范恩實(shí)

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于邊疆治理有系列重要論述，①丁忠毅：《十八大以來(lái)習(xí)近平關(guān)于邊疆治理的重要論述研究》，《社會(huì)主義研究》2019 年第1 期。黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)系列推進(jìn)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的重大戰(zhàn)略思想和決策部署，2016 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》，為沿邊地區(qū)，特別是沿邊城市開(kāi)放指明了方向，在政策層面夯實(shí)了基礎(chǔ)。隨著國(guó)家邊疆治理體系的不斷完善，如何深刻領(lǐng)會(huì)有關(guān)思想和決策部署，學(xué)習(xí)、實(shí)踐有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，以政策為導(dǎo)向、實(shí)踐為基礎(chǔ)，探索全面提升治理能力現(xiàn)代化水平的有效路徑，打造邊疆開(kāi)發(fā)開(kāi)放的戰(zhàn)略支點(diǎn)，解決“邊防不穩(wěn)、邊疆衰弱、民族矛盾突出等一系列的矛盾和問(wèn)題”②周平：《如何認(rèn)識(shí)我國(guó)的邊疆》，《理論與改革》2018 年第1 期。，實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定繁榮，助力中華民族偉大復(fù)興，成為邊疆治理研究的重要課題。學(xué)界以往對(duì)邊疆治理體系的研究相對(duì)較多，③邢廣程：《新時(shí)代中國(guó)邊疆治理的新思路》，《邊界與海洋研究》2018年第2期；方盛舉：《對(duì)我國(guó)陸地邊疆治理的再認(rèn)識(shí)》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第4 期；周平：《國(guó)家崛起與邊疆治理》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第3 期；青覺(jué)、吳鵬：《新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化研究:內(nèi)涵、價(jià)值與路向》，《中國(guó)邊疆史地研究》2020 年第1 期；羅靜、馮建勇：《新時(shí)代中國(guó)邊疆治理的新思路新實(shí)踐》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3 期。但是從提升邊疆治理能力視角對(duì)提升沿邊城市治理能力現(xiàn)代化的研究并不充分，且缺乏系統(tǒng)性。實(shí)際上，好政策還需要落實(shí)好，這方面的探討同樣具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值。

一、擴(kuò)大和深化對(duì)外開(kāi)放政策指引下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

沿邊城市的發(fā)展得益于對(duì)外開(kāi)放，30 年來(lái)取得的成績(jī)有目共睹。但是，隨著近年來(lái)國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的變化，加上各口岸城市所面對(duì)的周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不同，沿邊城市外貿(mào)進(jìn)出口數(shù)據(jù)出現(xiàn)兩極分化，有的仍然在逆勢(shì)上漲，例如廣西的崇左和憑祥、新疆的霍爾果斯等，但是更多的城市則增長(zhǎng)緩慢，甚至一度出現(xiàn)停滯、倒退的局面。

實(shí)際上，近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策不斷出臺(tái)，對(duì)外開(kāi)放的力度不斷加大，與周邊國(guó)家間的貿(mào)易壁壘不斷打破，為沿邊城市擴(kuò)大和深化對(duì)外開(kāi)放創(chuàng)造了良好的發(fā)展機(jī)遇，如何結(jié)合自身實(shí)際、充分利用政策紅利是各口岸城市提升自身治理能力的重要課題。

（一）深度融入“一帶一路”建設(shè)，通過(guò)角色承擔(dān)獲取發(fā)展新助力

2019 年4 月26 日，第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇在北京召開(kāi)。習(xí)近平總書(shū)記在論壇開(kāi)幕式的主旨演講中指出：“面向未來(lái)，我們要聚焦重點(diǎn)、深耕細(xì)作，共同繪制精謹(jǐn)細(xì)膩的‘工筆畫(huà)’，推動(dòng)共建‘一帶一路’沿著高質(zhì)量發(fā)展方向不斷前進(jìn)?！雹佟读?xí)近平在第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式上的主旨演講（全文）》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/26/c_1124420187.htm.“聚焦重點(diǎn)、深耕細(xì)作”這一論述，為沿邊城市指明了發(fā)展方向和路徑。

“一帶一路”建設(shè)為沿邊城市建設(shè)提供了新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。在五通大格局建構(gòu)中，沿邊城市作為重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)順勢(shì)而為，通過(guò)“進(jìn)口抓落地、出口抓加工”，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展明顯躍上新的臺(tái)階。但是從具體六條廊道的帶動(dòng)作用來(lái)看，存在較為明顯的差距。

新疆霍爾果斯依托“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃，在將連云港、霍爾果斯串聯(lián)起來(lái)的新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為“一帶一路”倡議中的標(biāo)桿和示范項(xiàng)目的政策指引下，獲得了發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，霍爾果斯除與連云港緊密聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)物流業(yè)快速發(fā)展外，還加快吸引國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，結(jié)合本地實(shí)際，在傳統(tǒng)紡織品、農(nóng)副產(chǎn)品出口加工的基礎(chǔ)上，不斷向高附加值、新興產(chǎn)業(yè)拓展。通過(guò)加大創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金及創(chuàng)業(yè)投資基金投入，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)利用區(qū)位、政策、開(kāi)放三大優(yōu)勢(shì)，吸引了一批實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的龍頭企業(yè)前來(lái)投資興業(yè)，涉及新能源、半導(dǎo)體、裝備制造、制藥、影視等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2019 年，該市工業(yè)增加值3.43 億元，增長(zhǎng)85%；招商引資到位資金100.35 億元，增長(zhǎng)96.6%。2020 年1—10 月霍爾果斯共執(zhí)行招商引資項(xiàng)目57 個(gè)，實(shí)現(xiàn)招商引資到位資金超180 億元，達(dá)到185.98 億元，同比增長(zhǎng)104.69%?？傮w呈現(xiàn)大幅度上升勢(shì)頭。

廣西崇左利用中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)廊道連通東盟國(guó)家的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展東盟水果深加工、新能源、輕工制造等產(chǎn)業(yè)，同時(shí)積極培育新動(dòng)能，加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，做大做強(qiáng)銅錳稀土新材料產(chǎn)業(yè)基地、廣西·中國(guó)糖業(yè)產(chǎn)業(yè)園、龍贊東盟國(guó)際林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、山圩產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，加快建設(shè)中國(guó)建材崇左產(chǎn)業(yè)園、海螺綠色建材產(chǎn)業(yè)園等，引導(dǎo)企業(yè)落戶發(fā)展，著力構(gòu)建銅錳稀土新材料、食品、泛家居、建材四大產(chǎn)業(yè)集群。2019 年工業(yè)總產(chǎn)值593.21 億元，增長(zhǎng)12.8%，規(guī)模以上工業(yè)增加值167.47 億元，增長(zhǎng)15.2%。

云南瑞麗則立足“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，打造中緬跨境工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”優(yōu)勢(shì)，加大培育產(chǎn)業(yè)集群，珠寶紅木、機(jī)械制造、電力能源、電子產(chǎn)品、礦產(chǎn)遴選、肉牛加工等形成產(chǎn)業(yè)支柱。2019 年實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值49.39億元，同比增長(zhǎng)24.2%。

與上述三地相比，一些沿邊城市借勢(shì)發(fā)展的勢(shì)頭相對(duì)較弱，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不高，沒(méi)有大的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱”②李燕、崔大為：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)背景下綏芬河口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020 年第11 期。。這是中國(guó)東北部與北部各沿邊城市的一種普遍現(xiàn)象。客觀地看，這種發(fā)展局面與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)不如其他幾條走廊進(jìn)展順利有直接關(guān)系，招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受內(nèi)外環(huán)境等客觀條件影響較大，但是其中也有創(chuàng)新不足、營(yíng)商環(huán)境欠佳、未能充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)等問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)“聚焦重點(diǎn)、深耕細(xì)作”打造出優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群。

（二）沿邊城市深化和擴(kuò)大開(kāi)放還有其他一些重要機(jī)遇需要牢牢把握

其一，自貿(mào)區(qū)建設(shè)。近年來(lái)，伴隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立和推廣，一些沿邊城市已陸續(xù)成為自貿(mào)區(qū)的片區(qū)，例如崇左、蒙自、瑞麗、黑河、綏芬河等。自貿(mào)區(qū)建設(shè)突出強(qiáng)調(diào)充分利用各地資源稟賦優(yōu)勢(shì)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，形成各有側(cè)重、各具特色的試點(diǎn)格局，積極服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、東北振興、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、海洋強(qiáng)國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略。①王珂：《我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)布局逐步完善》，http://finance.people.com.cn/n1/2019/0827/c1004-31318956.html.未來(lái)，隨著自貿(mào)區(qū)范圍的擴(kuò)大，各沿邊城市將陸續(xù)成為自貿(mào)區(qū)片區(qū)，其發(fā)展必須要進(jìn)一步著眼于特色定位，將自貿(mào)區(qū)發(fā)展與區(qū)位優(yōu)勢(shì)凝聚、城市功能升級(jí)相結(jié)合，通過(guò)各類(lèi)產(chǎn)品要素聚合形成的比較優(yōu)勢(shì)，打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地；同時(shí)充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，大力改善營(yíng)商環(huán)境、提升服務(wù)水平，讓沿邊成為新的投資熱土。

其二，中國(guó)開(kāi)始構(gòu)建雙循環(huán)的新發(fā)展格局。隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)，加上疫情對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的影響，2020 年5 月14 日，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議首次提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”②《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議 習(xí)近平主持》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-05/14/c_1125986000.htm.。擴(kuò)大內(nèi)需，突出強(qiáng)調(diào)內(nèi)循環(huán)的發(fā)展作用，必將帶來(lái)資源型產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量的增加。從筆者2020 年調(diào)研走訪的情況看，沿邊城市互市貿(mào)易方面受到較大影響，但是過(guò)貨量，特別是進(jìn)口貨物量不降反增，恰恰說(shuō)明了這一問(wèn)題。充分利用這一新的發(fā)展趨勢(shì)，將給沿邊城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)資源優(yōu)勢(shì)。

其三，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）落地。2020 年11 月15 日，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式簽署，涵蓋全球約29.7%的人口，有超過(guò)25 萬(wàn)億美元的GDP，形成新的自由貿(mào)易圈，其中包括東盟十國(guó)、日本、韓國(guó)等周邊國(guó)家。此項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定的簽署，也必將加大進(jìn)出口貨物量，從而給沿邊城市發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。特別是東北地區(qū)各沿邊城市，如何借勢(shì)加強(qiáng)對(duì)日、韓的開(kāi)放，需要抓緊研判，制定行動(dòng)方案。

二、推進(jìn)“興邊富民”戰(zhàn)略提升沿邊城市功能與品質(zhì)

“興邊富民行動(dòng)”是1999 年由國(guó)家民委聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)倡議發(fā)起的一項(xiàng)邊境建設(shè)工程，宗旨就是振興邊境、富裕邊民。國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》（2007）、《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2011—2015）》（2011）、《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》（2017），從最初“大力改善邊民生產(chǎn)生活條件”為主，到“十三五”期間，強(qiáng)力推進(jìn)沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)。按照沿邊集聚、合理布局、集約發(fā)展和適度超前的原則，以邊境市為引領(lǐng)，構(gòu)建以邊境重要節(jié)點(diǎn)城市和小城鎮(zhèn)為支撐、臨邊集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、抵邊村寨為支點(diǎn)，沿邊境線輻射延伸的城鎮(zhèn)帶。開(kāi)展沿邊重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)工程，選擇具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口規(guī)模和發(fā)展?jié)摿^大、區(qū)位優(yōu)勢(shì)較為突出的沿邊境重點(diǎn)城鎮(zhèn)，完善發(fā)展規(guī)劃、拓展城鎮(zhèn)功能、提高管理服務(wù)水平，增強(qiáng)人口集聚能力，打造邊境地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)沿邊城鎮(zhèn)，特別是州市一級(jí)的引領(lǐng)作用，順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的現(xiàn)實(shí)狀況。從近年來(lái)沿邊地區(qū)發(fā)展看，人口外流問(wèn)題依然嚴(yán)峻。便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、大城市信息時(shí)代的生活環(huán)境、年輕人渴望更廣闊天地的進(jìn)取心，加上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)勞動(dòng)力需求的下降，都決定了沿邊地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流的必然趨勢(shì)。從周邊國(guó)家看，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)盡管地域遼闊、人口稀少，但是卻形成了幾個(gè)人口集聚的大城市，如遠(yuǎn)東首府哈巴羅夫斯克市（人口60 余萬(wàn)），符拉迪沃斯托克市（人口60 余萬(wàn)）、布拉戈維申斯克市（人口20 余萬(wàn)）。相較而言，中國(guó)沿邊城市人口明顯不足。

因此，應(yīng)推動(dòng)興邊富民行動(dòng)在三個(gè)“五年規(guī)劃”基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化和提升，在“十四五”期間，著力加強(qiáng)沿邊城市，特別是沿邊口岸城市建設(shè)，打造若干50 萬(wàn)人口以上的戰(zhàn)略支點(diǎn)型中等城市。為實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，沿邊城市應(yīng)在以下方面著力提升治理能力。

其一，做大做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)。沒(méi)有具備足夠支撐力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，就不可能做到集聚人口、留住人口。

其二，進(jìn)一步加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動(dòng)沿邊城市與區(qū)域中心城市之間的交通、信息聯(lián)通便利化。當(dāng)然，在這方面也應(yīng)注意兩者之間的相互依托、相輔相成關(guān)系。例如，根據(jù)2020 年8月國(guó)鐵集團(tuán)出臺(tái)的《新時(shí)代交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行規(guī)劃綱要》，提出到2035 年率先建成現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)，其中，20 萬(wàn)人口以上城市實(shí)現(xiàn)鐵路覆蓋，50 萬(wàn)人口以上城市實(shí)現(xiàn)高鐵通達(dá)，并形成全國(guó)1、2、3 小時(shí)高鐵出行圈。實(shí)際上，只有人口數(shù)量大幅度提升，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)成本才會(huì)下降到合理區(qū)間。

其三，全面提升城市基本公共服務(wù)水平。系統(tǒng)提升教育、醫(yī)療、公共文化服務(wù)體系、社會(huì)保障制度等方面，改變沿邊城市在東西部不平衡、中心與邊緣不平衡兩個(gè)不平衡中的不利地位，讓沿邊城市人口實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。

其四，加大人才引進(jìn)、扶持力度。目前，在人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，高等院校、大型企業(yè)是主導(dǎo)力量。此外，依托中心城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，部分科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等也實(shí)現(xiàn)了人才“虹吸效應(yīng)”。由于缺乏上述有力條件，沿邊城市在人才競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，特別是專(zhuān)業(yè)化人才外流嚴(yán)重、引進(jìn)困難，直接影響到城市科技創(chuàng)新能力和公共服務(wù)水平的提升甚至保持。在這方面，國(guó)家和各級(jí)地方政府應(yīng)該加大專(zhuān)項(xiàng)投入，以資金支持、政策扶持等手段為主，同時(shí)撬動(dòng)社會(huì)資本加大投入，設(shè)置創(chuàng)業(yè)基金，建設(shè)眾創(chuàng)空間和孵化基地，引導(dǎo)各類(lèi)型人才向沿邊城市流動(dòng)，其中教育、醫(yī)療、法律、社區(qū)服務(wù)等人才需要采取政策兜底方式。

其五，創(chuàng)新邊疆地區(qū)落戶優(yōu)惠政策，探索外來(lái)人口移住邊疆地區(qū)的可能性。目前看，有關(guān)邊民補(bǔ)貼政策基本是補(bǔ)貼行政村村民，由于執(zhí)行戶籍標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村戶籍并不能隨意遷入，因此只能發(fā)揮穩(wěn)定現(xiàn)有戶籍人口的作用，難以吸納更多常住人口固邊、穩(wěn)邊。“十四五”期間，應(yīng)從中央和地方兩個(gè)層面入手，推動(dòng)“興邊富民”戰(zhàn)略擴(kuò)大惠及面，實(shí)施沿邊城市人口落戶優(yōu)惠政策，推動(dòng)人口向邊疆地區(qū)回流。

三、落實(shí)“治邊維穩(wěn)”的基本措施

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“治國(guó)必治邊”，邊疆的安全、穩(wěn)定關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在治邊維穩(wěn)工作中，沿邊城市作用突出，城市人口集中，在外交、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人口、文化等多個(gè)領(lǐng)域，都發(fā)揮著區(qū)域中心作用，穩(wěn)定城市，就能形成堅(jiān)強(qiáng)支點(diǎn)。

在外交方面，沿邊城市是對(duì)外開(kāi)放的橋頭堡，在與周邊國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)貿(mào)往來(lái)的過(guò)程中，也會(huì)面臨諸多的跨境問(wèn)題，例如跨境人口非法流動(dòng)、跨境違法犯罪、外來(lái)文化滲透，甚至是基于歷史、現(xiàn)實(shí)等方面因素引發(fā)的邊界爭(zhēng)議，都會(huì)影響到兩國(guó)間的外交關(guān)系。這是沿邊城市治理所必須著力解決的問(wèn)題。此外，突如其來(lái)的新冠疫情也給沿邊城市治理帶來(lái)了前所未有的新難題，提升跨境突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，是沿邊城市治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。

在政治領(lǐng)域，沿邊城市往往存在一定的民族、宗教問(wèn)題，而“宗教文化與民族心理緊密相連，極易喚起人們的社會(huì)群體感、認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而形成跨文化的認(rèn)同感”①王霞：《民族地區(qū)中華文化認(rèn)同與邊疆文化安全》，《黑龍江民族叢刊》2012 年第5 期。。因此沿邊城市在推進(jìn)政治治理的時(shí)候，在關(guān)注一般民生問(wèn)題的同時(shí)，還必須以高度的政治責(zé)任感，充分注意并妥善處理民族、宗教問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后是影響社會(huì)穩(wěn)定的根本原因。一方面，這種差距是由方方面面原因造成的，特別是底子薄、起點(diǎn)低、自然條件制約大、國(guó)內(nèi)發(fā)展不平衡等，因此加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興是沿邊城市穩(wěn)定的一個(gè)重要抓手；另一方面，也應(yīng)注意到，有些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定問(wèn)題是因?yàn)榉峙洳还珜?dǎo)致的，因此在加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須注意效率與公平之間的關(guān)系，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的社會(huì)貧富差距進(jìn)一步拉大，部分民眾產(chǎn)生新的抱怨和不滿情緒。

在生態(tài)領(lǐng)域，邊疆地區(qū)承擔(dān)著保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要任務(wù)?！瓣懡侵袊?guó)生態(tài)過(guò)渡區(qū)和植被交錯(cuò)區(qū)，處于農(nóng)牧、林牧、農(nóng)林等復(fù)合交錯(cuò)帶，具有特殊的生態(tài)稟賦、地理區(qū)位和民俗文化，也是中國(guó)目前生態(tài)問(wèn)題突出、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、人民生活貧困等多項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題重疊區(qū)域。”②馮琳等：《西部邊疆地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的特點(diǎn)及其應(yīng)對(duì)措施》，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)：《2013 年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集》，2013 年。有學(xué)者指出，邊疆生態(tài)是保障國(guó)家生態(tài)安全的基礎(chǔ)，邊疆生態(tài)關(guān)乎國(guó)家能源安全的實(shí)現(xiàn)，邊疆生態(tài)是國(guó)家生態(tài)安全的危機(jī)源頭，邊疆生態(tài)治理是國(guó)家政治安全和社會(huì)安全的重要保障。③林麗梅、鄭逸芳：《我國(guó)國(guó)家安全視閾中的邊疆生態(tài)治理研究》，《探索》2016 年第4 期。習(xí)近平總書(shū)記高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十九大明確提出加快生態(tài)文明體制改革和建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)、任務(wù)、舉措。近年來(lái)，中國(guó)環(huán)保工作的主要政策和制度包括：生態(tài)省建設(shè)、國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)命名，生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作；編制《全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》，積極推動(dòng)生態(tài)示范建設(shè)提檔升級(jí)；制定《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》和《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》；印發(fā)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》；制定實(shí)施《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》；制定《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》；制定《全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2016—2025 年）》。

上述政策和文件多數(shù)涉及沿邊城市，從落實(shí)情況看，總體實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。但是，從前文敘述也不難看出，沿邊城市還承擔(dān)著重要的發(fā)展任務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)難免要消耗自然資源，如土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等，作為能量交換，還可能會(huì)造成環(huán)境污染。面對(duì)“兩難選擇”，沿邊城市唯有堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線，破除依靠資源粗放發(fā)展的慣性思維，科學(xué)、辯證地認(rèn)識(shí)和實(shí)踐“綠水青山也是金山銀山”的發(fā)展理念，創(chuàng)造性地發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，拒絕高能耗、高污染企業(yè)，走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展路徑。依靠國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等政策的支持，加強(qiáng)環(huán)保教育，在社會(huì)上形成環(huán)保意識(shí)，推廣綠色生活方式。充分利用沿邊地區(qū)內(nèi)外兩種資源，特別是生態(tài)環(huán)境資源，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、新興科技產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等，在綠色產(chǎn)業(yè)科技化、精品化的道路上加速前進(jìn)。同時(shí)，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政加大對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度，彌補(bǔ)沿邊城市為生態(tài)保護(hù)犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。此外，還可以考慮采用未來(lái)可能全面推廣的國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)機(jī)制。

在人口方面，近年來(lái)，中國(guó)總體生育率放緩，伴隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，邊疆地區(qū)人口有大幅度減少的趨勢(shì)，特別是常住人口方面，不但總量減少，而且減少的大多是青壯年，由此給邊疆安全、穩(wěn)定造成了極為不利的影響，對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是重要的制約因素。在吸納人口方面，沿邊城市承擔(dān)著重要職責(zé)，只有通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升社會(huì)公共服務(wù)水平，加強(qiáng)交通、通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，創(chuàng)建宜居環(huán)境等系統(tǒng)工程，才能夠從根本上解決人口外流的問(wèn)題。同時(shí)，著重加強(qiáng)人口素質(zhì)安全、結(jié)構(gòu)安全建設(shè)是深層次解決人口問(wèn)題的必由之路。

在文化安全方面，邊疆區(qū)域因地緣政治特征而被賦予了國(guó)家文化安全與文化戍邊的特殊使命。①劉永剛：《中國(guó)邊疆治理中的文化建設(shè)論綱》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第5 期?？傮w來(lái)看，邊疆地區(qū)在國(guó)家文化安全方面，承擔(dān)著三個(gè)方面的任務(wù)：一是抵制境外敵對(duì)勢(shì)力向中國(guó)邊疆地區(qū)的文化滲透、宗教干預(yù)，防范由此造成的分裂活動(dòng)與極端暴力事件；二是筑牢中華民族共同體意識(shí)；三是維護(hù)統(tǒng)一多民族國(guó)家疆域的完整性。沿邊城市作為守衛(wèi)邊疆的戰(zhàn)略支點(diǎn)，在上述方面均應(yīng)發(fā)揮核心作用。

對(duì)于文化滲透和宗教干預(yù)，必須堅(jiān)決予以抵制和清除，既要扎緊防范的籬笆，也要通過(guò)正確的國(guó)家觀、文化觀、價(jià)值觀的培育和樹(shù)立，形成思維反饋、產(chǎn)生思想共鳴，從而從源頭上自覺(jué)抵制各種錯(cuò)誤觀念和思潮。同時(shí)，還應(yīng)看到，不同的沿邊城市所面對(duì)的外來(lái)文化滲透不同，有的比較明顯，對(duì)抗性強(qiáng)，易于引起重視，盡管破壞性較大，但是防范應(yīng)對(duì)也相對(duì)易于操作；有的則具有較大隱蔽性，滲透性更強(qiáng)，帶來(lái)的負(fù)面影響要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間累積才會(huì)彰顯出來(lái)。這就要求沿邊城市治理者對(duì)各種外來(lái)文化、思潮保持高度警惕，加強(qiáng)信息追蹤、收集和研判，隨時(shí)掌握最新動(dòng)態(tài)，并做出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。

在筑牢中華民族共同體意識(shí)方面，2019 年9月27 日，習(xí)近平總書(shū)記出席全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)并發(fā)表重要講話，為創(chuàng)新推進(jìn)新時(shí)代民族工作提供了根本遵循。該講話指出，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，把握“中華民族一家親、同心共筑中國(guó)夢(mèng)”這一新時(shí)代民族工作創(chuàng)新推進(jìn)的鮮明特征；以九個(gè)堅(jiān)持概括新中國(guó)70 年民族工作經(jīng)驗(yàn)；把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的自信自覺(jué)；直面機(jī)遇和挑戰(zhàn)，把新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好；明確目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)中華民族走向包容性更強(qiáng)、凝聚力更大的命運(yùn)共同體。②《習(xí)近平：在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/27/c_1125049000.htm.

沿邊城市開(kāi)展民族工作，應(yīng)牢牢把握、深入領(lǐng)會(huì)總書(shū)記上述講話精神，提高政治站位，真正把做好民族團(tuán)結(jié)工作作為頭等大事來(lái)抓。既要落實(shí)國(guó)家統(tǒng)一制定的民族政策、民族歷史教育方案，也要結(jié)合本地實(shí)際，編寫(xiě)與本地區(qū)民族問(wèn)題直接相關(guān)的知識(shí)讀本，列入公職人員培訓(xùn)、社區(qū)宣講和學(xué)校公民教育課程體系。

在維護(hù)統(tǒng)一多民族國(guó)家疆域完整性方面，重點(diǎn)是加強(qiáng)國(guó)民教育和領(lǐng)土教育。沿邊城市站在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的第一線，負(fù)有為國(guó)戍邊的重要職責(zé)，這就要求沿邊城市民眾深入了解中國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家形成的歷史，特別是了解本地區(qū)融入統(tǒng)一中國(guó)的歷史進(jìn)程，培養(yǎng)熱愛(ài)家鄉(xiāng)、守護(hù)家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的情感；同時(shí)，還要堅(jiān)決抵制各種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。從具體操作層面看，除一般性的宣傳教育外，向市民普及統(tǒng)一多民族國(guó)家認(rèn)識(shí)的一個(gè)重要抓手是歷史博物館建設(shè)。

習(xí)近平總書(shū)記在《致國(guó)際博物館高級(jí)別論壇賀信》中指出：“博物館是保護(hù)和傳承人類(lèi)文明的重要殿堂，是連接過(guò)去、現(xiàn)在、未來(lái)的橋梁，在促進(jìn)世界文明交流互鑒方面具有特殊作用。中國(guó)博物館事業(yè)已有100 多年歷史……中國(guó)各類(lèi)博物館不僅是中國(guó)歷史的保存者和記錄者，也是當(dāng)代中國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗的見(jiàn)證者和參與者?！雹佟读?xí)近平主席致國(guó)際博物館高級(jí)別論壇賀信》，《中國(guó)博物館通訊》2016 年第11 期。2017 年4 月，習(xí)總書(shū)記在廣西考察工作時(shí)，再次談到博物館的重要作用：“中華民族歷史悠久，中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中華文化博大精深，一個(gè)博物館就是一所大學(xué)校。博物館建設(shè)要注重特色。向海之路是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要途徑，這里圍繞古代海上絲綢之路陳列的文物都是歷史、是文化。要讓文物說(shuō)話，讓歷史說(shuō)話，讓文化說(shuō)話。”②《學(xué)習(xí)他——一個(gè)博物館就是一所大學(xué)?！?，http://news.cctv.com/2017/05/18/ARTIBKnITrvL6oWP66xCJ6ew170518.shtml.

近年來(lái)，沿邊各城市大多建立起自己的博物館，并且形成了一定的展出規(guī)模。但是，仍然存在博物館未能普遍建立、館舍建設(shè)滯后、展品數(shù)量不足、真品較少、內(nèi)容解說(shuō)不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題。加強(qiáng)城市歷史博物館軟硬件建設(shè)，是當(dāng)前沿邊各城市做好統(tǒng)一多民族國(guó)家歷史敘述，承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土安全重任的關(guān)鍵性問(wèn)題之一。

四、從服務(wù)周邊命運(yùn)共同體構(gòu)建的視角加強(qiáng)沿邊城市建設(shè)與管理

2013 年10 月，習(xí)近平總書(shū)記在周邊外交工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要謀大勢(shì)、講戰(zhàn)略、重運(yùn)籌，把周邊外交工作做得更好，為此提出了“命運(yùn)共同體”等外交新理念。③《習(xí)近平：讓命運(yùn)共同體意識(shí)在周邊國(guó)家落地生根》，http://www.xinhuanet.com//politics/2013-10/25/c_117878944.htm.中共十九大報(bào)告明確提出，堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。

沿邊城市作為對(duì)外開(kāi)放的窗口和橋梁，與周邊國(guó)家密切連接，成為踐行周邊命運(yùn)共同體理念的排頭兵。為完成此項(xiàng)職責(zé)，應(yīng)在以下方面提升治理能力。

（一）加強(qiáng)人文城市建設(shè)

要在中外之間架設(shè)起開(kāi)放的窗口和友誼的橋梁，必須加強(qiáng)沿邊城市的“人文”建設(shè)。人文城市建設(shè)注重歷史文化底蘊(yùn)的生態(tài)性構(gòu)建，以人文化、人性化、自然化、情調(diào)化、生活藝術(shù)化為城市顯性形態(tài)，其基本特征包括：

其一，人文城市強(qiáng)調(diào)歷史底蘊(yùn)的挖掘和展示，包括歷史遺跡保護(hù)，老建筑的修復(fù)和沿用，歷史符號(hào)、象征在城市建設(shè)中的使用等，從而使城市歷史文脈得以延續(xù)。有些沿邊城市曾經(jīng)只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)城市歷史建筑、街區(qū)有過(guò)較為嚴(yán)重的破壞。在與周邊國(guó)家抵邊城市比較中不難發(fā)現(xiàn)，中方城市在現(xiàn)代化方面優(yōu)勢(shì)明顯，但是歷史底蘊(yùn)明顯不足。由于缺乏深邃歷史帶來(lái)的文化吸引力，難以讓入境游客產(chǎn)生親切感，進(jìn)而妨礙跨文化認(rèn)同的構(gòu)建。

其二，人文城市要彰顯人文關(guān)懷，革除現(xiàn)代化給城市帶來(lái)的弊端。城市的發(fā)展，不應(yīng)一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成環(huán)境污染、資源緊張、生活成本高企、安全感缺失。緊張、失衡、無(wú)序的城市生活難以讓人產(chǎn)生共鳴。

其三，人文城市要突出個(gè)性化。結(jié)合獨(dú)特自然、人文優(yōu)勢(shì)打造個(gè)性化城市面貌，避免千城一面造成的平庸無(wú)趣。

其四，人文城市要有藝術(shù)性。從藝術(shù)展館，到公共建筑、街區(qū)的藝術(shù)設(shè)計(jì)，在與城市的歷史文脈、個(gè)性魅力交相輝映中，傳遞出一座城市獨(dú)有的文化特質(zhì)和精神風(fēng)貌。

其五，一座城市的人文建設(shè)，還可以與大學(xué)相結(jié)合。由于沿邊城市發(fā)展起步較晚，絕大部分并無(wú)高等學(xué)校，這也是造成城市人文氣息缺乏的重要原因之一。隨著沿邊城市交通、通信基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，對(duì)外聯(lián)絡(luò)的日益便捷，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，完全有能力建設(shè)大學(xué)城，承接中心城市大學(xué)新校區(qū)，或者采取聯(lián)合辦學(xué)等方式開(kāi)展職業(yè)教育。當(dāng)然，從目前一些沿邊城市高等教育辦學(xué)情況看，仍存在較多不盡如人意之處，特別是沒(méi)有解決好辦學(xué)特色、人才培養(yǎng)與社會(huì)需求關(guān)系等問(wèn)題。這也是沿邊城市治理能力現(xiàn)代化水平提升過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的一個(gè)問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)進(jìn)出境人員服務(wù)與管理

人員流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)交流互鑒，促進(jìn)民心相通，進(jìn)而推動(dòng)人類(lèi)命運(yùn)共同體構(gòu)建的重要渠道。沿邊城市是跨境人員流動(dòng)的重要交換站和目的地，通過(guò)加強(qiáng)進(jìn)出境人員服務(wù)與管理，消除隱患、厚植民意，鞏固世代睦鄰友好。

其一是人員短期出境，包括海外勞務(wù)商務(wù)活動(dòng)、出境旅游等。在沿邊城市，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，短期出境手續(xù)便利化，上述出境人員日益增多。此類(lèi)出境人員構(gòu)成較為復(fù)雜，層次各異，沿邊城市應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)管理，避免出現(xiàn)非法出境情況；特別是對(duì)出境人員加強(qiáng)行前教育，遵守國(guó)外法律、法規(guī)，維護(hù)國(guó)人形象。

其二是國(guó)外人員短期入境，同樣包括外國(guó)人來(lái)華勞務(wù)商務(wù)活動(dòng)、入境旅游等。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，改革開(kāi)放的不斷深入，特別是在“一帶一路”建設(shè)影響下，跨境商務(wù)、務(wù)工活動(dòng)不斷增加，沿邊城市出現(xiàn)一定數(shù)量入境居住人口。由于這部分入境人員來(lái)華時(shí)間差異大、成分相對(duì)復(fù)雜、來(lái)華目的各異，因此對(duì)這部分人員的管理是一項(xiàng)重要的治理任務(wù)。

其三是跨境旅游。隨著沿邊城市深度開(kāi)發(fā)，利用內(nèi)外自然、人文兩種資源，開(kāi)發(fā)跨境旅游產(chǎn)品成為新的旅游產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，有的沿邊城市還開(kāi)發(fā)了跨境自駕游產(chǎn)品。對(duì)跨境旅游帶來(lái)的人員流動(dòng)隨意性增強(qiáng)的問(wèn)題，沿邊城市應(yīng)制定更為合理的管控措施，通過(guò)積極引導(dǎo)，不斷加強(qiáng)雙邊聯(lián)系，形成良性交流、互動(dòng)交融的局面。

其四是國(guó)外留學(xué)生。沿邊城市通過(guò)發(fā)展高等教育，接收國(guó)外留學(xué)生在中國(guó)長(zhǎng)期生活、學(xué)習(xí)，使其對(duì)中國(guó)文化傳統(tǒng)、社會(huì)理念有深入的理解和認(rèn)同，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展有全方位的接觸和感受。未來(lái)國(guó)外留學(xué)生返回本國(guó)后，這種影響會(huì)潛移默化到其日常生活之中，使其成為兩國(guó)友誼的使者。

（三）跨境人文交流

由于歷史原因，中國(guó)沿邊地區(qū)往往與周邊國(guó)家毗鄰地區(qū)具有一定的歷史、文化聯(lián)系，如跨境民族、相同風(fēng)俗以及一些長(zhǎng)期延續(xù)的文化交流活動(dòng)等。今天，隨著中國(guó)沿邊開(kāi)放的深化，這些歷史、文化基礎(chǔ)以及由此衍生的聯(lián)誼活動(dòng)對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)雙方友誼，推動(dòng)跨境旅游和雙邊經(jīng)貿(mào)合作都具有重要意義，需要沿邊城市進(jìn)一步推動(dòng)。此外，還可以融入時(shí)代發(fā)展的新特色，創(chuàng)新交流方式，如人文論壇、跨境教育合作、藝術(shù)交流、體育賽事等。

（四）跨境企業(yè)合作

隨著沿邊城市對(duì)內(nèi)外兩種資源的綜合利用，企業(yè)引進(jìn)來(lái)、走出去成為常態(tài)，尤其是中國(guó)企業(yè)的境外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響較大。沿邊城市管理者應(yīng)加大對(duì)這方面的形勢(shì)研判，加快相關(guān)政策制定和管理制度出臺(tái)。一方面要充分遵守兩國(guó)間簽署的各項(xiàng)合作協(xié)定，在此基礎(chǔ)上，加快與對(duì)方的對(duì)等談判，制定省、市層面的協(xié)定，為企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航；另一方面，也要充分遵守所在國(guó)的法律法規(guī)，在互利互惠、合作共贏的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)走出去企業(yè)健康發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

沿邊城市發(fā)展離不開(kāi)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的重大戰(zhàn)略思想和決策部署的支持、帶動(dòng)，同時(shí)，沿邊城市又承載著國(guó)家的多重需求，只有深入學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握各項(xiàng)戰(zhàn)略思想和決策部署，全面落實(shí)各項(xiàng)方針政策、制度措施，并因地制宜，創(chuàng)造性地提出適合本地區(qū)實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑，才能夠不斷取得發(fā)展成績(jī)，并實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家外交安全、領(lǐng)土安全、生態(tài)安全、文化安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。