何胤霖

(四川大學(xué)，四川 成都 610207)

引 言

警察(1)本文的“警察”僅指公安機(jī)關(guān)中的人民警察?！靶绦薪诲e(cuò)”問(wèn)題是指公安機(jī)關(guān)在刑事偵查當(dāng)中，以行政行為替代或者規(guī)避偵查手段的現(xiàn)象。(2)從邏輯上來(lái)說(shuō)，既然是“交錯(cuò)”，自然應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括了偵查行為替代行政行為與行政行為替代偵查行為兩類現(xiàn)象，但相比之下，前者的權(quán)力恣意性質(zhì)更為純粹，是一個(gè)單純的程序失范的問(wèn)題，而后者則具有更多的理論價(jià)值與意義，因此，本文的“刑行交錯(cuò)”僅指后者，即公安機(jī)關(guān)以行政行為替代或規(guī)避偵查行為的現(xiàn)象。需要指出的是，目前理論界也有學(xué)者對(duì)以上兩類現(xiàn)象都進(jìn)行了研究，參見(jiàn)張澤濤.論公安偵查權(quán)與行政權(quán)的銜接[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2019(10):160-183+207.根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(下稱《行政案件規(guī)定》)第65條，公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)或受理的案件暫時(shí)無(wú)法確定為刑事案件還是行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理，但辦理過(guò)程中認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)當(dāng)以刑事案件的程序予以處理。這一條款看似為“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象提供了正當(dāng)性依據(jù)，但事實(shí)證明，即使是公安機(jī)關(guān)已經(jīng)“認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的”，也往往傾向于采用行政行為而非偵查手段。例如，馬靜華通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，偵查活動(dòng)當(dāng)中刑訴法所規(guī)定的傳喚、拘傳乃至拘留等到案措施，往往讓位于行政法規(guī)所賦予公安機(jī)關(guān)的留置等手段[1]；不僅如此，左衛(wèi)民針對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)刑事搜查制度展開(kāi)了實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中搜查制度往往被到案檢查以及場(chǎng)所檢查等行政法所賦予的手段所替代，搜查——無(wú)論是有證還是無(wú)證——在偵查實(shí)踐中運(yùn)用的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我們的設(shè)想[2]。對(duì)于此類“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)偵查權(quán)與行政權(quán)區(qū)分的制度構(gòu)建，采用綜合權(quán)衡的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分偵查行為與行政執(zhí)法行為[3]；也有研究者主張應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)集治安管理與刑事偵查于一體的制度安排予以變革，將其分立為司法警察與行政警察，分別對(duì)應(yīng)不同的職能[4]。

從上述研究成果來(lái)看，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的關(guān)注，主要是基于一種法條主義的立場(chǎng)，而從嚴(yán)格的法條主義的觀點(diǎn)視之，“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的正當(dāng)性顯然是闕如的，因?yàn)楦鶕?jù)治安管理職能與刑事追緝職能兩分的邏輯，針對(duì)刑事案件的處理手段必然應(yīng)當(dāng)囿限在刑事法意義的權(quán)限范圍之內(nèi)。因此，法條主義就“刑行交錯(cuò)”所給出的解釋，多集中于偵查人員貪圖便利、權(quán)力識(shí)別不能等方面。之所以如此，根源在于法條主義所關(guān)心的僅僅是存在于法條、判例以及現(xiàn)有法律系統(tǒng)相關(guān)法典中的一些規(guī)則，即所謂的次級(jí)事實(shí)，而在這些次級(jí)事實(shí)背后，還有許多由司法人員、法官等相關(guān)主體構(gòu)成的原始事實(shí)[5]。具體而言，法條主義更多關(guān)注的是規(guī)范意義上這兩種行為是如何交錯(cuò)，以及應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)“刑行交錯(cuò)”這一次級(jí)事實(shí)，而從未對(duì)作為原始事實(shí)的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐、具體處遇予以洞察，以至于針對(duì)“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象所給出的應(yīng)對(duì)辦法，不僅無(wú)法很好地契合偵查實(shí)踐的需要，在大多數(shù)情況下反而成了疊床架屋之舉。

當(dāng)然，必須要承認(rèn)的是，次級(jí)事實(shí)與原始事實(shí)是一對(duì)較為寬廣的概念，前者并不僅僅代表偵查行為與行政行為在規(guī)范意義上的相似之處，同樣也包括了因形而上地追求“統(tǒng)籌兼顧”而壓抑了偵查自主性的事實(shí)；而后者亦不僅僅是某一或若干具體的偵查經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋了政治、文化等多方面因素的共同作用，但毋庸諱言，這種對(duì)于法條規(guī)范體系以及偵查經(jīng)驗(yàn)的把握，將有助于我們較為迅速地在短期內(nèi)緩解當(dāng)前偵查活動(dòng)所陷入的窘境。因此，本文將在對(duì)規(guī)范意義上的交錯(cuò)類型進(jìn)行梳理的前提下，站在公安機(jī)關(guān)的角度重新審視“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象，發(fā)掘交錯(cuò)背后為我們所忽略的若干關(guān)鍵的原始事實(shí)。在此基礎(chǔ)上，就問(wèn)題的解決給出筆者自己初步的思考。

一、識(shí)別不能抑或貪圖便利：交錯(cuò)原因的初步分析

盡管公安機(jī)關(guān)身兼治安管理與刑事偵查兩大職能，各職能之下又帶有不同名目的具體行為手段，但真正在二者之間產(chǎn)生這種單向度交錯(cuò)的，僅為其中的一部分。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)有的研究成果，刑事偵查手段當(dāng)中被行政行為消解的主要有刑事搜查以及以傳喚、拘傳為主的偵查到案措施。同時(shí)，產(chǎn)生交錯(cuò)的原因也往往被簡(jiǎn)單地認(rèn)為是因?yàn)閭刹槿藛T無(wú)法區(qū)分具有較高相似性的兩種權(quán)力，或者是出于規(guī)避煩瑣、嚴(yán)苛的刑事程序的目的。以下，筆者將對(duì)上述類型的“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象進(jìn)行梳理，從以往理論界目光所及的次級(jí)事實(shí)—法律規(guī)范—這一層面去分析交錯(cuò)的原因。

(一)刑事搜查的消解途徑

1.盤查。行政法意義上的盤查之所以成為公安機(jī)關(guān)規(guī)避刑事搜查的途徑之一，最主要的原因在于立法者在確定這一行政手段的適用前提上，認(rèn)可了公安民警的主觀判斷。根據(jù)相關(guān)的解釋，盤查的發(fā)起主要依賴的是公安民警的主觀經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)特定對(duì)象言行舉止的綜合分析，認(rèn)為其“形跡可疑”即可適用，而并未要求達(dá)到一定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)[6]。將之與刑事搜查的適用前提“犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他地方”對(duì)比后可以發(fā)現(xiàn)，立法者為搜查設(shè)置了嚴(yán)苛的客觀條件，絕非僅僅依賴偵查主體的內(nèi)心評(píng)價(jià)便得以發(fā)動(dòng)?；谶@種主客觀前提的巨大差異以及權(quán)力效果方面的相似性，實(shí)踐中自然容易衍生出以盤查規(guī)避搜查的現(xiàn)象。

2.治安檢查。根據(jù)《行政案件規(guī)定》第82條，公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉嫌違法行為的場(chǎng)所、物品以及人身進(jìn)行檢查，通常情況下進(jìn)行檢查需要開(kāi)具檢查證，但在“確有必要的情況下，人民警察經(jīng)出示人民警察證，可以當(dāng)場(chǎng)檢查”；同樣是例外情況，無(wú)證搜查的前提卻是“在執(zhí)行逮捕、拘留的時(shí)候”。從例外前提的差別上可以看出，立法的原意或許是認(rèn)為二者針對(duì)的案件性質(zhì)嚴(yán)重程度不同，相應(yīng)的取證手段自然應(yīng)當(dāng)要有寬嚴(yán)之分，因此為無(wú)證搜查設(shè)置了較高甚至是極高的使用前提。但值得說(shuō)明的是，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，出于對(duì)公民住宅權(quán)利憲法保護(hù)的尊重，偵查人員通常不會(huì)以治安檢查為由對(duì)普通民眾的生活住所進(jìn)行搜查，而往往選擇遵照正式的程序規(guī)定申請(qǐng)進(jìn)行刑事搜查。

3.執(zhí)法監(jiān)督檢查?；谒袚?dān)的社會(huì)治理職責(zé)，《消防法》以及《旅館業(yè)治安管理辦法》等法律法規(guī)授權(quán)公安機(jī)關(guān)可以對(duì)特定公共場(chǎng)所進(jìn)行日常執(zhí)法監(jiān)督檢查。這種監(jiān)督式的檢查首要含義自然是對(duì)相關(guān)場(chǎng)所的營(yíng)業(yè)狀況、安全條件等方面保持動(dòng)態(tài)性的監(jiān)管，但事實(shí)上，此類公共場(chǎng)所往往又是刑事案件的高發(fā)地點(diǎn)，有極大可能隱藏著相關(guān)線索或證據(jù)。那么，執(zhí)法監(jiān)督檢查的另一層內(nèi)涵，或者說(shuō)經(jīng)過(guò)實(shí)踐洗練后的特殊作用，即是公安機(jī)關(guān)得以基于這種社會(huì)治理的職責(zé)，以執(zhí)法監(jiān)督檢查的名義對(duì)特定場(chǎng)所展開(kāi)實(shí)質(zhì)意義上的搜查。同時(shí)，更為值得注意的是，因?yàn)閳?zhí)法監(jiān)督檢查以“日常”為時(shí)間條件，故而此種檢查較之治安檢查適用前提更為寬松，立法者并未設(shè)置任何的前提或程度限制，也因此，對(duì)于公共場(chǎng)所的搜查，公安機(jī)關(guān)往往是以執(zhí)法監(jiān)督檢查來(lái)完成的。

(二)拘傳與傳喚的消解途徑

理論上而言，公安機(jī)關(guān)所采用的刑事到案措施主要有拘傳與傳喚兩種。但事實(shí)上，針對(duì)拘傳來(lái)說(shuō)，據(jù)馬靜華的研究，實(shí)務(wù)當(dāng)中公安民警幾乎沒(méi)有采用這一措施以實(shí)現(xiàn)相關(guān)人員的到案[1]。究其原因：一是適用標(biāo)準(zhǔn)高，根據(jù)規(guī)定，拘傳的適用對(duì)象是“犯罪嫌疑人”，即以刑事立案為程序啟動(dòng)前提；二是程序煩瑣，當(dāng)前法律并未授予公安機(jī)關(guān)進(jìn)行無(wú)證拘傳的權(quán)力，而必須按部就班地填寫《呈請(qǐng)拘傳報(bào)告書(shū)》后由縣級(jí)以上公安部門負(fù)責(zé)人審批；(3)據(jù)筆者與實(shí)務(wù)部門人員交談后得知，對(duì)于拘傳申請(qǐng)的審查更多是一種提前式的“備案”，即一般情況下都會(huì)通過(guò)，但無(wú)論如何，這種“備案”的程序還是必不可少的。三是持續(xù)時(shí)間短，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(下稱《刑事案件規(guī)定》)的要求，拘傳最長(zhǎng)的時(shí)間僅有12小時(shí)，而無(wú)例外情況可以延長(zhǎng)時(shí)間。

至于傳喚，2012年刑訴法修改之前，傳喚也是一種“令狀主義”的到案手段，即以申請(qǐng)《傳喚證》為程序性前提，但由于與警務(wù)實(shí)踐需要不符，因此2012年刑訴法新增了口頭傳喚作為替補(bǔ)措施。盡管如此，口頭傳喚在實(shí)踐中的適用比例仍然不盡如人意。直接原因在于，不論是有證傳喚還是口頭傳喚，公安機(jī)關(guān)均無(wú)法使用強(qiáng)制力，(4)雖然刑訴法并未明確指出傳喚不得適用強(qiáng)制力，但是，從刑訴法并未將傳喚確定為五種強(qiáng)制措施之一可以看出，傳喚僅僅是一種任意性的偵查措施。換言之，傳喚始終是一種任意性的到案措施。(5)根據(jù)馬靜華的研究，實(shí)踐中，如果公安機(jī)關(guān)的口頭傳喚遇到了阻撓或反抗的，往往都會(huì)使用一定的強(qiáng)制力進(jìn)行傳喚，參見(jiàn)馬靜華.新《刑事訴訟法》背景下偵查到案制度實(shí)施問(wèn)題研究[J].當(dāng)代法學(xué),2015,29(2):117-125.除此之外，同樣是在持續(xù)時(shí)間上，傳喚一般情況下只有12小時(shí)，雖然刑訴法規(guī)定了可以延長(zhǎng)至24小時(shí)的例外情況，但卻要求以“案情特別重大、復(fù)雜，需要采取拘留、逮捕措施”為前提。

作為拘傳、傳喚規(guī)避途徑的留置(繼續(xù)盤問(wèn))，原本僅僅是行政法屬性的到案措施，但一直以來(lái)卻被當(dāng)作是一種“準(zhǔn)刑事程序”或“準(zhǔn)強(qiáng)制措施”[7]。綜合拘傳與傳喚被消解的原因來(lái)看，留置在實(shí)踐中得到普遍適用，在于其恰恰彌補(bǔ)了前二者的所有缺陷：首先，留置以對(duì)相關(guān)人員的盤問(wèn)、檢查為前提，亦即基于公安民警的主觀經(jīng)驗(yàn)即可適用，立法者并未設(shè)置過(guò)高的發(fā)動(dòng)條件；其次，留置在特殊情況下可以適用強(qiáng)制力，條件是符合《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問(wèn)規(guī)定》的要求即可；(6)《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問(wèn)規(guī)定》第18條規(guī)定：“除具有《人民警察使用警械和武器條例》規(guī)定的情形外，對(duì)被盤問(wèn)人不得使用警械或者武器?！薄度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》第8條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行下列任務(wù)，遇有違法犯罪分子可能脫逃、行兇、自殺、自傷或者有其他危險(xiǎn)行為的，可以使用手銬、腳鐐、警繩等約束性警械……”。最后，留置的時(shí)間最長(zhǎng)可以達(dá)到48小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了拘傳的12小時(shí)與傳喚的24小時(shí)。

從以上分析來(lái)看，實(shí)踐中被用于替代偵查手段的行政行為，大抵有兩方面的特征：一是權(quán)力行使結(jié)果(外觀)與前者高度相似，例如，盤查、治安檢查等皆是以信息獲取為目的而帶有侵犯意味的行為，在本質(zhì)上與刑事搜查并無(wú)二致；二是在適用前提上更為寬松，由于所針對(duì)的案件在危害性質(zhì)以及嚴(yán)重程度上不如刑事犯罪，此類行政行為并未受到來(lái)自立法者如同偵查措施一般的“嚴(yán)苛化”對(duì)待，給予了公安機(jī)關(guān)更大的自由裁量空間。因此，傳統(tǒng)上對(duì)于“刑行交錯(cuò)”原因的分析大致有“權(quán)力識(shí)別不能”以及“貪圖便利”兩種：前者即指由于兩種權(quán)力過(guò)于相似，公安機(jī)關(guān)無(wú)法區(qū)分適用而導(dǎo)致了“交錯(cuò)”；后者則認(rèn)為公安機(jī)關(guān)為了謀求某種交易成本的差距而以行政行為替代偵查行為。對(duì)于“權(quán)力識(shí)別不能”而言，長(zhǎng)期身兼治安管理與刑事偵查職能的公安機(jī)關(guān)，盡管這兩種類型權(quán)力相似，但基于頻繁識(shí)別錯(cuò)誤的原因而導(dǎo)致“交錯(cuò)”的可能性非常??；至于“貪圖便利”，雖然根據(jù)前文的分析，此一原因的確是構(gòu)成公安機(jī)關(guān)“刑行交錯(cuò)”的重要因素，但是否即為公安機(jī)關(guān)規(guī)避或替代偵查行為最持久和最基本的力量，有待我們進(jìn)一步推敲和討論。

二、進(jìn)入原始事實(shí)：基于公安視角的交錯(cuò)原因探尋

通過(guò)對(duì)次級(jí)事實(shí)的梳理，傳統(tǒng)意義上“刑行交錯(cuò)”的原因在于行政手段較之偵查行為更加簡(jiǎn)便，且二者的外觀基本相同，因而公安民警傾向于以行政手段替代偵查措施，但正如筆者所言，這種基于法條主義所給出的解釋，即便是“貪圖便利”這種具有一定迷惑性的答案，也在相當(dāng)程度上忽略了現(xiàn)實(shí)的偵查經(jīng)驗(yàn)，因而得出的最終結(jié)論并不具備相應(yīng)的理論穿透力。因此，接下來(lái)筆者將進(jìn)入次級(jí)事實(shí)背后的原始事實(shí)，站在公安機(jī)關(guān)的視角上，從偵查權(quán)的內(nèi)部去探討“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象存在的真正原因。

(一)原始事實(shí)之一：公安機(jī)關(guān)治理職責(zé)的需要

根據(jù)當(dāng)前理論界的研究，“治理”一詞往往被用于形容公權(quán)力與私權(quán)利主體之間就社會(huì)事務(wù)的處理、社會(huì)秩序的維護(hù)共同發(fā)揮作用這樣一幅和諧的場(chǎng)景，換句話說(shuō)，在當(dāng)下的治理理論當(dāng)中，私主體也完全有可能成為權(quán)力的中心。(7)相關(guān)研究可參見(jiàn)俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.但不同于此的是，本文所運(yùn)用的“治理”這一概念，更多的是指一種權(quán)力對(duì)權(quán)利的管控、統(tǒng)治與規(guī)訓(xùn)的過(guò)程，即如何最大程度、最有效地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治權(quán)對(duì)社會(huì)的管理與調(diào)控是治理的根本目的。因此，治理工具的有效性則成了決定治理成效的關(guān)鍵元素，而在中國(guó)語(yǔ)境下，公安機(jī)關(guān)顯然是所有治理工具當(dāng)中最為重要的一種，因?yàn)槿绻覀兓仡櫣伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的公安體制的演變歷程，可以輕易地發(fā)現(xiàn)這種治理工具的屬性，自誕生之初便已經(jīng)深深地烙在了公安機(jī)關(guān)的發(fā)展脈絡(luò)當(dāng)中。在新中國(guó)成立前，從第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的中央特科、肅反委員會(huì)、政治保衛(wèi)局，到延安時(shí)期的政治保衛(wèi)處、社會(huì)部以及20世紀(jì)40年代末解放地區(qū)成立的公安局，這一時(shí)間段內(nèi)的公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)被賦予了強(qiáng)烈的革命特質(zhì)，成了除軍隊(duì)以外實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理最強(qiáng)有力的武器；(8)關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的公安機(jī)關(guān)的形成、發(fā)展過(guò)程，可參見(jiàn)：中國(guó)人民警察史編寫.中國(guó)人民警察簡(jiǎn)史[M].北京:警官教育出版社,1989;萬(wàn)川.中國(guó)警政史[M].北京:中華書(shū)局,2006:441-489.在這種革命特質(zhì)的慣性作用下，即使是在新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間之內(nèi)，國(guó)家刑事訴訟結(jié)構(gòu)始終都呈現(xiàn)出一種以公安為中心的基本格局[8]。由是之故，盡管當(dāng)下公安體制的理性化程度較之以往有了較大的提高，但在本質(zhì)上，與我們的設(shè)想所不同的是，公安機(jī)關(guān)并非某種一般意義上的行政官署，而仍然是用以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管控和調(diào)制的治理機(jī)關(guān)。

既然公安機(jī)關(guān)在整體上是一個(gè)社會(huì)治理機(jī)關(guān)，其所行使的各項(xiàng)具體職能也因應(yīng)具備了治理的屬性，偵查亦不例外。因此，從一個(gè)社會(huì)治理的角度出發(fā)，如何通過(guò)偵查活動(dòng)實(shí)現(xiàn)“抓人破案”則成了公安機(jī)關(guān)最為根本的目標(biāo)，在這個(gè)意義上，實(shí)踐中的偵查可以被看做是一種“治理型偵查”，而為此種偵查模式設(shè)置過(guò)多的“法治化”標(biāo)準(zhǔn)原本便是與治理職責(zé)的履行相悖的做法。具體而言，為了達(dá)到偵查(治理)的目標(biāo)，公安機(jī)關(guān)的權(quán)力當(dāng)中便包含了一切有助于此的手段、措施，本文所分析的治安管理行為也僅僅只是其中的一種，那么，“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的產(chǎn)生，根本上則是公安機(jī)關(guān)為了通過(guò)偵查完成社會(huì)治理任務(wù)所選擇的方案之一而已。指出這一點(diǎn)的目的在于，如果我們未把握到公安機(jī)關(guān)以及偵查活動(dòng)所具有的治理屬性，那么即使是煞費(fèi)苦心地確立偵查行為與行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，或者從規(guī)范層面為公安機(jī)關(guān)提出諸多關(guān)于實(shí)現(xiàn)“偵查法治化”要求，結(jié)果都注定只能是收效甚微的。

(二)原始事實(shí)之二：偵查啟動(dòng)模式的弊端

在刑事偵查的啟動(dòng)模式上，當(dāng)前主要有程序型啟動(dòng)模式與隨機(jī)型啟動(dòng)模式兩種[9]。前者是指?jìng)刹轫毥?jīng)過(guò)某種特定程序的過(guò)濾和篩選方可發(fā)動(dòng)，注重偵查權(quán)力發(fā)動(dòng)與行使的審慎性，根據(jù)《刑訴法》第115條之規(guī)定，我國(guó)刑事偵查的啟動(dòng)模式即為程序型啟動(dòng)。而后者偏重偵查的效率性與即時(shí)性，通常情況下僅需要較低程度的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或一定的犯罪嫌疑即可發(fā)起具體偵查活動(dòng)，日本刑事偵查程序即屬于此一模式[10]。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，程序型啟動(dòng)模式將偵查權(quán)視為一種需要“謙抑”的權(quán)力類型，因此為其發(fā)動(dòng)保留了一定的克制，利于防止偵查權(quán)力造成不必要的侵害，但與此同時(shí)，該種啟動(dòng)模式最大的弊端在于形成了認(rèn)識(shí)論的因果倒置：邏輯上而言，是否具備犯罪事實(shí)或嫌疑，本就需要經(jīng)過(guò)偵查方得確定，然而程序型啟動(dòng)模式卻將之作為了偵查發(fā)動(dòng)的必要前提。

當(dāng)然，這并不意味著公安機(jī)關(guān)在立案之前就應(yīng)當(dāng)“無(wú)動(dòng)于衷”。根據(jù)《刑事案件規(guī)定》第174條，公安機(jī)關(guān)可以通過(guò)兩個(gè)途徑獲取立案需要的信息資料：對(duì)相關(guān)線索的審查以及在此基礎(chǔ)之上的初查。根據(jù)這一規(guī)定，立案的情形有兩種：一是經(jīng)過(guò)審查后，直接立案；二是審查后仍無(wú)法確定，因此通過(guò)初查再予以確定。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，并非所有案件的立案條件都是完完整整地“擺”在偵查人員面前，供其審查，多數(shù)都要經(jīng)過(guò)實(shí)地走訪、相關(guān)人員協(xié)助調(diào)查等程序后才能確定(初查)，但關(guān)鍵在于，不論是現(xiàn)行案件還是非現(xiàn)行案件，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在絕大多數(shù)情況下都會(huì)需要暫時(shí)性地控制相關(guān)人員的人身自由，以全面掌握案件信息，然而初查階段卻無(wú)法使用強(qiáng)制性措施，明顯地悖反了偵查規(guī)律，從而只能促使公安機(jī)關(guān)尋求行政行為的幫助。

可以看到，基于這種程序性的偵查啟動(dòng)模式，與治理型偵查范式存在著嚴(yán)重的沖突：立案成為刑事偵查的一個(gè)固定環(huán)節(jié)，相當(dāng)于為其設(shè)置了一定高度的“門檻”。當(dāng)然，考慮到偵查發(fā)動(dòng)應(yīng)具有的審慎性，為其添加必要的審查與確認(rèn)固然可以理解，但似乎更應(yīng)當(dāng)做的是同時(shí)為公安機(jī)關(guān)配備與“門檻”高度相符的必要手段。在通過(guò)常規(guī)手段“逾越無(wú)果”的情況下，偵查人員也只能去借助體系之外的手段以實(shí)現(xiàn)偵查的啟動(dòng)。

(三)原始事實(shí)之三：立法的模糊與默許

與我們想象的不同，當(dāng)下刑事立法并未對(duì)“刑行交錯(cuò)”問(wèn)題給出一個(gè)“黑白分明”的定論，即“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的合法性始終處于一個(gè)較為模糊的境地。(9)似乎唯一與此相關(guān)的規(guī)定僅見(jiàn)于《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問(wèn)規(guī)定》第9條第6款：明知其所涉案件已經(jīng)作為治安案件受理或者已經(jīng)立為刑事案件的，不得適用繼續(xù)盤問(wèn)。具體而言，刑訴法以及《刑事案件規(guī)定》等法律規(guī)章皆未明確禁止公安機(jī)關(guān)以行政行為規(guī)避或消解偵查措施，可以認(rèn)為，“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象合法性的爭(zhēng)議往往只是來(lái)自行政與刑事兩分的傳統(tǒng)觀念。同時(shí)，即使是2016年公布的《人民警察法(草案稿)》(下稱《草案稿》)，亦未明確禁止“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象，反而在一定程度上起到助推作用。(10)例如，現(xiàn)行《人民警察法》第9條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)、檢查;經(jīng)盤問(wèn)、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤問(wèn)……”，而《人民警察法(草案稿)》第20條則擬將其修改為：“人民警察對(duì)認(rèn)為有違法犯罪嫌疑的人，經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)，當(dāng)場(chǎng)檢查其人身、攜帶的物品和使用的交通工具；對(duì)拒不配合檢查的，可以強(qiáng)制檢查?！笨梢钥闯觯m用前提上，仍然是“有違法犯罪嫌疑的人”，但明確授權(quán)了公安民警可以進(jìn)行強(qiáng)制檢查。這無(wú)疑在一定程度上有利于“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于這種立法上的模糊，顯然不能解釋為單純因?yàn)榱⒎ㄕ叩氖韬鏊?，因?yàn)閺男淌聜刹榛顒?dòng)的全局來(lái)看，實(shí)踐中“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象絕不是鮮見(jiàn)的，相反，根據(jù)筆者上文的分析，這種現(xiàn)象在刑事偵查活動(dòng)中由來(lái)已久，絕非某種無(wú)關(guān)緊要的“小概率”事件。與此相對(duì)的是，以一系列旨在促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的文件出臺(tái)為標(biāo)志，當(dāng)前我國(guó)警察權(quán)在縱向配置上，處于一個(gè)明顯的“集權(quán)”過(guò)程。(11)例如《公安機(jī)關(guān)督察條例實(shí)施辦法》(2001)、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》(2012)、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》(2016)等，參見(jiàn)高文英.我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的警察權(quán)配置問(wèn)題研究[M].北京:群眾出版社,2012：257-258.對(duì)比關(guān)于“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的立法規(guī)定與執(zhí)法規(guī)范化文件的出臺(tái)，可以發(fā)現(xiàn)在整體結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢(shì)上，當(dāng)前警察權(quán)呈現(xiàn)出“縱向上收緊、橫向上放寬”的特點(diǎn)，尤其是在《草案稿》中，這種“放寬”的趨勢(shì)極為顯著。(12)除上述《草案稿》第20條外，《草案稿》第4條第1款關(guān)于公安機(jī)關(guān)事權(quán)的劃分、第22條關(guān)于公民住所的檢查等規(guī)定，都可以看得出當(dāng)前警察權(quán)在橫向上的“放寬”甚至是“突破”的趨勢(shì)。

從橫向與縱向兩個(gè)維度相背而行的趨勢(shì)中，我們可以看出決策者對(duì)于“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的態(tài)度是十分曖昧甚至是默許的。首先，上述關(guān)于執(zhí)法規(guī)范化的文件，均未將行政行為適用于偵查活動(dòng)過(guò)程中作為執(zhí)法活動(dòng)不達(dá)標(biāo)的情形予以規(guī)定，或作為評(píng)價(jià)執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，反而希望通過(guò)執(zhí)法評(píng)議或考核來(lái)激勵(lì)公安民警“又好又多地辦案”。(13)參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》(2016)第14條。相較于《刑事案件規(guī)定》以及《刑事訴訟法》，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這種公安系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范文件，在行為指導(dǎo)與規(guī)勸的方面，滲透力往往要強(qiáng)于法律法規(guī)的約束[11]。如果說(shuō)“刑行交錯(cuò)”是由于刑訴法等法律文本對(duì)于偵查行為的約束不夠有效的話，那么從邏輯上來(lái)說(shuō)，在一系列文件中將“刑行交錯(cuò)”作為考核或評(píng)議的負(fù)面內(nèi)容，則可以很好地減少甚至是杜絕這一現(xiàn)象，但此處相關(guān)文件卻采用了一種“留白”的手法。其次，單純就執(zhí)法規(guī)范這一目的而言，更為理想的辦法應(yīng)該是同時(shí)在橫向與縱向上收緊，而此時(shí)卻僅選擇了其中的一種，即以一種科層式的權(quán)力規(guī)制方式對(duì)警察權(quán)力進(jìn)行限縮。從本質(zhì)上來(lái)看，警察權(quán)力的限縮與偵查活動(dòng)的機(jī)動(dòng)性、自主化二者之間永遠(yuǎn)都是呈反比例關(guān)系的，那么，為了維持這種平衡，即使是權(quán)力的限縮與規(guī)制也應(yīng)當(dāng)保持在一個(gè)對(duì)于偵查活動(dòng)來(lái)說(shuō)可以容許的范圍之內(nèi)，而無(wú)法不加顧忌地進(jìn)行全面化限權(quán)。因此，在縱向與橫向之間，決策者只能選擇縱向上集權(quán)這種既在一定程序上能夠規(guī)范執(zhí)法行為，同時(shí)又可以為實(shí)際偵查活動(dòng)保留必要自主權(quán)的規(guī)制方式。

據(jù)前所述，“刑行交錯(cuò)”同時(shí)承載了治理型偵查范式與解決偵查啟動(dòng)模式弊端的功能需要，而如果決策者視“交錯(cuò)”為非規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象的話，那么，問(wèn)題的解決僅僅只需要懲罰性的激勵(lì)設(shè)置即可，但相關(guān)的程序規(guī)定又采取了回避的態(tài)度。因此，我們大致能夠猜測(cè)這也是對(duì)實(shí)際警務(wù)活動(dòng)的一種“移情式理解”，進(jìn)而或許可以認(rèn)為決策者所持的實(shí)際上是一種默許的態(tài)度和立場(chǎng)。

三、總結(jié)與思考

“恰恰是這些繁復(fù)的原始事實(shí)以及人們對(duì)這些事實(shí)的認(rèn)識(shí)或解釋，才使得那些旨在適用他們的法律規(guī)范架構(gòu)和原則框架有了意義和目的?！盵12]如果我們忽視了這些繁復(fù)的原始事實(shí)，則在問(wèn)題的解決上或許永遠(yuǎn)也難以給出一個(gè)有效的方案。根據(jù)前文的分析，在“刑行交錯(cuò)”權(quán)力失范的表征下，首先承載了治理型偵查范式的功能需要。轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)背景之下，對(duì)待犯罪的策略觀念也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，以往被動(dòng)反應(yīng)式、個(gè)案型的犯罪認(rèn)知顯然不符合新形勢(shì)所需，身兼治安管理與刑事偵查職能的公安機(jī)關(guān)，在此一前提之下，應(yīng)當(dāng)綜合利用兩種職能以實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的治理。而在當(dāng)下偵查啟動(dòng)模式與治理型偵查的需求存在沖突的情況下，利用行政行為適當(dāng)?shù)鼗乇芘c緩解這種程序性的阻撓與困擾，也成了實(shí)踐中警務(wù)人員的無(wú)奈之舉，因?yàn)榘凑战M織社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，組織成員并不是抽象意義上的“組織人”，他們必然會(huì)把自己的認(rèn)知、思想和利益帶入執(zhí)行過(guò)程[13]，對(duì)于偵查人員來(lái)說(shuō)，這種認(rèn)知、思想或者利益最具體的彰顯便是追求刑事案件的發(fā)現(xiàn)與破獲。同時(shí)，或許是出于對(duì)偵查實(shí)踐的體諒，“刑行交錯(cuò)”問(wèn)題似乎并未成為決策者眼里亟須糾正的某種執(zhí)法問(wèn)題，在態(tài)度上，也并未強(qiáng)調(diào)“交錯(cuò)”的違法性。綜合以上多方面的因素，可以看到確定權(quán)力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范權(quán)力行使或者分立行政職能與刑事職能等傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)，并不具備現(xiàn)實(shí)可行性。

那么，我們應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象？在筆者看來(lái)，可以分近期與長(zhǎng)期兩個(gè)階段予以解決。首先就近期而言，考慮到當(dāng)前社會(huì)治安水平，同時(shí)結(jié)合刑事案件破獲最重要的一個(gè)標(biāo)志即是嫌疑人的到案這一因素，因此可以此為節(jié)點(diǎn)，區(qū)分行政行為與偵查行為的適用時(shí)間段。具體來(lái)說(shuō)，在嫌疑人到案之前，即使已經(jīng)立為刑事案件，仍可以允許公安機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況選擇適用包括行政行為在內(nèi)的各種措施，但在特殊情況下，只允許適用偵查行為，例如，以行政檢查代替搜查的，一般情況下，按照現(xiàn)有的《人民警察法》《行政案件規(guī)定》以及相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行即可，但對(duì)于私人住所的檢查，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)搜查證，而不能以行政檢查代替，以體現(xiàn)對(duì)憲法性權(quán)利的最高保障以及權(quán)力行使的審慎性，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行事后備案手續(xù)，并將所適用的行政行為的名稱、適用時(shí)間以及適用強(qiáng)度等具體信息載入案卷材料當(dāng)中，以供審查；而在嫌疑人到案后，出于保障其合法的訴訟權(quán)益之目的，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)只能依照相關(guān)刑事法律規(guī)范采取偵查措施，而不能再以行政行為代替或規(guī)避。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看的話，根本上，之所以“刑行交錯(cuò)”成為一個(gè)理論問(wèn)題，根源在于違法與犯罪二元化的制度設(shè)計(jì)。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)的設(shè)計(jì)可以考慮廢除這種二元化的追訴機(jī)制，打破治安違法與刑事犯罪之間的藩籬，對(duì)于偵查活動(dòng)也不再?gòu)?qiáng)調(diào)“刑事”偵查，而改之為“警察”偵查。為此，我們首先需要做的是改變以往“行為”與“組織”不分的立法模式，將《人民警察法》的屬性嚴(yán)格限定在“行為法”這一含義內(nèi)，而將其中的組織性事項(xiàng)予以剔除。具體而言，現(xiàn)行《人民警察法》中有關(guān)公安機(jī)關(guān)組織、程序等事項(xiàng)可以考慮統(tǒng)一歸納至《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》當(dāng)中，而將其中屬于公安民警具體職權(quán)，即“行為性事項(xiàng)”予以保留，同時(shí)抽取分布在《刑事訴訟法》《刑事案件規(guī)定》《治安管理處罰法》等法律規(guī)章中其余的“行為性事項(xiàng)”集中至《人民警察法》之下。需要解決的另一個(gè)問(wèn)題是，在此一立法模式之下，原有的治安違法行為應(yīng)當(dāng)如何處置？在筆者看來(lái)，我們可以借鑒美國(guó)的立法模式，將其認(rèn)定為“輕(微)罪”即可。(14)雖然這一思路會(huì)擴(kuò)大犯罪圈的范圍，但同樣可以通過(guò)其他程序性的設(shè)計(jì)來(lái)避免原本治安違法的行為人被貼上“犯罪人”的標(biāo)簽，具體研究可參見(jiàn)劉仁文.關(guān)于調(diào)整我國(guó)刑法結(jié)構(gòu)的思考[J].法商研究,2007(5):37-40.不過(guò)，在追訴機(jī)制轉(zhuǎn)為一元化后，相關(guān)人員(尤其是嫌疑人)的救濟(jì)權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何保障？在一元化的追訴機(jī)制中，行政行為與偵查行為不再區(qū)分，偵查行為也回歸最為原始的面貌——一種相對(duì)于司法屬性的行政活動(dòng)，因此可以考慮統(tǒng)一以提起行政訴訟的方式為嫌疑人提供基本的權(quán)益保障。由此，我們將不再?gòu)?qiáng)調(diào)立案程序的獨(dú)立性，立案的作用也由“審批”轉(zhuǎn)向“確認(rèn)”，不僅消除了當(dāng)前偵查啟動(dòng)模式的負(fù)面作用，同時(shí)也更加地契合治理型偵查范式的需要。

誠(chéng)如有學(xué)者所言，一元化追訴機(jī)制改革的牽涉面極廣，且步伐太大，短期內(nèi)不具有現(xiàn)實(shí)可行性[14]。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，無(wú)論我們?cè)诹⒎ㄅc學(xué)理上如何精準(zhǔn)地劃分兩種行為的性質(zhì)，偵查活動(dòng)的實(shí)踐面相永遠(yuǎn)與我們想象的存在一定甚至是較大的差距，而至于此一面相如何被型塑，自然是以刑事案件的破獲為唯一導(dǎo)向，在此情景下，如果我們對(duì)“刑行交錯(cuò)”—次級(jí)事實(shí)—背后的原始事實(shí)有所洞察，即可發(fā)現(xiàn)追訴機(jī)制的二元化，無(wú)疑是一種“作繭自縛”。

結(jié) 語(yǔ)

事實(shí)上，不論我們站在次級(jí)事實(shí)還是原始事實(shí)的角度，都能發(fā)現(xiàn)“刑行交錯(cuò)”現(xiàn)象的存在絕不是簡(jiǎn)單地追求便利或者權(quán)力難以區(qū)別的結(jié)果。對(duì)于前者而言，盡管出于交易成本的考慮，以行政行為替代偵查行為的確能夠帶來(lái)相同甚至更好的權(quán)力效果，但這種交易成本背后實(shí)際上反映的是權(quán)力需求與配備之間供小于需的矛盾；而如果站在原始事實(shí)來(lái)看的話，我們又能發(fā)現(xiàn)“刑行交錯(cuò)”背后有著更為深刻的制度性原因，不論是哪一種都足以讓我們對(duì)過(guò)往的看法產(chǎn)生懷疑。需要指出的是，就當(dāng)前的刑事法律制度而言，“刑行交錯(cuò)”的確是一種處于灰色地帶的實(shí)踐現(xiàn)象，本文雖然主張肯定這種交錯(cuò)的合理性與正當(dāng)性，但絕不意味著為公安機(jī)關(guān)所有的權(quán)力恣意行為進(jìn)行開(kāi)脫或張目，而是想要強(qiáng)調(diào)這樣一個(gè)道理：對(duì)于法律實(shí)踐，尤其是警務(wù)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，給予原始事實(shí)更多關(guān)注或許才能為問(wèn)題的解決提供更為周延的答案，那種基于法律規(guī)則、原則與概念的推理或演繹，往往只能在理論建設(shè)上為研究者帶來(lái)一定的滿足感，而對(duì)于偵查活動(dòng)來(lái)說(shuō)，極有可能只是平添不必要的困擾與束縛。或許正如蘇力所言，“我們千萬(wàn)要記住的是，不要用法官、法律人的眼光來(lái)要求警官，更不能用事后諸葛亮的眼光來(lái)看待警官”[15]，本文之所以強(qiáng)調(diào)關(guān)注原始事實(shí)，即在提醒理論研究者應(yīng)當(dāng)適度地放棄這種法官、法律人的眼光，而以警務(wù)人員的眼光去看待“刑行交錯(cuò)”問(wèn)題。