頭。在這樣的大背景下，府際合作便成為各地政府應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域問(wèn)題的有效途徑。但是，在這里應(yīng)當(dāng)指出的是，“府際合作”僅僅是一種現(xiàn)象描述和學(xué)理指征，并不是嚴(yán)格意義上的法學(xué)用語(yǔ)[1]。

府際合作作為一種新興合作模式，不同學(xué)者對(duì)它的內(nèi)容進(jìn)行了不同的歸納。如有的學(xué)者認(rèn)為可大致分為“科層制”“市場(chǎng)機(jī)制”“地方政府協(xié)作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”四種機(jī)制[2]；有的學(xué)者認(rèn)為可分為“合作模式”“網(wǎng)絡(luò)模式”“互動(dòng)模式”“控制模式”等[3]。筆者認(rèn)為，以上梳理均有可取之處，但是在我國(guó)的府際合作實(shí)踐中主要出現(xiàn)了三種制度形態(tài)：科層機(jī)制、契約機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

1 我國(guó)主要的府際合作機(jī)制

1.1 科層機(jī)制

科層機(jī)制作用方式來(lái)源于科層組織理論，其組織活動(dòng)本身是由一些較為固定和權(quán)威的或具體的規(guī)則體系來(lái)控制的?？茖訖C(jī)制主要是采取一種官僚思維來(lái)發(fā)揮作用，組織成員知曉其“游戲規(guī)則”，接受了一個(gè)共同的目標(biāo)，并且清楚在達(dá)成某個(gè)目的之后成員均會(huì)得到一定的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)[4]。同時(shí)，科層機(jī)制的實(shí)施也依賴(lài)于上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)威，由當(dāng)?shù)卣O(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，通過(guò)授權(quán)讓渡等方式，樹(shù)立該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，由其負(fù)責(zé)具體的合作事項(xiàng)。因此，成員都會(huì)自發(fā)地形成一種協(xié)同性與服從性，靠著這種協(xié)同性和服從性來(lái)使得整個(gè)制度得以運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.2 契約機(jī)制

契約機(jī)制主要依靠市場(chǎng)思維來(lái)發(fā)揮作用，通過(guò)政府間簽訂各類(lèi)協(xié)議，就某事達(dá)成一致的意見(jiàn)或共識(shí)，使跨行政區(qū)域的行政部門(mén)能夠按照所簽訂的協(xié)議互相配合。這種機(jī)制不僅適用于同級(jí)的當(dāng)?shù)卣g，也適用于跨行政區(qū)域的行政部門(mén)之間。由于維持這一機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是契約、協(xié)議或合同，給予了簽訂雙方更多的彈性空間，則可以很大程度刺激參與主體的積極性，使其不需要接受他人管理就可以自覺(jué)作為或者不作為。因此，契約機(jī)制帶來(lái)的效率是不可估量的。

1.3 網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)機(jī)制主要依靠參與主體的自由意愿來(lái)共同推進(jìn)府際之間的合作關(guān)系，因此，其具有一定的松散性。在網(wǎng)絡(luò)機(jī)制下，地方政府是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，對(duì)于跨區(qū)性的行政問(wèn)題具有平等的參與和決策權(quán)利。不過(guò)，它又與契約機(jī)制不同。契約機(jī)制由于合同的約束性，使得參與主體必須履行合同內(nèi)容；而在網(wǎng)絡(luò)機(jī)制下，參與主體之間的關(guān)系是松散的，中央政府、地方政府、私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織等不同的主體通過(guò)談判協(xié)商等方式達(dá)成共識(shí)是其主要過(guò)程。政府不再是傳統(tǒng)的審查和監(jiān)督角色，而是一種合作伙伴，真正的關(guān)鍵在于企業(yè)和非營(yíng)利組織，它們?cè)谡麄€(gè)公共服務(wù)和公共政策的形成、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等過(guò)程中發(fā)揮著更加積極的作用[5]。

2 三種機(jī)制之間的關(guān)系

實(shí)際上，有學(xué)者指出了以上機(jī)制并非單一的機(jī)制。在我國(guó)實(shí)踐中，以上三種機(jī)制都以不同的方式融合在府際合作關(guān)系之中。尤其是在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的治理時(shí)，通過(guò)混合使用這三種基本機(jī)制才能使府際合作關(guān)系在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。只不過(guò)需要指出的是，不同的機(jī)制在各地的府際合作中發(fā)揮的力量大小有所區(qū)別，也就是在不同的權(quán)重組合下，它們可以發(fā)揮不同的作用。每種機(jī)制都是以其中一種基本機(jī)制為基礎(chǔ)，再輔以另外兩種基本機(jī)制，以此構(gòu)建府際合作。因此，可以把上述三種機(jī)制再細(xì)分為：科層主導(dǎo)型、契約主導(dǎo)型、網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型。

科層主導(dǎo)型以科層機(jī)制為主導(dǎo)，它的運(yùn)作以上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理的權(quán)威性和服從性為基礎(chǔ)。但是，在融合其他兩種機(jī)制之后，可以發(fā)現(xiàn)，契約機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制可以借助市場(chǎng)激勵(lì)和網(wǎng)絡(luò)共享的力量，一定程度降低了科層機(jī)制產(chǎn)生的信息傳遞和執(zhí)行的交易成本，能降低合作阻力。

契約主導(dǎo)型以契約機(jī)制為主導(dǎo)，它建立在市場(chǎng)思維之上，借助契約和協(xié)議來(lái)完成公共資源分配、劃定職責(zé)、共同協(xié)作等目標(biāo)。契約機(jī)制致力于影響參與者的決策過(guò)程并最終導(dǎo)致其行為改變，讓參與者將其行為可能產(chǎn)生的環(huán)境副作用納入成本的考量范圍。如在環(huán)境領(lǐng)域，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)如果契約機(jī)制滲透入科層，則可以通過(guò)極有效率的排放收費(fèi)、信用交易機(jī)制、銷(xiāo)售許可證、押金退款和抵消來(lái)減少污染。依靠市場(chǎng)手段來(lái)達(dá)成治理目的，正是該機(jī)制的特點(diǎn)。

網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型以網(wǎng)絡(luò)機(jī)制為主導(dǎo)，與上述機(jī)制不同，它對(duì)于參與主體的約束性較小，主要依靠參與主體在非正式文件的基礎(chǔ)之上達(dá)成的合作或盟友關(guān)系來(lái)支持其運(yùn)作。在這種機(jī)制下，對(duì)各方的參與積極性提出了較高的要求，同時(shí)良好的信任關(guān)系是合作的基礎(chǔ)。此外，這種機(jī)制依賴(lài)信息和資源的共享，讓合作規(guī)則處于相互信任的關(guān)系之中。因此，這種合作治理聯(lián)盟秉持的是“自愿參與，互利共贏”的原則，在行政權(quán)威的引導(dǎo)下建立起政府之間、企業(yè)之間的信息和資源的共享機(jī)制?？茖訖C(jī)制在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮了較大的作用，它首先體現(xiàn)為各地政府彼此聯(lián)盟的意愿和對(duì)公共問(wèn)題治理的共識(shí)，沒(méi)有上述因素，各地政府之間不可能大費(fèi)周折地建立府際合作關(guān)系；同時(shí)，也正是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型不是建立在正式的協(xié)議基礎(chǔ)之上，因此，這在無(wú)形之中考驗(yàn)著政府之間的政治信任和合作積極性；此外，想要有效地在松散性關(guān)系中整合社會(huì)資源和行政資源，就必須依靠科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性來(lái)發(fā)揮作用。所以，網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型并不能僅依靠單一機(jī)制就構(gòu)建起來(lái)。

以上三種機(jī)制的交融在理論和實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的影響：（1）科層力量滲入契約，短時(shí)間內(nèi)會(huì)迅速改變市場(chǎng)主體行為選擇，但是長(zhǎng)期會(huì)導(dǎo)致由于市場(chǎng)主體利益受損而拒絕合作，造成干預(yù)市場(chǎng)的結(jié)果；（2）科層力量滲入網(wǎng)絡(luò)，會(huì)把長(zhǎng)期共享網(wǎng)絡(luò)關(guān)系行政化，造成干預(yù)社會(huì)團(tuán)體的結(jié)果；（3）網(wǎng)絡(luò)關(guān)系滲入科層，會(huì)增加信任度，降低執(zhí)行規(guī)則的交易成本，增強(qiáng)合作實(shí)現(xiàn)的績(jī)效，形成政府自主建立合作同盟的結(jié)果；（4）契約激勵(lì)力量滲入科層，則會(huì)增強(qiáng)支持規(guī)則的動(dòng)力，提高合作效率，造成向政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)的結(jié)果和共享的利益補(bǔ)償機(jī)制[6]。

3 三種機(jī)制的典型案例代表

3.1 “APEC藍(lán)”：科層機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

國(guó)內(nèi)較早的府際合作實(shí)踐便是2004年的“APEC藍(lán)”。當(dāng)時(shí)，為了舉辦APEC會(huì)議，北京必須在會(huì)議期間保持蔚藍(lán)的天空和清潔的空氣。因此，在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，北京和周邊五個(gè)省市開(kāi)始了“兩圈”“兩階段”進(jìn)行聯(lián)防共治。

筆者認(rèn)為，最能體現(xiàn)科層機(jī)制特點(diǎn)的措施有以下幾點(diǎn)：一是中央對(duì)大氣治理工作進(jìn)行統(tǒng)籌，各地省市必須無(wú)條件接受相關(guān)工作的安排，中央出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議空氣質(zhì)量方案》，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等地重點(diǎn)控制區(qū)的一把手作為總負(fù)責(zé)人親自落實(shí)工作；二是有資料顯示，僅北京一地的燃煤鍋爐改造工作就達(dá)到了驚人的5 900蒸噸，超過(guò)了原先5 400蒸噸的預(yù)設(shè)數(shù)字，且淘汰了375家落后污染型企業(yè)，落實(shí)環(huán)保項(xiàng)目116個(gè)；三是對(duì)于未能完成任務(wù)指標(biāo)的責(zé)任人，以石家莊為例，5家企業(yè)責(zé)任人和4名地方負(fù)責(zé)人在此期間就被行政拘留，甚至部分官員被約談。

在這一實(shí)踐中，是科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性發(fā)揮了主要作用，其他兩種機(jī)制也發(fā)揮了相應(yīng)的作用。筆者認(rèn)為，有以下兩點(diǎn)體現(xiàn)了不同機(jī)制的特點(diǎn)：一是北京、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古、天津6個(gè)地區(qū)在非正式文件基礎(chǔ)上建立起暫時(shí)性的空氣質(zhì)量監(jiān)督數(shù)據(jù)的分享機(jī)制，共同預(yù)測(cè)未來(lái)空氣質(zhì)量；二是北京市運(yùn)用宏觀調(diào)控手段介入市場(chǎng)，停止許多工廠、企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，或者對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行限產(chǎn)規(guī)定等措施，都體現(xiàn)了契約機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的運(yùn)作特點(diǎn)。

在中央高度重視且直接干預(yù)的前提下，實(shí)現(xiàn)了“APEC藍(lán)”的目標(biāo)。但是，這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，高度依賴(lài)于中央意志的治理機(jī)制，在APEC會(huì)議結(jié)束后，很快暴露其短板：藍(lán)天白云慢慢地消失，恢復(fù)到最初的霧霾狀態(tài)。

3.2 珠三角大氣污染治理：契約機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

珠三角地區(qū)的大氣質(zhì)量在前幾年是令許多當(dāng)?shù)鼐用裨嵅〉模彩侵槿黔h(huán)境治理的薄弱領(lǐng)域。因此，廣東省人民政府2009年出臺(tái)了《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》，明確規(guī)定廣東省要建立跨界大氣污染監(jiān)督和治理合作機(jī)制。

在這一制度中，筆者認(rèn)為最體現(xiàn)契約機(jī)制特點(diǎn)的有以下幾點(diǎn)：一是動(dòng)用市場(chǎng)手段，將環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)運(yùn)作合為一體，即排污權(quán)、補(bǔ)貼、排污費(fèi)三管齊下，充分發(fā)揮市場(chǎng)制度的優(yōu)點(diǎn)，引導(dǎo)各類(lèi)主體自覺(jué)配合環(huán)境治理工作，合理生產(chǎn)，合法排污；二是廣東省人民政府辦公廳2017年發(fā)布了《廣東省建設(shè)工程施工揚(yáng)塵污染防治管理辦法（試行）》，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)施工單位自覺(jué)遵守防塵義務(wù)；三是廣東省人民政府通過(guò)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼黃標(biāo)車(chē)以實(shí)現(xiàn)提前淘汰黃標(biāo)車(chē)。

科層機(jī)制也通過(guò)不同的方式發(fā)揮作用，如2008年，廣東省人民政府決定將9個(gè)市的主要負(fù)責(zé)環(huán)保工作的副市長(zhǎng)，及18個(gè)省級(jí)單位的負(fù)責(zé)人聯(lián)合組成珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議成員；又在2014年升級(jí)該會(huì)議規(guī)格，直接由省長(zhǎng)擔(dān)任該會(huì)議組長(zhǎng)，各地方區(qū)域的一把手責(zé)任人均被列入該會(huì)議的組成成員，該會(huì)議便專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)珠三角大氣污染聯(lián)合防治的各種工作事項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，這一做法為府際合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)了府際治理的強(qiáng)制性，保證了合作治理得以順利實(shí)施。

3.3 泛珠三角水污染治理：網(wǎng)絡(luò)機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

水治理是府際合作的主要領(lǐng)域之一。這與水域治理的特殊性有關(guān)，因?yàn)榻雍L(zhǎng)達(dá)數(shù)百公里甚至數(shù)千公里，跨越了不同的行政區(qū)域。同時(shí)，由于水具有流動(dòng)性，某個(gè)部分的水域出現(xiàn)了污染源，將會(huì)對(duì)整條流域的水質(zhì)造成擴(kuò)散性污染。在珠三角地區(qū)，對(duì)珠江的治理就需要強(qiáng)調(diào)府際合作治理的重要性。在初入21世紀(jì)時(shí)，珠江的水污染就產(chǎn)生了諸多環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)重遏制了沿江城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，2004年泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)，2005年泛珠江三角區(qū)域合作的省市和地區(qū)在北京共同簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》。

在這次府際合作治理工作中，筆者認(rèn)為最能體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制治理的特點(diǎn)的措施有以下幾點(diǎn)：一是各地政府之間構(gòu)建了一種較為成熟的非制度性合作機(jī)制。泛珠三角區(qū)域依據(jù)“自愿參與、平等開(kāi)放、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏”的原則，探索府際合作治理的道路，通過(guò)簽訂各類(lèi)協(xié)議，如《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》以及《珠江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃綱要》《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》等，來(lái)構(gòu)建環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)。而這種框架，屬于非制度性機(jī)制。二是各地政府較為依賴(lài)舉辦協(xié)商會(huì)議、座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行交流和共享信息經(jīng)驗(yàn)，并且通過(guò)這種方式來(lái)形成和鞏固雙方的信任互惠關(guān)系。

而通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控，則表現(xiàn)出契約機(jī)制的特點(diǎn)。廣東省每年從財(cái)政預(yù)算中撥出1.5億元用于東江源區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作，此外，還與江西省確定了生態(tài)效益補(bǔ)償制度，利用市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)利益平衡。這些措施，都是通過(guò)行政和市場(chǎng)手段相結(jié)合，逐步推進(jìn)珠江的府際合作治理工作，最終實(shí)現(xiàn)珠江水域的協(xié)同治理目的。

4 啟發(fā)

通過(guò)對(duì)上述機(jī)制和案例的分析可見(jiàn)，府際合作是一個(gè)正確而明智的選擇，各地政府應(yīng)當(dāng)拋棄原先分割式的管理思維，針對(duì)難以靠“單打獨(dú)斗”解決的問(wèn)題，要勇于嘗試府際合作模式。而在構(gòu)建府際合作框架時(shí)，要注意運(yùn)用多種手段、多種視角，因地制宜地采用科層導(dǎo)向型、契約導(dǎo)向型或者網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向型機(jī)制。任何單一類(lèi)型的機(jī)制都無(wú)法將府際合作的優(yōu)越性發(fā)揮至高水平，也就是說(shuō)府際合作是一種多機(jī)制的治理模式。[7]比如，如果缺少科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性，那么這種府際合作模式有可能面臨執(zhí)行不力的問(wèn)題；如果缺少契約機(jī)制的市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，那么極有可能出現(xiàn)打壓參與主體積極性的問(wèn)題；而如果缺少網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的非正式制度帶來(lái)的彈性空間，那么也有可能出現(xiàn)無(wú)法處理復(fù)雜利益的情況。有的學(xué)者認(rèn)為，如果要在短時(shí)間內(nèi)取得治理效果，那么首選科層主導(dǎo)型的府際合作模式；如果強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，那么優(yōu)選契約主導(dǎo)型的府際合作模式。筆者贊同這樣的觀點(diǎn)。總而言之，由于府際合作涉及諸多的行政區(qū)域與復(fù)雜的各方利益，因此，必須要采取更加發(fā)散、靈活而周全的思維來(lái)構(gòu)建府際合作，方能取得良好的治理效果。